税权划分范文（精选5篇）
税权划分 第1篇
税权划分的理性思考
摘要：如何科学、合理地划分中央与地方的税权是我国财税体制改革需要解决的问题。本文从我国现行税制税权划分存在的弊端入手，提出一些税权划分应坚持的原则、构想和其他应解决好的问题。关键词：分税制 税权划分 公共产品
1994年，分税制在我国正式实施，经过7年的实际运行，效果是显著的，首先它保证了中央和地方财政收入的同步增长；使我国初步建立了税收的分级征收和分级管理的制度；使我国税收管理体制由中央高度集权制逐步地向地方适当分权的方向发展。它从根本上克服了在20世纪80年代有计划商品经济条件下建立起来的税收制度的某些局限性。但是，由于它是市场经济发育不成熟的早产儿，先天不足，在市场经济日益成熟和世界经济向一体化发展的今天，它的机能越来越不适应发展着的经济环境，最突出的表现是税权划分不合理、不科学。因此，如何科学、合理地划分中央与地方的税权是我国财税体制改革需要解决的问题。本文从我国现行税制税权划分存在的弊端入手，提出一些税权划分应坚持的原则、构想和其他应解决好的问题。
一、现行税制在税权划分方面的弊端分析
1．不利于市场经济发展
建立完善的市场经济体制是我国经济建设的目标，这是我们实践经验的总结，也是世界经济一体化趋势的要求，我们的任何一项改革都必须符合市场经济的要求，税权的划分也应该有利市场经济的发展。现行税制中按企业的隶属关系划分企业所得税，即中央企业向中央政府交纳企业所得税，地方企业向地方政府交纳企业所得税。从动态上看，这种安排，客观上鼓励地方保护行为，尤其是一些地方政府通过行政手段强行推销本地企业产品、排斥外来企业产品的行为倾向，甚至导致一些行业中中央属企业在一些地区面临不利的竞争局面，全国市场一体化进程遇到妨碍。它有碍我国市场经济的发展。
2．不利于分税制的实施
分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制。它是按市场经济的原则和公共财政理论建立的。它是市场经济国家运用财政手段对经济实施宏观调控较为成功的做法。按照市场经济的要求，党的十四届三中全会果断地作出了在我国实行分税制的决定。现行分税制对推动我国经济体制的完善和发展起到一定的积极作用，但在实际运作过程中也暴露了不少问题，如中央可支配的财力呈下降趋势；中央财政赤字不断增加；中央财政收入的增长低于地方财政收入的增长；中央债务规模不断扩大；税收收入占GDP比重预期目标尚未达到；地方的积极性也未能很好地调动起来。这与我国现行分税制的税权划分不合理是分不开的。
我国是一个中央集权制国家，政治上要求统一和稳定，这就决定了我们不能按西方一些联邦制国家一样实行地方分权制。另外，我国又是一个经济社会发展不平衡的大国，各地区的经济基础、自然条件、人文地理状况不一样，甚至差距很大，这就决定了我们国家不能象日本、法国、新加坡等国一样实行税权集中在中央的中央集权型制度。根据我国的政治制度和经济社会状况，我国应实行以中央集权为主，合理给地方放权的形式，只有这样，才能使地方税在一个较为合理的环境下开征，又不影响中央财政收入的增加和宏观调控能力的加强。我们在中央与地方的税权划分上，既不能把税权过分集中于中央，也不能毫不限制地扩大地方的税权。要根据我国的国情，科学、合理地划分,从而保证我国分税制的贯彻实施。
3．有悖公共财政理论
在我国经济体制改革不断深化，尤其是在党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的背景下，财政学界不失时机地提出在我国建立现代公共财政这一课题。我国财政界提出了逐步建立我国公共财政基本框架的改革目标，夏季，在全国财政工作会议中，李岚清副总理、项怀诚部长的报告，又向国人勾勒出构建我国公共财政新机制的基本思路，项部长报告提出：力争3至5年的时间，建立起适应公共需要、收支管理规范、宏观调控有力、符合社会主义市场经济发展要求的公共财政新体制。努力构建我国公共财政的新机制成了我国财政改革的主旋律，其意义深远，不容忽视。
公共财政学论认为，公共产品具有层次性，按其受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的提供由中央和地方之间的分工制度确定，是一种经济机制设计，有必要由中央政府提供全国性的公共产品，地方政府提供地方性公共产品。税收是公共财政的主要来源，税收作为公共产品的价格，各级财政支出所提供的公共产品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以，中央和地方在公共产品的提供上，应具有相对的独立性，相应地，中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权，才能保证各级政府支出的基本需要，才能有效地提高政府机构的效率。而我国现行分税制的税权划分不清晰，不符合公共财政理论的要求。
4．不利于调动中央与地方两个积极性
充分发挥中央与地方两个积极性，是我国经济社会发展中长期坚持的一项基本方针。1993年12月15日《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出了“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入的合理增长”的分税制财政体制改革的指导思想，但由于市场经济体制还未完全建立，在实际落实中仍未能彻底跳出传统经济体制改革的局限，中央税权过度集中的老路未能彻底消除。分税制的实施，某种程度上加强了中央的财力，强化了中央的宏观调控，调动了中央的积极性。但远没有达到调动两个积极性的目的，地方政府的积极性远没有调动起来。这其中一个重要的原因就是税权过于集中，税收法律的制定权、解释权、政策调整权、减免税权几乎统统归属中央，忽视了地方政府在处理地方事务时所应拥有的税收管理权限，使地方各级政府的职能不能完全实现，制约了地方政府的积极性。
另外，现行分税制没有赋予地方政府独立取得收入的权力，尤其是没有独立开征税收的权力，而是按中央统一制定的税收制度去组织收入，现行分税制体制改革，划给地方政府固定收入的税种有16种之多，但地方基本上仍没有自己独立的税种。现有的地方税如同几十年来就一直存在的地方税一样，只是小额零星分散的税种，远不足以成为地方财政支柱收入来源。这就根本否定了地方政府财政的独立主体地位。在目前经济利益多元化格局的背景下，如果不考虑地方相对独立的经济主体地位，简单地把地方利益目标等同于中央利益目标，不利于调动地方政府的积极性，最终也会影响宏观调控能力的加强和中央利益的实现。
