分离制度范文

分离制度范文（精选8篇）

分离制度 第1篇

诉讼分离、分类处理信访工作制度

诉访分离的定义

为解决信访渠道入口过宽的问题，浙江、广东、山东等地在省《信访条例》中新增“访诉分离”为信访工作原则，即按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。

各级政府信访工作机构对涉法涉诉事项不予受理，引导信访人依照有关法律规定向有关政法机关提出。各级党委和政府支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题，尊重政法机关依法作出的法律结论。落实诉访分离原则，将改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，可以更好地运用法治方式保障信访人的合法权益，避免以信访终结代替司法终结，实现维护群众合法权益与维护司法权威的统一。

诉访分离的实质

实施诉访分离，不是限制信访人的权利，而是要改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，更好地综合运用法治的方式来保障信访人的合法权益，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。

诉访分离的提出背景、原因

近年来，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法渠道，诉讼与信访交织、法内处理与法外解决共存的状况不断涌现，少数群众“信访不信法”、“弃法转访”、“以访压法”等现象比较突出。涉诉信访问题日益成为影响人民法院工作科学发展的重要因素，已经引起社会各界的广泛关注。涉诉信访制度改革的基本方向是实现涉诉信访法治化，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。

“信访制度改革提升民众法律意识”

北京大学法学院教授傅郁林认为，此次涉诉涉法信访制度改革，实质上是涉诉涉法信访程序和强化纠错方式上的重大变革。

以往，涉诉涉法信访上访群众有冤错案件、瑕疵案件不知道去哪里上访，出现了信访部门、政法部门多头上访的现象。上访群众和办理信访事项的政法机关都浪费了很大的成本。上访群众会浪费时间、精力、金钱等成本，政法机关会在处理时增加时间、政务成本，信访事项的办理也会因此出现效率不高的问题。诉讼与信访分离后，无论对上访群众还是政法机关，都会减少程序，节约成本，办理的效率也会提升。

群众之所以上访，是因为所经历的案件大多数存在司法不公的问题，因此如何在改革过程中强化纠错方式尤为重要。此轮改革通过办案质量终身负责、上级政法部门审查监督、倒查追责机制强化了纠错方式，这对于维护司法公正将起到重要作用。

此外，涉诉涉法信访制度改革实际上是行政信访方式逐步退出司法领域，有利于维护司法权威，提升民众的法律意识。分类处理的定义

为了解决行政程序和信访程序混同的问题，各地新增“分类处理”为信访工作原则，即行政机关要根据群众投诉请求的性质，按照“分类处理”的原则，将法律明确规定有行政救济渠道的事项分别导入行政许可、行政确认、行政裁决、行政给付、行政处罚、行政监察等行政程序办理，给当事人以应有的法律保障；这也意味着行政机关要强化对群众信访投诉请求的甄别，按照法定途径分门别类地启动法律救济程序，发挥各种法定途径的应有作用，而不能“胡子眉毛一把抓”、滥用信访程序，用信访程序代替行政程序，剥夺当事人法定救济权利。特别需要强调的是，对行政机关启用行政程序作出的具体行政行为，相关当事人可以依法申请行政复议、提起行政诉讼等，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。

分离制度 第2篇

查处分离管理制度

第一章 总则

第一条 为规范环境行政处罚，提高办案质量，保证公平、公正、公开执法，切实维护行政相对人的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚制度》的有关规定，结合我局工作实际，制定本制度。

第二条 本制度所指查处分离，是指对环境执法的立案和调查、审核和决定、执行等执法职能进行相对分离，使执法权力分段行使，执法人员相互监督、相互协调、相互制约的工作制度。

环境监察大队负责环境违法行为立案、调查、相关文书送达和执行相关工作，监察大队应对案件材料的真实性、可靠性、合法性负责。

依法行政办公室负责案件的审核、处理及申请人民法院强制执行，依法行政办公室应对整个案件质量负责。

其他环境执法机构的行政处罚暂不适用本制度，案件结案后应按规定向依法行政办公室及时备案。

第三条 本制度适用于一般程序处理的行政处罚案件。第四条 依法行政办公室原则上不能少于两人，组成人员不能交叉任职。监察大队的调查和执行人员不得为相同人员。监察大队和依法行政办公室的分管局长不得为同一人。

第五条 监察大队、依法行政办公室应建立健全案件移送、结案、销案登记制度，对案件相关信息进行登记存档。

第二章 案件调查

第六条 监察大队应对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为进行初步调查，并在7个工作日内决定是否立案。重大案件立案应报主管局长或局长批准。

