破除农业转移人口市民化的制度障碍

破除农业转移人口市民化的制度障碍（精选8篇）

破除农业转移人口市民化的制度障碍 第1篇

破除农业转移人口市民化的制度障碍

河南省中国特色社会主义理论体系研究中心

2013-4-10 6:33:08来源：《 人民日报 》（2013年04月10日 07 版）党的十八大报告强调，“有序推进农业转移人口市民化”。目前，我国有两亿多生活在城镇但没有城镇户口的农民工。推进农业转移人口市民化，不仅会释放巨大的消费和投资需求，而且有助于稳定产业工人队伍、推动产业升级，还有助于促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会。可以说，有序推进农业转移人口市民化是提高城镇化质量的核心内容，在我国经济社会发展中具有举足轻重的地位。

农业转移人口市民化目前还存在一些制度障碍，主要包括户籍制度、农村土地制度和相应财政配套制度等。首先，随着城镇化进程的加快，农民工面对的劳动报酬、子女上学、公共卫生、住房租购以及社会保障等问题日益突出，而这些问题正是现行户籍制度造成的。户籍制度不改革，农业转移人口就很难受到平等对待，就很难真正实现市民化。其次，农村土地制度方面存在的问题，使长期在城镇工作和生活的农业转移人口难以在放弃土地权益时得到合理补偿。这制约了他们顺利融入城镇，也不利于农村土地适度规模经营。第三，户籍制度改革进展缓慢，一个重要原因是地方政府不愿或无力承担与此相关的巨大财政支出。粗略估计，实现一个农民工完全市民化，解决好包括住房、医疗、社保等方面的公共服务问题，需要投入10万至20万元。目前这些成本主要由地方政府承担。

积极稳妥推进城镇化，提高城镇化质量，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变，需要着力破除农业转移人口市民化的制度障碍。

加快户籍制度改革。大城市应继续发挥吸纳农业转移人口的重要作用，中小城市、小城镇应从实际出发放宽落户条件，有序推进符合条件的农业转移人口在城镇居住落户，享受与城镇居民同等的待遇。应明确城镇政府对农民工及其家庭成员的基本公共服务职责，逐步改变根据户籍不同实行差别化服务的做法。应加大财政投入，拓宽投融资渠道，加强基础设施建设，提高城镇提供社会保障、医疗、教育、住房等基本公共服务的能力，为农业转移人口融入城镇创造条件。

推进农村土地制度改革。开展农村承包土地和宅基地确权登记，给农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，真正给农民吃下长效“定心丸”。明确农户土地承包经营权“长久不变”的期限，并赋予农民对承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和处置权利。开展土地承包经营权抵押试点，建立风险防范机制。加快征地制度改革，对被征地农民给予公平补偿，鼓励地方政府对失地农民采取集体留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

深化财政制度改革。发挥中央财政资金的引导和激励作用，改变城镇政府要“人手”不要“人口”的倾向，鼓励城镇政府为包括农民工在内的常住人口提供均等的基本公共服务。合理界定中央与地方的事权和支出责任，以常住人口为财政分成依据，调整各级政府之间的财政分配关系，解决城镇人口增加带来的公共支出问题。制定和完善城镇化的配套政策，如建立农民工专项资金转移支付制度，对吸纳流动人口较多的城镇补助建设资金，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口规模挂钩等。

（执笔：张月瀛）

破除农业转移人口市民化的制度障碍 第2篇

摘要：随着城镇化和工业化的发展，越来越多的农村剩余劳动力转移到城镇就业，全国每年农村劳动力向城市迁移的总数量在不断的增加。他们是生活在城市边缘的弱势群体，虽然他们在城市取得就业机会，但仍然是农村户口，无法与当地市民平等地享受着城市的公共服务和社会福利。这些情况不仅会影响着城镇化的推进，同时也会影响到社会和谐的发展。解决农业转移人口市民化的问题，可以加快推进新型城镇化的步伐，提高城镇化的质量。我国大部分省农业转移人口数量比较大。未来，仍将会有大量的农村劳动力向城市转移,农业转移人口市民化可以使他们更加安定的工作，并且市民化后可以享受到和市民一样的福利，可以提高他们的积极性，因此，推进农业转移人口市民化的步伐必须加快，意义重大。

关键词：新型城镇化，农业转移人口，市民化，对策

党的十八大报告提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”，推进农业转移人口市民化成为了推进新型城镇化的一大任务。促进农村人口有序转移，加快推进新型城镇化，有利于挖掘城镇化发展的潜力，充分发挥城镇化的带动作用，促进国民经济持续健康发展、社会全面进步和社会和谐。我国是传统的农业大国和人口大国，改革开放以来，农村人口向城市转移的速度不断的加快，并且规模也越来越庞大，但是在新型城镇化过程中，农业转移人口存在着一系列的问题，并且这些问题影响着城镇化的推进。因此，对其进行深入研究并提出有效对策，具有重要的理论和现实意义。

1、推进农业转移人口市民化的意义

随着新型城镇化的推动，我国的农业人口转移在2012年达到了2.6亿人，农村人口转移的速度不断的加快，推进我国农业转移人口市民化具有重大的意义。首先，它在我国扩大内需方面具有最大的潜力，农业转移人口在城市定居，则要求改善城市的基础设施条件和完善公共服务设施；而且农业转移人口融入到城市生活，在住房、日常用品等方面的需求就会增加很大。另外，推进农业转移人口市民化也是城市发展的需要，农业转移人口在我国的各行各业所形成了强大的产业链，一旦离开他们，则产业链条就不能正常的运转。没有落实好农业转移人口市民化的问题，则进城务工的农民工就要在家里和工作地之间来回奔波，也会使城镇发展的产业链发生动摇，同时不利于劳动者素质的提高和产业结构升级。

其次，我国是人口大国，人多地少，人地关系高度的紧张，不利于可持续发展，农民单纯的务农也不能完全的改善他们的生活状况，“三农”问题一直是国家很关注的大问题，因为农民在我国占据着绝大多数。有序推进农业转移人口市民化则会减少农村生活的农民，从而实现土地的规模化与集约化经营，使农村发挥最大的效益，提高农民的收益，从而有效地解决“三农”问题。

最后，推进农业转移人口市民化可以保持社会和谐稳定，现代的人民的平等、维护自身利益等方面的意识都相当的强，他们希望可以和城里市民一样享受到城市里的待遇，如果得不到满足，他们则会成为维护社会稳定极为不利的因素。

2、新型城镇化过程中，农业转移人口市民化存在的问题与影响因素

在推进农业转移人口市民化的过程中，我们要仅仅依托新型城镇化的背景而不断地进行，新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民。涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。但是，在新型城镇化的过程中，农业转移人口市民化仍然存在着居多的问题和障碍要素。

2.1农业转移人口市民化存在的问题

许多的农业转移人口虽然在城市当中务工，但是没有定居下来，因为在城市定居的门槛比较高，所以每年的春运“迁徙”的人们非常多，从而出现一票难求的局面。农村的许多劳动力不再从事第一产业，实现了工作的的非农化，但是却没有实现农业转移人口的市民化。其次，城市没有完全建立健全城镇的住房保障体系，许多进城的农业转移人口都居住在用人单位的集体宿舍、棚户区、城中村等地方，住宿的条件非常的差，随着新型城镇化进程的推进，城市的规模不断的扩大，“城中村”也慢慢的消失，农业转移人口的落脚之处越来越少，住房问题必定会影响到农业转移人口的市民化。由于城乡一体化政策和制度没有真正的落

到实处，使得农业转移人口及其家庭成员不能与享有当地户口的市民享受平等的公共福利待遇和公共服务，要使得他们的份真正的转化还存在着许多的障碍。农业转移人口在城市里没有户口、没有住房、没有社会保障，这是他们与享有城市户口的人相比存在的很大的不公平现象。

最后，农业转移人口在城市的归属感低，因为他们在自己所从事的职业或者居住环境等方面远远不能和城里人相比，这些直接导致了他们的社交圈发生了质的改变，从而使农业转移人口的价值观念也发生改变，要真正地融入到城市的这个生活圈真的不容易，所以农业转移人口在城市缺乏归属感，没有把自己当成这个城市的主人，并且他们大部分人希望回到自己的家乡。