二、税权划分应坚持的原则
1．市场经济的原则
建立完善的市场经济体制是我国经济体制改革的目标。在我国，只有实行社会主义市场经济，才能充分发挥社会主义制度的优越性，赢得同资本主义制度竞争的比较优势；只有选择市场经济的资源配置方式，才能从根本上提高资源利用效率。所以，中央与地方税权的划分，一定要有利于市场经济的完善和发展，有利于资源的有效配置，有利于促进经济的发展。税权的划分应尽量不妨碍市场经济的发展。同时，也要考虑到市场也有其自身的弱点和消极方面，存在着市场失灵的地方，因此，必须加强和
改善国家对经济的宏观调控。2．效率原则
效率原则包括两个方面的含义,一是经济效率原则，一是税收本身的效率原则。经济效率原则是指税权划分对资源配置和经济机制运行的影响最优化，也就是说，纳税人在正常负担之外，经济活动不会因为税权划分的不合理而受到干扰和阻碍，相反还因此而得到促进。因此，我们在划分税权时，要充分考虑哪些税权集中中央有利整个经济的发展，哪些税权下放给地方有利于调动地方政府发展经济的积极性。税收本身的效率原则，是指以最少的税收成本获得最多的税收收入。降低税收成本，提高税收效率，要运用先进科学的方法管理税务，要简化税制，税权划分既要方便中央税收征收管理和组织收入，又要方便地方的税收征收管理和组织收入，要尽量使纳税人方便、省时、省事、省费用。
3．事权和财权相结合的原则
事权，就是某一级政府所拥有的从事一定经济事务的责任和权利。财权即某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权。一般来说，中央与地方应科学合理地划分各自的事权，并依据事权合理确定支出的规模，在确定事权和支出规模的基础上划分财权。改革开放以来，我国中央和地方的关系经过了几次调整，总体而言，调整仍没有到位，中央与地方的事权划分仍缺乏科学性和规范化，划分不够彻底，相互扯皮的现象时有发生。
我们在处理中央与地方关系，划分中央与地方事权的时候，应通过法律的程序，来规范中央与地方的法律关系，使之成为中央政府与地方政府都必须遵循的行为准则，使中央与地方关系的处理有法可依，应根据公共产品的特征和层次性或受益范围来界定中央与地方的事权和财权。在公共财政的模式下，全国性、地区性公共产品划分的理论为中央与地方的合理划分事权和财权提供了客观依据，即地方产品由地方政府负责提供，全国性的公共产品由中央政府提供。从市场经济发展的要求来看，中央与地方事权和财权的界定，可根据各级政府对各项经济和社会事务的把握方式和适应程度，并考虑公平与效率的关系。
4．分税制原则
坚持分税制原则，关键是要建立地方税体系，要创造必要的条件进一步完善我国分税制体制，使之与我国社会主义市场经济相适应。地方税是相对于中央税而言的，是根据国家财政管理体制改革的规定，由中央统一立法或由地方立法开征，由地方负责征收管理，税款为地方财政固定收入的各税种的总称。地方税是国家税收的重要组成部分 ，它除了具有国家税收的三大特征外，还具有收入归地方所有，属于地方财政的固定收入，管理权限主要由地方所掌握，税源分散、收入零星、征管难度大、税收成本高、与地方经济关系密切等特点。地方税体系问题是与我国分税制实施相伴而产生的，分税制是现代市场经济国家的基本作法，它的完善是与地方税体系的健全分不开的，没有发达的地方税就不能实现一级政府一级预算的原则，推进规范的分税制改革也就是一句空话。
要建立起合理科学的分税制，地方税收体系的确立和完善就必须提到重要议事日程。地方税收体系，应该是主体税种稳定，辅助税充裕，结构合理，功能齐全的地方税多税种的组合。建立地方税体系，关键在地方税基的选择和税种的设立。我们要在确定中央与地方共享税，确立地方税主体税种，如营业税、财产税等的同时，根据地方经济发展的需要开征一些新的地方税种，如社会保障税、车辆购置税、遗产税、赠与税、环境保护税等，改革现有的地方税种，如个人所得税、城市维护建设税、房产税、资源税等。
三、划分税权的基本思路
1．优化税制结构
优化税制结构是合理划分税权的基础。税制结构是指一个国家依据本国国情和财政上的需要，由若干不同性质和作用的税种组成的有主有次、互相配合、结构严密的税收体系。长期以来，我国的税制结构实行的是以流转税类为主体的模式，1994年税制改革后，这一状况更趋强化，流转税的税收收入占我国全部税收收入的70%以上，1994年—19分别为75.76%、74.89%、74.55%、72.69%、74.22%。当然，这与我国当时生产力发展水平比较低下和税收征收管理水平比较落后有关。在生产力发展水平相对低下，税收征收管理水平还不高的情况下，以流转税为主体的税制结构有利于组织税收收入，有利于简化征管，降低征收成本。但随着我国生产力发展水平和税务人员素质的不断提高，税收征收手段的不断现代化，税制结构调整的条件已基本成熟。
从我国目前经济政策目标和发展的客观要求以及我国税收征收管理水平看，以流转税和所得税并重的“双主体”模式是比较符合我国实际的。首先，从国外经验看，一国税制结构从流转税为主体模式转向流转税和所得税双主体模式，其经济条件为人均国内生产总值700美元左右。如日本转换时的水平为789美元，美国815美元，英国717美元。209月国家统计局公布的数字表明，我国目前的人均GDP已达849美元，所以，我国税制结构模式的转换已具备了转换的经济条件。其次，我国税务人员的素质较以前有了很大的提高，我国现有80多万的税务大军中，大专以上学历者已占60%以上，本科学历以上人员也超过22%，现在我国对税务人员的培训也形成了大连、扬州、长沙“三地一体”的培训网络和体系，不久的将来，我国税务大军的整体素质将有更大的提高，这为我国税制结构模式的转变提供了有力的人才条件。第三，我国税收征收管理手段不断现代化，截止年底，我国税务系统计算设备装备达157004台，计算机管理人员28727人，微机处理纳税户数达16783544户，税收征收管理的装备现代化为我国税制结构的转换提供了技术优势。