第七条 监察大队依法运用简易程序处理的案件，可以依法当场作出行政处罚决定，并在决定之日起3个工作日内报依法行政办公室备案。

第八条 监察大队除收集违法事实的证据外，还应查明违法情节轻重的相关事实，并调取相关证据。主要内容包括：

（一）违法行为发生的时间、地点、责任主体、单位名称、组织机构代码、法定代表人姓名等相关信息。

（二）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响：

1、排放量、转移量大小及违法持续时间；

2、造成环境污染程度及损失；

3、是否严重干扰他人，或者引起群体上访，长期不能妥善解决。

（三）当事人的过错程度：

1、是否为流域、行业内环境问题突出的单位；

2、故意违法还是过失违法；

3、接受调查时，是否隐瞒实情；

4、是否积极配合，法律法规规定应予并罚的除外。

（四）违法行为危害的具体对象：

1、是否属于本市重点保护的流域、区域；

2、违法行为是否发生在水源保护区、自然保护区、风景名胜区或者其它环境敏感区。

（五）当事人是否同时有改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果：

1、是否主动中止违法行为；

2、是否采取清洁生产或者循环经济等措施，使得污染物能得到相应削减；

3、是否有主动缴纳罚款的态度。

（六）违法行为的具体方式或者手段。

（七）当事人是初犯还是再犯。

（八）当事人其他违法行为。

（九）自由裁量权规定的其它需要调查的事实及相关证据。

第九条 对违法案件场所和物品进行检查，应当全面、公正、客观、详细制作现场检查（勘验）笔录，并附行政处罚卷宗中存档。

第十条 有必要进行抽样或者封存处理的证据，应当制作取样记录，应当详细记录抽样或者封存处理的过程，参加取证的人员应在取样记录上签字。

第十一条 监察大队对需要监测的违法行为应组织监测，样品污染因子分析要全面。

第十二条 案件调查取得的书证、物证、视听材料、证人证言、勘验笔录、当事人陈述、鉴定结论等证据应具有客观性、关联性和合法性，且确实充分，具有足够的证明力。

第十三条 监察大队应依据相应的法律条款、行政处罚自由裁量权规定，给出应予何种处罚及从轻、从重的建议。

第十四条 对已经立案的案件，根据新情况发现不符合立案条件的，监察大队应填写撤销案件审批表，报分管局长或局长批准撤销案件。

第十五条 自立案之日起，监察大队应在1个月内完成案件调查。

第三章 审核决定

第十六条 调查终结后，监察大队应将所收集的全部案件材料移送依法行政办公室，移交案件材料应填写案件移送单。

第十七条 依法行政办公室审核案件的主要内容包括：

（一）本机关是否有管辖权；

（二）违法事实是否清楚；

（三）证据是否确凿；

（四）调查取证是否符合法定程序；

（五）是否超过行政处罚追诉时效；

（六）适用依据和给予处罚前的建议是否合法、适当。

第十八条 依法行政办公室审查认为违法事实不清、证据不充分或者调查程序违法的，应退回监察大队重新调查，补充证据。监察大队应当在7日内完成补充调查取证或重新调查取证，补证次数不多于2次。

依法行政办公室原则上不得进行证据收集等调查工作。

依法行政办公室审查时发现当事人有其他违法行为的，应告知监察大队，监察大队应予立案、调查。

第十九条 送达告知书前，当事人自愿放弃陈述、申辩权力，并积极主动接受行政处罚的，在填写《放弃权利申请书》后，处罚告知书、听证告知书和处罚决定书可以同时做出并送达，当事人可以同时缴纳罚款。

第二十条 当事人在规定期限内陈述申辩的，依法行政办公室应对其陈述申辩记录在案，并及时对其内容进行审查，决定是否予以采纳采信，对不予采信的，应说明理由。

第二十一条 依法行政办公室审查终结后，应按自由裁量权的规定，依法提出处理意见。给予较大数额罚款的行政处罚告知书、决定书应报分管局长或局长审批，对情节复杂、重大环境违法行为或给予较重处罚的应经分管局长或局长批准提交本局行政处罚办公室组织集体讨论决定。

依法行政办公室亦可以在本局分管局长或局长授权的范围内决定下达行政处罚告知书、通知书。

依法行政办公室负责人认为有必要时，可以组织依法行政办公室对案件集体讨论。

当事人对行政处罚决定有疑问的，依法行政办公室应予以解答。

第二十二条 依法行政办公室自收到监察大队有关调查材料之日起，应在1个月内作出处罚决定。补充调查的，自补充调查终结之日起计算。

第二十三条 环境行政处罚案件应自行政处罚案件立案之日起的3个月内作出处罚决定。

第四章 案件执行

第二十四条 处罚文书应由监察大队的执行人员在宣告后当场交付当事人。当事人不在场，应当在7日内按规定程序送达。送达回证应于送达后2日内交由依法行政办公室存档。

第二十五条 处罚案件的执行应坚持全面实际履行的原则，杜绝协商执行、变相执行或多头执行、乱执行、执行不到位等行为发生。

第二十六条 当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，应当向依法行政办公室提出书面申请，依法行政办公室在调查核实后，提出处理意见，报分管局长或局长批准执行。

第二十七条 当事人在行政处罚决定书规定的履行期限内拒不履行行政处罚决定，又不申请行政复议和行政诉讼的，监察大队应将案件的执行情况告知依法行政办公室，由依法行政办公室申请人民法院强制执行，监察大队应配合人民法院进行强制执行相关工作。

第二十八条 办理行政处罚案件，实行罚缴款分离制度。对当事人缴纳的罚没款项，由当事人到指定代收银行直接向财政专户缴纳，由依法行政办公室出具财政统一印刷的罚没款专用收据。

监察大队不得直接收缴当事人罚没款项（简易程序处罚除外），依法行政办公室应将罚没收据附行政处罚卷宗存档。

第五章 监督和问责

第二十九条 市局政策法规处负责对全市行政处罚工作情况进行监督检查。各依法行政办公室应当在结案后20日内将案件报市局政策法规处备案。

第三十条 各执法部门应建立健全行政处罚案件公示、公开制度，接受公众和社会对行政处罚案件的监督。

第三十一条 市局政策法规处通过接受当事人的申诉或者通过备案审查等途径，发现各执法部门的行政处罚决定未正确运用自由裁量权的，应按照相关规定责令纠正并予以通报。

第三十二条 违法实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）该立案不立案的、不该撤案撤案的；

（二）没有法定的行政处罚依据的；

（三）违反法定的行政处罚程序的；

（四）擅自改变行政处罚种类、幅度的；

（五）其他依法应予以追究责任的。

第六章 附则

第三十三条 本制度有关期间的规定，除注明工作日（不包含节假日）外，其他期间按自然日计算。

期间开始之日，不计算在内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，行政处罚文书在期满前提交的，视为在有效期内。

第三十四条

分离制度 第3篇

农地产权制度是农村土地制度的基础性制度安排。自1978年以来, 中国农村土地制度一直处于所有权集体所有、承包使用权农民所有的“两权分离”状态。近年来, 这一产权特征发生改变。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能, 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。2014年中央一号文件明确指出“在落实农村土地集体所有权的基础上, 稳定农户承包权、放活土地经营权, 允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。基于上述规定, 农村土地承包经营权被分设为承包权和经营权, 农地产权由所有权与承包经营权“两权分离”状态向所有权、承包权与经营权“三权分离”转变。