2.2农业转移人口市民化的影响因素

社会经济的发展是影响农业转移人口市民化的最主要因素，农业转移人口为城市经济的发展做出了巨大的贡献，他们投身于城市里的各行各业。新型城镇化的核心要求是实现人的城镇化，他们是城镇化发展的动力，也是解决“三农”问题的重要举措。我国是人多地少、劳动力丰富、资金与技术稀缺的国情下，农业转移人口实现了农民就业、增加了他们自身的经济收入，也是工业化发展的需要。农业转移人口的市民化是我国扩大内需、实现可持续发展的重要源泉。

农业转移人口的素质低下，我国农民的受教育水平普遍比较低，自身的素质也不是很高。目前城市农业转移人口虽然具有一定的文化水平，一部分也是农村的佼佼者，但是农业转移人口总体上的文化技术水平和能力素质都不高，进城就业的竞争力比较低，这些因素在一定程度上阻碍了农业转移市民化的进程。在教育方面，教育资金的投入一般城市也高于农村，农村的教育资源、教育环境、教育的师资条件和教育的硬件设施都远远比不上城市的发展。

现行的户籍制度明确规定没有城镇户口就不能和拥有城市户口的人民一样平等的享受社会保障福利，这样的制度使得农业转移人口在城市里不能和大家一起分享就业保障、医疗保障、养老保险和住房补贴等一系列的社会保障政策。农民工是生活在城市边缘的弱势群体，从而使他们无法真正地融入到城市的这个大家庭当中来。

3、推进农业转移人口市民化的对策

在新型城镇化的过程中，推进农业转移人口市民化的主要任务是解决已经转

移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序的方法。

3.1加强农业转移人口的教育培训

农业转移人口市民化，不仅是身份和职业，更是农民社会文化属性与角色内涵的转型过程。为此，在农业转移人口市民化的过程中，不仅要促进户籍转变、职业转变，更重要的是，要提高农业转移人口的综合素质，在文化内涵上实现真正的转型。

首先,加大农业转移人口的职业培训，把就业与农民转移有机的结合起来，加强对农业转移人口的就业指导，提高他们的就业率和其稳定率。落实职业培训的补贴政策，形成惠及城乡劳动者的职业培训政策体系，完善就业政策和职业资格证书制度。

其次，要保障农业转移人口子女的教育权利，上一代都辛辛苦苦的就是为了子女，所以，在推进农业转移人口市民化的过程中一定要保障其子女的受教育权利。政府要将外来务工和经商人员的子女纳入到当地的教育发展规划当中，并根据区域人口变化的情况，合理的配置教育资源。积极发挥社会力量，鼓励社会各界投资办学，形成多元化的办学模式，拓宽农业转移人口子女的上学途径。

最后，提高农业转移人口的综合素质，政府要对农业转移人口进行正确的引导和教育，有效提高农业转移人口的城市适应性和现代人的意识，加快其融入到城市社会的步伐。用人单位也要采取积极的措施，提高农业转移人口的综合素质。创造条件，使农业转移人口增加与城市居民的交流，从而慢慢的改变他们的生活方式、文化心理、价值观念和行为习惯等方面。

3.2完善城镇的住房保障制度

许多的住房是住房困难和住房闲置相并存，因为城市的房价一直居高不下，房地产在城市又开发了很多楼盘，而大部分农业转移人口却承担不起高额的房价，从而出现城市住房相对紧张，而农村的住房相对宽松的状况。因此要深入推进统筹城乡住房制度改革，建立城乡统一的住房保障体系。政府要建立健全住房

保障制度，解决不同收入家庭的住房问题。要逐步地将农业转移人口有区别的纳入到城镇住房保障体系当中去。

3.3对农业转移人口推行居住证制度

推行居住证制度，使他们的迁移有了合法固定的住所，同时要推进城乡统筹的财政体制改革，缩小差距。加快农业转移人口市民化过程中劳动就业、社会保障、公共住房和教育制度等保障。通过立法保障农业转移人口和城市居民享受平等的权益。

在新型城镇化的过程中，推行农业转移人口市民化的任务刻不容缓，它是推行新型城镇化更进一步的核心任务。解决农业转移人口市民化的问题，是城镇化扩大内需的关键，同时可以保障社会的和谐稳定。在推进农业转移人口市民化过程中，一定要加强城市相关配套设施的建设，使得他们跟上城市发展的步伐。农业转移人口市民化是一个缓慢推进的过程。

参考文献：

[1] 彭小文,兰东等.城镇化进程中我国农业转移人口市民化问题研究.2013.[2] 方辉振，黄科.新型城镇化的核心要求是实现人的城镇化.2013.[3] 陈攀,李永勤.从农民工问题谈农民工的市民化.2012

[4] 路幸福,方青.城市化进程中的农民工社会保障问题.2005

[5] 葛信勇.农民工市民化影响因素研究.2011

[6] 欧阳力胜.新型城镇化过程中农民工市民化研究.2013

[7] 王桂新,沈建法等.中国城市农民工市民化研究---以上海为例[J]人口与发展,2008

农业转移人口市民化的困境分析 第3篇

关键词：农业转移人口,市民化,困境

一、农业转移人口的概念界定

农业转移人口是我国由计划经济向市场经济转型过程中出现的一个独特而备受关注的群体。农业转移人口不仅作为一个阶层在我国迅速崛起, 成为经济发展的重要推动力量, 而且已经成为我国劳动市场的主力军。但是却在城市发展中处于弱势地位, 工资收入水平较低, 社会保障也不健全, 被城市发展不断边缘化, 处在一个两难境地。农业转移人口范畴有广义和狭义之分。广义的农业转移人口其范畴相当宽泛, 凡是目前依旧保留农民身份即农业人口户籍的, 被企事业单位招用从事第二、三产业劳务, 主要依靠劳务工资收入生活的劳动者, 都被称为农业转移人口。而狭义的农业转移人口, 一般是指异地流动进城务工的农业转移人口[1]。农业转移人口市民化可以说是中国梦的重要组成部分。农业转移人口是目前中国城市发展、建设的重要力量, 他们融入城市变为市民对中国农业人口多、城市化发展慢的国情具有历史性意义。

二、农业转移人口市民化的困境

1. 政策层面困境分析

从政策层面来看, 我国农业转移人口市民化面临着巨大的困境。我国长时间实行城乡分割的二元制度体系使得我国农业转移人口城市化呈现出不同于其他国家的特点, 这一特点也使我国现在农业转移人口城市化面临巨大的困境。

首先, 城乡分割的二元制度带来的户籍制度严重影响农业转移人口市民化的进程。户籍制度是基于建国初期我国对人口在城乡、地域之间的流动没有设置政策壁垒。

其次, 基于户籍制度基础之上的社会福利制度也出现分化, 且分化十分严重。农业转移人口因为其农业户口而面临着医疗、住房、子女教育等多种福利的限制, 而这个问题是农业转移人口市民化中最大的阻碍。

2. 社会层面困境分析

农业转移人口由于社会、职业、市场和体制之间的转变不是同步进行的, 因而在这一过程中, 社会流动呈现出了不同步性、不协调性。在农民工身上, 就表现为职业流动与社会身份转变的不一致和不协调[2]。主要表现在职业转变的同时无法实现身份的转变、经济地位转变的同时无法实现社会地位的转变、转变中公民权无法得到切实保障, 这三方面严重影响农业转移人口市民化的进程。虽然农业转移人口从事的工作与城市居民的相似或相同, 但是却无法真正融入到城市中去。农业转移人口想进入城市, 一方面是为了寻求更多的经济收入, 另一方面是为了其子女的更好发展。但是, 在经济收入不断增长的同时, 农业转移人口在城市的社会地位却没有得到相应提升。虽然农业转移人口可以自由选择就业地点, 但是他的公民权却没有相应的保障。目前, 不少农民子女学习环境恶劣、教育水平低等问题给农业转移人口市民化的进程带来不小的阻碍。