另外， 我们应开征一些新的税种，如社会保障税、遗产税、环保税、车辆购置税、燃油税等；扩大增值税的征收范围，将建筑业和运输业并入增值税的征收行列，并实行消费型增值税；将企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并统一为公司（法人）所得税；可将城镇土地使用税并入资源税；将筵席税并入消费税，适当调整消费税的课税范围，增加一些高档娱乐项目和高档消费项目，如高尔夫球、桑拿浴、高级美容等，并取消现行消费税目中的生产资料和一般生活品，如酒精、护肤护发品。
2．正确划分中央与地方的税收立法权
税收立法权的.正确划分是合理划分中央与地方税权首先要解决的问题。要在确保中央税收立法权的同时，逐步扩大地方政府的税收立法权。
立法权就是主权者所拥有的，由特定的国家机关所行使的，在国家权力结构中占据特殊地位的，用来制定、认可和变动规范性法文件以调整一定社会关系的综合性权力体系，它包括国家立法机关行使的立法权以及其他国家机关、地方权力机关行使的立法性职权。我国实行的是高度集中的政治体制，这就决定了中央集中统一领导是我国现行立法权限划分体制的根本特点。这一特点决定了中央立法在整个国家立法体系中的主导性和基础性。有关税收的基本的、全国性的税收法律必须集中在中央，由全国人民代表大会或其常务委员会立法，或由全国人大及其常务委员会授权国务院立法。如《税收基本法》、《税收征收管理法》和我国重要税种如增值税、所得税、营业税、消费税、社会保障
税等税收实体法以及与之配套衔接的《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法法》等法规。另外，由于我国各地区情况差别较大，尤其在经济体制改革中许多改革办法带有探索试验性质，如果全部税法由最高权力机关制定，难以做到机动、灵活和及时；我国实行民主集中制，历来强调发挥中央与地方两个积极性，这就必须充分发挥地方权力机关在立法方面的积极性。税收立法权在中央与地方政府之间的适当划分，既有利于保持中央政府在税收调控中的主导地位，有利于宏观经济的协调稳定发展，又有利于发挥地方政府在税收调控方面的积极作用，使地方区域经济的发展充满活力。对于一些区域性、地方性税种，可根据各地实际需要和可能，由地方各级权力机构行使立法性职权，由地方政府确定开征或停征，这些税种的立法权由地方权力机关行使，由地方自行决定是否开征，税率的高低和税基的宽窄由地方调整，这样可以更好地发挥地方扩大财源，组织收入的积极性。
总之，税收立法权限要明晰合理，对中央和地方的税收立法，要分税分管，赋予地方与其事权、财权相适应的税收立法权，以满足地方经济发展需要。同时对税种的设置、开征、停征、解释和减免等权限也要进行合理的划分。
3．明确划分中央与地方税收收入的归属权
划分中央与地方税收收入的归属总的原则应是：坚持中央财政收入占全部财政收入的比重必须在60%左右，有利于中央财政收入与地方财政收入同步增长，有利于调动中央与地方经济发展、组织收入的积极性。实行分税制以来，我国中央财政收入占全部财政收入的比重1995—一直呈逐年下降或徘徊的趋势，分别为52.2%、49.4%、48.8%、49.6%、50.96%。这种格局与国外情况形成强烈的对比。从发达国家来看，不论是单一制国家，还是实行联邦制的国家，在国家总的财力分配格局中，中央集中的财力比重一般保持在60%以上。从发展中国家来看，除个别国家外，中央集中的财力比重一般都在70%以上。另外，我国税种和收入的划分标准欠科学。如中央企业的所得税归中央财政，地方企业的所得税归地方财政，这不仅导致分税制不规范，而且与建立统一市场经济的要求相违悖。
因此，我们在确定中央财政收入占全部财政收入比重时，应基于我国国情，本着发挥中央与地方两个积极性的原则，把这一比重确立在60%左右。在税种和税收收入的划分上，由于中央政府所承担的任务具有全局性和特殊重要性，地方政府主要承担与本地经济和社会发展密切相关的事务。所以，我们应该把收入比重高，税收负担分布广泛的税种划归中央，将那些与地方经济和社会事业发展关系密切、税源分散、适合地方征管的税种划为地方税收收入。同时，将某些与经济发展直接相关的主要税种作为中央与地方的共享税收收入。在具体划分和操作上，我们可以在现有分税制划分的基础上确定。中央固定税收收入包括：关税、海关代征消费税和增值税、消费税。地方固定税收收入包括：营业税、个人所得税、社会保障税、遗产税、赠与税、车辆购置税、燃油税、城镇土地使用税、印花税、契税等。中央与地方共享税收收入包括：增值税、所得税、资源税和证券交易税。其中增值税，所得税和证券交易税可以采取同源分率的形式划分，资源税仍按现行制度划分。
4．明确国税、地税各自的税收征收管理权限
税收征收管理制度是税收制度的重要组成部分，它是保证税收政策得以有效实施，进而保障税收收入及时、足额入库的关键。因而，国税、地税各自的税收征收管理权限划分的明确与否，直接关系到中央与地方各自的税收收入征收和入库质量。我国自税务机构分设后，国税、地税在税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收等方面的税收征收管理权限进行了多次调整，但在某些方面仍存在交织不清的情况。为了提高我国税收征收管理水平，防止国税、地税在征收管理问题上发生磨擦和“撞车”，明确国税、地税各自的税收征收管理权限很有必要。
在税务登记方面，可仍按现行的“统一代码，分别登记，”的办法，可以把税务登记的稽核权明确给即将成立的税务警察部门，这样有利于加强对漏登漏管户的管理，不断提高税务登记率。在发票管理方面，应按收入归属权的流转税归属来划分，属中央固定和中地共享流转税的纳税人发票管理权属国税部门，属地方固定收入的流转税纳税人的发票管理权归地税部门。在纳税申报方面，要坚持分别申报的办法，中央税向国税申报，地方税向地税申报，中地共享税必须同时向国税、 地税申报。在税款征收方面，国税、地税的征收边界应严格划分。中央固定税收收入固定由国税局征收，地方固定收入固定由地税局征收，对中地共享税，可以由国税统一征收分别入库，条件成熟的地方省市，如地方税务局认为本省市的地方税务局人员的整体素质，征管手段和征管水平达到征收共享税水平的，可以由地方政府向国家税务总局提出申请，由国税和地税分别分率征收。随着条件的不断成熟，全国税务人员的整体素质不断提高，征管手段的不断现代化，在对共享税的征管上，应实行国税、地税分税分征，逐渐取消由国税代征地方税的办法，凡地方税种以及共享税中地方分享的部分应全部由地税系统自行征收管理。
