全面建立杭州市耕地保护补偿机制的实施意见

全面建立杭州市耕地保护补偿机制的实施意见（精选4篇）

全面建立杭州市耕地保护补偿机制的实施意见 第1篇

杭州市人民政府办公厅关于全面建立杭州市耕地保护补偿机制的实施意见

杭政办函〔2016〕102号

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

为执行最严格的耕地保护制度，健全耕地保护激励长效机制，根据《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）、《浙江省国土资源厅浙江省农业厅浙江省财政厅关于全面建立耕地保护补偿机制的通知》（浙土资发〔2016〕5号）、《杭州市人民政府办公厅关于建立杭州市耕地保护共同责任机制的实施意见》（杭政办〔2012〕3号）等文件精神，经市政府同意，现就全面建立我市耕地保护补偿机制提出如下实施意见。

一、指导思想

以党的十八届三中、四中、五中全会，省委十三届四次全会和市委十一届十一次全会精神为指导，认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，建立健全耕地资源保护补偿制度，牢牢守住资源消耗上限和耕地保护红线，加快形成一流生态宜居环境，全面提升杭州城市国际化水平。

二、总体要求

（一）主要目标。

自2016年起，全面建立并实施耕地保护补偿机制，层层落实耕地保护共同责任机制，确保农村集体经济组织和农户从保护耕地和基本农田中获得长期、稳定的经济收益，增强农村集体经济组织和农民群众保护耕地和生态环境的责任心、自觉性，促进我市经济、社会、生态全面可持续发展。

（二）基本原则。

1.绩效导向。将农村集体经济组织和农户耕地保护补偿资金与耕地保护绩效挂钩，实行奖优罚劣，充分调动基层保护耕地的主动性和积极性。

2.规范有序。立足各地实际，科学制定耕地保护补偿政策，认真编制耕地保护补偿资金发放方案，规范有序推进耕地保护补偿制度落实。

3.分级负责。各区、县（市）政府是落实耕地保护补偿资金的主体单位，市级财政予以补助。各地应建立耕地保护补偿机制分级负责制度，抓好耕地保护补偿资金保障。

4.突出重点。耕地保护补偿资金的发放应结合耕地保护责任落实情况、土地卫片执法检查结果、“无违建村创建”成效等因素，并向永久基本农田及其示范区、农业“两区”等优质耕地区域以及耕地保护绩效优秀的农村集体经济组织和农户倾斜。

5.广泛参与。耕地保护补偿资金的发放，应当充分征求县级有关部门以及乡镇政府、农村集体经济组织和农民群众代表的意见。

三、主要内容

（一）补偿范围与对象。

耕地保护补偿的方式主要分农村集体经济组织耕地保护以奖代补（以下简称以奖代补）和农户耕地地力保护补贴（以下简称地力保护补贴）两种。其中，以奖代补的范围为土地利用总体规划确定的永久基本农田和其他一般耕地，其对象为承担耕地保护任务和责任的农村村级集体经济组织；地力保护补贴的范围按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求执行，其对象为农户（承包权人）。

（二）补偿标准。

萧山区、余杭区、富阳区和各县（市）以奖代补资金，按照永久基本农田和其他一般耕地综合平均后每年每亩不得低于100元的标准，由市级财政在省级财政每年每亩补助30元的基础上，每年每亩再补助30元，其余部分由县级财政补足。各地应建立耕地保护补偿标准动态调整机制，适时调整补偿标准。

下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区以奖代补的资金中，永久基本农田按照每年每亩600元的标准，由市级财政在省级财政每年每亩补助30元的基础上，每年每亩再补

助285元，不足部分由区级财政补足；其他一般耕地按照每年每亩200元的标准，由市级财政在省级财政每年每亩补助30元的基础上，每年每亩再补助85元，不足部分由区级财政补足。

各地地力保护补贴的具体标准，按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求执行。

（三）补偿资金使用。

以奖代补资金，主要用于农田基础设施修缮、地力培育、耕地保护管理等，在确保完成耕地保护任务并符合相关资金使用管理规定的前提下，也可用于发展农村公益事业、建设农村公共服务设施等。资金实行“村账乡镇代理”，由农村村级集体经济组织按照农村集体资产管理有关规定和民主议事规则，制定资金使用方案，报乡镇政府（街道办事处）批准后，按规定使用。地力保护补贴资金的使用，按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求执行。

（四）补贴资金发放。

以奖代补资金，先由各区、县（市）国土资源部门会同财政部门向市国土资源局和市财政局申报市级财政补贴资金，经审核、公示后拨付至各区、县（市），由各区、县（市）财政部门汇总省、市、县三级资金后拨付给乡镇政府（街道办事处），再由乡镇政府（街道办事处）按有关规定拨付给农村村级集体经济组织。地力保护补贴的资金，按照农业三项补贴政策综合改革试点方案有关要求，通过“一卡通”等方式，直接发放到农户。