3. 经济层面困境分析

我国已经在农业部门、农村非农业部门、城市新发展部门之间实现了统一的劳动力市场, 但是城乡劳动力市场的完全统一并没有实现。城乡劳动力市场的分割不仅阻碍了农业转移人口的有序、有效转移, 而且导致了就业中对农业转移人口的各种歧视。农业转移人口就业中的不公平主要表现在以下五个方面:农业转移人口进入城市劳动力市场就业的成本高;农业转移人口被排挤在次级劳动力市场就业;大多数农业转移人口的工作环境差、待遇低;农业转移人口在城市的就业具有临时工性质;农业转移人口的社会保障水平低、享受范围有限。农业转移人口作为体制外的群体, 其劳动收入没有国家规定的统一标准, 主要取决于农业转移人口就业时与其签订合同的单位之间协商决定。但由于城乡分割的二元制度、农业转移人口法律意识淡薄、相关制度并不健全等因素影响, 导致农业转移人口在劳动力市场中处于劣势。

三、农业转移人口市民化困境解决途径

1. 改革户籍制度

改革开放以来, 随着城乡经济社会改革的深入, 城乡二元结构社会体制已逐步打破。譬如, 农村联产责任制改革, 极大地释放了农村剩余劳动力, 提供了农民从农村流入城市的自由, 取消粮油的票证制度, 为进城农民在城市生活打下多种基础所有制企业制度, 给农民工提供了大量进城工作的岗位, 废除城市收容制度, 农民工获得了在城市居住和流动的自由, 极大解放了农民工在城市的人身自由[3]。城乡二元结构目前正在逐渐打破, 这为构建城乡一体化社会结构打下了坚实的基础。城乡二元结构的社会体制的核心———城乡二元户籍制度改革措施正在逐步实行, 极大地促进了对农业转移人口实现其城市身份认同, 促进了农业转移人口实现其融入城市、真正由农民转变为工人和市民的愿望, 从而真正成为城市工业化、现代化的主力军, 这将影响城市的进一步工业化、现代化和国家的工业化、现代化, 以及建设小康社会和社会主义和谐社会的全局。

2. 建立健全农业转移人口的社会福利制度

农业转移人口虽然在数量上己经成为产业工人的主体, 但其高风险、高失业率、流动性强的工作就业现状, 使其不能成为真正意义上的工人。因此, 很多企业及政策制定者只将农业转移人口当成临时的劳动力对待。据调查显示, 用人单位不为劳动者参加法定的社会保险、没有足额参加社会保险或者参加社会保险险种不足的现象比较严重[4]。农业转移人口离开自己的土地进入城市工作, 在城市中有缺乏基础的社会保障和社会福利, 使得农业转移人口处于社会保障无法保障的地步。而一些对农业转移人口市民化极其有利的社会福利和保障无法对农业转移人口进行帮助。首当其冲的就是廉租房政策, 其对农业转移人口社会保障所交年限、固定工作参与年限、户口问题都有所限制。这些都对农业转移人口市民化带来问题。将农业转移人口纳入到住房公积金、房贷、廉租房、经济适用房等城镇住房福利和保障体系, 政府大力兴建农业转移人口居住区, 从社会公平和保障农业转移人口基本权益的高度, 进行制度建设, 使农业转移人口稳定工作、融入城市、安居乐业。

3. 全方位促进农业转移人口融入城市的活动

加强对农业转移人口的教育和各种培训, 提高农业转移人口素质, 缩小农业转移人口与市民各方面的差距。例如, 取消城镇对农业转移人口在上学方面的歧视, 让农业转移人口子女享受与城镇居民子女同等的教育待遇。免除进城农业转移人口子女在城镇上学的借读费、赞助费等额外费用, 甚至尽可能给予合理的帮助, 保证农业转移人口受到正常的、必要的教育。通过坚持不懈的宣传和教育, 开展各种加强城市居民与农业转移人口联系的活动。转变城市居民和农业转移人口的观念, 消除相互的误解和对农业转移人口的歧视, 改善相互关系, 使农业转移人口更好地融入城市;在这一角度就需要社会工作者的不断努力。

农业转移人口市民化不仅直接关系到“三农”问题的解决, 关系到我国经济发展、社会主义和谐社会的构建和改革发展稳定的全局。我们还应有全局观和大局观, 充分认识到农业转移人口市民化面临的困境和农业转移人口市民化的重要意义, 在政府、社会和各个有关环节努力推进农业转移人口市民化。

参考文献

[1]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京:中国言实出版社, 2006:493.

[2]李星.中国农民工融入城市的和谐问题研究[D].长沙:中南大学, 2010:32.

[3]张路雄.改进农民工政策必须解决的一些理论和认识问题[J].村民自治法, 2006, (10) .

[4]深圳市总工会.深圳新生代农民工生存状况调查报告[R].

[5]李强.论农民和农民工的被动市民化与主动市民化[J].河北社会科学, 2013, (4) .

[6]郑英隆, 黄振荣.工业化变革中的农民工劳动形态[M].北京:经济管理出版社, 2013.

破除农业转移人口市民化的制度障碍 第4篇

广东异地务工人员中省外人数远多于省内人数，这给我省解决非城市人口市民化中的社保、教育等问题带来很大困难。比如广东在2013年已实现全省社保统筹，较好地解决了不同地区因社保政策、配套资金、操作系统、办理程序差异带来的问题，但目前全国对灵活就业的农业转移人口参加社会保障的政策制定、资金配套、运作模式、数据平台等尚未统一，这一问题靠广东自己无法解决。所以我赞成调研报告中提到的建议省委省政府向中央争取更多的支持，特别是要解决建立健全社会保障关系在不同省份及地区间的转换、流动和衔接机制，使管理规范化、制度化。

我们一直在提随迁子女应享受公办教育，这个教育机制能否创新？调研报告中提到，广东省208万非户籍学生入读义务教育阶段公办学校的仅占52.4%，可见有将近一半随迁子女入读的是民办学校。省政府对民办学校招录义务教育阶段学生有一定的资金补助，但仅仅只补学费部分，远远不够。大部分以承担随迁子女为主的外来工子弟学校，办学条件都很差。所以，在公办学校难以在近年内解决用地难题进行大范围扩建的情况下，为了让随迁子女享受真正公平的城市公共教育，我建议政府应借势借力再关注民办教育问题，加大政府购买教育服务的力度，全面考虑到学校投入的教育成本，由政府补足补够给民办学校，让外来工子弟学校有能力改善办学条件，缩小与公办学校的差距，承接更多的随迁子女，承担更重的社会责任，为政府分忧。只有营造公办民办教育共同良性发展的良好局面，才能彻底解决非城市人口随迁子女享受教育公平的问题。

很赞成“把县城建成吸纳农村人口的重要载体”

黄达辉（第十一届广东省政协常委、云浮市政协主席）

广州、深圳等大城市越来越大，带来的城市病也越来越严重。未来城市的发展趋势就是要重点发展县域经济，我很赞成“把县城建成中小型城市，成为吸纳农村人口的重要载体”这一建议。原因有三：第一是每个县都有自己的地域文化，人们对自己所在县城有认同感，农业人口如果就近进县城更易融入；第二是县级城市房价较低，准入门槛较低；第三是发展县域经济与当地农民的状况相适应。建议每个县明确自己的产业结构，把传统优势产业做大做强，培育出主导产业，才能吸纳农村人口；要从长远考虑，注意保护生态和突出特色，建成宜居宜业的城市；要加大对县城公共服务设施和基础设施投入力度，缩小与珠三角大中城市的差距。

从市民身份到市民意识是一个过程

刘纪显（第十一届广东省政协常委、民革广东省委员会副主委、华南师范大学经济与管理学院教授）

从农民转化到市民，首先是观念市民化的过程。过去的农民意识很大程度是臣民意识，认为国家是皇帝的，臣民要孝敬皇帝，在纳税问题上则认为皇粮国税，天经地义。这种意识在农民中还强烈存在。所以很多农民经历了户籍制度变更，有了市民身份，却没有市民观念和意识。但是进了城，就得守城里的规矩，所以观念市民化是漫长而必须的过程。其次是公共服务均等化的过程，包括教育、医疗等公共服务的完善，并非一蹴而就。

