加快城乡统筹步伐 强力推进四项改革

加快城乡统筹步伐 强力推进四项改革（精选7篇）

加快城乡统筹步伐 强力推进四项改革 第1篇

加快城乡统筹步伐

强力推进四项改革

--商城县城乡一体化“四项改革”进展情况

根据市委“两个月完成城乡一体化四项改革”的总体工作目标部署，自五月上旬以来，我县从宣传发动、分部门调查研究、制定实施方案、出台相关配套实施细则、县乡通力配合等方面入手，全力开展城乡一体化“四项改革”工作。

一、体制改革因地制宜

结合我县实际，将城关镇改为办事处，将城关镇的培山和鲇鱼山乡的大碑、木头河三个行政村改为居委会。目前“镇改办”和村改居的报告均已上报市民政部门，等待批复后即可挂牌成立。

二、户籍改革如期完成

经过和公安户口统计核实，三个村共有农业总人口9053人、2329户。截止7月底，“农转城”人员的户籍变工作全部完成。

三、社会保障全面覆盖

我县在去年一次性实施了新型农村养老保险工作，这三个村参保人员4667人，目前已经为743人发放了养老保险。对新市民已经参加新农保的继续享受新型农村养老保险，也可参照个体、私营企业养老保险管理办法，建立个养老保险账户。同时，也可以保留农民原有养老保险账户，待相关政

策出台后，再纳入城镇居民保险。医疗保障全方位。我县从2012年起，农转城的新市民在参加保险时，可自愿选择参加新型农村合作医疗或者城市居民医疗保险，相关的报销标准按照所选择的相关规定执行。低保和五包全对接。对原符合条件并已经享受农村低保或五包的转为城市低保或五包；新市民中符合城镇低保和五保条件的，全部纳入城镇低保和五保。三个村共有低保591人，五包47户，目前已经全部转为城镇低保和五包。

四、生活改革配套建设

已经建成3个社区服务平台，建成居民社区2个，正在建设的1个；公共配套服务设施规划建设30个，在建的12个；落实城镇就业1923人。

五、组织领导保障有力

成了以县委副书记任组长、组织部部长、县政法书记及分管常务、文教卫生、农业、城市建设、试验区建设的副县长任副组长，县委办、县政府办、民政、社保、公安、城建、国土、试验办、鲇鱼山、城关镇、丰集、金刚台等县直单位和乡镇负责人为成员的领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县试验办，县政府副县长李明清兼任试验办主任。

加快城乡统筹步伐 强力推进四项改革 第2篇

改革开放以来，温州创造了举世瞩目的温州模式，改革发展取得了巨大成就，发展前景十分广阔。但也要清醒地认识到，近年来温州发展还存在很多不足，直接表现是发展速度相对较慢。温州发展相对缓慢的直接原因是投入不足，投资不足的关键原因是投资环境不佳。环境作为最大的公共品，所有的环境都依托于城市这个大平台。现代文明的发展历程，实质上就是城市化的发展提升过程。从发展的纵向历程看，我市农业在GDP中仅占3%，农业户籍人口却占70%以上，这些农村人口大部分都从事非农产业，而生活方式还处在农村的层面，没有真正融入城市，转化为真正的市民，说明温州的城市化大大滞后于工业化。同时我们的城市化也是不彻底的半城市化，存在着中心城市能级不高，村镇离散度大，城市化过渡性地域大量存在，农民生产方式与生活方式背离等现象，城市化的质量有待进一步提升。没有城市化的发展，就很难有现代经济的进一步繁荣和转型发展。只有城市让人一见钟情，才能集聚流动的高端要素、吸引各种投资、促进产业转型升级，才能让人日久生情、凝心聚力整合资源、加快发展和改善民生。

造成城市化不足最关键的原因是体制机制的制约。温州市场经济起步早，市场微观层面的体制机制比较灵活，这是

温州过去发展的最大优势。但随着发展阶段的推进，宏观层面的制度创新没有及时跟上来，公共制度供给不足是现阶段温州发展的根本制约。从总的发展进程看，目前对温州发展制约最大的还是城乡二元的制度障碍。长期以来，农村土地、产权、户籍等城乡二元制度安排，很大程度上将农民束缚在农村，生产要素没能真正在城乡之间合理流动起来，而是固化沉淀在农村，导致全社会资源配置效率低下，严重阻碍了城乡一体化进程。小而散的乡镇布局，使各个乡镇都在各自的行政区域内自我服务、自我发展，造成基础设施和公用设施的低水平重复建设，导致资源财富的巨大浪费，对农民没有吸引力，对周围农村的组织协调作用也难以发挥,城乡一体化发展缺乏有力的战略节点支撑。必须从体制机制改革入手，加快推进新型城市化，打造发展平台，优化发展环境，全面强化投入，推进转型发展。

以统筹城乡综合配套改革为动力加快推进新型城镇化，要着力抓好以下四个方面的工作。

一要以乡镇撤扩并为突破口，切实推进大都市功能区和中心镇建设，构建网络型组团式的城镇体系。要着力建设1个主中心、6个副中心和50个区域性中心镇，构建“1650”网络型组团式的城镇体系。实施乡镇撤扩并，在大都市主中心、副中心地区，实施撤乡镇建街道，规划建设若干个区镇合一、布局合理、分工明确的大都市功能区；同时各县(市、区)全面实施乡镇撤扩并，建设若干个具有区位优势、产业依托和自身特色的区域性中心镇。扎实推进扩权强镇，做大做强中心镇。

二要以要素市场化“三分三改”为核心，切实破除城乡二元结构，促进各类要素向城镇集聚。“三分三改”，就是政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改。政经分开，指把村“两委”组织与村级集体经济组织分开。资地分开，指把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动。户产分开，指把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。股改，指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革。地改，指农用地“三不变”流转，宅基地助农民进城，建用地同国有入市。户改，指户籍制度改革，即户口以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，还原户口本来的社会管理功能。

三要以农房改造建设为切入点，切实抓好综合配套改革试点，引导农民进镇入城。要按照“一镇一试点、一镇一规划、一镇一政策、一镇一平台”的要求，以中心镇为单位，从推进农房改造建设入手，以政府为主导、农民为主体，依照依法、有偿、自愿的原则，及时启动统筹城乡综合配套改革试点，加快推进农民向市民转变、农村向社区转变、传统农业向现代农业转变。

四要以全面深化其他改革为配套，切实加强城乡公共服

务一体化建设，保障农民进城后安居乐业。全面深化其他配套改革，切实完善进城农民社会保障、公共服务均等化和金融服务等方面的政策配套，建立健全农村新社区管理服务体制，真正使农民和市民拥有平等的公民待遇和地位。

在统筹城乡推进城镇化改革过程中，要加强组织领导，各县(市、区)委书记要集中精力、亲自挂帅抓好这项工作，务求抓出成效。要强化机制建设，把统筹城乡作为责任目标考核的重点之一，努力形成协调推进的工作机制。要营造浓厚氛围，切实加大宣传力度，全面开展培训，努力营造浓厚的改革发展氛围。

谢子康

切实加快医疗保险城乡统筹的步伐 第3篇

当前, 我国医疗保障制度建设进入了新的历史阶段, 一些深层次的矛盾和困难逐渐凸显出来。如何加快城乡统筹步伐, 进一步理顺体制, 创新机制, 完善制度, 实现保障公平、运行稳健, 发展永续, 是摆在我们面前需要深入研究和认真解决的重大课题。

我们在调研中发现, 城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗 (简称“新农合”) 由于制度分设、管理分离、资源分散, 不但提升了管理成本, 降低了管理效率, 给城乡居民带来诸多不便, 而且固化了城乡二元结构, 对实现公平正义、促进社会和谐造成了严重障碍和负面影响, 突出表现为“三个不利于”和“三个重复”。

“三个不利于”:一是不利于体现社会公平。城乡医疗保险制度分设, 使广大居民只能根据户籍身份被动加入相应的保障制度, 强化了城乡户籍观念, 固化了二元社会结构, 不能很好地体现社会保险的公平性。二是不利于人力资源的流动。随着我国城镇化快速推进, 人力资源在城乡间的流动加快, 城乡医疗保险制度不贯通, 信息不共享, 管理不统一, 造成这些流动的从业人员医疗保险关系难以接续, 待遇无法衔接, 农民工在城乡之间流动时医保关系转移接续尤为困难。三是不利于医疗保险制度的可持续发展。城乡医疗保险制度分别由不同部门管理和经办, 无法统筹谋划各项保险制度的长远发展, 无法统一、科学评估制度运行的真实绩效, 增加了体制成本, 造成了社会资源的严重浪费。