市级财政补贴资金应与上一土地卫片执法检查情况相挂钩，按比例发放，具体如下：无违法占用耕地的区、县（市）分配系数为1.1；违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例不超过2%（含）的区、县（市）分配系数为1.0；超过2%未超过5%（含）的，分配系数为0.9；超过5%未超过15%（含）的，每增加1个百分点，分配系数在0.9的基础上递减0.05；超过15%的，分配系数为0。对于耕地面积较少的主城区，可与违法占用耕地面积情况挂钩。

（五）补偿资金筹措。

各区、县（市）要从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、省下达的耕地保护以奖代补资金和农户耕地地力保护补贴资金以及其他财政资金中统筹安排耕地保护补偿资金。市级财政补贴资金从市土地出让收入和省分成新增建设用地土地有偿使用费以及其他财政资金中筹集。

四、保障措施

（一）加强组织领导。

各区、县（市）政府要切实加强领导，组织财政、国土资源、农业等有关部门，因地制宜建立耕地保护补偿机制，制定相应补偿政策及实施办法。

（二）落实保护责任。

各区、县（市）政府与乡镇政府（街道办事处）、乡镇与村级集体经济组织应签订耕地保护责任书，明确耕地和永久基本农田保护任务（面积）、永久基本农田示范区保护范围和面积、防止耕地“非农化”和粮食生产功能区“非粮化”管护责任、耕地保护补偿标准、保护期限和保护责任等相关内容。享受补贴的农户应承担相应的耕地保护责任，做到耕地不被非法占用、不撂荒、地力不下降。

各级国土资源、农业、财政等部门和乡镇政府（街道办事处）要加强对耕地保护责任落实情况、耕地保护补贴资金管理和使用情况的监督检查。村级集体经济组织有下列情形之一的，应当取消或扣减以奖代补资金，并依法依规追究有关责任人的责任，构成犯罪的，移送司法机关依法处理：未按照当地政府规定履行土地管理职责和耕地保护责任，违法违规用地现象比较严重的；耕地被违法建设占用或严重污染、破坏的；存在村干部、村民私自卖地、以租代征等违法违规行为的；耕地保护补偿资金使用方案未经村民（代表）会议讨论通过的；违规使用、私分、挪用耕地保护补偿资金的；存在其他与耕地保护有关的违法违规行为的。

（三）建立公告公示制度。

各区、县（市）确定的耕地保护补偿资金分配方案、分配结果应当在有关部门的门户网站、农民信箱、乡镇公共服务平台上进行公告公示，公告期不少于7天。耕地保护补偿资金使用方案、使用情况列入村务公开重大事项，向本集体经济组织广大农户公开。市补助资金分配情况由市国土资源局、市农业局、市财政局按照职责向社会公开。

（四）加强指导监督。

市国土资源局、市农业局、市财政局要加强对各区、县（市）耕地保护补偿机制建设工作的指导和监督，推动全市耕地保护补偿工作顺利开展。各区、县（市）政府要加强对所辖乡镇（街道）耕地保护补偿工作开展情况的指导和监督，确保补偿资金及时足额发放到位。

本意见自2016年10月19日起施行，由市国土资源局负责牵头组织实施。

杭州市人民政府办公厅

2016年9月18日

全面建立杭州市耕地保护补偿机制的实施意见 第2篇

为贯彻落实《广西壮族自治区人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（桂政办发〔2017〕57 号），进一步健全我市生态保护补偿机制，提升我市生态文明建设水平，提出如下实施意见。

一、总体要求

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照自治区党委、政府决策部署，发挥政府对生态环境保护的主导作用，将我市生态保护补偿与西部大开发、环北部湾经济区等重大战略有机结合，资源集约与绿色生态相结合，大力实施“开放创新、港城联动、产业强市、生态惠民”发展战略，积极探索建立多元化生态保护补偿机制，不断完善转移支付制度，充分调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进钦州市生态文明建设迈上新台阶。

二、工作原则

按照“谁受益、谁补偿，谁损害、谁修复”的原则，科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。将试点先行与逐步推广、分类补偿与综合补偿有机结合，统筹兼顾，稳步推进不同领域、区域生态保护补偿机制建设，逐步提高重点生态功能

区等区域基本公共服务水平，促进其转型绿色发展，不断提升生态保护成效。

三、主要目标

牢固树立节约集约循环利用的资源观，健全生态文明制度，保护和利用好自然生态资源，提高资源能源利用效率，大力发展循环经济、低碳经济、生态经济，实现经济效益、社会效益、生态效益的有机统一。到 2020 年，基本实现森林、湿地、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，生态补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本形成符合我市市情的生态保护补偿制度体系。

四、分领域重点任务

（一）森林。结合全市国土空间功能布局和生态目标要求，进一步修编我市公益林区划规划，增强公益林区划规划的合理性和科学性；建立市、县区公益林补偿标准动态调整机制，在依法界定公益林的基础上，根据公益林状况、受益对象研究制定分类和分级补偿标准，充分体现优质高价、劣质低价的补偿和谁受益谁补偿原则；严格实施分类补偿；建立健全以政府购买服务为主的公益林管护机制，推进管护成效评价，完善分级管护制度；全面完成国有林场改革，探索推进停止集体和个人天然林商业性采伐工作，配合自治区林业厅要求实施停止天然林商品性采伐补助奖励资金政策，在此基础上合理安排补助奖励资金；争取国家、自治区层面将我市天然林全部纳入公益林规划建