在此过程中还有一个难点和一个重点。难点是现在很多人不想当市民，而愿意当农民。因为市民无宅基地，无土地，还要遵守计生政策，这些是使得农民不愿意成为市民的原因之一，突破口在于宅基地退出和补偿机制及土地承包经营权转让机制的完善。重点是产业就业支撑的问题。市民化、城市化都是一个自然的过程，最重要的是需要产业的支撑，有产业化才能聚集人，之后才能完善各种公共服务，所以产业的支撑是一个重要的环节，否则市民化无法持续。

农村土地承包经营权确权可先行先试

黄西勤（第十一届广东省政协常委、广东省政府特聘参事、广东国众联资产评估土地房地产估价咨询有限公司董事长）

2014年6月6日中央深化改革领导小组第三次会议上，习近平总书记讲到推进户籍制度改革的意见，提到“户籍制度是推进人的城镇化的重要环节”，户籍制度改革是关乎亿万人民的重大举措，省政协的专题报告以“推进农业转移人口市民化”为主题，切合中央的政策热点。

我昨天参加省政府参事室工作会议，听取了国家参事室对农村土地制度的调研汇报，对广东目前土地制度改革有了进一步了解。省政协专题调研报告中提到“探讨农业人口转为居民户籍后在一定缓冲期内保留原有的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权等权益”，这点我觉得提得不错，还可以更大胆地探讨。目前广东正在落实中央政策，土地承包经营权确权颁证工作有望在三年内完成。但要将农民转为市民，首先需保障其基本权益，而土地承包经营权的确权给予农民充分的保障，将各家各户承包土地的面积、区位（地界）落实到人到户，相当于城市商品房的房产证。

以前土地承包经营权多由村长、村集体控制，以支付利润的方式从农民手里獲得再转手提供给工商业开发，这在一定程度上满足了工业化用地的需求，但也有部分农民利益在此环节中遭受损失。而土地承包经营权确权后即可以跳过村集体，直接由农民自己掌控。当时农业厅在调研过程中，有村长说以土地承包经营权股权化代替确权就可以了，而实际调查中，很多农民都表示需要确认承包经营权，以确实保证切身利益。据统计，该项工作所涉人员约20万，工作量巨大，而且如何将已实现土地承包经营权股权化的地方重新进行承包经营权确权，也是个难题。2014年中央一号文件首次提出农村土地承包经营“可以确权确地，也可以确权确股不确地”，珠三角地区不妨结合这两种方法，在遵循现有法律法规条件下，尊重农民意愿，先行先试。

原载于《同舟共进》2014年第7期，转载请注明出处

破除农业转移人口市民化的制度障碍 第5篇

摘 要：借鉴成本收益理论，基于农业转移人口市民化意愿和经济理性的微观视角，构建我国农业转移人口市民化微观决策机制理论模型，并根据在重庆进行的实地调查数据进行实证检验。研究表明：农业转移人口在城市就业创业收入及其社会网络、文化程度以及农业生产成本和农村建房成本与转户迁移人数正相关，而城市劳动力素质、城市住房价格、城市日常生活开支与转户迁移人数负相关。农业转移人口在城市稳定就业后，根据转户迁移的收益与成本评估进行市民化决策，只有收益大于成本时才进行转户迁移；否则会继续“流而不迁”或返回农村。因此，仅仅拆除城乡户籍制度的藩篱并不能促成农业转移人口的快速市民化，还必须有效提高农民转户迁移的收益，并降低其成本。

关键词：农业转移人口；市民化决策；农民工；转户迁移；流而不迁；户籍制度改革；城乡差异；成本收益理论

中图分类号：F241.22 文献标志码：A 文章编号：16748131（2015）03000108

一、引言

重庆市在2007年就建立了城乡人口自由流动的户籍、住房、社保、教育培训等制度，但重庆的农业转移人口（本文中“农业转移人口”主要指在城市从事非农产业的农民，即通常所说的“农民工”）的市民化（为研究的方便，本文的“市民化”主要指农民将其户籍从农村迁到城市，并放弃其在农村的土地权益，即成为“城市人”）意愿还是不高，很多进城农民还是处于“人来了、融不进”的无序状态，但“无序市民化”不能简单归罪于户籍制度（徐爱东，2012）。国务院于2014年6月发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），标志着我国开始建立城乡统一的户口登记制度，户籍制度藩篱将被拆除。然而，农业转移人口的市民化进程是否就一定会遵循政府安排的路径推进？ “无序市民化”是否就会快速转变为“有序市民化”？事实上，农业转移人口是经济理性的，其外出就业、转户市民化等行为总是带着各自的动机与愿望（单菁菁，2014）；农业转移人口市民化进程不仅受户籍制度的约束，还受转户前后的收入、转户成本及其知识技能等条件的约束，因此，研究农业转移人口市民化的微观决策机制，对经济新常态下政府推动农业转移人口有序市民化、制定新型城镇化战略和配套政策具有重要的参考价值和指导意义。

国内外关于人口迁移决策行为的研究文献较多。在国外，较早的研究是莱文斯坦的“人口迁移法则”，他认为人口迁移最重要的原因是经济因素，人们追求生产和生活条件的改善而迁移。赫伯尔（1971）、Herbe（1938）、Mikell（1946）等人的“推―拉”模型是最具代表性的乡―城人口迁移理论，认为人口从农村向城市的迁移行为是原住地的推力和城市的拉力共同促成的；Lee（1965）进一步将影响推力和拉力的因素扩展到迁移量、迁移流向、迁移者的特征等，认为以往的迁移者把有关信息传回农村，一定程度上降低了迁移成本，为后来的迁移者提供方便。Lewis（1954）和Todaro（1969）等认为城乡工资收入差距是农村劳动力转移的根本动因。Wolpert（1960）、Brown（1982）和Moore（1973）等的人口迁移决策模型认为人口迁移是对压力（stress）做出的反应，迁移者并不是盲目追求地点效用最大化，而是根据实际可行性来调整自己的迁移行为。舒尔茨（1961）的成本―收益理论则把影响劳动力转移的因素归结为预期收入和迁移成本，认为只有当迁移收益大于成本时，劳动力迁移才会发生。

徐爱东，吴国锋：农业转移人口市民化微观决策机制研究

在国内，朱杰（2010）研究了长三角的省际人口迁移格局及影响因素，认为人口迁移过程中的“推力”作用大于“拉力”作用，空间可达性指标是影响迁移决策的首要因素。李斌（2008）认为我国城市住房价值结构化形成了人口迁移的一种筛选机制，在一线城市，房价过高，入住成本递增，一定程度上阻止了人口的迁入。辜胜阻（2007）、盛亦男（2013，2014）、王春蕊（2012）、李强（2014）、周皓（2007）等也对我国的人口迁移机制做了实证分析。但以上研究多基于西方的有关理论对人口迁移决策行为进行实证分析，对我国人口迁移的预测有效性总体上较低。

《意见》中规定农民只要是城市常住人口，哪怕不转户，子女也能获得城市优质教育，因此，优化子女教育将不再是农民转户市民化的主要动力。从我们的调查情况来看，随着农村经济的发展，农村生产生活条件不断改善，城乡一体化发展进一步深入，农民和市民身份差别逐渐缩小，融入城市的心理需求、获得城市生活环境、对城市生活的认同等社会性诉求已不再是农民转户市民化的主要动力。95%以上的农民只要有土地就有生存保障，外出就业主要因为农村生产生活成本提高而农业收入增长有限，缓解经济压力是农民外出创业就业的主要动力。因此，农业转移人口进城打工的初忠就是为了挣钱，经济因素决定了他们是否外出打工。农业转移人口的市民化（即转户）行为是其在城市有稳定的工作、适应城市生活后，对现实状况进行理性评估后做出的决策，而这种市民化决策机制并不能完全用西方的人口迁移理论来分析，需要结合我国农业转移人口的自身行为特征以及现实国情来进行分析。有鉴于此，本文将基于农业转移人口市民化意愿和经济理性的微观视角，构建我国农业转移人口市民化的微观决策机制理论模型，并依据在重庆进行的实地调查数据进行验证，以深化和拓展有关研究，并为经济新常态下有序推进农业转移人口的市民化进程提供政策参考。