“两权分离”到“三权分离”的转变引起广泛关注。作为一项基础性的制度安排, 农地产权制度对于交易主体的行为预期、制度运行费用与制度运行效率产生重要影响。在此情况下, 准确理解“三权分离”的本质、成因与影响, 成为目前理论界与实务界的重要研究课题。虽然中央一号文件出台之后, 部分学者进行相应解读。[1~3]囿于多方面因素国内学界对于农地产权“三权分离”问题仍然缺乏深入理解。部分学者对于“三权分离”合理性存在质疑, 还有部分学者对于“三权分离”的本质与影响缺乏理解, 同时, 现有研究多着眼于实务分析, 缺乏基于产权理论与新制度经济学视角的深入探讨。基于上述背景, 本文从新制度经济学视角出发, 利用产权束、产权界定原则与产权界定有效性等相关理论, 辨析农地“两权分离”到“三权分离”的本质, 分析“三权分离”产生的影响及需要解决的关键问题。一方面, 期望为理解与完善中国农地产权制度抛砖引玉, 提供理论启示;另一方面, 希望通过理论探讨, 推动学界对于产权理论与新制度经济学的理解。

二、两权分离到三权分离的本质:产权束细化与产权界定相对性

产权是一系列细化权利构成的产权束, 产权束特征导致产权界定过程具有相对性与渐进性。中国农地承包权与经营权分离是农地产权束细化与分割的表现, 同时产权束细化体现了中国农地产权界定的相对性与渐进性特征。

1. 产权束与产权界定特征

产权束是产权的重要特征。德姆塞茨首先提出产权束概念, 认为产权是由诸多细化权利构成的一束 (一组) 产权。[4]基于产权束的视角, 完备的资产产权由附加在交易资产中的诸多细化权利构成, 包括收益权、支配权、使用权、处分权等等诸多权利;每一项权利视为完整产权束的子系统。产权束特征形成产权概念与所有权概念的明显差异:所有权是对于财产的“整体所有”, 产权表现为附着于财产之上的“一组权利”。

作为一束权利组合, 产权表现出可分割性与属性化特征。巴泽尔在产权束概念的基础上, 探讨权利束的分割化与属性化特征。巴泽尔将资产产权细化为无数细化权利界定, 对资产每一种属性都赋予其“所有权”, “划小了所有权的核算单位”, 使得产权界定表现为对不同细化权利的具体界定。[5]同一资产的不同细化权利可以在不同主体之间进行界定与交易, 产权具有可分割性与细化的特征。“如果商品的初始所有者只转让商品的一部分属性而保留其余部分, 那么来自交换的净得益常常就能增加。采取这种形式的交换导致单一商品的分割的产权:两个或两个以上个人可以拥有同一商品的不同属性。”

基于上述产权概念特征, 产权界定过程出现相对性与渐进性。一方面, 产权界定过程具有相对性。产权界定相对性意味着不存在完全界定产的产权制度, 现实产权制度必然出现产权界定程度和产权公共领域。完全的产权界定 (将主体权利界定到所有细化资产权利) 要求界权主体对于附着在资产上面的所有细化权利属性进行准确认知, 并能够进行有效界定。囿于界权主体的认知能力限度, 同时权利界定需要耗费成本, 将导致“产权永远不会是完全界定的”。另一方面, 产权界定过程具有渐进性。在不可能对所有细化资产权利属性进行界定的情况下, 产权界定主体将会对所有属性界定的成本收益进行考察, 遵循“优先界定有价值且易于测度的权利属性”原则, 对不同权利属性进行选择性界定, 表现出产权界定过程的渐进性特征。[6,7]

2. 农地产权三权分离的本质

中国农地的承包权与经营权分离体现了产权束可分割与细化的特征。部分学者对承包权与经营权分离持怀疑态度, 认为两种权利的不同特征导致上述分离不符合相关法律规定。本文认为这一观点实际上混淆了产权与所有权的差异。基于产权束观点, 农地产权的各项基本权利属性可以被不断分割与细化。农地产权表现为一束附着在农村土地上的权利束, 包含以土地所有权为核心的关于土地财产权利的总和, 具体包括土地所有权、使用权、收益权、处分权、承包经营权、规划权、发展权等细化权利。上述细化权利束在不同的时代与制度背景下将会被不断分割与细化, 这也是农地承包权与经营权分离的本质。

承包权与经营权分离的原因在于不同权利属性的功能凸显。如前所述, 产权界定遵循“优先界定有价值且易于测度的权利属性”原则。农地产权属性的发掘与界定是不断深化的过程, 随着经济发展与制度变迁, 农地产权束将可能会出现新的权利属性、导致新的产权不明晰 (或次生模糊) , 由此导致新一轮的产权制度变革。[7]在我国改革开放初期, 农民工流动并不频繁、土地流转并不常见, 经营权的界定并不能获得有效收益, 该权利属性并未引起界权主体 (政府部门) 的重视。随着中国社会经济不断发展, 土地经营权的作用与影响被不断发掘与重视。承包权与经营权分离与界定将能够获得较高的收益, 降低交易费用, 提升制度效率。在此情况下, 承包权与经营权分离成为农地产权制度发展的必然要求。

3. 农地产权制度的历史变革特征

中国农地承包权与经营权分离亦体现了产权界定的渐进性特征。从中国农地产权制度的发展历程来看, 从建国之初的产权权能统一, 到土地所有权与经营承包权两权分离, 再到目前的三权分离, 农地产权制度的变革体现了产权界定的相对性与渐进性特征, 亦可视为农地权利属性被不断发掘、分割与细化的过程。[8]

第一阶段为土地改革时期 (1949~1952年) 。这一时期中国土地产权表现为产权权能统一的特征, 以所有权为主体, 各项权利属性并未出现进一步细化。该时期产权制度的重要特征为权利主体的变化, 即土地所有权由地主阶级向农民转移。值得注意的是, 这一产权制度变化与当时实际情况相吻合, 即社会群众更为关注的是土地财产权利由谁获得, 对于土地财产权利包括哪些具体内容则关注程度较低。

第二阶段为合作化时期 (1952~1978年) 。这一时期在土地产权方面仍然表现为以所有权为核心的权能统一特征, 但在后期出现部分权利细化的趋势。总体而言, 该阶段土地产权制度变革的主要特征是权利主体的变更, 国家通过互助组、初级社、高级社等相应制度安排, 实现土地所有权由农民向集体所有、国家所有转移。该阶段后期出现部分权利属性细化的情况, 表现为以自留地为代表的农户获得有限的生产经营自主权。