税权划分 第2篇
1）税收立法权、税收执法权和税收司法权分别由立法机关、行政机关、司法机关行使，税权的横向划分明确，形成了税收立法、税收执法与税收司法之间的相互制衡机制。并且地方拥有一定的税权。上述三种国外典型税权划分模式，无论是分权型、适度分权型还是高度集权型，都不同程度地赋予了地方一定的税权。税权的划分都以法律为准绳，减少因税权划分规定不明晰导致的税权划分扭曲的问题，这种税权划分的法制化和规范化既保障了地方税权的有效行使又起到了约束中央政府行为的目的。
2）强调中央税权的主体地位，同时约束地方税权。为了强化中央政府的权威、保证中央政府目标的实现，无论是联邦制国家还是单一制国家，在税权划分上都强调中央税权的主体和控制地位、约束地方税权。即使是实行分权型税权划分的联邦制国家美国，联邦对州和地方以及州对地方的税权制约也相当严格，对单一制的日本和法国来说，对地方税权的约束更大。
3）政府间财政转移支付制度较为完善。为弥补地方税权弱势导致的税收收益在中央与地方之间分配的不均衡，有效解决地方收入不足的问题，上述三国都通过政府间财政转移支付来增强地方财力。如美国实行有条件补助和无条件补助相结合的转移支付制度；日本以地方交付税、地方让与税及国库支出金等形式将部分财政资金转移到地方。
刍议房产税税权划分的国际借鉴 第3篇
一、房产税税权划分的国际比较
（一）立法权划分的国际比较
世界上实施分税制的国家在地方税立法方面一般有三种情况：一是中央高度集权，地方只有服从的义务;二是税种由中央设定，地方政府有权决定停征和在一定幅度内决定具体税率;三是地方经中央授权有税种立法权。在一般情况下，一国房产税制的税收立法权主要与该国税收制度的分权程度相关。
在分权程度相对较高的联邦制国家，地方税的立法权一般由州一级政府行使，州以下地方政府也往往拥有较大的立法权。在美国，房产税法由各州制定，可根据本州财政预算情况和税基确定计税依据、税率幅度及减免税等税收要素。这充分体现出房产税的地方性，由各地方政府负责管理与支配，收入划归地方政府用于当地的社区公共服务。
相反，在分权程度相对较低的单一制国家(如英国、新西兰)，房产税的立法权一般由中央政府行使;同时，州以下政府拥有的房产税的立法权也往往较小。虽然地方政府在课税对象、计税依据和税率方面拥有很大的自主权，但这种自主权也要受到中央政府制定的法律法规约束，这说明其地方政府并没有实质性的立法权。
值得注意的是，即使是在地方政府分权程度比较高的国家，如美国，通常也会限制或平衡地方政府的这种权力。其采取的限制措施主要有：一是设立收入限制机制。作为地方政府财政主要收入来源的房产税收入受到严格规范的管理和控制，必须要通过地方政府议会或社区的选民通过投票来决定其事项。二是设立均等化机制。目前美国50个州都征收房产税，各州和地方政府的税率不同，大约平均1%—3%，税基是房地产评估值的一定比例(从20%—100%不等)。因此其管理机制的一个主要内容是均等化管理机制，在一个州的行政区域内调整财产评价标准，以达到财产评价一致性目标。为达到这一目标，州政府可以直接调整各地方财产税评价比例，促使各地区评价比例趋于平衡。由此可见，即便是在税权划分中赋予了地方政府相当程度的立法权，并不意味着放任自流，它还需受到纳税人和上层政府的制约，以防止权力滥用。
（二）征收权划分的国际比较
房地产税款的征收一般由地方税务机构负责，绝大部分征收业务交由地方税务员办理，但也还是有些国家则是由中央政府负责征收。从理论上讲，如果房产税的收入属于地方固定收入，那么该税的税收征收权应该由地方政府行使，如果其税收收入属于中央固定收入或中央与地方共享收入，那么该税的税收征收权应该由中央政府行使，因为只有这样才符合“剩余控制权”与“剩余收益权”一致的行政效率原则。因此，从效率的角度讲，税收征收权的划分应该尽量同税收收入权的划分相一致。这也是世界上大部分实行财产税的国家在划分税收征收权时所遵循的一条基本原则。
除税收收入归属结构外，一国的政治制度也深刻地影响税收征收权的划分。一般而言，如果一个国家虽然具有多级政府，但如果政治制度比较集权，这时即使房产税的收入属于地方收入，税收征收权也会划归中央(如智利)。另外，在一些转轨经济国家，虽然房产税的收入实际上全部属于地方，但为了平稳过渡，其税收征收权也同样由中央政府行使(如乌克兰)。
（三）评估权划分的国际比较
作为房产税的关键环节———税基评估，按照分权程度，也可分为分散和集中两种模式。
在分散模式下，地方政府拥有独立的财产评估权，中央政府或州政府只是提供一些业务指导。实行分散模式的特征刚好与集中模式相反。在分散模式下，地方政府可能难以承担必要的技术支出，同时还可能面临财产交易证据缺乏的局面。当然如果地方政府的辖区面积较大或者其不动产的价值较高，那么技术支出和交易证据将不会成为分散模式的障碍，相反，在这种模式下，地方还可以在财产评估方面拥有更多的自主性和灵活度。实行分散模式的国家主要有美国、荷兰、日本和南非等。
在集中模式下，财产评估权主要由中央政府或州政府行使，地方政府只承担一些协助工作。实行集中模式的优势是能产生规模经济。在集中模式下，由于可以在全国或全州范围内分摊成本，因此可以采用一些初始成本(或不变成本)较高的评估技术(如计算机协助评估系统)和技术水平较高的专业人才。集中模式下的集中评估的交易证据较多、评估过程正规而权威，从而能够较大幅度地提高财产评估的公平性。但在集中模式下，地方当局可能失去对评估过程、财产重估的实际控制从而影响财政分权的目标。目前实行集中模式的国家主要有澳大利亚、爱尔兰、新加坡、巴基斯坦等。
（四）房产税税权划分的国际经验
通过以上比较表明房产税不可能是完全的地方自治，有关中央政府与地方政府对房产税税权的众多搭配模式已经说明了这一点。从房产税的收入受益权来分析，基本上都是归属地方政府，但是从立法权、征收权与评估权来分析，却存在着不同的税权组合。这说明了税收受益权与税权本身是可以分离的。
通过上述对于房产税立法权、征收权、评估权的国际比较，可以发现房产税的税权划分与该国的财政分权状况存在直接联系，作为地方税体系的一个部分，其税收管理权限的划分不会脱离其分税制的具体规定而单独存在。从理论上，可以区分中央政府与地方政府对房产税进行税权管理的差异性见表1:
不可否认的是，由地方政府对房产税税权负主要职责对于地方经济发展与财政自主更有利一些，但是也应该看到：即便在那些地方政府和地方税体系已经非常重要的国家，如加拿大，也并非所有财产税都由地方政府收取。而在智利等国，房产税则更像是一种中央政府税收。因此，必须在整个分税制框架内考虑房产税的具体税权划分方法与内容之外，还必须考虑到具体国家所面临的历史条件。
二、我国房产税制改革中的税权划分思路
（一）房产税制改革与分税制的完善
勿庸置疑的是我国改革中的新型房产税应该归属于我国地方税体系，这样的判断不仅是依据经济学理论中对于房产税的特殊性质得出的结论，也是对于我国房产税的改革路径做出的基本判断。从目前的各种改革方案争论中，基本上可以明确的是将现行的房地产开发、销售、持有环节的房产税、城镇土地使用税、城市房产税、印花税、土地增值税和契税合并，取消其他不合理的收费，改为以评估价值为核心的新型房产税(物业税)。因此，仅仅从税制的变化分析，房产税的实施将直接影响到地方政府的既有收入，将其作为我国某些地方税种的替代物，其地方税种的性质也不应该有所质疑。房产税改革是我国一项重要的税制改革内容，必须要有更多的考虑：
首先，应该考虑的是房产税改革的基本背景。通过国际比较，财产税改革更多的时候是地方政府结构和财政总体改革的一个组成部分，是税收体制改革的一个组成部分，我国的房产税改革也应该是这样一种定位。
其次，既然房产税改革被赋予了更加深刻的政策意义，那就必须研究我国目前不完全的分税制与房产税税收征收管理权限划分的相互影响。一方面，通过房产税的改革，在保证地方政府既有税收利益不降低的前提下，能够培育出更加高效、公平、持续的地方税收新格局，应该有理由相信，房产税将随着经济水平的不断提高，有可能成为我国地方政府的主要税种之一;另一方面，以房产税改革为契机，改变以往税制改革重收入、轻制度，服务于我国的地方税体系建设，进而推进分税制财政管理体制的完善。
（二）房产税收入的归属层次
我国的地方政府从概念上分析，应该包括省、地市、县、乡镇四级。从国际惯例来看，一般所称“财产税作为地方政府主要的税收来源”，这里的地方政府专指县(市)级政府，即中央政府、次中央政府、县(市)政府三级政府架构中的最低层级政府，最低层级政府与地方政府是两个具有不同内涵和外延的范畴，与中国目前习惯的地方政府(专指除中央政府以外的省级政府、县市级政府)范畴有所不同。因此财产税应该定位为最低层级政府，作为财产税体系的主要税种———房产税也应该按照该项要求进行设计。
从我国的行政体制改革方向来看，越来越多的研究表明，最终的改革出路是通过“乡财县管”、“省直管县”等措施，在减少财政层次的基础上过渡到减少政府层次，实现中央、省、市县平级的三个层次。那么，在这个基础上，市县平级的层次就是我国房产税的政府层次选择。其理由非常明显，房产税在管理上适合地方政府掌握，如果将其交由中端或高端政府，其信息不对称的问题会迅速放大，只有在最基层的政府，其管理才是合适的。
但是，从中国房产税目前所面临的现实条件来看，由于财产市场仍然不发达，财产价值的普遍评估不准确，大宗财产直接或间接为政府所有而且大多免税，在未建立成熟的不动产市场的情况下，不动产税能否发挥正常的职能仍是个问题。同时，由于普遍认为大部分企业和家庭将难以承担，需要使其做到在政治上可接受，而且为使其管理更加公平，需要在管理上有显著的改进。所有这些都使得基层地方政府难以依赖房产税取得大量的短期收入，尽管从长远来看房产税的确是个颇有发展前景的税种，但依赖房产税取得基层地方政府大部分收入是不现实的。由于经济状态与评估能力的差异，改革后的房产税将更有可能成为地方政府的主体税种之一。
（三）房产税权的具体划分
1. 税收立法权。
遵循我国长期以来的税收法制传统，房产税等地方税目前仍可由中央制定统一的税收条例，即立法权仍然由中央控制。但是，这样的处理可能并不符合分税制改革的最终方向。所以，建议在不影响中央财力、宏观调控能力和周边地区经济利益的前提下，为促进本地区的发展，充裕地方财力，在恰当的时候，允许地方政府通过立法程序、报中央批准或备案，开征区域性的新税种。但是，为了防止地方政府滥用税收权力，必须完善有关立法监督机制与区域间利益均衡机制。
2. 税收征收权。
应该保障地方政府拥有相当程度的税收征收权，可以允许地方政府制定实施细则，各地区可根据自己的实际情况，在不影响中央财力、宏观调控能力和周边地区经济利益的前提下，为促进本地区的发展、充裕地方财力的前提下，对房产税的税率、税基、减免税和加征等，在一定的限度作适当的调整。
需要注意的是，当房产税管理权力由中央和地方政府分享时，其政府间委托—代理的矛盾就容易出现。特别是当税收管理权限缺乏明确的所有权时，就容易产生矛盾，这在转型国家是很普遍的。因此，部分管理权限的下放必须以健全的法制、严格的监管作为前提。
3. 税收评估权。
从我国实际情况出发，应倾向于建立中央、地方政府两级评估机构，中央实施一定程度的控制与规范的权力分享机制。原因在于中国的地域广阔，有必要建立全国性的评估机构对整体评估的方法、流程进行规范与监督。但是，中央层次的评估机构不可能对所有地方的具体房地产进行实践评估，还是需要由地方评估机构进行普遍性、具体化的评估。从财政分权的角度，加强地方政府评估机构的建设，有利于帮助地方政府提高信息的掌握能力与增强地方政府进行税收征管的主动性。两者之间的专业分工应该是：地方评估机构主要负责地方性专属性明显的房地产评估，中央评估机构主要负责为地方评估机构进行业务指导，中央政府对各地房地产价值低评和扣除幅度进行管理、指导和调节，以及对于跨地区的大型财产提供评估，解决评估争议。
摘要：当前有关房产税的改革传言沸沸扬扬, 其中房产税的税权划分成为一个热点问题。在我国分税制的大背景下, 税收收入的归属与税权的划分并不是完全统一的, 文章通过对各国房产税在中央政府与地方政府间的税权划分进行比较, 为我国新型房产税制体系的建立以及分税制的完善提供思路。
关键词：房产税,分税制,税权划分
参考文献
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(5) 谢群松.财政分权:中国财产税改革的前景 (J) .管理世界, 2005 (1) .