二、理论假设与分析框架

1.市民化决策行为过程假设

从农业转移人口的行为过程来看，农业转移人口首先要对其原来所在的农村与目标迁入城市的经济、环境、制度以及自身的特征进行评估，进而对市民化成本与收益做出比较，再决定是否进行转户迁移（即市民化）。假设市民化决策过程如下（如图1所示）：若没有家庭、制度、自身等因素的阻碍，农业转移人口因经济压力、从众心理等，为实现自身知识技能的价值进城创业就业，但不迁户口并保留土地；进城创业就业后，如果认为其在城市的收益（扣除转户成本后的收益）比在农村的收益高，则决定转户市民化，即迁移户口并放弃土地。值得注意的是，目前这种户口迁移是不可逆的，农村迁往城市容易，而从城市迁回农村则很难。

图1 农业转移人口市民化决策过程假设

2.市民化决策模型

本文借鉴和发展Chiswick、Sjaastad、Becker等人的劳动力迁移人力资本投资模型，从经济收益角度描述农业转移人口的市民化决策过程。假设农业转移人口在农村、城市就业创业收入为：

Wa=A+αH（1）

Wi=m（I+βH），m∈（0，1）（2）

（1）式是对Chiswick模型的继承，（2）式是本文对原始模型的扩展。其中，Wa、Wi分别为农业转移人口在农村、城市的就业创业收入；A、I分别为农村、城市的基础性收入（I≥A）；αH、βH分别为农村、城市的知识技能附加价值，α、β分别为农村、城市的知识技能附加价值系数（β≥α），H为知识技能水平（取决于文化程度、性别等个体特征）；m为农业转移人口对城市经济、环境、制度等信息了解程度系数，m→1时信息完全。

农业转移人口要市民化，还需要考虑转户成本的抵消作用，假设农业转移人口转户成本为：

C=（Ci-Ca）+ξ，Ci≥Ca（3）

ξ=θ（n-H），n≥H，θ≥0（4）

其中，Ca、Ci分别为农业转移人口在农村、城市就业创业的生产生活成本。一般情况下，城市的生产生活成本高于农村，成本之差（Ci-Ca）为市民化的基本成本壁垒。ξ为农业转移人口市民化的抬高成本壁垒，是农业转移人口为适应城市生产生活而提高知识技能水平所付出的成本，抬高成本是农民原有知识技能水平H与迁入地城市市民平均知识技能水平n之差的函数，θ为知识技能水平提高的难度系数。

综上所述，农业转移人口通过自己的社会网络（如在城市就业创业的亲戚朋友）了解城市信息进行初步估计，预期进城收益大于0时，决定到城市生产生活；进城后，感觉收益确实比农村有所提高（即转户迁移收益V大于0）时，才决定转户迁移，即实现市民化。

V=Wi-Wa-C≥0（5）

3.模型讨论

对农业转移人口市民化决策的收益分析如下：

将（1）（2）（3）（4）式代入（5）式：

V=[（mI-A）+（mβ-α）H]-[（Ci-Ca）+θ（n-H）]（6）

市民化所带来的收益差异（Wi-Wa）由农村与城市的基础性收入差异（mI-A）和知识技能附加价值差异（mβ-α）H两部分组成，这两项对农业转移人口的市民化决策既可能起正向作用，也可能起反向作用，取决于农业转移人口的社会网络（m）和城市与农村的收入差异。根据我国目前的城乡差异实际，一般情况下，会起正向作用；但如果农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权带来的非农权益收入以及农业生产和补贴收入较高，甚至高于城市工资收入时，市民化的收益可能为负；当社会网络很小（m→0），农民无法知道城市信息，且在城市获得就业创业的机会很小时，市民化的收益也可能为负。

市民化的成本包含基本壁垒成本（Ci-Ca）和抬高壁垒成本θ（n-H）两部分，都对市民化决策起反向作用。农业转移人口市民化后，吃、穿、行、社保等将按照城市标准来开支，并付出提高自己的知识技能的成本；若在农村，则按照农村生活标准开支，付出农村生产所需的化肥、饲料、收割等农业生产成本。目前，我国城市购房成本与农村建房成本差距以及城市与农村生产需要的知识技能差距（如中关村的平均技能水平n很高，农民基本不可能进入就业）较大，抬高了市民化成本。

只有当农业转移人口市民化的收益大于所付出的成本时，转户迁移行为才能发生。（6）式可分解为（7）式和（8）式，即农业转移人口市民化的收益曲线和成本曲线。

命题1：转户迁移的收益越大（即城乡就业创业收入差距越大）、转户迁移的成本增量越小，则市民化决策的门槛越低，转户迁移的农业转移人口越多。

由图3可知，市民化决策的门槛来源于转户迁移收益能不能抵消其成本。若转户迁移收益（mI-A）增大，转户迁移收益曲线截距增大，曲线向上移动，E向左移动，市民化决策门槛降低；若转户迁移成本（Ci-Ca+nθ）减小，转户迁移成本曲线截距减小，曲线向下移动，E向左移动，市民化决策门槛降低。在农业转移人口总体知识技能水平一定的条件下，将有更多的农业转移人口愿意转户迁移。

命题2：“流而不迁”比转户迁移门槛低，转户迁移收益不能抵消其成本时，农业转移人口将选择“流而不迁”。

由（9）式和图3知：（mI-A）<（Ci-Ca+nθ）时，H*≥0，转户迁移开始有门槛，在农业转移人口知识技能水平不能越过门槛时，其只能选择不迁移户口保留土地，只是在城市工作，挣取比农民更多的收入，避免转户迁移带来的购房等重大迁移成本，同时还会选择从事简单体力劳动以避免提高劳动技能的成本。由（9）式知，选择进城务工而不转户（“流而不迁”）的成本比转户迁移（市民化）的成本低，相应的门槛也比市民化的门槛低，农业转移人口得以在城市务工生存。

命题3：农业转移人口的个人社会网络越大，其转户迁移的可能性越大。

由（9）式不难证明H*m≤0，即m越大，市民化的门槛越低，越有可能转户迁移。同时，由图3可知，m增大，转户迁移收益曲线截距增大，曲线向上移动，市民化决策门槛点E向左移动，市民化决策门槛降低，农业转移人口转户迁移的可能性越大。

命题4：迁入城市（迁入目的地）的劳动力平均素质越高，农业转移人口市民化的可能性越小。

由（9）式不难证明H*n≥0，即n越大，市民化的门槛越高，越不可能转户迁移。同时，由图3可知，若n增大，转户迁移成本曲线截距增大，曲线向上移动，E向右移动，市民化决策门槛提高，农业转移人口转户迁移可能性变小。

三、模型的验证

1.检验方法

由于本文因变量和自变量为个体水平的调研数据，因变量是二项反应的定性变量，且水平之间不存在等级递减或等级递增的关系，因此采用二分类变量逻辑回归模型（Binary logistic）来分析各种因素对农业转移人口市民化决策的影响。采用stata12软件作逐步回归，根据变量的显著水平值、回归系数、Odds Ratio值分析影响程度，模型如下：

logP=lnP1-P=a+b1x1+b2x2+…+bmxm（10）

xm为农业转移人口市民化决策的影响因素；P为农业转移人口转户迁移的概率，P有“转户”和“不转户”两种选择，关键看农业转移人口是否迁移户口并放弃土地，即放弃土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。若“转户”，因变量取值为1；若“不转户” 因变量取值为0。采用5级李克特量表法对自变量进行测量，自变量有农村和城市生产生活收入和成本变量、农业转移人口的社会网络变量、农业转移人口自身知识技能变量、城市劳动力技能知识变量等。各变量的设计与测量见表1。

2.数据来源与统计分析

本文采用课题组对重庆市渝北、万盛、黔江、万州等区县的调研数据，对农业转移人口市民化决策模型进行验证。调查地点的确定主要考虑四地分别在重庆市的城市核心区域、城市发展新区和生态涵养保护区域，其农业转移人口的流动状况体现了重庆市的主要特征。共调查498人，其中男性316人，女性181人，剔除缺省值，共有可用样本408份。