第三阶段为两权分离时期 (1978~1983年) 。这一时期土地产权制度开始出现所有权与承保经营权的两权分离状态。从1978年安徽凤阳小岗村率先实行大包干, 到1983年全国农村基本核算单位实行包干到户, 我国建立起统一经营与分散经营相结合、以家庭承包为主要形式的联产承包责任制。在此情况下, 农地产权属性因为生产方式变革而出现细化, 农地的集体所有权与农户承包经营权开始发生分离。

第四阶段为两权分离变化时期 (1984~2012年) 。这一时期土地产权制度仍然实现所有权与承保经营权的两权分离。但是占有、使用、收益、处分4大权能在集体所有权与农户承包经营权之间进行新的分割, 具体表现为收缩前者权能、扩张后者权能。上述变化在一定程度上扩大了农民权利, 降低了集体影响。

第五阶段为三权分离时期 (2013年至今) 。这一时期土地产权出现所有权、承包权与经营权三权分离的状况。由于农民流动、土地流转的需要, 农地产权属性被进一步细化, 承包经营权被进一步分割。

上述各个发展阶段表明, 在中国农地产权制度的发展与变革过程中, 以农村土地承包制度为核心, 呈现出现土地权利属性被细化、农地产权界定渐进化的特征, 体现了适用时代生产特征、推动生产效率提升的要求。

三、两权分离到三权分离的影响:产权界定的激励功能

产权界定清晰有助于降低制度交易费用、规范交易主体行为, 实现产权制度的激励功能。发挥产权激励功能是农地经营权与承包权分离的初衷。具体来看, 三权分离的激励功能将对农民流转与农地流转产生重要影响。

1. 产权界定的激励功能

产权制度的激励功能一直是理论界关注的重要课题。新制度经济学摒弃了新古典经济学的帕累托最优衡量标准, 通过交易费用评价制度效率, 论证产权安排与制度效率之间的关系。学者们从不同视角对此问题进行探讨。科斯从交易费用视角重新审视企业性质, 认为交易费用高低是制度效率的衡量标准;[9]巴泽尔等对产权功能进行研究, 认为产权安排通过外部效应内部化、降低不确定性影响交易费用;[10]、诺斯、张五常从纵向一体化、国家理论、租值耗散等角度进行分析。[11,12]

有效的产权界定将有助于提升制度效率、发挥激励功能。明晰的产权制度使得各项财产权利 (所有权、使用权、支配权、收益权等) 归属清晰准确、产权主体关系界定清晰, 由此实现外部效应内部化, 使得个人收益与社会收益相等、个人成本与社会成本相等, 从而产生强烈的激励和约束效应, 由此达到降低交易费用、提高制度效率的目的。基于以上分析, 新制度经济学学者们得出“有效产权界定导致高效率”的结论。值得注意的是, 由于界权成本与交易费用的存在, 本文并不认可部分学者的“私有产权激励效果高于公共产权”的说法, 但赞同有效的产权界定有助于提升制度效率的观点。

2. 农地产权三权分离对农民流动的影响

农地承包权与经营权分离将对农民流动产生直接影响。从我国制度规定来看, 农地承包权属于成员权, 只有集体经济组织成员才有资格拥有, 具有社区封闭性和不可交易性;农地经营权属于法人财产权, 可以通过市场化的方式配置给有能力的人, 具有开放性和可交易性。上述两种权利界定在农民流动频繁的情况下, 将发挥重要的激励作用。

以往城乡二元体制结构下, 农民对农地依附程度较高, 其生产与生活均依赖于自身承包土地。农地承包权与经营权在主体方面趋于一致, 两种权利混为一体并不影响主体行为。随着社会经济与农村生产模式的变化, 农村劳动力流转趋于频繁, 农民的就业方式与就业结构出现变化, 人地分离情况较为突出。农业部数据表明, 2013年全国农民工达到2.69亿人, 其中外出农民工达到1.66亿人, 在外出农民工中有3400多万人是举家外出。在此情况下, 以往承包权与经营权统一的产权结构将对人口流动与生产造成干扰。

农地产权三权分离将对农民流动与生产起到有效的激励作用。对于以外出务工为主要工作方式的农民 (农民工) 而言, 由于实现与土地的分离, 对于自身承包农地利用只能间接利用, 如通过转让经营权方式获取农地承包费。经营权的分离与界定将使得转让过程得到有效保障, 交易行为的结果 (利润) 能够有效预期, 交易过程的交易费用大大节省 (交易双方无需为可能出现的非预期后果担忧) , 由此提高交易主体的交易热情, 提升农地经营权转让的效率。同时, 经营权独立还为农民市民化进程提供了保障。在外出务工农民成为城市居民之前, 有效的承包权与经营权将发挥最低生活保障与稳定器的作用。进城农民能够对市民化转变的成本与收益进行准确预期, 避免了在决策过程中的不确定性干扰, 即能够明确在失去土地之后导致的后果并进行决策。

3. 农地产权三权分离对土地流转的影响

农地承包权与经营权分离同样对农村土地流转与农业生产产生影响。从我国农村的生产模式与土地功能来看。传统家庭承包制在农村经济发展过程中发挥了巨大作用, 但这种按人口平均分配土地的生产方式, 使得地块过于零碎, 现代化机械耕作方式很难推广, 农村规模生产无法实现。近年来, 我国城镇化和农业现代化进程不断深入, 农村劳动力大量转移, 承包土地的经营权流转明显加快, 发展适度规模经营已成为必然趋势。

农村土地经营权与承保权分离将起到有效推升农地流转效率的作用。在农地经营权与承保权一体的情况下, 土地流转往往出现较高的交易费用。如部分规模化经营主体在出现资金周转欠缺的情况下, 往往选择向金融机构进行贷款, 但现行《物权法》、《担保法》没有明确规定农地的使用权抵押。在此情况下, 银行、信用社等金融机构由于缺乏明确的收益预期、缺乏合理的收益保证, 通常选择拒绝提供信贷或抵押贷款, 由此制约农地流转需求和效率。在此情况下, 土地经营权与承保权分离将能够有效避免上述问题。一方面, 使得土地流转交易双方能够合理进行交易, 通过有效的成本收益估算做出选择决策, 提供流转效率;另一方面, 在农地流转经营过程中, 同样能够通过规范经营主体的法律权利, 有效降低制度运行成本与交易成本, 从而提升生产效率。[13,14]