“税权归民”与“税收法定” 第4篇
一曰“税权归民”。纳税人才是国家的主人，因为政府使用的是纳税人的钱。不是政府养活了百姓，而是百姓养活了政府。纳税人有权决定交何种税，交多少。
二曰“税收法定”。百姓为购买公共产品而与政府进行交易，税收是公共产品的交易价格。任何交易价格的确定都应征得纳税人同意，而不能由政府单方定价。但老百姓人数多而分散，需要选出代表参与谈判、制定规则。这便是“议会”或“人民代表大会”制度。“人民代表大会”代表人民行使税收权利、制定税收法律。
如果税收价格长期由政府单方确定，便会出现两大后果：一是过度征收。由于怎么收、收多少均由政府单方决定，所以当政府机构膨胀、财政吃紧时，就会有多收的冲动。二是财政浪费。因为收钱容易，花钱不珍惜、重复投资、“三公”费用居高不下也就难以避免。
“如果没有制约，收钱的一方一定会想方设法尽量多收”，这是单方定价机制的规律，不以人的意志为转移。
“政府收税必须征得人民的同意”
“税权归民”“税收法定”“政府收税必须征得人民的同意”，这些原则现在看来似乎是无须证明的公理，但历史上长期居于统治地位的认识却正好相反。中外历史上，基于“普天之下，莫非王土”“国家的一切属于国王”的理念，税收的一切权利归于皇帝或国王，人民只有服从的义务，没有任何谈判商量的权利。税收价格机制当然也是由“国王”或“皇帝”单方定价的体制。
但由于“单方定价一定会造成过度征收”的规律，中外历史上各朝代、王朝的后期，统治者无一不走上“横征暴敛”之路，继之而起的便是风起云涌的农民起义、阶级革命，接下来便是统治崩溃、王朝更迭。
统治者似乎也意识到问题之所在。从《尚书》“民为邦本，本固邦宁”的记载，到孔子“苛政猛于虎也”的警告，再到孟子“民为贵，社稷次之，君为轻”的谆谆教诲，莫不体现出“民贵君轻”的民本思想。但历代思想家开出的药方均是让统治者走“勤政爱民”的“施仁政”之路。因此，一个新王朝建立后，早期的统治者基本能做到“轻徭薄赋”，让人民“休养生息”，但由于“税权归王”的单方定价体制未变，最后都无一例外走上了“暴敛无度”的灭亡之路。
税赋问题不仅是中国民变的根源，也是西方国家阶级革命、社会变革的助推器。英国资产阶级革命始于国会为反对查理一世国王开征新税而进行的长期斗争，美国独立战争始于北美殖民地反抗英国王室在北美开征“印花税”“食糖税”的斗争，法国大革命肇始于法国新兴资产阶级反抗“僧侣、贵族免税权”的斗争，等等。西方国家历史上历次大的革命和变革，导火索也大多是税赋问题。西方资产阶级革命后，多数国家走上了分权制衡之路。“无代表，不纳税”“税权在民”成为普遍认可的宪法性原则。
“授权立法”导致税收权力失控
“税权归民”“税收法定”原则的确立是资产阶级革命的重要成果，也已成为现代法治国家的重要特征。梁启超指出：“议会的两大任务，一曰立法，二曰监督财政”。
新中国建立后，我国的《宪法》及《立法法》也已确立了这两大原则。《宪法》规定：中华人民共和国的一切权利属于人民；只有全国人民代表大会及其常务委员会才有权制定法律。《立法法》规定：“财政、税收基本制度只能由法律予以规定。”但《立法法》同时又规定：基于改革开放初期的特殊情况，全国人大及其常委会可根据实际情况授权国务院就某些应由法律规定的事项先行制定行政法规，即所谓“授权立法”。1984年、1985年，全国人大曾两次授权国务院对有关税收事项制定行政法规。虽然《立法法》规定，授权决定应当明确授权的目的、范围、期限，但全国人大的这两次授权均未明确期限。这就导致从1984年至今的30年间，行政权在税收领域日趋膨胀。
目前，我国已开征的18大税种中，只有车船税、个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税3个税种是由全国人大以法律形式加以规定的，其他如增值税、营业税、消费税等重要税种，均是由国务院以条例、暂行规定、试行草案的方式决定并颁布实施。
更进一步，国务院又将制定税收条例实施细则、施行办法的权利及解释税收条例的权利交由财政部、国家税务总局行使，甚至允许部分省市以试点名义自行制定税收地方法规。这就出现了我们在实践中看到的种种乱象：财政部、国家税务总局可以自行决定某个税收事项或改革某个税制，甚至地方政府也可以就某些税收事项自行作出决定。这些年，有的地方政府擅自征收月饼税、馒头税、房产加名税；有的地方政府为了吸引投资或限制某个产业而自主决定税收优惠、少征或不征某个税种，等等。
没有范围和期限的“授权立法”导致了行政权逐步侵蚀立法权，导致全国人大对税收权力的失控。这就逐步走到了“税收价格由政府单方决定”的境地。因此，中共十八届三中全会将“落实税收法定原则”写入全面深化改革的决定中，是真正看到了问题所在，非常及时也非常必要。
费改税：税收法定，税外无费
其实，明确“税收法定”原则，只是走出了第一步。在我们这样一个行政权主导的国家，完善国家财政税收体制，更为关键的一步是“费改税”。长期以来，政府向百姓收取的，除了“税”以外，还有许许多多的“费”：路桥费、年检费、排污费、拥堵费、社会抚养费，等等。这也是许多人不满与抗拒的。所以近年来，有律师因不满司法行政部门收取高额“年检费”而起诉，有外来务工人员因不满当地政府收取“暂住费”而骚乱。
税外有费、费多于税，是久治不愈的顽疾。2003年，时任总理朱镕基曾强力推动“费改税”，此后的几年间，乱收费现象有所收敛，但风头过后，一切如常。近些年，一些已被禁止的收费项目又有死灰复燃的迹象。