重庆市农业转移人口收入、知识技能以及转户迁移成本表现出以下特征（见表1）：一是农业转移人口在城市就业创业与在农村生产生活的年平均收入差别较大。在城市就业平均年收入达2万左右，而在农村生产年收入在6 000元左右，收入差距形成农业转移人口进城务工的主要动力。二是重庆市农业转移人口和城市劳动力之间的知识技能差距大。农业转移人口平均文化程度处于初中与高中之间，而城市劳动力平均文化程度处于高中与大学之间，形成农业转移人口市民化的人力资本壁垒。三是重庆市农业转移人口的转户迁移成本高。购买城市住房价格高出农村建房成本3 000元/平方米，大约是农村建房成本的1陪以上，高出的住房成本需要农民在城市至少奋斗15年以上；城市生活成本高出农村6 000元/年，大约是农村生活成本的2陪以上。转户迁移成本成为农业转移人口市民化的主要障碍。

从以上数据可知，重庆农业转移人口如果转户市民化，则平均年收入提高1万左右，而生活成本高出6 000元左右，住房成本高出1万～2万。农民选择“流而不迁”，进城能赚取一定的经济收入，且不需要完全支付住房成本增量；而若选择“转户迁移”则转户收入增量不能抵消转户成本。因此，83%的农民选择“流而不迁”（见表1），验证了命题2中“流而不迁”比“转户迁移”门槛低，转户迁移收益不能抵消转户迁移成本时，农业转移人口将选择“流而不迁”的假设。

3.检验结果分析

模型（10）估计结果显示（见表2），重庆市农业转移人口市民化决策的影响因素中，城市就业创业收入、社会网络、文化程度、城市劳动力素质、城市住房价格、城市日常生活开支、农业生产成本、农村建房成本8个变量的影响具有显著性，是农业转移人口市民化决策的关键影响因素，并且其对市民化决策的影响方向基本与本文的理论分析（命题1、2、3、4）一致。农村收入、农村日常生活开支对农业转移人口市民化决策的影响不大。可见，重庆市农业转移人口在进行市民化转户决策时，主要考虑的是城市就业创业收入的提高、转户迁移成本以及自身的知识技能能否适应城市等因素。

在转户迁移收益变量中，农业转移人口在城市平均就业创业收入的Logistic回归系数为2.14，比数比（Odds Ratio）为8.50（见表2），表明在城市就业创业收入每增加一个等级，愿意转户市民化的农业转移人口增加8.50倍。在城市劳动力日趋短缺的情况下，劳动力工资普遍上涨，农民在农村生产的收入非常低，被忽略了。验证了命题1中“转户迁移收益越大，转户迁移的农业转移人口越多”的假设。

在转户迁移成本变量中，城市住房价格、城市日常生活开支、农业生产成本、农村建房成本的Logistic回归系数分别为-1.29、-1.47、0.91、1.20，比数比分别为0.28、0.22、2.48、3.32（见表2），表明在城市购房和生活的成本对转户迁移有负作用，每增加一个等级，愿意转户市民化的人数减少30%；农村的建房和生活成本对转户迁移有正作用，每增加一个等级，愿意转户迁移的人数增加3倍；而农村日常生活开支只有城市的1/3，被忽略了。验证了命题1中“转户迁移成本越大，转户迁移的农业转移人口越少”的假设。

农业转移人口社会网络变量的Logistic回归系数为0.21，比数比为1.23（见表2），表明城市社会网络每增加一个等级，愿意转户迁移的人数增加1.23倍。验证了命题3中“农业转移人口的个人社会网络越大，其转户迁移的可能性越大”的假设。

农业转移人口文化程度、城市劳动力素质变量的Logistic回归系数为0.05、-0.04，比数比为1.05、0.96（见表2）。表明农业转移人口文化程度每增加一个等级，愿意转户迁移的人数增加1.05倍；城市劳动力素质每增加一个等级，愿意转户市民化的人数减少96%；验证了命题4中“迁入城市（迁入目的地）劳动力素质越高，转户迁移的可能性越小”的假设。

四、结论与政策建议

农民作为理性经济人，必定选择经济效益最大化，选择更美好的生活。随着我国户籍制度藩篱被拆除和市场经济改革的深化，政府在推进新型城市化的进程中，政策的最终目的应当是吸引农业转移人口自愿从农村走进城市，这是构建和谐社会的大势所趋。但是，农民的转户迁移决策过程遵循经济理性原则，农业转移人口的市民化决策取决于其对在城市和农村的经济和生活状况的评估和比较，并非完全遵循政府政策的路径安排。

本文通过对农业转移人口市民化决策过程的分析，总结出农业转移人口市民化微观决策机制模型（图4）。总体上看，农民的市民化一般分两个阶段：一是“流而不迁”阶段，农民根据城市与农村的收入及生活成本差距以及自己拥有的社会网络和知识技能，评估其进城就业创业是否能使其经济状况得到改善，如果能改善就去城市就业创业（即成为农业转移人口）；否则留农村。二是转户迁移阶段，农业转移人口进城就业创业稳定后，开始评估转为城市户籍并放弃在农村的土地在城市长期生活是否会比在农村生活得更好，如果能改善生活就转户迁移；否则，还是不转户，只在城市就业创业挣钱（即继续“流而不迁”的状态），或返回农村生产生活。

图4 农业转移人口市民化微观决策机制

经济新常态要求保增长、调结构、创新驱动，在效益质量和可持续上见实效。要适应经济新常态，就必须尊重市场规律，尊重市场中人、财、物的流动规律，农业转移人口市民化的迁移规律就是一种人的流动规律。根据本文的研究结论，政府在制定相关政策制度时，应着力于满足农业转移人口在市民化过程中提高城市就业创业收入、降低转户迁移成本、提高就业创业知识技能以及获取就业信息等需求：一是在城市做到“同工同酬”，消除对农民工的歧视；逐步有序提高城市最低工资标准，特别是建立保障蓝领工人工资与GDP同步增长的机制；同时，应对进城农民就业创业给予税收优惠政策等予以扶持，以增加农民在城市就业创业的收入。二是大力发展职业教育和农民工就业培训，加大投资和扶持力度，确保每个农民家庭至少掌握一门以上实用的专业技术。三是加大保障房建设力度，对进城农民工的住房实行“应保尽保”，降低农业转移人口转户迁移成本；严格落实中央有关农民经营性建设用地以及宅基地出让政策，提高农民征地补偿标准，以尽可能地对冲农民转户迁移成本。四是依托现有农村社保和就业服务平台，加快形成“市―县―乡―社区”四级就业信息网，形成城乡统一的就业服务体系，确保农民能够快速、便捷地获得城市就业信息。

参考文献：

破除农业转移人口市民化的制度障碍 第6篇

一、洛阳市农业转移人口市民化工作现状

近年来，洛阳市在户籍制度改革创新和推进基本公共服务均等化两个方面做了积极的探索，农业转移人口市民化工作取得一定的进展。

在户籍制度改革方面，2008年以来，洛阳市先后通过实施放宽城镇户籍限制、在市区及偃师市实行城乡一体化试点户籍改革和新型农村社区“村改居”三项举措，深化户籍制度改革，共办理农业人口转入非农业人口18万余人。

对未取得城镇户籍的农业转移人口，洛阳市在就业创业扶持、加强社会保障等方面也进行了探索。

在就业方面，洛阳市将农业转移人口纳入就业创业扶持体系，全面实施城乡一体化就业，创业享受与城市失业人员同等的优惠政策。在就业援助方面，将农村转移劳动者中就业困难人员纳入援助范围。

破除农业转移人口市民化的制度障碍 第7篇

所谓农业人口的转移，就是指农业人口向农业内部各系统的转移，如种植业转向养殖业;同时也是指向农业系统外的其他部门和行业的转移。它与工业、城镇化和农业机械化紧密相联。

国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知

国发〔2016〕44号

各省、自治区、直辖市政府，国务院各部委、各直属机构：

加快农业转移人口市民化，是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务，是破解城乡二元结构的根本途径，是扩内需、调结构的重要抓手。根据党中央、国务院决策部署，现就实施支持农业转移人口市民化若干财政政策通知如下：