四、两权分离到三权分离的关键:产权界定的有效性

虽然目前规定给予农地产权三权分离的合法地位, 但与产权有效界定仍然存在距离。农地三权分离的实施还需要考虑产权界定的有效性与交易费用问题。在此情况下, 有效调整相关政策规定、落实承包权与经营权的权利主体、规范土地流转的准入与监管制度, 将成为三权分离制度功能发挥的关键。

1. 产权界定的有效性

产权界定需要考虑权利界定的有效性问题, 即区分名义权利界定与实际权利界定。产权界定往往以国家政府为主导, 其方式主要通过政府利用相关法律法规来划分不同主体的权利归属而实现。然而名义上的权利界定并不能完全保障权利主体的真正权利享受。在名义权利界定的基础上, 还应该考虑权利界定的合理性与明晰度、交易过程中的财产权利行使、违权行为的监管与惩罚等问题, 即保障权利主体交易过程中有效享受财产权利带来的实际收益, 违背权利界定的交易行为与主体受到相应惩罚。以往学者抨击公有产权的效率问题, 实际上在一定程度上体现了权利名义界定与权利实际界定之间的差别。

2. 农地产权三权分离与法律规范修正

有效的农地产权制度应建立在规范的法律基础之上。然而, 农地承包权与经营权分离与现行部分法律规定存在偏差。具体来看, 上述两权分离与目前《物权法》中的物权法定原则存在冲突。《物权法》第5条规定物权的种类和内容直接由法律规定, 任何人不得另外创设物权, 承包权与经营权并不在我国物权种类的范畴之列。同时, 经营权抵押与《农村土地承包经营法》、《担保法》、《物权法》等法律法规同样不吻合。基于上述背景可知, 农地三权分离的产权特征与现行部分政策规定存在矛盾之处。如果不能有效解除上述矛盾, 则可能导致农民群体在承包权与经营权享受过程中落入名义享受、实际不享受的状况, 权利界定有效性难以实现。[15]

在未来工作开展中, 应该对三权分离的落实方法与方案进行规范, 对现行法律法规制度中抵制地方进行完善。一方面, 应该遵循《决定》基本思路, 对相关法律法规中抵触部分进行有效解释与修正;另一方面, 在尊重农地所有权公有本质的基础上, 维护农民群体的独立民事主体地位, 通过股份制等方式来重构集体与成员之间的权利分配, 使得农地使用权的用益物权属性得以有效明晰, 以此强化“三权分离”的实际操作性。

3. 农地产权三权分离与权利落实

有效的农地产权安排还应该实现主体权利规定的明晰度与有效性。从目前三权分离产权制度来看, 目前规定仅仅从名义上提出农地经营权与承保权的权利归属, 但如何有效将这一权利界定到农民群体之中, 还需要未来工作完善。

具体来看, 三权分离的有效实现应该重点关注权利落实问题, 即保障承包权在农民群体中的界定与享受。与土地经营权相比, 农地承包权在实际操作过程中涉及的利益关系更为广泛, 同时还需要考虑社会公平问题。一方面, 应该落实农地承包权的主体资格与范围。要求界定集体成员资格、锁定集体成员范围, 在起点公平的基础上落实“长久不变”, 对承包权的权能边界进行清晰界定。同时, 在未来土地承包关系调整中, 应该根据集体成员、地区经济、社会公平等具体情况进行操作;另一方面, 应该保障土地承包权的具体期限。农地承包权与农地所有权不同, 由此应该设置具体的权利使用年限。农地承包权年限设置可以参照目前国有建设用地使用权、集体林地和“四荒”地使用权的年限设置, 根据实际情况对其进行准确设定。

4. 农地产权三权分离与权利维护

农地产权界定要求对交易过程中的有效权利行使进行维护、对违权行为进行惩罚。从农地产权实施背景来看, 一个突出问题是强化农地运营的规范与管理, 避免因混乱管理导致的农户权益受损。许多国家在农地流转中均建立健全的管理机制, 对土地流转交易主体的资质认证、经营管理条件、项目实施条件等方面进行严格限制, 以避免流转管理失误导致的严重社会不利影响。

从目前我国农地流转的实际情况来看, 同样需要对流转过程、流转主体资质、流转方式、流转市场等方面进行严格管理, 避免盲目推进规模化经营、掠夺式经营和粗放经营等行为, 使得农户权利得到保障。[16]具体来看, 应该做好如下方面措施。首先, 对土地承包经营权抵押、入股的实施方式进行规范, 不仅应该对相关法律法规进行完善, 还应该建立配套的抵押资产处置机制。其次, 建立农地流转经营的准入与退出制度, 对于土地流转的行业准入规范、经营主体资格、退出管理机制等方面进行完善。最后, 建立土地流转市场, 通过专业性、全面性、规范性的土地流转市场建设, 有效推进工作效率, 维护社会主体权利。

摘要：2014年中央一号文件提出将土地承包经营权分设为承包权和经营权, 标志着中国农地产权由“两权分离”向“三权分离”转变。本文利用新制度经济学理论对此进行分析, 认为“三权分离”的本质是农地产权束的分割与细化, 体现了农地产权制度界定的相对性与渐进性;“三权分离”能够有效发挥农地产权的激励功能, 对农民流动与土地流转产生积极影响;“三权分离”关键在于产权界定的有效性, 须着重关注法律规范修正、权利落实、权利维护等问题。

关键词：农地产权,三权分离,新制度经济学

参考文献

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论海员培训考教分离制度 第4篇

关键词：考官；教师；学生

进入二十一世纪后，武汉地区的海船海员培训教育进入了一个快车道。许多青年人和中年人看重海员这个特殊的职业，纷纷踏入海船海员培训教育行列。从大学到高职、从高专再到中专，各院校投入大量的人力、物力、资金和设备组建学历和培训两大块教学机构，为海上培养了大批的优秀和实用人才。