“三个重复”:一是居民重复参保。当前, 职工医保、居民医保由人力资源社会保障部门管理, 新农合由卫生部门管理, 由于管理方式和信息系统的不统一, 信息不能共享, 实际工作中又存在互争参保资源的问题, 导致各地普遍存在着城乡居民重复参保的现象。特别是农民工、乡镇企业职工、在城镇就读的农村学生、被征地农民等人群的重复参保问题非常突出。天津、成都、厦门、泰州整合医疗保险管理资源后, 通过信息系统比对, 分别发现有45万、27万、8万、20万人重复参保;南京市栖霞区11万城镇居民参保人员中, 就有4万人同时又参加了新农合。二是财政重复补贴。据已经实行城乡统一管理地区的典型分析和大致推算, 重复参保的比例约占城乡居民参保人数的10%左右。按今年城乡参保居民人均财政补贴120元计算, 财政将为约1亿参保居民重复补贴120亿元, 明显增加了各级财政的不合理负担。三是重复建立经办机构和信息系统。经过十多年的努力, 城镇医疗保险经办机构的信息系统已经基本完善, 如果新农合再设立一套经办机构和信息系统, 势必增加管理成本, 降低管理效率, 浪费大量财政资金。据厦门等城市财政局估算, 假如参照城市医疗保险信息系统建设新农合信息系统, 需要再投入约6000-8000万元 (不包括每年的维护费用) 。全国是一个多么大的费用, 可想而知!

如何解决“三个不利于”和“三个重复”的问题, 实现基本医疗保障制度的全面协调可持续发展?中央指明了方向, 《关于深化医药卫生体制改革的意见》 (中发[2009]6号) 指出, 要“有效整合基本医疗保险经办资源, 逐步实现城乡基本医疗保险行政管理的统一”。为贯彻落实中央医改文件要求, 彻底解决“三个不利于”和“三个重复”的问题, 不少地方已经开展了积极探索。例如:广东省从2004年开始探索医疗保险城乡统筹, 是全国推进速度最快的省市之一。全省21个地级市中, 已经有深圳、珠海、东莞等10个市开展医疗保险城乡统筹探索, 清远、阳江、梅州等市政府已经决定将新农合移交社保部门统一管理。福建省明确了人力资源社会保障厅统筹城乡医疗保障工作的职能, 要求新农合信息系统依托职工医保信息系统, 省政府每年拿出200万元专项经费对开展医疗保险城乡统筹的地区进行奖励。目前, 厦门市和邵武、上杭等20多个县实现了医疗保险城乡统筹。福州市政府常务会议决定, 积极创造条件将新农合移交社保部门管理。江苏省无锡、镇江、苏州、常州、泰州等城市积极开展城乡统筹的探索, 各城市都十分注重制度衔接, 出台了转移接续办法;同步提高医疗保险统筹层次, 提高基金共济能力。四川省成都、乐山、广元苍溪等市县都对医疗保险城乡统筹进行了积极探索。据有关部门统计, 目前已全面开展医疗保险城乡统筹的地区有天津、重庆和宁夏3个省级行政区、21个地级城市和103个县 (区、市) 。这些地区除浙江嘉兴和33个县 (区、市) 城乡居民医疗保险由卫生部门统一管理外 (职工医保仍由社保部门管理) , 其余地区均由社保部门统一管理。

各地探索城乡统筹已经取得了明显成效。一是制度公平性增强, 农村居民得到更多实惠。调研过程中, 接触到的参保农民普遍反映, 医疗保险实现城乡统筹后, 就医选择范围更广, 医疗保障范围更大, 报销比例和封顶线普遍有所提高, 享受的服务更为便利。如成都市新农合并入城乡居民医保后, 定点医疗机构由原来的500家增加到935家;可报销的药品由500多种扩大到2000多种;政策范围内医疗费用报销比例由49%提高到60%。二是适应了人员流动的需要。城乡医疗保险统一制度, 消除了同一地区人员城乡流动的制度障碍, 实现了居民城乡流动后的医疗保障“无缝”衔接。江苏镇江、昆山等地实行城乡居民医保制度后, 同步明确了居民医保和职工医保缴费年限的折算办法, 解决了居民在医保制度间转换时的医疗保障权益保护问题。三是避免了重复参保、重复补贴。城乡统一参保管理和信息系统, 可以核查重复参保人员的情况, 基本消除重复参保现象, 避免财政重复补贴。四是管理效率提高, 成本降低。实现医疗保险城乡统筹的地区, 依托现有城镇医疗保险经办系统和信息网络, 实行统一规范、一体运行的管理服务, 既迅速提升了农村居民医疗保障的管理服务水平, 又大大降低了管理成本。如天津市实行城乡医疗保险统一管理后, 节省信息化重复投入2150万元;江苏兴化 (县级) 市2008年实行居民医保和新农合统一管理, 一年节约管理费用50多万元。五是充分发挥了医疗保险对医疗服务的监督制约作用。由社会保障部门负责医疗保险城乡统一管理的地区, 在整合管理资源后, 从根本上解决了新农合基金由乡镇卫生院代管、乡镇卫生院监督机制缺失、“既当裁判员又当运动员”造成的基金滥用问题。六是促进了医疗卫生事业的健康发展。厦门等一些城市卫生部门的同志深有体会地说, 新农合移交人力资源社会保障部门管理后, 理顺了社会保障与医药卫生系统的职能, 有利于卫生部门集中精力搞好基本卫生服务, 发展医药卫生事业。

通过调研, 我认为有以下四点启示:

一是医疗保险的城乡统筹势在必行。各地的发展改革、财政、人力资源社会保障、卫生等部门都充分认识到实现医疗保险城乡统筹的重要性、紧迫性和必然性, 认为中央提出的统一医疗保障管理体制的决策是正确的, 适时的, 完全符合科学发展观关于统筹城乡发展的要求, 有利于消除城乡二元结构, 促进社会公平。这是推进医疗保险城乡统筹的思想基础。

二是医疗保险城乡统筹的条件已基本具备。经过多年探索, 医疗保险在制度、管理和工作等方面都基本具备了城乡统筹的条件。在制度层面, 新农合经过近几年的发展, 特别是政府投入力度不断加大, 初始意义上的“合作”成分已经很小, 而筹资机制、运行机制、保障方式和经办管理等, 都已经具备了基本医疗保险制度的属性, 与城镇居民医保有了相同的制度基础。在管理层面, 通过十几年努力, 全国上下已经建立起了一套较为完善、高效的基本医疗保险管理经办服务体系, 将现有的经办队伍和信息系统进行适当整合和扩容, 就完全可以承担城乡统筹之后的经办服务管理。在工作层面, 近几年来不少地方已经开展了城乡统筹的实践探索, 取得了良好的效果, 积累了一定的经验, 并且呈现出由东部沿海地区向中西部地区发展, 由中小城市向大城市发展, 由个别城市向全省 (区) 发展的态势。

三是医疗保险城乡统筹可以根据各地实际, 分步实施。各地的探索实践证明, 推进医疗保险城乡统筹与地区经济发展状况没有必然联系, 党委政府的科学决策、统筹安排是关键, 各部门从大局出发, 密切配合是保证 (宁夏自治区的经验已经说明) 。在推进过程中可以分为“三步走”:第一步是整合管理资源, 实现一体化管理;第二步是实现行政管理的统一;第三步是制度的融合。可以在基本制度框架统一的前提下, 采取“一制多档”的形式, 允许居民根据家庭经济状况自由选择参保的档次, 享受相应的保障待遇, 实现制度的统一性与灵活性、公平性与可选择性的有机结合。

四是医疗保险城乡统筹既是战略任务, 又是当务之急。通过调研发现, 在不少地区, 对已有的城镇医疗保险管理机构和信息系统的利用并不充分, 却又“另起炉灶”重新建立新农合经办机构, 投入巨资开发建设信息系统。这种重复建设将造成财政资金的巨大浪费, 并为今后城乡统筹和事业健康发展造成障碍, 埋下隐患。各地的探索实践警示我们, 医疗保险的城乡统筹是大势所趋, 众望所归, 其基本结论是“早统早主动、早受益, 越晚统越被动、损失会越大”。

为了贯彻落实好中央关于实现城乡医疗保险统一管理的重大决策, 加快推进医疗保险的城乡统筹工作, 笔者以为有以下三点是需要认真研究和尽早决策的:

一是应鼓励地方积极开展医疗保险城乡统筹的实践探索, 整合管理资源, 实现城乡一体化管理。各级党委政府和有关部门要按照科学发展观的要求, 充分认识医疗保险城乡统筹的必要性和紧迫性, 从推进医改顺利实施和遵循医疗保险制度建设自身规律的大局出发, 允许、鼓励和支持地方开展医疗保险城乡统筹的实践探索, 整合管理资源, 实现医疗保险城乡一体化管理。要坚决制止通过扣减相关项目经费和能力建设补助资金等手段对开展城乡统筹探索的地区进行约束、钳制的行为, 消除推进医疗保险城乡统筹的人为障碍。

二是国务院宜尽快出台医疗保险城乡一体化管理的指导意见, 明确统一管理的基本原则、主要内容、管理主体。统筹城乡医疗保障制度建设, 是贯彻落实科学发展观、实现公平正义、协调发展、社会和谐的全局性大事, 建议国务院对此作出决策部署, 并在指导意见中进一步明确由社会保障部门统一管理城乡医疗保险。这样将有利于充分发挥医疗保险对医疗服务、药品提供和参保人员的第三方监管制约机制作用, 引导和规范医疗行为、就医行为, 合理控制医疗费用;也有利于卫生部门专心致志地搞好医疗卫生体制改革和公共卫生服务, 促进医疗卫生事业健康发展。

加快城乡统筹步伐 强力推进四项改革 第4篇

一、四川省推进新型城镇化的做法

在多年的探索和实践中，四川省把统筹城乡发展作为主线贯穿新型城镇化发展全过程，围绕人的城镇化这个核心，以城市群为主体形态，完善城镇化健康发展的体制机制，走形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效的新型城镇化道路，取得了一定成效。

（一）以人的城镇化为核心，提高城镇化发展质量和水平

四川省在推进新型城镇化过程中，坚持以人为本，促进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使全体居民共享发展改革成果。一是做大产业促进就业，把解决进城农民就业岗位放在首位，2013年提供了约150万个就业岗位。二是加快推进城镇保障性住房建设，改善了650余万人的居住条件，有10余万农民工住进政府提供的公租房。三是全力推进城乡环境综合整治，人居环境明显提升。四是完善社会保障制度，实施农民工参加社会保险与城镇居民缴费同标准。五是努力实现基本服务均等化，使农民工与城镇居民同等享受就业、医疗、教育、文化等城镇公共服务。

（二）坚持统筹城乡改革发展，推动城乡发展一体化

四川省在总结成都国家级统筹城乡综合配套改革经验的基础上，稳步实施“五个统筹”，着力深化“五项改革”，打破城乡分割的二元结构。

“五个统筹”：一是统筹城乡规划，优化城乡空间布局。协调推进城镇化和新农村建设。二是围绕产业园区、产业集聚、产业新城三个层次，推进产城融合发展，避免缺乏产业和人口支撑的“城镇空心化”。三是推进城乡基础设施一体规划、建设、管理、运营，统筹配置城乡公共资源，积极推进新型农村社区建设，着力提高城镇综合承载能力。四是建立健全城乡统一的就业、教育、卫生、文化等公共服务机制。五是统筹城乡社会管理，创新城乡基层治理机制，在全省15个县实施了乡镇基本财力保障机制建设试点。

“五项改革”：一是深化户籍制度改革，除成都市外，全面放开大中小城市、小城镇落户限制，推行流动人口居住证制度。二是探索农村产权制度改革，全面开展农村产权确权登记颁证，在全省89个县开展了土地承包经营权确权登记工作试点，探索建立农村产权交易所。三是推进社会保障制度改革，逐步消除城乡户籍制度附带的福利差异，从2013年开始我省将打破城乡养老保险户籍限制，实现省内自由转移接续。四是推动土地制度改革，规范开展城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治，在成都、自贡、德阳和广元等市开展农村集体经营性建设用地流转试点。五是创新农村金融服务，大力发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织。

（三）优化城镇空间布局，着力构建现代城镇体系

初步形成了以成都特大城市为核心，成都、川南、攀西和川东北四大城市群为主体形态，沿主要交通干线分布的大中小城市和重点小城镇为骨架的“一核、四群、五带”的城镇空间格局。一是培育壮大四大城市群，统筹安排重大产业、基础设施、资源要素、公共服务等共建共享，强化城市群之间、城市群内部的综合交通运输网络支撑。二是做大区域中心城市，优化提升集聚经济和人口的功能，不断繁荣城市经济，发挥对区域经济辐射带动作用。三是因地制宜发展县城和特色小城镇，从2013年开始连续3年，每年启动100个省级试点镇建设，支持试点镇发展特色产业、基础设施建设和完善公共服务功能。

二、面临的问题

一是西部地区区情特点决定了需要发展一批集聚度高、带动力强的城市群和中心城市。西部地区地域面积广、人口分布较为分散，交通基础设施建设滞后，城市间联系不畅，缺乏一批辐射带动能力强的城市群和区域中心城市，没有形成多点多极支撑格局。比如成都市的城镇化率，比人口数量第二位的南充市高出了29.1个百分点，经济总量更是其6.9倍。全省建制镇数量有181个，但超过80%的镇常住人口在1万人以下。

二是西部地区城镇化总体发展水平滞后决定了需要国家支持加快新型城镇化进程。西部地区面临着加快城镇化进程和提高城镇化质量的双重挑战。目前全省城镇化率比全国低9个百分点，到2020年基本达到全国平均水平，需要新增1300万的农业转移人口。财力与公共服务支出不匹配问题突出，我省城镇基本养老和基本医疗保险常住人口覆盖率分别比全国低了17.9和7.5个百分点，仅靠四川自身的财力实现社会保障对城镇居民的全覆盖，难度很大，需要加快实施与农业转移人口落户相挂钩的财政转移支付制度。

三是西部地区在城镇化健康发展体制机制方面还需要进一步完善。各地区不同程度都存在重城市建设、轻管理服务的现象，交通拥堵、环境污染、城市内涝等“城市病”问题日益突出，城市管理运行效率不高、精细化程度不够。农业转移人口市民化不仅面临着省内城乡分割的问题，还面临着省际之间不衔接的问题。受城乡分割的社会保障、户籍管理、土地管理制度以及公共服务等影响，我省还有1000多万农民工及随迁人口未真正融入城镇，制约了城镇化健康发展。

三、几点建议

一是加快培育西部地区城市群和中心城市，带动区域经济发展。建议在建设我国经济升级版支撑带和丝绸之路经济带中，调整优化城市空间布局和生产力布局，沿长江及支流和重要交通干线，支持西部地区城市群和中心城市建设，培育经济增长极；批准四川省成都天府新区为国家级新区，增强成都作为成渝经济区“双核”之一的引擎作用，为四川经济乃至西部经济的发展注入新的活力。

二是支持西部地区基础设施建设，强化对推进新型城镇化的支撑保障。建议中央财政资金向西部地区干线铁路建设倾斜，支持川藏铁路、成贵铁路、成昆铁路扩能改造等重大铁路项目建设，加快推进成都新机场、雅安至康定高速等项目建设。加强对西部地区市政基础设施、保障性住房、人居环境改善的支持力度，提高城镇综合承载能力。

三是重大产业布局调整重点向西部地区倾抖，提升新型城镇化的可持续发展能力。建议支持西部地区因地制宜发展特色优势产业、劳动密集型产业，为吸纳人口、扩大就业提供产业支撑。国家先后批准了我省攀西国家级战略资源创新开发试验区、中国绵阳科技城、成都国家级创新型城市等建设，恳请在财税、土地、生态补偿、产业布局、重大科技攻关等政策方面给予支持，增强城市创新能力。

浅谈加快城乡统筹发展步伐的思索 第5篇

摘要：“统筹城乡发展”，这是在对我国城乡经济社会发展目前状况进行科学判定的基础上提出来的，面对现实，我们需要按照十七大的精神，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，明确任务和策略，充分发挥政府的功能，使统筹城乡发展收到良好的效果。

摘要：城乡统筹；发展策略；思索

统筹城乡发展是我国进入21世纪后的基本发展方略和基本理论新问题之一，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求把农村经济社会发展纳入整个国民经济和社会发展全局进行通盘筹划，综合考虑，以城乡一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种新问题，打破城乡界限，优化资源配置，实现共同繁荣。统筹城乡发展，在现阶段具有极为重要的意义。