一、总体要求

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，适应、把握和引领经济发展新常态，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，强化地方政府尤其是人口流入地政府的主体责任，建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，创造条件加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。加大对吸纳农业转移人口地区尤其是中西部地区中小城镇的支持力度，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，并与城镇居民享有同等权利。

二、基本原则

创新机制、扩大覆盖。创新公共资源配置的体制机制，将持有居住证人口纳入义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等基本公共服务保障范围，使其逐步享受与当地户籍人口同等的基本公共服务。

精准施策、促进均衡。强化经济发达地区为农业转移人口提供与当地户籍人口同等基本公共服务的职责;综合考虑户籍人口、持有居住证人口和常住人口等因素，完善转移支付制度，确保中西部财政困难地区财力不因政策调整而减少，促进基本公共服务均等化。

强化激励、推动落户。建立中央和省级财政农业转移人口市民化奖励机制，调动地方政府推动农业转移人口市民化的积极性，有序推动有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。

维护权益、消除顾虑。充分尊重农民意愿和自主定居权利，依法维护进城落户农民在农村享有的既有权益，消除农民进城落户的后顾之忧。为进城落户农民在农村合法权益的流转创造条件，实现其权益的保值增值。

三、政策措施

(一)保障农业转移人口子女平等享有受教育权利。地方政府要将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。中央和省级财政部门要按在校学生人数及相关标准核定义务教育和职业教育中涉及学生政策的转移支付，统一城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，落实好中等职业教育国家助学政策。

(二)支持创新城乡基本医疗保险管理制度。加快落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。对于居住证持有人选择参加城镇居民医保的，个人按城镇居民相同标准缴费，各级财政按照参保城镇居民相同标准给予补助，避免重复参保、重复补助。加快实现基本医疗保险参保人跨制度、跨地区转移接续。

(三)支持完善统筹城乡的社会保障体系。加快实施统一规范的城乡社会保障制度，中央和省级财政部门要配合人力资源社会保障等有关部门做好将持有居住证人口纳入城镇社会保障体系和城乡社会保障制度衔接等工作。

(四)加大对农业转移人口就业的支持力度。中央和省级财政部门在安排就业专项资金时，要充分考虑农业转移人口就业问题，将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为分配因素，并赋予适当权重。县级财政部门要统筹上级转移支付和自有财力，支持进城落户农业转移人口中的失业人员进行失业登记，并享受职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务和扶持政策。

(五)建立农业转移人口市民化奖励机制。中央财政建立农业转移人口市民化奖励机制，奖励资金根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素进行测算分配，向吸纳跨省(区、市)流动农业转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。省级财政要安排资金，建立省(区、市)对下农业转移人口市民化奖励机制。县级财政部门要将上级奖励资金统筹用于提供基本公共服务。

(六)均衡性转移支付适当考虑为持有居住证人口提供基本公共服务增支因素。中央财政在根据户籍人口测算分配均衡性转移支付的.基础上，充分考虑各地区向持有居住证人口提供基本公共服务的支出需求，并根据基本公共服务水平提高和规模增长情况进行动态调整，确保对中西部财政困难地区转移支付规模和力度不减。省级财政要参照中央做法，在对下分配均衡性转移支付资金时考虑为持有居住证人口提供基本公共服务等增支因素，增强县级政府财政保障能力，鼓励中西部地区农业转移人口就近城镇化。

(七)县级基本财力保障机制考虑持有居住证人口因素。完善县级基本财力保障机制奖补资金分配办法，中央和省级财政在测算县级相关民生支出时，要适当考虑持有居住证人口因素，加强对吸纳农业转移人口较多且民生支出缺口较大的中西部县级政府的财力保障。县级政府要统筹用好资金，切实将农业转移人口纳入基本公共服务保障范围，使农业转移人口与当地户籍人口享受同等基本公共服务。

(八)支持提升城市功能，增强城市承载能力。地方政府要将农业转移人口市民化工作纳入本地区经济社会发展规划、城乡规划和城市基础设施建设规划。要多渠道筹集建设资金，通过发行地方政府债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道。要推广政府和社会资本合作(PPP)模式，吸引社会资本参与城市基础设施建设和运营。按照市场配置资源和政府保障相结合的原则，鼓励农业转移人口通过市场购买或租赁住房，采取多种方式解决农业转移人口居住问题。中央财政在安排城市基础设施建设和运行维护、保障性住房等相关专项资金时，对吸纳农业转移人口较多的地区给予适当支持。

(九)维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。地方政府不得强行要求进城落户农民转让在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益，促进相关权益的实现和维护，但现阶段要严格限定在本集体经济组织内部。要多渠道筹集资金，支持进城落户农民在城镇居住、创业、投资。

(十)加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，并建立动态调整机制。中央和地方各级财政部门要根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业转移人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等，对转移支付规模和结构进行动态调整。落实东部发达地区和大型、特大型城市的主体责任，引导其加大支出结构调整力度，依靠自有财力为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务，中央财政根据其吸纳农业转移人口进城落户人数等因素适当给予奖励。

四、组织实施

建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策是党中央、国务院部署的重点改革任务之一，各级政府及其财政部门要高度重视、提高认识、尽快部署、狠抓落实。

中央财政要加快调整完善相关政策，加大转移支付支持力度，建立绩效考核机制，督促地方财政部门尽快制定有关支持农业转移人口市民化的财政政策措施。

省级财政部门要按照本通知要求，结合本地区实际制定支持农业转移人口市民化的政策措施，并报财政部备案;要完善省对下转移支付制度，引导农业转移人口就近城镇化，增强省以下各级政府落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力。

人口流入地政府尤其是东部发达地区政府要履行为农业转移人口提供基本公共服务的义务，把推动本地区新型城镇化、加快推进户籍制度改革、促进已进城农业转移人口在城镇定居落户与提供基本公共服务结合起来，通过加强预算管理，统筹使用自有财力和上级政府转移支付资金，合理安排预算，优化支出结构，切实保障农业转移人口基本公共服务需求。

国务院

2016年7月27日

农业转移人口市民化探究 第8篇

目前, 新型城镇化内涵没有统一定义。归纳国内外学者观点, 主要体现在“更加重视居民生活质量问题, 强调城市人口与城市资源的和谐, 外来常住人口与城市市民共享城市建设成果”。具体到农业转移人口市民化上体现为:实行农业转移人口身份平等、户籍制度平等、基本公共服务制度平等、土地等财产权利的平等;实行农业转移人口机会平等, 享有平等的受教育机会和公共就业机会、社会保障权;实行农业转移人口发展平等, 与城市居民享有平等发展机会、公平分享城市发展成果, 让农业转移人口在城市实现“无差别发展”。

农业转移人口市民化广义上指农民定居城市, 在生活方式、观念上逐步转为城市居民。这就需要他们在职业上有实质性转化。为更好地适应城市发展需要, 农业转移人口要在行业或工种上进行转化, 不断提升职业转换能力, 为更好融入城市奠定职业基础;同时, 要由农村转入城市社区, 农业转移人口要有稳定职业、固定住所, 这是市民化基本条件;农业转移人口要获得城市户口, 真正成为市民身份;还要突破农民固有的价值观念和行为方式, 逐步向城市生活、工作方式上转变。转变需要长期的过程, 是农业转移人口市民化的终极目标。

二、农业转移人口市民化问题与障碍

清华大学中国经济社会数据中心2013年10月发布的中国城镇化调查数据显示, 中国户籍城镇化率非常之低, 非农户籍人口占全国总人口比例仅27.6%, 20年内农转非比例仅增长7.7%。显然, 没有城镇户籍的城镇常住人口大多没有实现市民化。在现实中, 大量农业转移人口进入城市, 并没有享受到城市居民享有的公共服务上的各种非货币福利。由于城乡收入差距随着城市化高速发展不断拉大, 驱使大批农民源源不断地离乡背井, 到城市追寻改变命运的机会。如果把劳动力转移的各种因素考虑在内, 城市仍有足够的吸引力促使农业转移人口向非农产业转移。在农业转移人口市民化过程中, 主观层面约束因素是农业转移人口自身技能和受教育程度, 客观层面约束因素则是产业结构发展对劳动力的现实需求, 对农业转移人口的制度设计。同时, 政策配套及落实滞后, 如户籍制度、医疗保障与子女上学、就业等相关政策也不相适应。