设和保护范围。（牵头单位：市林业局；配合单位：市发改委、市财政局）

（二）湿地。科学区划湿地，研究启动退耕还湿工作，争取自治区在我市扩大湿地生态效益补偿点范围。加大沿河、沿湖、采矿沉陷区的湿地恢复治理和崩岸治理力度，开展钦江、茅岭江、大风江等重要入海河流治理，探索率先在国家重要湿地、自治区重要湿地开展补偿试点，推动建立市、县区两级政府湿地生态补偿投入机制，建立健全茅尾海国家海洋公园管理体系。重点做好沿海红树林湿地和沿江、水源地湿地保护工作，严厉打击破坏红树林湿地的违法行为，争取提高红树林生态补偿标准；配合开展茅尾海国家级海洋公园和坚心围红树林生态公园建设，推动重要海洋湿地特别是红树林湿地自然生态系统恢复。（牵头单位：市林业局；配合单位：市发改委、市财政局、市环保局、市住建委、市水利局、市农业局、市海洋局）

（三）海洋。继续完善捕捞渔民转产转业补助政策，提高转产转业补助标准。继续执行海洋伏季休渔渔民低保制度。健全增殖放流和生态损害渔业补偿机制。研究建立广西茅尾海红树林自然保护区生态保护补偿制度。（牵头单位：市林业局、市水产畜牧兽医局；配合单位：市发改委、市财政局、市环保局、市水利局、市农业局、市海洋局）

（四）水流。按照自治区部署，在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有

重要饮用水源或重要生态功能的水库，全面开展生态保护补偿，适当提高补偿标准。有序推进现有水环境生态保护补偿，研究在钦江干流以及重要支流开展市内地表水跨界断面生态补偿。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。（牵头单位：市水利局；配合单位：市发改委、市财政局、市环保局、市农业局、市林业局、市水产畜牧兽医局、市市政管理局）

（五）耕地。完善耕地保护补偿制度，落实自治区以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度，对在重金属污染区、生态严重退化地区实施耕地轮作休耕的农民给予资金补助。进一步落实农民和农业经营主体自发开展“小块并大块”耕地整治“以奖代补”政策。探索实施基本农田保护激励机制，对农村集体经济组织、农民管护、改良和建设永久基本农田进行补贴。努力扩大新一轮退耕还林规模，争取国家层面同意将第二次全国土地调查成果中 25 度以上非基本农田坡耕地、调出基本农田的 25 度以上坡耕地、重要水源地 15－25 度非基本农田坡耕地和第二次全国土地调查成果外 25 度以上实际陡坡耕地、25 度以上非基本农田梯田梯地、易地扶贫搬迁、库区移民搬迁后腾退的非基本农田耕地以及严重污染耕地纳入国家、自治区退耕还林补助范围。落实国家、自治区鼓励引导农民施用有机肥料和低毒生物农药的补助政策。（牵头单位：市国土资源局、市林业局；配合单位：市发改委、市财政局、市环保局、市住建委、市水利局、市农业局）

五、推进体制机制创新

（六）加大生态保护补偿投入力度。积极争取中央、自治区财政逐步加大对我市重点生态功能区的转移支付力度，以及中央、自治区预算内投资对我市重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。加大对市级重点生态功能区域的支持力度，加强对生态保护补偿资金使用的监督管理。按照中央、自治区统一部署，积极推进环境保护费改税，逐步将资源税征收范围扩展到各种自然生态空间，支持相关收入用于开展相关领域生态保护补偿。（牵头单位：市发改委、市财政局；配合单位：市国土资源局、市环保局、市水利局、市农业局、市林业局、市市政管理局、市海洋局，市地税局）

（七）加强重点生态区域补偿。积极推进我市生态保护补偿试点示范，统筹各类补偿资金，探索综合性补偿办法。在重点生态功能区及其他环境敏感区划定生态保护红线，强化自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、湿地公园、森林公园、地质公园、蓄滞行洪区、重要水源地等各类禁止开发区域的生态保护，积极争取国家、自治区补偿政策支持。将市内重要生态屏障作为开展生态保护补偿的重点区域。（牵头单位：市发改委、市财政局；配合单位：市国土资源局、市环保局、市住建委、市水利局、市农业局、市林业局）

（八）推动横向生态保护补偿试点。开展推动钦江、茅岭江、大风江等跨县区生态保护补偿试点，积极探讨建立完善横向生态保护补偿机制。鼓励受益县区与保护生态县区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向生态保护补偿关系。鼓励在具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受