1城乡统筹发展需要在立法的内容上有保障

随着经济社会发展，就城市论城市、就乡村论乡村的立法模式，已经不适应形势需要。因此，在统筹城乡发展的立法内容上，必须打

破工农分割、城乡分治的二元经济社会结构，以工农业协调发展和城乡一体化为目标，把农村经济和社会发展纳入国民经济和社会发展全局之中，统筹城乡建设规划、产业布局、财政税收、就业、社会保障、公共资源、管理等重点内容和领域，协调和平衡城乡关系，把统筹城乡发展和扶持农业发展、促进农民增收等方面的政策办法，以法律形式固定下来；把党的统筹城乡发展的重大方针政策和党委的重大决策办法和立法有机地结合起来，把行之有效的政策办法转化为国家意志，处理好农民和市民、农业和工业、农村和城市的关系，从体制和法制上建立促进城乡经济社会协调发展的长效机制，依法推进城乡统筹。

2城乡统筹发展，必须大力推进“一体化”建设

统筹城乡发展是世界经济发展、社会进步的共同规律，十七大报告指出摘要：“解决好农业、农村、农民新问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”实现上述目标，关键是统筹。要统筹发展，就要大力推进“一体化”建设。（1）要着力城乡发展规划一体化建设，这是落实科学发展观，构建和谐社会的具体实践，是落实农民国民待遇的体现。城乡发展规划一体化，是把城市经济和社会事业发展规划面向农村延伸，在规划的指导思想、规划的期限、规划

所采用的理论和技术方法和内容方面上具体明确。（2）要着力城乡基础设施一体化建设，坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理，提高城乡建设和基础设施建设水平，使制约农村发展的瓶颈得到根本性解决。（3）要着力城乡产业发展一体化建设，把城市产业要素资源面向农村扩散。因为城乡产业发展是解决城乡协调发展的根本办法，城乡产业发展一体化在统筹城乡发展的整体部署中，在农村经济的发展以及农民收入的上具有十分重要的意义，所以城乡产业发展一体化就是要使三大产业在城乡之间进行广泛联合，城乡经济相互渗透，相辅相成，最终实现共同繁荣。（4）要坚持城乡社会事业一体化，把城市科教文卫发展面向农村辐射。大力推进城乡教育均衡发展，实现农村和城市同步实行免费义务教育，保证农村子女在入托、入学、技能培训等方面享受和本区城镇居民同等的待遇，实现农村居民教育和城镇居民教育的平等；不断增强新型农村合作医疗建设的力度，提高农民的“参合率”；要取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度；建立城乡一体的就业和社会保障体制，完善以基本养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，实现农民和城镇居民社会保障的平等。使农民和城市居民一样“老有所养、病有所医、住有所居、弱有所助、贫有所济”。

3政府在城乡统筹发展中的功能

城乡关系始终是我国现代化进程中面临的一个根本新问题，也是

当前和今后国家宏观调控政策需要重视和着力解决的重大新问题。近年来，中心对城乡统筹的办法上是非常有力的，例如取消了只针对农业和农民的四项税收和其他负担。和1999年相比，2006年一共减轻农民负担1250亿元；加大了对农村基础设施建设的投入，加快解决农村人口饮水平安新问题，发展农业水利、农村交通、电力和沼气；对农民实行了多项生产性直接补贴。2006年补贴309．5亿元，2007年的补贴科目和金额进一步增加；大力发展了农村教育、卫生、文化等社会事业，政府新增的这方面事业经费主要用在了农村；在全国范围普遍建立了农村最低生活保障制度，农村贫困人口的生活和农民工等非凡人群的权益得到了保障。

但我们必须准确把握当前和今后一个时期我国社会经济社会发展的重要发展阶段，对现代经济条件下政府的职能功能及其发展趋向有一个清楚的熟悉，重新思索政府的功能，找到政府发挥了哪些功能，如何更好地发挥政府的功能的新路子、新策略。（1）政府在各项工程要发挥主导功能。政府不仅要制订相关政策、行动规划，投入资源，而且在各项工程实施过程中，还要致力于形成强有力的领导体制，有效整合政府自身资源，明确政府领导和相关执行者的责任。在工程实施中，政府是主要的规划者，也是资金的主要投入者，更是工程实施的主导者。有效领导机制的建立、政府部门的协同是所有成功工程的共同点。（2）政府主导不等于政府包办，不能替代市场的功能。要在尊重农民意愿和首创精神的前提下，弥补市场机制的不足，将市场力量和政府主导相结合。处理好政府和市场的关系。一般而言，市场和

政府之间存在着明显的分工，私人物品的生产和供给一般由市场来完成；而转移支付、公共物品供给、外部性防范等是政府的责任。然而，两者的边界又是不甚清楚的。政府对市场的引导、调节和规范，和政府对市场优势的引入和利用一样，既为必要，又甚为常见。在统筹城乡发展的过程中，政府和市场的互动和协作弥补了政府力量的有限，也促进了市场的发育和成熟。（3）注重政府和社会之间良性互动。忽视市场的政府是自大的，而忽视社会的政府是乏力的。统筹城乡发展需要有能力的政府，而提高政府能力所涉及的议题既和在政府和市场的运作之间保持平衡的需要紧密相关，也和政府和社会机构、公民进行相互交流、协调合作的综合治理紧密相关。政府通过各种形式进行广泛的社会动员，让广大社会成员充分理解统筹城乡发展的实施计划，取得了广泛的支持和理解。例如在村庄示范整治工程实施过程中，政府的介入改变了农村传统的以村和承包组为单位的基础设施或公共物品提供方式。但同时，政府由于财政力度和行为方式的局限，不能承担起农村基础设施建设的所有职能和环节。村庄自治体系不仅动员了农民和其它社会群体参和到示范整治工作中来，而且在和政府沟通、争取政府专项资金、从其他途径筹集资源等方面做了政府无法做到的事情。

统筹城乡发展，是我国全面建设小康社会的关键。因此，我们必须从现在起，认真解决城乡公共品供给失衡、资源要素流动和农村劳动力转移失衡、城乡民间投资失衡、城乡居民收入增长失衡、城乡经济体制改革失衡新问题，全面把握统筹城乡发展的内容和目标，明确

指导思想和重点任务，让发展改革成果由人民群众共享。

参考文献

加快城乡统筹步伐 强力推进四项改革 第6篇

试点政策研究报告

遵义市统筹城乡综合配套改革课题组

根据省重大问题调查研究领导小组办公室《关于明确各市（州）党委、省直有关部门开展省委2012年度重大问题调查研究工作方案》（黔调研„2012‟5号）精神，我市承担了省委2012年度重大问题调研课题——加快推进遵义市统筹城乡综合配套改革试点政策研究。市委高度重视，迅速成立了市委副书记为组长、市政府分管领导为副组长、相关部门为成员的课题组，制定了调研工作方案，开展了系统深入调查研究，形成了研究报告。

一、遵义市统筹城乡综合配套改革的实践与启示

自2008年市委三届五次全会作出《中共遵义市委关于统筹城乡经济社会发展促进城乡一体化试验试点的指导意见》（遵发„2008‟14号）以来，我市持续推进了农村土地管理制度、农村宅基地和房屋产权制度、农村金融体制、行政管理体制、农村户籍制度、城乡公共财政制度“六个创新”为主题的农村综合配套改革试验试点，先后在全市选择了9个试点镇进行改革试验，市财政共安排统筹城乡改革试验专项资金3000万元，实施改革试验项目28个，撬动地方政府和拉动民间资金3.8亿多元，形成了“三资转换”、“村庄城镇化”、“村民组改居”、“信用工程”等一批改革试验的制度性成果，得到了中央和省有关领导的充分肯定，为统筹城乡综合配套改革作出了积极有益探索。

（一）坚持城乡规划统领，加速城乡一体化发展进程。各试点镇坚持城乡一体发展理念，科学编制了土地利用、产业发展、城市建设等一系列规划，通过四年多来的实施，有力地推动了工业化、城镇化和农业现代化同步发展，促进了城乡基础设施和公共服务设施一体化，推进了城乡基本公共服务均衡化。仁怀市茅台镇实施“中（枢）茅（台）互动”，推进城乡统筹，规划实施了“三大统筹区”，即服务国酒茅台，打造优美环境统筹区；依托优势产业，富裕城乡居民统筹区；创新社会管理，全面改善民生统筹区。遵义县龙坑镇以融入中心城区为方向，大力推进三化互动，形成了以和平、龙泉工业园区为核心的新型工业化发展格局，以保利未来城等城市综合体开发、龙坑果蔬大型专业市场建设、共青湖旅游会展综合开发为核心的城镇化发展格局，以金鼓村现代农业示范园为核心的农业现代化发展格局。余庆县松烟镇以交通网络建设为重点，以现代农业示范区发展为依托，以发展微型企业为突破口，着力打造“两公里半径社区服务圈”。