“税收法定”后，税收项目要由人大制定法律，政府收税变得没有以前容易，但如果换个马甲、改个名目，将向百姓收取的钱不叫“稅”而叫“费”，那“税收法定”将变得毫无意义。因为收费可由政府自行决定，不需要通过人大，也无须制定法律。“收费容易征税难”的自然结果便是：收税不会减少而收费将大幅增加。因此，在“税收法定”的同时，如何遏制住政府伸向老百姓的“收费”之手，才是问题的关键。
解决问题的答案早就有了，就是前些年我国曾试行的、早就为其他法治化国家成功经验证实的“费改税”：由全国人大经过充分论证后将政府应该、必须向社会征收的“费”改为“税”，如“社保费”改为“社保税”、“注册费”改为“注册税”等。除“税”之外，以法律的形式禁止政府再向社会征收任何费用。
因此，真正意义上的现代法治化国家的财税体制应该是：税收法定、税外无费。政府能够向老百姓征收的只能是税，而税是经过严格的法定程序由全国人大以法律形式加以规定的。
（作者系华南理工大学法学院院长、教授）
原载于《同舟共进》2014年第7期，转载请注明出处
税权划分对地方税制度效率的影响 第5篇
一、税收分权的合理性:理论分析
当今世界上政府间关系选择上主要有两种模式:一是集权制, 一是分权制。分权制采用多级政府模式, 最典型的国家就是美国。如果只从成本的角度考虑, 多级政府的模式并不是最佳选择, 维持庞大的政府机构需要大量的资金投入。例如, 2003年我国行政事业性支出达到了4 691亿元, 占当年财政支出总额的19.03%。但以美国为代表的西方一些发达国家依旧采用完全分权为特征的分税制, 遵循效率优先的原则是其中的重要原因。首先, 分权制可以节约公共品决策成本。一国之内公共品的数量往往非常之多, 每个人的偏好也不尽相同, 中央政府要实现公共品的效率供给, 必须拥有所辖居民公共品需求偏好的完全信息, 显然这一假设前提是难以成立的, 即使中央一级政府能达到这一目标, 其决策成本也将是巨大的。一般认为地方政府对地方居民偏好的了解比中央政府更精确, 这样地方一级公共品由地方政府提供就有利于节约决策成本, 更有利于提高公共品供给效率。其次, 分权制的实行还考虑到公共品的受益面大小问题。公共品具有非竞争性和非排它性, 这决定了其有效供给应遵循成本与收益相对称原则。公共品从受益面层次上分类, 可以分成全国性公共品和地方性公共品。全国性公共品使全体居民受益, 比如国防安全服务;地区性公共品的受益面相对较窄, 它只能使本地区的居民受益, 而且其受益在区域居民间比较均匀, 例如某一省内修建的省内基础设施主要由本省的居民受益。在地方公共品成本与效益对等的原则下, 公共品的效益和成本才能完全内部化, 从而实现其有效供给。因此, 地区性公共品应由地方政府提供, 全国性公共品由中央政府提供。
Broadway和Wildasin在讨论地方公共品的外溢性时给我们提供了一个分析的模型 (1) 。考虑两个地方政府的支出的外溢性情况。地方政府的支出也会使非本地居民受益。然而, 当地方政府做出支出决策时, 并不存在一定的刺激机制来迫使地方政府将这种外溢考虑在内。如果A区执行一项公共支出并使B区的居民受益, 这一支出结果的效率条件应满足:
其中MBA是A区居民集体得到的受益, 而MBB是B区居民集体得到的受益;MC是提供这一支出的边际成本。正如我们假设的, 如果A区执行一项公共支出时只从本区居民的角度出发, 从事最有效率的活动, 则A区的支出水平应该选择在MBA=MC。显然, 为了诱导A区提供正确的公共设施数量, 上级政府应该给予A区为MBB的补贴, 使得A区执行这一公共工程的边际成本变为MC-MBB, 从而A区政府行为满足式 (1) 需要。当然, 如果涉及社区的数量较少, 则可能通过社区间自愿谈判的方式解决地方公共品外溢问题, 使其外部性内在化, 而无须中央政府干预。上级政府也可以按照MBB/ (MBA+MBB) 的比率提供有条件的拨款, 这样A区实施这一公共工程的边际成本变为MC*[1-MBB/ (MBA+MBB) ]。
二、我国税权划分的历史回顾
建国以来相当长一段时间内, 受客观政治条件影响, 我国中央政府与地方政府间财政关系变动频繁, 缺乏规范性。建国初期, 国家的财权高度集中, 实行统收统支的财政体制。到后来的“收支挂钩, 总额分成”的办法, 一直到上世纪分税制实行前的“财政大包干”, 总的来说, 中央和地方作为两个利益主体, 财政关系没有理顺, 存在相互挤压的现象。或者统得过死, 忽略了地方政府发展经济的积极性;或者包得过死, 财政关系上有利于地方, 造成中央让利于地方, 地方让利于企业, 中央对经济的宏观调控能力受到削弱。此外, 中央与地方的财政关系非规范性还体现在责、权、利不清, 财政分配依据不科学、不规范等诸多方面。地方税制的不成熟对地方经济的负面影响是显而易见的:地方收入缺乏充足可靠的来源, 地方政府调控经济的能力较弱;“包干制”下, 地方政府出于地区利益的考虑, 强化地方保护主义, 干扰市场的正常运行的现象时有发生, 不利于资源的优化配置, 也体现不出地方税的社会效率。
由于我国在中央和地方政府间关系上一直实行的是高度集权的财政管理体制, 地方缺乏对地方税种的税基、税率决定权。我国1994年实行了分税制的财政体制改革, 初步理顺了中央和地方间的财政关系, 但1994年的分税制财政体制改革是一次渐进式改革, 改革不彻底, 我国并没有建立起严格意义的地方税体系。地方政府除了对筵席税和屠宰税等极少数税种有决定权外, 其他大部分税种的征收权在中央。