各种污染危害或威胁严重的地区探索开展横向生态保护补偿试点。（牵头单位：市发改委、市财政局；配合单位：市国土资源局、市环保局、市住建委、市水利局、市农业局、市林业局、市海洋局）

（九）完善配套制度体系。加强生态环境监测能力建设，制定和完善监测评估指标体系。加强生态保护补偿统计指标体系研究，探索建立信息发布制度，实现环境质量、重点污染源及生态状况监测信息统一采集与发布、环境监测数据集成共享。健全自然资源资产产权制度，建立统一的确权登记系统和权责明确的产权体系。积极培育生态服务价值评估机构，强化科技支撑，开展我市深化生态保护补偿和生态服务价值等专项课题研究，完善责任追究机制，明确分级责任。（牵头单位：市发改委、市财政局；配合单位：市国土资源局、市环保局、市住建委、市水利局、市农业局、市林业局、市统计局、市海洋局）

（十）创新政策协同机制。探讨我市生态环境损害赔偿方面的政策方案、评估方法和实施机制，稳妥有序地开展生态环境损害赔偿制度改革试点，加快制定环境污染损害评估技术指南和技术规范，形成损害生态者赔偿的运行机制。健全生态保护市场体系，探索研究我市各级自然保护区内部原有人工林、用材林补偿，建立自然资源开发使用成本评估机制，积极探索引入第三方评估，将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制，确保保护者通过生态产品的交易获得收益。合理界定和分配水权，探索市内流域上下游之间、地区之间、行业之间、用水户之间等水权交易方式，完善水权交易平台。推进重点流域、重点区域排污权交易，加快排污权有偿

使用和交易试点。加紧建立碳排放权交易制度，主动对接全国碳排放权交易市场，制定我市碳排放权交易配额分配方案。按照国家、自治区的统一部署，组织建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。（牵头单位：市发改委、市财政局、市环保局；配合单位：市国土资源局、市住建委、市水利局、市农业局、市林业局、市质监局、市物价局，市国税局、市地税局）。

（十一）实现生态保护与精准脱贫有机结合。积极争取国家、自治区生态保护补偿资金、重大生态工程项目和资金，向我市贫困地区倾斜，向建档立卡贫困人口倾斜。积极争取国家、自治区重点生态功能区转移支付加大对我市的投入力度，扩大实施范围。开展贫困地区生态综合补偿试点，创新资金使用方式，利用生态保护补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。对在贫困地区新开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行补偿机制。（牵头单位：市发改委、市财政局、市扶贫开发和移民工作局；配合单位：市国土资源局、市环保局、市水利局、市农业局、市林业局）

（十二）推进政策法规建设。贯彻落实国家、自治区生态保护补偿法律法规。研究出台符合我市实际的生态保护补偿相关法规、规章、规范性文件，推进我市生态保护补偿制度化和法制化。（牵头单位：市发改委、市财政局、市法制办；配合单位：市国土资源局、市环保局、市住建委、市水利局、市农业局、市林业局、市统计局、市海洋局，市地税局）

六、加强组织实施

（十三）强化组织领导。建立由市发改委、市财政局、市国土资源局、市环保局牵头会同有关部门组成的局际协调机制，成立生态保护补偿机制协调工作小组，加强跨行政区域生态保护补偿指导协调，组织开展政策实施效果评估，研究解决生态保护补偿机制建设中的重大问题，加强对生态保护补偿工作各项任务的统筹推进和落实。各县区要从本地实际出发，把健全生态保护补偿机制作为推进生态文明建设的重要抓手，列入重要议事日程，明确目标任务，制定科学合理的考核评价体系，实行补偿资金与考核结果挂钩的奖惩制度。加强试点情况分析总结，提炼可复制可推广的试点经验。

（十四）狠抓督促落实。市发改委、市财政局、市环保局等有关部门要积极对接国家、自治区有关部门，及时了解各领域生态保护补偿最新政策动向，争取政策资金向我市倾斜。继续积极参与国家、自治区各类生态保护补偿试点示范建设，着力在市内各有关领域有序开展生态保护补偿试点探索。各县区要根据本意见要求，结合实际情况，抓紧制定具体实施意见和配套文件。市发改委、市财政局、市环保局要会同有关部门对落实本意见的情况进行监督检查和跟踪分析，适时向市人民政府报告。各级审计、监察部门要依法加强审计和监察。切实做好环境保护督察工作，督察行动和结果要同生态保护补偿工作有机结合。对生态保护补偿工作落实不力的，启动追责机制。