（二）创新农村土地管理制度，激活农村“沉睡”的土地资本。一是规范有序推进农业适度规模生产经营。在坚持农村基本经营制度、保持农村土地承包关系长久不变的前提下，按照“依法自愿有偿”原则，各试点单位先后出台了鼓励农村集体土地流转奖励办法等政策，建立健全土地流转登记、审查、签订合同、公示、备案、纠纷调处等制度，统一土地流转合同，建立农村土地流转平台（土地流转服务中心），完善土地流转供求信息、合同指导、价格协调、纠纷调解等服务，大力推动农村土地向龙头企业、种养大户集中，使农村生产方式向组织化、规模化、企业化转变。如湄潭县制定了《湄潭县农村土地承包经营权流转实施办法（试行）》、《湄潭县农村集体建设用地使用权流转实施方案（试行）》和《湄潭县城乡建设用地增减挂钩暂行办法》，从资金奖励、财税优惠、临时用地优惠等方面，有序推进土地流转。二是扎实推进城乡建设用地增减挂钩，着力破解“农村发展无钱、城镇建设无地”困境。湄潭县黄家坝镇官堰村通过增减挂钩集中农民居住，将节约的土地指标挂牌出让，解决基础设施投入不足问题。同时，建立土地股份合作，增加农民分红收益。2011年，全镇实施城乡建设用地增减挂钩项目新增耕地132.5亩，除安置区预留用地20亩外，为城镇建设提供112.5亩建设用地指标，按每亩33350元标准补助农户，项目区农户增收441.88万元，有效解决了“城镇建设无地”问题,同时也增加了农民收入,改善了农民居住环境和条件。三是循序渐进实施村庄城镇化，着力解决农村基本公共服务滞后问题。坚持因地制宜、科学规划，引导农民相对集中居住，整合各类资金，完善配套基础设施，提升服务功能，实现城乡空间融合、设施共享、功能互补。如余庆县松烟镇通过建设“返乡农民工创业园”、“失地农民安置小区”，引导农民离土进镇就近就业创业，保持农民原有土地、房屋宅基地等权利和利益不变，使之同等享受城镇居民的基本公共服务，实现工业园区化、管理社区化、就业本地化。

（三）创新农村产权制度，推动各类要素在城乡之间自由流动。一是推进农村资源变资产、资产变资本“三资转换”。组建农村资产评估委员会，建立农村产权交易平台，大力推进土地承包经营权、林权、房屋和宅基地、茶园以及农村实物权“四权”的确权、登记、颁证，通过产权的流转、抵押贷款和市场交易，把农村“死”资源变为“活”资产和资本，发挥市场配置农村资源要素的基础作用，又一次解放和发展了农村生产力。我市“三资转换”实践，得到了国内许多专家的普遍认同，2011年省委、省政府在我市凤冈县召开专题会议，2012年我市又出台了《关于进一步深化农村产权制度改革的指导意见》，在全市推广“三资转换”改革试验经验。

（四）创新农村金融产品和服务，强化金融对“三农”的支持。大力实施信用村组、信用乡镇、信用县创建工程，全面推进农村小额信用贷款，建立授信管理制度和操作流程，定期考核，动态授信，并适时调整农户和农村小企业的信用等级和授信额度。以适应“三农”融资需求为目标，创新金融产品，实行差别贷款利率、灵活贷款期限和贷款额度，采取“一次授信、分次使用、循环放贷”，开发“整贷零还、零贷零还、零贷整还”等小额贷款产品，大大提升了金融支持农村发展的能力和水平。目前我市已创建信用组4842个、信用村602个、信用镇56 个、信用县2个（凤冈县和余庆县）。通过“三资转换”和农村金融创新的实践，大大促进资金、技术、人才等要素在城乡之间自由流动。

（五）创新农村行政管理体制，完善农村基层基础工作体系。一是整合乡镇职能部门，提升服务水平。改革试点汇川区董公寺镇将乡镇职能机构集中整合为“两办三中心”，即党政办、社会管理办、财务服务中心、社会事业服务中心、产业发展服务中心，把社会事务办、国土、计生、林业、城建、公安等有行政审批权和执法权的部门集中到服务中心，一站式办公，一条龙服务，整合了公共服务人员，提高了政务服务效率，把更多人力投入到服务项目建设、推动产业发展上来。余庆县松烟镇开展“三代”便民服务活动，即代收缴相关费用，代办相关证件，代销生产生活物资，得到广大农民的一致好评。二是创新村民自治模式，夯实基层工作基础。成立组议事会，加强对村民组内部事务管理；成立村务监督委员会，加强村级公共事务的监督，增加了群众的民主参与度，提高了决策和执行的透明度，改善了干群关系，推动了社会和谐。三是重组城市社区，创新“城中村、城郊村”治理模式。针对城市化进程中出现的“以村管城”、“城中村”等现状，通过“村改居”、“组改居”，解决原来村委会功能不适应城市管理和服务要求、集体资产权责不明等问题，改变过去为民作主、替民当家的运行方式，让农民充分行使自己的知情权、参与权、管理权和监督权。改革试点红花岗区长征镇在处理集体资产时，由村民大会决定，通过清产核资、量化入股、公司化经营，既实现了集体资产保值增值，又增加了群众财产性、经营性收入。

（六）因地制宜多措并举，构建新型城乡融合发展体系。一是在中心城区近郊实施城乡融合社区。改革试点红花岗区长征镇通过实施“凉水城乡融合社区”项目建设，解决辖区内无房户、困难户、外来户的住房问题。遵义县龙坑镇探索出“一元管理，五项配套”户籍制度改革，即城乡户口一元登记，配套城乡土地承包权、计划生育、支农惠农政策、医疗保障、劳动就业政策，让农民户籍“农转非”后自愿选择享受城镇和农村户籍带来的相关权益。汇川区董公寺镇依托海螺水泥厂、物流、城市休闲旅游，实施“烂田扶贫搬迁工程”，将近郊高山地区的烂田村129户村民退宅还耕，整体搬迁到城市新区的拓展区集中居住，完善配套功能，建设“康居小区”。二是在县城城郊区依托产业发展推进村庄城镇化。改革试点湄潭县湄江镇核桃坝村依托茶产业，加快土地流转，发展现代农业和乡村旅游，配套完善医院、学校、老年公寓等公共设施，推进“村庄城镇化”。湄潭县黄家坝镇充分利用城乡建设用地“增减挂钩”，规范土地流转，在官堰村集中建设农村新型社区，为发展现代农业和乡村旅游创造了条件。三是在县域中心镇中心村依托工业化推进农村新型社区建设。改革试点仁怀市茅台镇以服务国酒茅台和服务白酒业为中心，将大量农民转变成“产业工人”，由政府、企业、农民共建农村新型社区，配套供水、供电、排污、交通等基础设施和学校、医院、卫生等公共设施，推进村庄城镇化。余庆县松烟镇以“失地农民安置园区”和“返乡民工创业园区”项目为载体，走“增减挂钩，乡镇统筹，集体开发”和“集体土地，社会投资，社区管理，农民产权”的路子。同时，在一些中心村将相邻的村寨、新农村示范点、群众聚居地整合组建农村新型社区。

通过四年多的实践和探索，我们在统筹城乡综合配套改革上有以下几点启示：

启示一：“三化同步”是统筹城乡综合配套改革的根本任务。统筹城乡综合配套改革不是一项独立的农村改革，也不是一项专门为解决“三农”问题而设计的改革，而是用统筹兼顾的方法、综合配套改革的举措、系统推进城乡一元化发展，其根本任务就是推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，其具体表现形态就是“三个集中”：即推进农村土地向适度规模生产经营集中、农业产业向产业园区（现代农业示范区、农业科技示范园区、产业基地）集中、农村人口向城镇（村庄集中居住区）集中，这是推进统筹城乡综合配套改革的方向和着力点。因此，在设计统筹城乡综合配套改革方案时，必须把改革试验的内容与“三化”发展紧密结合起来、放在“三化”同步协调发展的大局上来谋划。