三、税收集权对地方税制度效率的主要影响
(一) 由于地方缺乏主体税种, 地方财政收入缺乏保障, 影响地方公共品供给和税收制度效率提高
根据分税制财政体制改革的框架, 我国地方税税种虽然数量不少, 但除了营业税和公司所得税中地方分享部分以外, 其余的大都是些小的税种, 地方收入缺乏稳定的增长保障机制。地方税收入在全国税收中所占的比重趋于下降, 影响到地方政府职能的发挥。1994年分税制财政体制改革以后, 在中央与地方的事权划分变化不大的情况下, 中央财权大幅提高、地方财权大幅降低, 1994~2006年间中央事权平均为30%、地方事权平均为70%;中央财权平均为52%、地方财权平均为48%。这种情况造成了中央与地方的财政自给能力系数之比发生较大变化:1979~1993年中央政府与地方政府的财政自给能力系数比是0.77:1.06, 到2006年这一比例就变成了2.05:0.60 (2) 。根据国家税务总局的统计, 1995~2006年地方税总收入由1 596.8亿元增加到11448.3亿元, 占全国税收总收入的比重由26.73%增加到30.41%。十多年来, 伴随着我国经济的迅速增长, 国家税收总收入增加了近6倍多, 但地方税占全国税收的比重却没有大的提高 (3) 。
在美国等实行完全分权制的国家, 虽然地方政府拥有充分的税权, 但中央政府也规定了某些地方税种的税率上限, 同时, 联邦财政对地方的专项资助在地方财政总收入中占有很大比重, 能很好地保障各地方居民享受到均等的公共服务。就我国分税制财政体制改革后的实践看, 独立税权的缺失使地方政府不能对一些地域性的较为零散的税源立法征税, 影响了地方政府开辟税源并组织财政收入的积极性, 也制约了地方税制结构的灵活性和多样性, 造成各地区间的财力不均衡。比如, 政府预算内收入方面, 75%的增值税归了中央, 地方只拿25%, 近年增长较快的所得税也归了中央, 所以造成了现在“财权上移, 事权下移”的状况。此外, 地方对于分权的客观需要又导致了地方政府的越权行为, 扰乱了分配秩序, 不利于资源的优化配置。例如, 1994年以后, 土地出让金划归地方政府支配。总之, 由于地方税权缺失, 导致地方财力匮乏, 最终将影响到地方公共产品的供给以致影响地方税的经济效率和制度效率。
(二) 由于国税、地方税两套税务系统的独立存在, 客观上也对税收征管效率产生了一些不利的影响
2002年以前, 中央直属企业、金融保险企业、外商投资以及外国企业的所得税由国税征管, 其他企业的所得税由地方税征管, 2002年以后新成立企业的所得税都由国税征收, 造成了现在企业所得税由国税和地方税同时征收的复杂局面。国税和地方税对企业所得税同时征收会带来不同企业税负不均的问题, 同时也给部分企业利用两套税务征收系统间信息衔接不畅进行偷逃税款以可趁之机。因为国税、地方税的业务往往是相互交织的, 国税所管辖的中央税一般都关联着地方税和地方税附加;地方税所管辖的业务中有时也涉及中央税。国税或地方税在检查的过程中, 如果发现问题不及时通知对方, 征税时机稍纵即逝, 很可能造成地方税款的流失。另一方面看, 国地两套税务系统分立, 对企业而严也加重了企业税收遵从成本。两套税务系统也存在机构重复设置现象, 增加了人员经费和办公经费, 从而增加了征税成本, 这些都一定程度上影响了税收的征管效率。
四、结论与建议
(一) 培育地方主体税种
由于实行分税制后地方缺乏主体税种, 收入缺乏稳定可靠的税源保障。分税制财政体制改革后, 地方虽然征收的税种的数量比国税部门多, 但绝大多数是一些税源分散、征收成本较高的地方税种, 增值税、资源税和证券交易税作为了共享税。2002年以后, 又将企业所得税和个人所得税列为共享税的范围, 虽然有利于国家宏观调控, 但不利于地方的税收公平竞争, 地方政府的财政得不到保障。最后, 我国政府过多的层级结构也加重了分税制实施的难度 (4) 。
(二) 完善行政改革, 为税权划分创造良好的制度基础
我国共有6个政府层次, 是世界上行政管理层次最多的国家。行政管理成本过高, 加大了分税制进一步完善的难度。我国的这一行政特征不仅形成了中央与地方之间的复杂关系, 而且还在同一省区内形成了上级政府与下级政府之间的复杂关系。对财政体制建设而言, 事权不断下移, 必然导致基础的财政困难 (5) 。如何在各级政府之间合理划分财政收入, 确定财政支出结构, 是一大难题。
最后, 根据党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的分步实施税制改革的要求, 要按照中央集权, 合理分权的原则, 充分考虑地方经济发展的需要和地方政府运用地方税调控地方经济的能力, 适度放权。放权的方向一是给地方性主体税种一定的税收管辖权;二是在法律程序许可下对地方性税源开辟新的税种;三是对国家统一制定的地方税种, 地方政府要制定具体的实施细则。从税制改革的方向看, 国税和地方两套税收征管体系应该逐步进行信息整合和共享, 最终改革方向应该是合而为一, 建立高效的税收征管体系。随着我国财政管理体制和税收法制化建设, 地方税在我国财政管理体制中所占的地位会越来越重要。
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