（十五）加强舆论宣传引导。各县区和市发改委、市财政局、市环保局等有关部门要加强生态保护补偿的政策解读和宣传教育，充分

全面建立杭州市耕地保护补偿机制的实施意见 第3篇

1 建立耕地保护区域补偿机制的理论基础

1.1 耕地保护的外部性理论

庇古认为, 外部性就是由于存在着未获补偿的服务或未予赔偿的损失所造成的私人与社会净产量之间的偏差。庇古认为应该由政府出面通过干预的手段来规制市场行为, 以减少外部性的影响。从耕地保护角度看, 在耕地保护区域内, 相关的保护者为保护耕地所付出的成本未得到相应的补偿, 由于行为形成的利益为集体利益, 不具有排他性, 无论是否为土地环境做出贡献或是贡献大小, 等能够均等地享受耕地保护地效益成果, 类似于“大锅饭”的模式, 付出与收获不对等, 严重影响了耕地保护主体的积极性和能动性, 转而对其他事业投入劳动力, 减少或放弃耕地运作。给我国的粮食需求造成巨大压力。政府应该意识到耕地保护的迫切要求, 采取有效的政策措施, 来降低外部性对耕地保护的消极影响, 使行为主体获得相应的补偿或付出相对的成本。

1.2 耕地保护的公共性理论

耕地保护具有明显的外部性和排他性, 也决定了其具有公共性, 是一项公共物品。被划定为耕地保护区域的地区土地的经济建设活动被限制, 在对耕地进行保护的同时, 人地关系得到了有效缓解, 但城市化的进程遭到了制约, 难以获得较大的经济效益。而未被划定耕地保护区域的地区对土地进行不同程度的开发利用, 生产水平和城市化等级较高, 虽然未对耕地保护付出成本, 也享用到了耕地保护地区的生态效益, 这样的形势无疑会使耕地保护地区的相关保护者的行为动力大大降低, 政府方面拒绝承担收益与成本不对等的保护责任, 耕地拥有者保护耕地的生态收益被他人所享用, 不利于土地资源的保留和有效利用, 区域间资源的配置与协调。

2 国内外典型实践与启示

2.1 国内外生态补偿机制实践

生态补偿机制在日本、北美、西欧等许多发达国家在已经有了相当广泛的实践与运用, 在我国亦进行了广泛的试点, 通过对土地资源、水资源、矿产资源、森岭资源等重要生态资源的补偿机制, 直接或间接地促进了耕地保护行为。

2.1.1 国外资源生态补偿机制实践

生态系统服务付费是一种为实现生态保护目标和维持生态系统健康状态的有效保护机制。它是一种由生态系统服务的受益方自愿向生态系统服务的提供方购买受益的活动, 使得生态资源提供者为保护生态资源的行为得到其应有的补偿。现今, 生态系统服务付费正越来越受到世界上许多国家的关注和运用, 在水资源、矿产资源、林业与农业资源等多方面都展开了一系列的尝试。美国土地保护性储备计划 (1985年) :在此项计划中, 政府与市场在土地资源的利用与保护中的地位得到了重新调整和定位, 用经济补偿的方式来扩大生态补偿的范围, 加快土地休耕行为的速度, 以及为土地的耕种年限作出合理的期限限制。日本流域生态补偿机制:在1972和1973年制定出台的《琵琶湖综合开发特别措施法》和《水源地区对策特别措施法》, 以法律手段将水源头进行经济补偿和行为规制, 并通过对水源区居民及区域的实施不同的利益补偿措施。除此之外, 德国对矿区的保护、墨西哥对森林的保护 (2003年) 和英国北莫尔斯对农业 (1985年) 生态环境的保护都采取经济激励主体的保护资源行为。

2.1.2 国内资源生态补偿机制实践

由于资源稀缺、工业化生产、城市扩张造成的生态环境破坏问题愈加严重, 影响到了人们生活、生产、经济发展进程, 人口与自然之间的矛盾日益凸显出来, 我国一些省市逐步意识到对生态资源进行保护的重要性和必要性, 在耕地保护方面也做出了一些创新和探索, 如2008年成都市关于耕地保护基金制度的实践、2006年广东省东莞市关于基本农田保护 (土地整理和基础设施建设) 补偿机制的实践、2000年浙江省开展水权使用权的交易以及一些地区对森林、矿产等资源的生态补偿, 都做出了先锋的示范作用, 对我国建立健全耕地保护机制提供了有益的探索。国内的实践基于资源保护的正外部性, 本着谁受益谁补偿的原则, 进行全国或地区性的经济补偿措施, 运用经济补偿的方式提高有关资源保护的主体保护生态环境的积极性与能动性。

2.2 国内外生态补偿的启示

2.2.1 以国家政策保证机制运行

凡是生态补偿方面做得较为突出的国家都十分重视补偿政策的制定与实施。如日本、美国、德国等国家都针对相对的生态资源颁布了法规法案, 国家发挥主体作用, 以严谨的法律体系与科学严谨的手段为生态补偿机制的政策支撑。建立完备的政策体制规划, 划分不同生态区域功能, 对各地区资源的用途进行管制。以法律手段来规范生态资源的流转和使用行为, 明确各方权责, 令生态资源保护和转用的当事人有法可依, 有法可循, 严格跟着规矩办事, 严格实施相关奖惩措施。促使有限资源在各行政区的规划之下能够得到有效的保护和被合理利用, 在资源不减少的情况下, 实现最大的经济效益和生态效益。