启示二：创新土地管理制度是统筹城乡综合配套改革的中心环节。现行土地管理制度是形成城乡二元结构的核心问题，推进统筹城乡综合配套改革必须紧紧抓住这一中心环节，着力破除体制机制障碍。农村集体土地分为耕地、建设用地和非利用土地，改革的重点是在保证农村基本经营制度不变的前提下，保障农民对土地流转、经营、开发等过程中的各项收益。耕地流转，重在依法自愿有偿的前提下，建立和完善耕地退出机制。建设用地，重在解决城镇建设用地相对不足和农村建设用地相对充足以及同质同价问题。非利用土地的开发，重在建立集体经济组织及其成员的利益分配和开发方式的创新。征地制度改革，重在提高被征地农户的补偿标准、创新安置方式。

启示三：“三资转换”是统筹城乡综合配套改革的重要突破口。农民拥有的资源（生产资料）主要是承包地、宅基地、农村房屋、林地等，要让生产要素在城乡之间自由流动，必须突破的最大障碍就是如何使农民或农村集体拥有的“死”资源转化为“活”资产和“活”资本，在此基础上，通过政策支持，畅通城乡资本流通渠道，鼓励城市工商业资本向农村流动，形成“以工促农”、“以城带乡”的发展格局。

启示四：因地制宜、系统谋划、点上试验、分步推进是统筹城乡综合配套改革的重要方法。实践表明，影响统筹城乡综合配套改革的因素很多，不仅包括区域经济发展阶段、产业结构特点、城乡人口分布，而且还包括区域的地理地形、空间区位、地域文化等等。针对“大城市带大农村、大城市带小农村、小城市带大农村”等不同类型区域，推进统筹城乡综合配套改革的重点和举措是有差异的，因此，在改革实践中不能照搬其他地方的做法。与此同时，推进统筹城乡综合配套改革还必须统筹考虑改革成本风险、制度运行风险、社会稳定风险等，在实践中必须采取系统谋划、点上试验、分步推进的方式推进。

启示五：党政主导、部门支持、群众参与是统筹城乡综合配套改革成败的关键所在。任何一项改革都涉及相关方的利益调整，统筹城乡综合配套改革涉及利益调整面最大的广大农民群众，没有农民的支持和参与，改革只会停滞不前。任何一项改革都要突破现行的体制机制障碍，没有党政主导和部门支持，改革也会停滞不前。因此，在设计统筹城乡综合配套改革方案时，必须坚持广大农民群众是改革的受益者、参与者、推动者的理念，在党委、政府的主导下，明确职能部门具体支持举措，允许大胆探索、先行先试，合力推进，方能及早实现统筹城乡综合配套改革“破冰”之实效。

二、加快推进遵义统筹城乡综合配套改革的总体构想 国发2号文件明确“支持遵义开展统筹城乡综合配套改革试点”，国家发改委批复的《黔中经济区发展规划》明确“推进遵义统筹城乡综合配套改革试点”，省“十二五”规划提出“把遵义建设成为全省统筹城乡发展试验示范区，积极制定遵义市统筹城乡发展试点方案”，省十一次党代会报告提出“支持遵加快推进统筹城乡综合配套改革试验”。可见，推进遵义统筹城乡综合配套改革，既是国家的战略部署，又是省委、省政府的重大决策，必须站在全国发展大局、立足全省发展实际，全力支持遵义在全省率先开展统筹城乡综合配套改革试验试点。

（一）总体思路。坚持以推进工业化、城镇化和农业现代化同步协调发展为目标，以农村土地向适度规模生产经营集中、农村特色优势产业向产业园区集中、农村人口向城镇和村庄相对集中居住区集中“三个集中”为方向，把创新农村土地管理制度、农村产权制度为中心环节和突破口，因地制宜、系统设计、分步推进，大胆探索、鼓励创新、先行先试，点上试验、封闭运行、逐步推广，协调推进其他综合配套改革，促进各类生产要素在城乡之间自由流动，进一步解放和发展农村生产力，推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，近期为贵州“科学发展、后发赶超、同步小康”作示范，远期为西部内陆地区走城乡发展一体化的现代化道路探路子。

（二）主要目标。通过3—5年的改革试验试点，在突破制约城乡发展一体化的体制性、机制性、制度性障碍上取得一批有实效、可操作、能推广的改革试验成果。通过5—7年的时间，城乡发展一体化体制、机制和制度基本形成。农村生产力得到进一步解放和发展，工业化、城镇化和农业现代化全面提速、协调发展，城乡居民生活水平显著提高、绝对差距缩小，城乡基本公共服务体系更加完善、服务水平趋于均等化，城乡生态环境质量明显改善、生态系统协调性明显增强，——到2015年：在湄潭试验区、全省农村改革试点县、全市统筹城乡综合配套改革试点镇集中实施一批创新农村土地管理制度、农村产权制度的改革试验项目，其他综合改革配套推进，形成一批以农村土地管理制度、农村产权制度为核心的改革试验成果，逐步在市域范围内推广，推进城乡一体化发展的制度框架和配套举措初步形成。

——到2020年：统筹城乡综合配套改革在全市范围内全域推进，改革试验成果在理论和实践上得到进一步完善和提升，推进城乡发展一体化的体制性、机制性、制度性框架和举措更加完善和成熟，城乡一体化发展格局基本形成；一批改革试验成果得到省委充分肯定并在全省范围内推广，一批改革试验成果得到中央的充分肯定并力争一项或几项进入中央决策，为全国统筹城乡综合配套改革、推进城乡发展一体化作出贡献。

（三）工作推进。总的工作架构是：省统筹、市推进、点试验。支持遵义开展统筹城乡综合配套改革试点是国家交给贵州的一项重要改革任务，建议省委、省政府明确具体工作机构加以统筹，加强与国家有关部委的对接和协调，督促省直相关部门研究出台配套支持措施，指导遵义市具体抓好改革试验。遵义市具体抓好工作方案的起草和实施，具体指导试点单位抓好改革试验，及时研究、总结、提炼改革试验成果。试点镇及其所在县（区、市）集中抓好改革试验项目。

三、加快推进遵义统筹城乡综合配套改革的重点任务

按照“全域遵义”的空间发展理念，以推进土地向适度规模生产经营集中、产业向园区集中、人口向城镇和村庄相对集中居住区集中为着力点，把工业化、城镇化和农业现代化作为一个有机整体，运用城乡一体发展理念，推进城乡综合配套改革，大胆破除“三化”协调推进过程中的各种体制、机制和制度障碍，加快“三化”同步发展步伐。

（一）创新土地管理制度。坚持“产权明晰、用途管制”原则，建立健全城乡统一的建设用地市场和农村集体建设用地经营性流转机制，使集体建设用地与国有土地同权同价。总结提升农地流转经验，探索农村土地流转方式，规范农村土地流转，实现农村土地科技化、规模化、组织化经营。探索建立农村耕地流转机制，推行土地股份合作制，实现土地适度规模经营。推进集体建设用地市场化改革，实现与国有建设用地同地同权，探索“以质抵量”方式，实现城乡建设用地平衡和集约节约。大力实施城乡建设用地“增减挂钩”，土地整治和节约的农村集体建设用地指标在全市范围内调剂，实现区域用地平衡。在符合土地利用规范的前提下，允许农民将集体建设用地以出租、出让、转让等形式发展中小微型企业，让农民享受工业化、城镇化发展成果。探索非利用土地指标用于城乡建设用地指标的新机制。严格界定征收范围，提高征地标准，探索征地补偿市场化，创新被征土地农民的安置补偿方式，解决被征地农民的社会保障，完善农村土地增值收益分配机制。积极探索开发未利用土地用于工业发展和城镇建设新机制以及通过土地整理提高耕地质量等级、折抵新增耕地占补平衡指标的新途径。加大农村土地整治力度，提高耕地质量等级。建立耕地保护基金，制定耕地保护基金基金使用办法。