农业转移人口的主观因素包含了整体的文化素质不高、培训和掌握的技能少和社会关系固化。改革开放以来, 中国农业转移人口增长迅速, 到2013年, 全国农民工总量已达26894万, 中国农业人口转移仍处于快速稳定增长阶段。但农业转移人口的文化水平普遍不高, 主要以初中毕业为主。较低的文化素质使得大多数农业转移人口不会有较高收入, 也不利于自身维权、继续学习、职业转换等。客观上城乡分割的二元化制度是最大障碍。目前, 我国农业转移人口面临的最重要的制度约束是城乡分割的二元化制度。1953年以来, 中央下发系列文件对农民进城进行严格限制, 建立了一套城市户口管理制度, 严格控制城乡户籍转变。目前, 城乡分割的二元化制度依然存在, 城乡二元经济的藩篱还没有从根本上拆除。

三、实现农业转移人口市民化的制度变革与完善

1. 完善就业制度, 让农业转移人口有劳有得

农业转移人口是否可以顺利在城市落根生活、工作, 关键是要帮助他们在城市谋个稳定的职业。就业稳定能为农业转移人口市民化奠定坚实基础、创造良好条件。进一步完善农业转移人口就业制度, 一是要建立相对平等的就业准入制度。取消各种不合理的收费制度和限制条件, 积极完善劳动力市场机制, 消除各种不平等就业歧视观念, 逐步实现农业转移人口的公平就业、自由就业。二是要建立城乡统一的就业登记制度。妥善将先前忽视的农村劳动力就业状况纳入社会人力资源发展规划及政府就业管理统一责任体系中。三是要建立平等的就业服务机制。要建立一体化劳动保障服务机构和劳动力市场信息网络, 进一步规范劳动力市场管理, 充分发挥市场在配置劳动力资源方面的指导作用, 有效促进农业转移人口在市场中合理流动、转移。四是要建立平等的就业培训机制。各级政府要加大农业转移人口劳动力岗前培训, 让其先培训后上岗。鼓励企业、学校等社会资源开展各种培训。要优化培训内容, 针对农业转移人口特点和工种进行有针对性的培训, 灵活设置各种培训内容, 解决好农业转移人口就业上岗技能需要。五是积极完善农业转移人口就业配套措施。破除城乡户籍制不合理限制, 实现农业转移人口平等就业、自由就业。要逐步完善社会保障体系, 确保农业转移人口享受城市居民的各种权益保障。

2. 完善子女教育制度, 让农业转移人口子女学有所教

一是坚决贯彻落实“两为主”政策。中央政府在《关于基础教育改革与发展的决定》和《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中明确提出, 解决农民工子女教育问题的“两为主”政策, 即“由流入地政府负责, 以全日制公办中小学为主”。“两为主”政策的颁布为农民工子女平等接受义务教育提供了政策上的依据和保障。问题是我国义务教育的财政投入主要以地方政府的财政支持为主。地方政府财力投入不足会造成当地教育资源匮乏, 导致无法更多地接纳农业转移人口子女上学, 这就容易造成严重的地方保护主义, 使农业转移人口上学难问题难以从根本上解决。解决农业转移人口子女的教育问题必须对现行的相关制度进行完善, 比如, 重庆市对农业转移人口子女按照就近入学的原则进行调整, 取得较好效果, 确保了农业转移人口能够享受与城市学生相同的义务教育待遇。二是要进一步完善调整义务教育投入主体渠道。目前, 各级地方教育经费主要靠地方政府投入。当地学生越多, 当地政府教育方面的财政投入就会更大, 反之亦然。这会导致地方政府为减少投入, 拒绝接纳农业转移人口子女上学。为此, 应该对教育投入体制进行合理调整, 教育投入成本合理分摊, 对外来农业转移人口子女教育成本, 可以考虑由国家额外补贴来承担, 以此减少地方政府教育投入负担, 提高地方政府积极性。三是要积极鼓励各种民间资本加入义务教育办学体系。目前, 国家义务教育的投入主要集中在公立学校, 对民办学校不仅少有投入, 有些地方还进行严格限制或取缔。实际上, 有不少民办学校在义务教育中作出了不可磨灭的贡献, 填补了当地义务教育空白。对这些民办学校, 政府应该积极扶持和鼓励, 以此更多地吸收社会教育资本投入到农业转移人口子女义务教育中, 更好地改善农业转移人口子女教育问题。

3. 改善基本医疗制度, 确保农业转移人口病有所医

目前, 从各类调查资料看, 各地农业转移人口参加医疗保障的人口比例比较低。这里有个人原因, 也有制度不完善原因, 需要长期的制度设计和改革实施。一是要帮助农业转移人口建立正确的医疗保障意识。通过各种途径教育农业转移人口主动参加医疗保险, 认识其重要意义, 并在全社会达成“全民参保意识”。二是在医疗保障制度的设计过程中, 充分结合农业转移人口的特点和需要。解决好操作问题、异地续费问题、跨地区流动的医疗保险关系接续问题、大病医疗保险与城镇职工医疗保险等问题。三是切实解决农业转移人口医疗保险过程中存在的困难。解决重点地区或重点行业的农业转移人口的医疗保险制度, 例如, 在大中城市联合出台农业转移人口参保办法;在制造业、建筑业等行业中采取灵活参保等政策。

4. 完善养老保险制度, 确保农业转移人口老有所养

目前, 农村传统的“靠土地、靠儿子”的养老模式正发生深刻变化。很多年轻农民脱离土地, 进入城市务工, 使得年老的农民成为留守老人, 难以安度晚年。在这种情况下, 需要打破城乡二元制度束缚, 逐步形成全国统一的城乡居民基本养老保险制度。同时, 还要把农业转移人口的养老保险制度放在全民社保制度的大背景下全局考虑, 进一步完善养老金巨额亏空问题。在解决农业转移人口养老保险问题过程中, 要同时解决好城乡二元体制的问题, 为建立农业转移人口公平合理的社会养老保险制度提供坚实的制度保障。

5. 完善住房保障制度, 确保劳动转移人口住有所居

现存的城乡二元体制影响下, 农业转移人口不能享受到与市民相同的住房保障待遇。很多地方, 农业转移人口还难以纳入城市住房保障体系。要完善住房保障制度, 一是要进一步明确农业转移人口的住房主体。从现有的各种文件上看, 企业还是改善农业转移人口住房的主体责任人。但在实际中, 企业是难以较好地解决好农业转移人口住房问题的。企业大多数是将农业转移人口的部分货币工资变相成为住房实物工资, 不能从根本上解决好农业转移人口的住房问题。为此, 现在很多农业转移人口还是以群体租房为主。要从根本上解决好农业转移人口的住房问题, 从国际经验和公共财政理论角度上看, 都需要政府作为主体责任, 在顶层设计上加以明确。二是住房保障体系要层次分明。农业转移人口的收入相比城市居民偏低, 而且其本身收入差距也比较大。对其住房政策要统筹兼顾, 需要建立层次分明的住房保障体系。比如, 进一步完善针对不同收入群体的廉租房、经济租用房、经济适用房、限价商品房、廉租公寓等。三是进一步完善农业转移人口住房公积金制度。住房问题的妥善解决是有效促进农业转移人口市民化进程的重要环节。目前, 多数农业转移人口希望通过公积金贷款买房。完善农业转移人口住房公积金制度需要取消农业人口身份限制, 在缴纳标准上应设计较低门槛, 既能减轻企业负担, 又可广泛推行。在贷款方式上应多样化, 以方便农业转移人口买房或提取支付其房租。四是进一步完善农业转移人口土地制度。土地是农业转移人口重要的经济来源之一。目前, 还有不少农业转移人口在农村建有住房, 但他们在城市拥有住房的情况较少, 不少城市都存在一种农业转移人口“老家有房住不了、城里没房想要住”的情况。要解决好这种矛盾, 需要进一步完善以农村宅基地为核心的土地制度与住房制度的改革。

参考文献

[1]刘明国.“三农”视角下的新型城镇化战略[N].中国经济时报, 2013-04-17.