2.2.2 政府主导与市场手段结合

单靠政府的财政支出已经无法缓解日益严峻的生态状况和凸显出来的资源短缺现象, 许多国家与地区政府意识到必须充分发挥市场在生态补偿中的补充功能。政府运用交易市场进行生态资源收购或售出方式, 影响投资、开发商的经济开发行为, 对生态资源进行间接性的补偿, 协调不同区域的资源质量与数量。如美国用政府以经济手段来干预土地市场, 推进耕地的休耕退耕行为, 我国东阳与义乌市通过签订协议进行水权交易, 完成了有限资源合理有效的配置。可见, 政府与市场的作用在生态环境补偿中都是不可或缺的, 政府在运用财政支付的手段同时, 要依靠市场这只“看不见的双手”来影响相关利益主体的行为, 以此更好地发挥好生态补偿机制的作用。

2.2.3 补偿形式多元化

在国内外的实践中, 对于生态资源补偿的方式有多种, 主要有对保护资源的集体或个人进行经济补偿和提供优惠的信贷政策;投入财政来保护一些重要且稀缺的生态资源;设立资源保护专项基金对对应的资源进行保护;通过税率的设定来调控资源的使用和转让行为等。有关政府通过经济、政策等多种手段来提高生态资源保护者的积极性和能动性, 限制资源开发商对有限资源的利用与开发行为, 推进保护资源、提高资源质量项目的开展, 从多个方面对生态资源进行有效的补偿与保护。

2.2.4 政策公开、透明化

生态补偿机制有序、全面地落实需要有力的监督, 包括政府自身的监管以及公众的参与。各国和有关地区在实行生态补偿机制和专项基金政策时都向大众公开相关的法律法规和补偿方式, 使公众能够参与到政治生活中, 充分行使自己的监督政府行为的权力。大大激励了公民了解政策、遵循政策、寻求自身利益的行为, 从而使政策的实施之路更加畅通, 得到民众的有力支持。同时, 政策是否落到实处, 生态保护行为是否得到应有的经济补偿, 有关生态资源的开发、经营行为是否得到限制等都得到了社会的监督和审视。

3 我国现行耕地补偿机制存在的问题分析

从我国在一些省市耕地补偿机制的试点可以看出, 试点效果为建立健全机制提供了丰富的经验, 同时也发现了一些问题。

3.1 法律法规不健全

耕地补偿制度在一些典型地区进行尝试后, 取得了一定的成效, 但相关法律法规还存在漏洞, 政策和法规的缺位, 使得补偿的标准、主体、对象、方式等未得到规范化、法制化, 这严重阻碍了耕地保护补偿制度落到实处。向享受生态效益的主体收取补偿费用, 对耕地保护的集体和个人提供相应的经济补偿等行为没有有效的法律依据和标准界定, 难以做到及时到位。同时, 由于耕地保护存在外部性、公共性, 耕地保护主体的积极性较低, 大批土地拥有者转而对耕地进行开发建设, 改变耕地的用途, 有关部门在执行相关政策法规时为追求短期利益也出现了执法不公, “睁一只眼闭一只眼”、“钻法律空子”的错误行为。最后, 随着社会的发展, 原本的法律法规不能适应现有的市场发展状况, 法律的不同步性也阻碍了耕地补偿工作的实施推广。

3.2 补偿方式单一

现行耕地补偿方式较为单一, 主要为经济补偿, 这要求相关的地区要具备一定的财力。但从我国现今补偿的状况来看, 中央和地方的财政资金难以对耕地保护行为进行足额的补偿。比如先行尝试补偿基金工作的成都市, 补贴给基本农田每公顷每年4500~6000元, 能够有效提高耕地保护主体的积极性, 但有些地区诸如河南省由于政府财力有限或者经济政策的倾斜, 相关保护主体并没有得到应有的经济补偿。河南省在2010年的地方财政投入大部分在解决民生问题和公共基础设施建设等方面, 以致没有充足的资金来对耕地保护进行经济方面的补偿。同时, 在中央财政方面也存在着同样的问题, 当前国家的财政资金主要致力于解决民众最为关心的医保、食品安全、教育等民生问题, 在中央财政规划中虽然对粮食主产区有一定的政策倾斜, 依然也没有划出充足的资金对耕地保护给予相应经济支持。相关的物质补偿、智力补偿没有得到充分的运用, 导致耕地保护主体的积极性受到打击。

3.3 补偿范围和标准不明确

由于现行的耕地补偿法规对补偿的范围和标准没有明确统一的规定和要求, 各地区在制定标准时具有一定的随意性, 不同地区的补偿标准差别较大, 有时同一地区的标准也不尽相同。有关部门在实行补偿时为了减小财政压力, 往往缩小补偿的范围和按照偏低的补偿标准对耕地保护主体进行补偿, 给出的补偿金额与耕地的质量、数量、价值等存在不符合的现象, 这大大降低了耕地保护的积极性。同时, 在执行补偿政策时, 因为没有法律对补偿范围标准和制定标准的方式进行限定, 地方政府往往没有按照地方的经济发展状况、政府的财政能力、补偿主体及对象的实际情况进行科学、合理的规划和实施, 导致相应的补偿没有很好地保护耕地保护者的权益或者不符合财政预算的标准给地方财政造成巨大压力。