（二）创新农村产权制度。农村产权是农民变市民的原始资本和基本社会保障。在农村建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度，提高农民财产性收入是实现全面小康的基础和条件。通过改革创新，盘活农村资源，增强发展活力，增加农民收入。加快开展农村产权（集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权）的确权登记，以户为单位颁发权属证书。建立市农村产权交易、流转平台，县级建立农村产权交易所（服务中心），有条件的镇乡建立农村产权服务站（中心）。开展农村产权价值评估，出台农村产权评估办法。制定农村产权抵押贷款办法，加大农村产权抵押贷款力度。放宽农村产权评估机构设立条件，出台支持社会评估机构和中介组织健康发展的优惠政策，培育和发展农村产权评估服务机构，鼓励民间组织、社会中介组织在依法依规、保护农民合法权益的前提下参与农村产权服务。搭建政府融资平台，提供担保服务，化解金融部门的贷款风险。建立健全农村产权收储机制。积极开展农业保险。加快信用体系建设。

（三）创新农村金融制度。农村金融是农村经济的核心，破解当前面临的金融制度瓶颈已成当务之急。培育发展农村商业银行、村镇银行、贷款公司、担保公司、农业保险、农村资金互助社等新型金融机构，建立健全农民小额信用贷款和农户联保贷款制度。加快农村信用担保体系建设，增加农村有效担保物种类，鼓励有条件的农民专业合作社开展信用合作。深化银行金融机构内部改革，建立适应市场变化的贷款管理机制。实现县域金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款，重点支持涉农项目建设。扩大邮政储蓄银行涉农服务范围，加大对三农的信贷支持力度。探索建立农业贷款风险损失补偿机制。建立健全政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围。完善财税扶持政策，增加农业保险保费补贴范围，建立健全政策性农业保险制度，建立银保结合的涉农贷款风险分担机制。鼓励金融部门开发服务农村的金融产品，满足农民和农业农村发展的多样化需求。

（四）创新城乡社会管理。支持县、乡适时调整行政区划。转变政府职能，理顺经济开发区、产业园区与各级政府的关系。积极开展扩权强县工作，推进遵义县、绥阳县撤县设区，推进湄潭、桐梓撤县设市。加快推进乡镇职能转变，积极探索扩权强镇工作。稳步实施“村（组）改居”改革，积极探索农村集体经济股份合作，加强农村新型社区建设，建立和完善城乡一体的社会管理体制机制。

四、推进遵义统筹城乡综合配套改革的政策建议

支持遵义开展统筹城乡综合配套改革是国家作出的战略决策，在成功申报为国家级统筹城乡综合配套改革试验区之前，需要省委、省政府从省级层面赋予遵义大胆探索、先行先试的权利，协调省直相关部门出台支持遵义统筹城乡综合配套改革的具体措施。配套推进统筹城乡综合配套改革投入非常大，建议省委、省政府出台省、市县改革专项财政预算资金予以支持。遵义市要认真组织抓好落实，实施好改革试验试点项目，及时研究、分析、评估、总结、提炼改革试验成果，为省委、省政府推进城乡综合配套改革提供决策依据。

1．加强组织领导。建议由省委农业农村工作领导小组牵头，组织遵义市和省直相关部门尽快制定出台支持遵义开展统筹城乡配套改革的工作方案和配套措施。按照国发2号文件精神，工作方案建议报国家发改委批复实施，配套措施以省委、省政府名义下发实施。遵义市要调整充实市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室工作力量，组建一支精干队伍全面抓好改革试验工作。

2．健全工作机制。建议省委、省政府建立定期听取遵义统筹城乡综合配套改革工作报告制度，研究解决改革试验过程中存在的突出问题和困难。遵义市统筹城乡综合配套改革领导小组要建立例会制度，定期研究改革试验工作。

3．加大政策支持。建议省委、省政府在遵义市先期试验试点范围内允许比照成渝统筹城乡综合配套改革试验区的相关政策大胆探索、先行先试，省直相关部门在制定配套措施时要本着敢于创新、敢于突破、点上试验、封闭运行的原则，大胆放权搞活，鼓励先行先试。

4．及时总结推广。建立改革试验成果评估制度，适时邀请国内知名专家学者对各改革试验成果进行评估，及时修正、完善改革试验成果，及时总结提炼推广。定期召开遵义统筹城乡综合配套改革研讨会，扩大改革试验影响力。

参考文献：

1． 赵强社：统筹城乡改革试验：典型模式与路径反思 《农业经济问题》2012年第7期； 2． 党双忍：《制度并轨与城乡统筹》中国环境科学出版社 2011年4月第1版 3． 杨翼：《促进城乡发展一体化的路径》重庆日报 4． 国家信息中心：《西部大开发中的城市化道路—成都城市模式案例研究》商务印书馆出版

2010年11月第一版 5． 徐同文：《城乡一化体制对策研究》人民出版社出版发行 2011年4月第1版 6． 张占斌《统筹城乡经济发展》国家行政学院出版社 2011年3月北京第1版 7． 程志强、潘晨光主编《中国城乡统筹发展报告（2011）》社会科学文献出版社 2011年3月第1版 8． “十二五”：城乡一体化的趋势与挑战 中国（海南）改革发展研究院编――北京：中国长安出版社，2010.10 9． 王雪珍《城乡经济社会统筹发展研究》――北京：研究出版社，2011.7 10． 党双忍《制度并轨与城乡统筹》――北京：中国环境科学出版社，2011.4 11． 赵勇《城乡良性互动战略》，――北京：商务印书馆，2004.10 12． 叶裕民《中国城市化之路――经济支持与制度创新》，――北京：商务印书馆，2005.5 13． 铁明太《中国特色统筹城乡发展研究》――长沙：湖南人民出版社，2009。8 14． 黄小晶，骆浩文，苏柱华《城乡发展比较》――北京：中国经济出版社，2010.1

课题组人员名单

组 长：管 群 中共遵义市委副书记

副组长：宋晓路 中共遵义市委常委、市委秘书长 戴贵兵 市人大常委会副主任

刘兴万 市政府副市长

赵命容 市政协副主席

黄天俊 市委副巡视员

成 员：龚永育 市委副秘书长、市委政研室主任

陆道宏 市委政研室副主任 陈 鹤 市发改委副主任 骆 伟 市农委副主任 刘红梅 市财政局副局长 马 松 市公安局副局长 李兴义 市住建局副局长 樊春培 市银监局副局长

马林波 贵州省农村信用合作社驻遵义办事处主任 祝荣富 市委政研室业务二科科长 王永东 市委政研室业务二科副科级干部

执 笔：祝荣富 王永东

加快城乡统筹步伐 强力推进四项改革 第7篇

摘要：当今我国，随着经济的高速发展，城市化进程的加快，城市化问题的出现，城乡差距的不断增大，加快小城镇建设步伐，统筹城乡协调发展已经成为现时代的必然选择。本文通过结合当代我国的国情，分析加快小城镇建设的重要性与必要性，了解小城镇发展的优势以及不足，开拓创新，结合当地情况，走一条特色小城镇建设的道路。

关键词：小城镇建设、统筹城乡协调发展、城镇化

一、加快小城镇的重要性与必要性

当前，随着城市化问题的出现，以及大中城市承载力日趋饱和, 加快小城镇建设, 统筹城乡协调发展, 改变城乡二元经济结构，为农民工转化为市民提供更多的机会，从而带动农村经济的发展己成为我们的必然选择。同时，结合当地情况，走一条特色小城镇建设的道路，也是符合我国国情的重大战略选择。党的十五届五中全会指出：提高城镇化水平, 转移农村人口, 可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力, 是优化城乡经济结构,促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快, 我国推进城镇化条件已渐成熟, 要不失时机地实施城镇化战略。党的十六届三中全会完整提出了全面、协调、可持续发展的科学发展观，统筹城乡发展被放在了“五个统筹”的首要位置，成为科学发展观的集中体现。加快小城镇建设步伐，统筹城乡协调发展既是缩小城乡差距、实现建设小康社会的目标；也是解决城市化问题，推进城乡一体化进程，发展小城镇走中国式的城市化道路的必然要求。

因此，我们要抓住当前城镇化建设的大好时机，以科学发展观为指导，全面推进小城镇建设，坚持统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的原则，充分利用小镇发展的优势和潜力，解决小城镇建设的不足，结合各地情况，打造出一批具有较强服务能力和辐射能力的特色小城镇，从而将我国的城镇化纳入可持续发展的轨道。

二、加快小城镇建设的优势和潜力

小城镇作为覆盖农村区域的经济、政治、文化中心，在带动农村经济社会发

展，启动农村市场方面发挥着示范和辐射作用。加快小城镇建设步伐，统筹城乡协调发展，就要利用小城镇发展的优势和潜力，形成城乡互补的新机制。与大中城市相比，小城镇具有特殊的功能和作用:

第一，加快小城镇建设能够吸聚大量农村人口，有助于把实现农民工向市民的转化，对推进城乡一体化进程发挥的重要作用。小城镇与农村相比, 小城镇虽然处于城市体系的末端，但仍在基础设施、公共服务、保障制度等方面具有大的比较优势，是提供农村公共服务的有力保障。与大中城市相比, 小城镇又具有面向农村、量大面广、转移成本低等特点, 能较好地解决农村人口和劳动力转移的适应性问题。因此小城镇是开辟农村城市化的新路，它是沟通城乡的桥梁和纽带，是实现大量农村人口城市化的主要途径。

第二，加快小城镇建设，推动城乡经济交流发展，有助于统筹城乡经济发展。小城镇是沟通城乡的桥梁和纽带，是城郊型经济的平台。首先，小城镇是城乡商品市场交流的平台。当前，随着城乡生活水平和生活质量的提高，城市对优质农产品的需求增大，而农村对工业品需求量亦增大，小城镇成为城乡互通有无、优势互补的平台。其次，小城镇是城乡人才流动的平台，当前我国人力资源的结构性问题突出，小城镇可以发挥在城乡人力资源的双向流动中的纽带作用，引导城乡人才有序合理流动。再次，小城镇是城乡信息交流和共享的平台，信息匮乏已经成为制约农村经济社会发展的瓶颈，这必然影响农业产业结构的调整节奏和农产品的销售，小城镇具有一定的区位优势和资源优势，是促进城乡信息交流的最好平台。

第三，加快小城镇建设有助于是促进农民观念转变，推进农村现代化。小城镇作为连接城乡、工农的纽带,将大中城市的先进文化理念、生活方式等通过各种渠道传播到小城镇, 再由小城镇发散传递到周边农村，为农民现代化提供了现实条件和可能。加快小城镇建设不仅可为进入小城镇的农民知识化提供各种方便条件，也对农民向市民转化提出了更高的要求，这将促使农民思想观念、价值观念、行为方式的改变，实现人的现代化。

三、当前小城镇建设存在的问题

我国小城镇建设迅猛发展，对社会经济的发展起到了巨大的推动作用，同时，小城镇的建设和管理也存在着十分突出的问题，集中体现在：

第一、小城镇规模偏小, 辐射能力较差，集聚功能难以发挥。小城镇在很大程度上是一定人口的聚集体, 其人口与社会经济发展相辅相成。因此，小城镇规模不够大，人口的数量少, 就会造成小城镇发展空间和辐射区域狭小, 对资源的利用能力小,导致小城镇基础设施建设成本过高，小城镇基础设施不健全，不能满足小城镇居民生产和生活的需要，制约了小城镇的建设和经济的进一步发展，小城镇功能的发挥就会受到极大影响。

第二，小城镇建设整体规划不强，布局不合理，特色不够鲜明。小城镇作为一定区域的政治、经济、文化、信息中心，必须用成熟的思想指导其建设，以保证小城镇的健康、有序的发展，但长期以来，由于我国小城镇建设缺乏总体规划，缺乏正确的指导和科学的管理，并且受资金、人才及观念等方面的限制, 目前小城镇建设发展规划普遍存在起点不高、定位不准观念不新等问题。同时, 在城镇规划中, 往往忽视对自身历史渊源、文化背景、风土人情等个性特质的把握，使小城镇建设缺乏特色。

第三，小城镇发展建设资金短缺，投入严重不足，使基础设施建设不够完善，功能较为单一。对投资缺乏吸引力资金不足是全国小城镇建设普遍存在的问题，也是制约小城镇建设和阻碍小城镇发展的主要因素。尽管小城镇的投融资体制目前呈现出多元化的特点, 但政府仍然是最重要的投资者, 特别是小城镇基础设施建设投资大、收益小、问题多, 市场化运作难度大,社会资本参与小城镇建设管理的机制尚未形成。加之，地方财政配套财力不足,小城镇普遍存在基础设施不完善，功能不健全的现象。

第四，小城镇建设权责不明，管理混乱，改革滞后。由于小城镇存在多头管理的现象，不能形成集中统一领导，政策资源和资金项目比较分散，不能集中投向重点小城镇, 未能形成加快小城镇建设的合力，城镇建设管理中存在盲目性、随意性。同时, 由于主管部门间职权交叉, 责任不明, 加之改革滞后, 对小城镇的建设管理有时放任自流, 在管理上执法力度不够, 违规建设、未批先建、乱搭乱建等现象突出。

四、加强小城镇建设与管理的对策

加快小城镇建设步伐，统筹城乡协调发展要按照科学发展观的要求，统筹兼顾，把小城镇建设纳入经济发展的总体布局中，运用市场机制多元化融资，紧抓

基础设施建设，完善政策配套，增强小城镇辐射带动作用。以制度创新推进小城镇建设，努力提高小城镇管理水平。切实做到以城带乡，以工促农，城乡互动，全面推进特色小城镇建设协调发展。

第一、坚持以科学发展观为指导，科学规划，合理布局作为基本前提，全面推进特色小城镇建设。小城镇规划要按照合理布局、科学规划、规模适度、注重实效的要求,体现高起点、可持续，从而使城镇健康有序地发展。在完善城镇发展规划中，必须突出科学性，要按照小城镇建设的发展规律办事，根据其区位优势、适应产业发展需求、依据历史文化特色布局，在布局上确定好小城镇的性质、功能和基础设施规模，注重实效，真正走一条以市兴镇、产业立镇之路，形成自己的独特优势的发展道路。小城镇建设规划必须面向“三农”问题，坚持把“农村工业化、农村现代化、农村城镇化、城乡一体化”作为发展目标。形成了以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制，增强城镇对农村发展的辐射带动作用，为农民创造更多的就业机会。

第二、运用市场机制多元化融资，加大小城镇建设力度。小城镇建设要通过市场经济的运作方法，创新小城镇建设资金筹集的渠道和机制，摆脱对财政的依赖思想，使小城镇建设从过去主要依靠政府投入，转变为向社会向市场要投入的机制，运用城市经营理念，盘活城市公共资产，走资本运营的路子，逐步朝着国家投入为辅，社会投入为主，企业和个人积极参与的形式过渡。完善小城镇地财政管理体制，从制度上保证小城镇建设的稳定的资金来源。在城镇土地转化和升值、房地产增值中筹集建设资金，深化投融资体制改革，加快城镇公用事业、企业的公司制改革，大力吸纳社会各方面资金用于小城镇建设，投入基础设施建设，改善投资环境。培育资本市场。同时，积极争取上级支持，给予资金和政策的倾斜与扶持，努力为小城镇建设提供资金保障。

第三、抓基础设施建设，完善政策配套，集聚农村人口，增强小城镇辐射带动作用。小城镇基础设施建设的现代化是城镇化的关键之一，要充分考虑小城镇对周边农村的辐射带动功能和提供社会公共服务的载体功能,增强人口凝聚性，使农村人口有效地向小城镇集中，积极探索农民安居、就业、失地补偿、社会保障的有效办法和途径。推进小城镇基础设施向周边乡村延伸，实现城镇化。同时，紧抓基础设施建设，完善配套设施，促进公共服务向农村拓展，重点解决水、电、路和生活垃圾处理等问题，切实改善城镇人居环境。

第四、以制度创新推进小城镇建设，努力提高小城镇管理水平。要坚持建设与管理并重的原则。因此，抓好小城镇建设的同时，必须提高小城镇的管理水平。要认真贯彻执行《中华人民共和国城市规划法》、《建制镇规划建设管理办法》、《村庄、集镇规划建设管理条例》等法律、法规。同时，进行体制创新，深化小城镇综合配套改革。首先，要全面落实小城镇户籍制度改革，完善配套政策措施，确保城乡居民享有同等待遇，积极为城乡人力资源的合理流动创造有力条件，维护农民工的合法权益；其次，要转变政府职能，提高城镇建设和发展的决策管理水平。将政府工作的重心转移到搞好城乡社区服务上来，要不断加强村镇建设管理方面的执法力度，实现建设管理规范化，创造有序、文明的农村环境，推进城乡一体化的进程。

参考文献：

1.贾玉洁 关于小城镇建设的思考[期刊论文]-改革与开放 2011(4)

2.许经勇 我国城镇化体系中的小城镇建设问题[期刊论文]-吉首大学学报（社会科学版）2011,32(1)

3.刘羽平.何跃飞 论发展小城镇在中国城市化道路中的重要意义[期刊论文]-科技经济市场 2007(1)