由于海员这个职业工作的特殊性，国际海事组织（IMO）制订了STCW公约（海员培训、发证和值班标准国际公约），以公约的形式强制实施，以减少和防止海上事故的发生。于是培训教学工作与评估考试鉴定严格分离，而且是异地执行评估考试鉴定工作，这就出现教、学、考三者的对立统一局面。教学的不负责考试，考试的不负责教学、考与教是不见面的。学员要从教者那里获得知识，学员又要从考者那里获得证书，学员即要面对学，又要面对考，心理承受压力大。如何缓解降低学员面对学与考的双重压力，构建一个和谐的考试心理，是教学管理工作者从心理指导学员的一个重要环节。

心理和谐是一种自尊自信、理性平和、积极向上的健康心态，集中表现为人对内协调和对外适应的状态；心理和谐是符合学员们处在考、教分离的这种环境的。

1 考官与学员的和谐

考官是检验和鉴定学员掌握知识的程度，学员是展示和表现自己掌握知识的程度，二者是对立的统一。

要在考官与学员的对立关系中寻求统一，也是教学管理者的工作内容。例如，在一次测量气缸套直径的考试中，学生测量的速度之快，测量数据之准确，让考官感到惊詑。考官在细细的观查中，感觉学生没有按正常测量那样，在缸内测量位置的上下方向上找最小的尺寸，在水平方向上找最大的尺寸的过程。考官再细细的分析，学校只有这样的三个气缸套，每个学生在实操中反复地测量过n次。对这三个气缸套的各自尺寸都掌握十分清楚。因此测量中，只顾抡时间和数据的准确，而对测量动作的规范、到位没有给于重视。学员是否能真正读量缸表的数值执怀疑态度。正是从这点考虑，考官再考这个题目时，也调整了考试方法。以学员回答提问为主，再要学生读量缸表的数据为辅。以检验学员正确掌握读量缸表数值的水平程度。

有这样一个学生，他正确回答了考官的提问后，考官将量缸表在气缸里水平移动，但不是最大的位置，要求学生读这个表的数值。这个学生当时就在心里读出了这个数值，但他认为这个数值比气缸直径小，不是气缸的直径尺寸，读出来是错误的，就说：这个数值不对，不能读。问题出在那里呢？这是一个考试心态的问题。学员要有对外适应的能力，要有一种相信自己、理性平和的心态，考官要学员读此时的测量尺寸，学员正确读出这个数值，这个考试也就结束了。但学员心理素质不完备，误认为读这个数值是错误的，明明自己能准确读出的数值，却放弃了。

这件事告诉我们，心理和谐很重要，应该是听清楚考官的考题，正面准确地回答。这件事，在今后的教学管理上指导学员正确回答考官的问题，达到和谐考试，是一个比较好的典型事例。同时也要与教师交流，希望教者能用多种方法，模拟考官考试的情景训练学员，达到考试和谐。

2 考试与教学的和谐

考的不教，教的不考，考与教是分离的，这是影响海船海员培训、学历教学质量的一个重要环节，考与教的共同点就是适应考试大纲。教者按适应考试大纲进行教学，考者按适应考试大纲进行考试，二者形成对立的统一。考与教中出现不和谐音符怎么办？首先应该明确教服从于考，考促进教的关系。心理和谐就会平稳处理这种不和谐的音符。

3 教师与学员的和谐

作为海船海员教学的教师，面对学员、面对适应考试大纲，要让学员们顺利通过适应考试，压力非同小可。学员层次参差不齐、年龄跨度大，要教好学员，相互互动共同完成适应考试大纲，也会出现不和谐的局面。在做柴油雾化实验时，有学生点火玩；在做喷油泵拆装实训时，出油阀丢失了；有的学生存在语言障碍现象，只会做，不会说。这就要求教学管理者与教师多沟通、多联系，及时掌握学员动态，多做疏导工作、多做教育工作，使学员与教师互动，共同执行考、教分离的计划，培养出真正合格的人材。

人是社会的存在物，人的心理必然体现社会和文化属性。无论是和谐的心理状态，还是不和谐的心理状态，归根结底都是主体对客观现实的反映。考、教分离制度是检验海船海员的技术业务水平的客观公证的试金石。大量的人员涌入这个特殊行业，且不知道这个特殊行业的风险，海难事故80%的原因都是来至人为事故。因此海船海员的心理素质、技术业务水平，都与海船海上安全有着密切的关系。考与教，教与学、考与被考之间也不可避免的会带来这样那样的矛盾和问题。这些矛盾和问题必然要反映到学员的心理上，教师的心理上，也就会出现不同程度的心理矛盾和冲突。这就需要教学管理者积极与教师进行沟通，推动学员的心理和谐建设，形成良好的考试心态，引导人们理性地面对各种矛盾特别是利益矛盾，为构建校园和谐、创造一个和谐、健康的心理环境来夯实培训考、教分离制度。

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行政执法案件查处分离制度 第5篇

为强化监管、严格程序、规范运作、保证办案质量，提高办案效率，制度本制度

一、对受理的行政执法案件实行调查取证与做出行政处罚决定的机构，人员分离。各稽查中队负责案件执法检查工作，制作现场检查执法文书，办理现场处罚案件，对需立案的案件，办理立案审批，进行调查取证，落实有关事宜；专卖管理科对立案的案件进行初审、报批，对案件进行审核。

稽查中队送审案件时，应指派一名执法人员协助专卖管理科对该案的后处理工作。

二、现场处罚案件由案件主办人负责，必须按《烟草专卖行政处罚程序规定》在执法现场严格办理。于7日内连同处罚决定书交回队建立现场处罚案件电脑台账，并报专卖管理科备案。

三、区局各稽查中队按照各自的职责负责日常监督检查，对发现的问题需立案的，应在3日内填写立案审批表，与其它执法文书一并送专卖管理科审查后，报局长审批立案。专卖管理科应当对案件办理过程进行监督并登记。