3.4 缺乏有效监督

地方政府在管理土地时存在着多重身份, 没有得到有力的内部监督, 有些地区政府在经济利益的驱使下而放松政策执行的力度, 执法存在随意性。或是政府部门与土地开发商之间相互勾结, 利用职务之便对违法占地行为给予便利, 造成官商勾结等腐败现象的滋生。同时, 中央和地方对于耕地保护政策没有做到广泛的宣传和推广, 政务公开的力度不足, 导致民众对耕地补偿的相关事宜认知较为模糊, 无法真正参与到政策的制定与实施中, 对自身应承担的责任以及应获得的补偿没有充分的了解, 这样的情况更无法对政府的行为进行有效的监督, 抑制腐败现象的产生。内部监督作用甚微, 民众没有监督的渠道, 导致了政府在执行耕地保护政策时没有得到有效的监督, 影响力政策的公信度和执行度。

4 建立健全耕地保护区域补偿机制的建议

国际国内关于生态资源生态资源补偿的实践对于我国现阶段研究和深入耕地保护区域补偿机制的实施有着十分重大的借鉴意义。本文认为可从以下几方面来提高耕地保护正外部性, 调动各耕地保护主体的积极性和能动性。

4.1 建立和完善耕地补偿法律法规

要在耕地保护区域进行补偿的前提就是尽快建立和完善耕地补偿法律法规, 当前我国在生态补偿方面的法律法规还很不完善, 补偿方式、补偿主体没有得到很好的明确和界定, 这大大影响了耕地保护行为得到相应的补偿和激励。有关部门应当借鉴国内外先进的实践经验, 加快建立和完善相关的政策法规, 对于耕地补偿区域的划定, 耕地补偿的对象, 耕地补偿的方式和标准等问题作出规定, 对责任方与受益方的行为作出必要的限定和补偿措施。用法律法规来成为耕地保护补偿机制实施的强大支柱, 使国家在对耕地补偿区域实施政策时做到清晰、明确、有目的, 有力提高耕地保护者的积极性, 从而切实地参与到保护耕地的工作中。同时, 有关部门的决策和执行受到法律的规范和监督, 促使土地资源在各行政区的规划之下能够得到有效的保护和被合理利用, 实现耕地资源最大的经济效益和生态效益。

4.2 健全多元化补偿方式

面对复杂各异的地区状况, 单一的补偿方式是难以达到显著的效果的, 补偿方式可以从经济、物质、优惠政策方面入手。政府部门应当在耕地保护补偿机制的政策制定和推行中起主导作用, 同时结合市场的经济功能来激励、鼓动有关集体或个人来参与到耕地保护的行为中。政府补偿的补偿方式主要有财政支出、差异性的区域政策、环境税费征收等, 市场补偿包括一对一交易、公共支付、市场贸易等方式。有关政府部门应当因地制宜采取多元化的补偿方式, 将补偿政策真正落到实处。从成都省、广东省等实践可以看出, 政府可行的具体方式有:建立耕地保护专项基金, 对耕地保护个人和集体提供补偿;提高耕地占用税和费, 通过严苛的耕地占用税费收取调控耕地的功能转化行为;优惠信贷, 对有利于耕地保护的事业行为提供较为优惠的资助条件;以奖代补、以补代投等手段, 鼓励农民投资农田基础建设与整理等。同时, 政府应将竞争机制引入到耕地资源的交易市场中, 遵循双方自愿的原则, 按照土地资源的珍贵程度做出价格的评估, 通过土地的产权交易、一对一交易等市场化行为, 促使相关利益主体在获取自身经济效益的同时, 承担起对耕地资源进行补偿的必要责任, 使市场弥补政府财政资金不足, 补偿方式单一的缺陷, 从而切实增强耕地保护的效果。

4.3 明确补偿范围和标准

耕地保护区域补偿机制难以得到很好的落实与实现, 很大一个问题是补偿的范围和标准没有得到十分精确明晰的界定。我国有关部门应该尽快制定出一套合理和权威的耕地补偿标准体系。让所有的耕地补偿行为有法可寻、有法可依, 耕地保护的行为得到相应的经济补偿, 不让耕地保护者因为保护耕地、提高耕地质量而蒙受损失。在制定耕地保护补偿范围和标准时, 要将不同地区的实际情况, 诸如当地的经济发展状况、农业发展状况、农业环境情况、政府财政能力等多方面纳入到考虑之中, 制定出符合当地发展状况的补偿范围和标准。同时也要根据波动的经济、财政能力、物价水平等做出适当的调整和协调, 只有补偿的标准和范围科学、合理、符合当地农地保护的需要, 才能有效规制政府部门执行政策, 减少执法不严, 钻空子的现象, 使耕地生态环境的保护得到相应的经济补偿, 促进耕地保护的相关主体的行为由被动转变为主动行为。