四、调查取证有办案机构负责，案件调查应当在立案之日起30内终结。确需延长的，应报局长批准。

五、案件调查终结3日内，主办人员应按规定制作案件《调查终结报告》，并附经整理的证据材料。

六、专卖管理科应当对《调查终结报告》等案件材料进行全面审查，根据不同情况，提出审查意见。

七、作出行政处罚决定之前，由专卖管理科告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及处罚决定内容，并告知当事人有权陈述和申辩，符合听证条件的有权要求听证。

八、案件需作出行政处罚决定的，由专卖管理科填写《行政处罚审批表》，报局长审查批准。局长批准后，由案件承办机构制作《行政处罚决定书》并送达。

九、行政处罚决定书送达后，案件承办机构要及时催办、执行情况随时向局长汇报，逾期不履行，又不申请复议或提起诉讼的，会同专卖管理监督科及时办理申请人民法院强制执行手续。

十、案件执行完毕后，案件承办机构要在3日内填写行政处罚结案报告，报局长审批后予以结案。

分离制度 第6篇

一、行政处罚案件由监督执法机构初审、法规管理机构复审、分管局长最后审定签发的行政处罚三级审核和办、审、定三分离制度。

二、行政机关对行政处罚案件前应当进行调查或进行检查，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或有关人员出示证件。除按简易程序所办案件外，行政执法人员不得自我办案、自我审核、自我决定，所办案件必须经本机关法制工作部门审核后报机关首长作出决定。参与调查的人员不得参与该事项的审核和决定。

二、监察室和法制工作部门应当对本行政机关作出的行政处罚进行审核。应当告知当事人有关执法依据和当事人应享有的权利，以及救济途径，切实维护当事人的知情权、陈述权、申辩权和救济权。对于当事人的陈述和申辩，合法、合理的，应予以采信。对依法应当听证或行政机关认为需要听证的，应组织听证。

分离制度 第7篇

为加强行业廉政建设，规范行政执法人员行为，根据《行政处罚法》有关规定，制定本制度。

一、执法人员实施行政处罚，必须以事实为依据，以法律为准绳。

二、有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：

1、依法给予五十元以下的罚款；

2、不当场收缴事后难以执行的；

3、在边远、交通不便的地区，经当事人提出，执法人员可以当场收缴罚款。

三、行政执法人员施行现场处罚，必须出据省财政部门统一制发的罚款收据。

四、执法人员按照本制度第二条规定当场收缴后，自收缴罚款之日起二日内交至行政机关，行政机关应当在2日内将罚款缴纳指定的银行。

分离制度 第8篇

一、调解的特性决定更需要单独会面

大多数的民事案件产生于利益冲突, 抛开直接与财产和权利相关的案件不说, 在劳动争议和离婚案件背后也有利益问题存在。既然是利益冲突问题, 就并非是生死矛盾, 而是可以协调的, 之所以无法达成一致, 无非是对方的价码没有符合己方的预期而已。由此看来, 调解也就是一场由双方当事人和第三方调解人所共同参与的博弈而已。作为博弈, 必然就有技巧性的要求, 单独会面就是一种实用性很强的技巧。同样, 既然是博弈, 每一个参与方都有自己的与其他两方不同的预期, 双方当事人是为了自己的利益最大化, 而调解者则是为了调解协议的达成。在博弈中最重要的是在对方行动后, 充分了解对方的行动内容, 从而做出自己的对应。这就要求各方行动之间有足够的思考时间, 拉开行动之间的间隔。单独会面正是调解者轮流与当事人会面商谈, 必要时也可能给调解者留出考虑时间的做法。

此外, 虽然调解法官与其他所有第三方调解者一样, 都有居中中立的要求。但是, 调解人中立并非是一种完全消极的中立, 调解人在合理限度内进行实体评价和力量平衡, 施以必要干预对于纠纷解决也是必要的。他要在致力于保持当事人地位和权利的平等的前提下, 采取适宜的调解方法。而且这种外观上的不中立完全可以通过当事人的自由选择接受与否加以补正或否决, 毕竟最后的决策者还是当事人自身。

二、单独会面的利弊分析

(一) 单独会面的优点

从好的一方面来说, 单独会面有利于缓解当事人之间的紧张关系。人在很大程度上是感性的动物, 虽然纠纷多因利益而产生, 但是如果未能释放情绪而发展到诉讼阶段, 往往会出现即使放弃利益也要出气的情况。在这种情况下, 即使当事人愿意进行调解, 如果双方的条件差距太大, 只会进一步激化矛盾, 相互对立, 不利于纠纷的解决。有时候仅仅是“一念之差”却能够产生难以回头的局面。而发生纠纷的当事人一般较难难控制自己的情绪, 意气用事的情况不时发生。因此, 在纠纷解决的过程中, 促使当事人恢复应有的理性是一项必需的功课。为了达到这一目的, 纠纷的解决者就应当努力创造一些看起来与纠纷本身的关系不那么密切的外部条件。而单独会面使当事人可以不直接面对麻烦的来源, 通过调解法官作为中介, 过滤掉对对方的不信任和埋怨。当然, 单独地谈话能更好地在一定时间内向一方开展思想工作而又不会被认为是在偏袒另一方。在说服一方之后, 完全可以如法炮制, 继续说服另一方。

很多时候, 纠纷的双方当事人往往并非平等的, 在经济能力及社会地位上存在着客观上的差距, 这种差距在诉讼中将会是对最后判决起重大影响的因素。诉讼或调解所要达到的是一种“完全的程序正义”, 指的是在程序之外存在这决定结果是否合乎正义的某种标准, 且同时也存在着使满足这个标准的结果得以实现的程序这样的情况。这就要求在程序中, 要承认当事人之间的差距, 通过差别对待缩小这种差距, 使当事人不因这种差距而在最后获得本可避免的不利判决结果。具体到调解上, 就是要时刻关注当事人之间的力量均衡, 适时地对弱势的一方施以援手, 限制当事人间的自由角力。这种做法虽然表面上与正当程序相违背, 但是却能够起到保护弱势当事人的作用。

(二) 单独会面的弊端

反过来, 从不利的方面说, 调解本身就是不公开的, 再加上单独会面, 究竟发生了什么无人知晓, 很容易给人一种“暗箱操作”的感觉。但是也不能因噎废食, 而是要通过规则去调整和保障。例如, 规定只有在一名法官和一名书记员同时在场时才能单独与一方当事人会面。单独会面更大的弊端是由于法官身兼调解与审判两任于一身, 当法官在与一方当事人进行会谈时, 当事人对法官的个别言语可能在调解失败后的审判中对法官的心证产生影响, 这种影响甚至将是决定性的。而另一方当事人却连最基本的在场知情权都没有, 就更不用说对抗乃至消除这种影响了。即使法官相对而言都是职业化的专家, 但是法官也是人同样会犯错, 在内心深处形成的真正想法无法为外人所知, 所以不能完全排除法官受到这种影响的可能。

法官在调解中通常是积极主动的, 并且经常提出解决问题的方案, 当事人疑心这就是将来法官的判决, 从而给当事人之间的博弈传达不准确的信息。而当事人为防止给法官留下不合作或者滥诉的印象, 而往往迫于压力不得不付出法官的方案。

三、调审分离的理由及对单独会面的补强作用

虽然单独会面有利有弊, 但是完全可以通过一定的制度设计趋利避害, 真正使之成为一种优良的调解方式, 发挥其应有的作用。毫无疑问, “调审分离”就是这种制度。

从功能定位和目的价值本身而言, 调解和审判就是两种不同的制度。审判要求在查明事实, 分清是非的基础上做出公正适当的判决, 法官可以有一定的自由裁量权, 但是大体上需要遵从实体法的规定;而调解则是可以在当事人自愿的基础上达成协议, 只要不违反法律的禁止性规定, 一般而言再大的让步也是允许的。虽然最终的目的都是为了解决纠纷, 但是调解总是比审判有着更多的自由。既然调解与审判是如此之不同, 那么这两种程序也理应由不同的法官来主持。而且这两种程序对法官的要求也不尽相同, 要想做好调解工作, 一定的工作经验和社会常识都是必须, 还要有足够的耐心和平易近人的态度等非专业性的素质;而审判工作更需要扎实的理论功底和对成文法律的理解把握。

前文中提到, 单独会面时一方当事人的言论在调解不成后很有可能会对法官的心证产生影响, 可是如果采取调审分离的话, 这种担忧就变得完全没有必要了。当调解与审判是由不同的法官所掌控时, 调解与审判都会在事实上相互独立。无论在调解中发生了什么或者达成了什么, 即使调解不成, 之后负责审判的法官依然能够从零开始。同样, 法官也不可能因为当事人在调解中的表现而有先入为主的偏见, 从而不自觉地“偏袒”另一方当事人。在调审分离的情况下, 调解法官也不必再担心当事人讲了不该讲的话对自己造成影响, 而可以安心地耐心地多次与当事人进行会面, 充分地开展说服工作。而对于负责审判的法官而言, 他没有在事先就接触到当事人, 尽管有调解笔录存在, 但是在调审分离的前提下, 审判法官是否应该调阅调解笔录还有待探讨。更何况, 即使审判法官调阅了调解笔录, 书面的文字记录还是比不上亲身经历、接触的感官来得更直接, 影响更大。总之, 调审分离对单独会面而言不但是有利无害, 而且正是一种恰到好处的补强。

四、调审分离遇到的困难及应对

实行调审分离即便存在上文所述的各项优点, 但是在我国的司法实践中还存在不少困难。首先, 我国法院一贯采取的是“边调边审”的做法, 这样可以极大地节约时间和司法资源。很多学者和法官反对调审分离制度, 主要是认为其缺乏效率。但是笔者认为, 程序的首要意义还在于公正, 不能以牺牲公正为代价换取效率。即使调审分离确实不如调审合一便捷, 但也不代表其缺乏效率。一旦当事人在审判过程中达成自愿调解的合意, 完全可以临时通知调解法官, 即使需要另行安排时间, 只负责调解的法官也比调审合一的法官有更多的可用时间。再退一步说, 这些等待的时间与整个诉讼程序花费的时间相比也只是九牛一毛, 更不用说应用单独会面后成功调解节省的时间了。因此, 效率对于调审分离来说不能算太大的问题。

对于调审分离而言, 最大的问题来自于法官人数的不足。我国法院目前法官工作负担已极重, 很难再分出一批法官来专门负责调解工作, 同时法官的编制也不可能在短时间内超常扩大。但是, 既然调解与审判分工不同, 也就意味着调解不一定需要在职在岗的法官主持。我国法院内有不少离岗的法官, 此外还有大量退休的法官, 他们拥有丰富的司法实践工作经验和人生阅历, 正好符合调解工作的需要, 可以通过离岗转任调解和返聘的方式把这些资源利用起来。此外, 还可以把范围扩大至上级法院和其他司法机关的退休人员, 上级法院编制人员多, 且对调解人员的需要不如基层法院来得迫切。同样, 其他司法机关的工作人员有一定的司法实务经验, 也是可以挖掘的资源。如果还有缺口, 也可以像国外小额诉讼程序一样考虑从资深的律师等法律从业人员中选择充任。如此一来, 不但可以解决人员短缺的矛盾, 而且从长期资源上也能够实现保证。

结语

基于调审分离之上的调解单独会面这一制度虽然尚未经过实践检验, 但是单独对两者的讨论早已充斥于学术界。孤立地看, 两者都像其他制度设计一样有所长有所短, 但是如果结合起来, 甚至放到整个民事诉讼的大环境中去, 基于调审分离之上的调解单独会面这一制度有其无可替代的作用。当然, 问题也是存在的, 即使抛开文中提到两个问题, 在将来可能的实践中叶可能出现其他问题, 不过, 既然尚未实施, 只有等到开始实践、问题出现后才能具体问题具体分析, 才可能作出对应。

摘要：在我国民事诉讼法中没有规定调解的具体工作方式, 但是在相关司法解释中却允许法官与当事人单独会见, 进行“背靠背”的调解。该种方式能够带来更好的效果, 但是在调审合一的前提之下, 也将对法官审判产生不利影响。本文将通过分析调解自身的特性、单独会见的利弊等问题来探讨以调审分离为基础, 构建单独面见制度的设想。