4.4 继续推进政策透明化

我国的耕地保护状况欠佳, 国家的土地政策没有得到广泛地宣传推广是一个重大问题, 许多民众对耕地保护区域补偿标准、补偿政策、程序的认知都较为模糊, 更难以对政策的实施起到监督的作用。群众“门难进, 脸难看、事难办”的现象在地方行政的过程中还是普遍存在的。地方政府在管理土地的行为中有着多重身份, 在有效监督的缺失时就容易为了当地短期的利益而放松政策执行的力度, 产生腐败等现象。政务公开是我国一项重大的政务制度, 开展政务公开是加强政府的执政能力和提高工作效率的重要手段, 有关政府部门应当增加工作的透明度, 为公众提供了解政府的办公事宜和执行程序的渠道, 对包括耕地保护区域补偿机制在内的土地管理工作的认知进一步提高, 使社会大众参与到土地管理的政策制定、实施、推广的过程中, 对政府的行为起到有力的监督作用。

4.5 加强耕地补偿机制研究与试点工作

我国的耕地补偿机制还未全面建立和推广, 这是一项需要长期实践和探索的工程。机制的制定和实行涉及许多方面, 要考虑到不同地区经济发展状况、土地质量数量、政府财政等多种因素的关系。要进一步加快建立和健全耕地补偿机制必须投入力量与资本对机制进行研究和对典型地区进行试点工作。有关方面应该借鉴国内外先进的技术与经验, 加大对补偿标准、范围、方式以及政策推广等重要问题的探索力度。同时, 应广泛开展试点工作, 通过在典型地区先行开展耕地补偿机制, 以发现问题, 解决问题, 以利于进一步健全机制, 逐步在全国范围内开展。

摘要：耕地保护区域补偿是耕地保护由被动转化为主动的内在动力, 有利于缓解粮食紧缺和统筹区域发展。我国政府已明确提出要建立耕地保护区域补偿机制, 但这项机制仍是我国耕地保护的一个薄弱环节。国际和国内有关生态资源补偿机制的实践, 对我国进一步加强耕地保护区域补偿机制作用提供了宝贵的经验。

关键词：耕地保护,外部性,生态补偿机制

参考文献

[1]陈会广, 吴沅箐, 欧名豪.耕地保护补偿机制构建的理论与思路[J].南京农业大学学报:社会科学版, 2009 (3) :62-66.

[2]赵雪雁, 徐中民.生态系统服务付费的研究框架与应用进展[J].中国人口资源与环境, 2009 (4) :112-118.

[3]赵玉山, 朱桂香.国外流域生态补偿的实践模式及对中国的借鉴意义[J].世界农业, 2008 (4) :14-17.

[4]蔡艳芝, 刘洁.国际森林生态补偿制度创新的比较与借鉴[J].西北农林科技大学学报:社会科学版, 2009 (4) :35-40.

全面建立杭州市耕地保护补偿机制的实施意见 第4篇

据了解，浙江省于2009年开始探索建立耕地保护补偿机制，并在2012年启动省级试点，后逐步扩大试点范围。《通知》明确，耕地保护补偿的范围是土地利用总体规划确定的永久基本农田和其他一般耕地，具体补偿标准由各市、县政府结合实际，统筹地方财力和资金制定，但最低档补偿标准不得低于每年每亩30元的省补助标准。为保障补偿资金来源，浙江省要求各市、县从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、土地指标调剂收入以及其他财政资金中统筹安排耕地保护补偿资金。

（资料来源：浙江农业信息网）

天津2016年将建10万亩放心水产品基地

从2016年开始，天津将在涉农区县兴建放心水产品基地。按照计划，2016年将建成10万亩基地，放心鱼、虾、蟹上市量将达到11万吨左右。2017—2018年将再建20万亩，三年将建成30万亩放心水产品基地，使人工养殖水塘达到全覆盖，放心水产品年上市量将突破30万吨。

（资料来源：《天津日报》）

光伏发电扶贫工作在3.5万个村试点实施

近日，国家发改委、国务院扶贫办、国家能源局等5部门联合发布《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》（以下简称《意见》），决定在全国具备光伏建设条件的贫困地区实施光伏扶贫工程。《意见》要求在2020年之前，重点在前期开展试点的、光照条件较好的16个省的471个县的约3.5万个建档立卡贫困村，以整村推进的方式，保障200万建档立卡无劳动能力贫困户（包括残疾人）每年每户增加收入3000元以上。

《意见》提出，光伏发电扶贫首先要准确识别扶贫对象，在确定的光伏扶贫范围内以县为单元调查摸清扶贫对象及贫困人口具体情况，并建立光伏扶贫人口信息管理系统。然后因地制宜确定光伏扶贫模式，中东部土地资源缺乏地区，以建设村级光伏电站为主，西部和中部土地资源丰富的地区，可建设适度规模集中式光伏电站。

（资料来源：三农在线）