论绩效审计完善与创新

论绩效审计完善与创新（精选6篇）

论绩效审计完善与创新 第1篇

浅论我国国家审计体制的改革与完善

【内容摘要】 审计是民主法制建设的工具，是深化政治体制改革，完善对权力运行和监督机制的有利保证。当前我国政府审计本身无法避免独立性的缺陷，在缺乏有效监督机制且双重领导内在矛盾的情况下，国家审计体制改革现实的摆在我们面前。国家审计体制是宪政国家重要的政治法律制度，宪政国家本质要求国家机关及其工作人员享有权利的唯一合法来源是国民授权，因此建立真正意义的“国家审计”是必须的。笔者针对我国国情提出了新的改革方法，即建立国家审计与政府审计相结合的新国家立法审计体制。

【关键词】 审计体制 机构改革

审计体制是国家政体的重要组成部分。我国国家审计制度自1983年恢复以来，已走过30年的发展历程。初步建立了以宪法为根本、以审计法为核心的审计法律规范体系，形成了一支基本适应工作需要的审计队伍，审计工作开始走上了法制化、制度化、规范化的轨道。在此基础上，全国审计机关和广大审计人员紧紧围绕经济工作中心，认真履行审计监督职责，全面开展预算执行审计和其他各项审计工作，取得了显著成绩，从前些年我国发生的 一场“审计风暴”上，使我们切身地感受到了审计工作的实际功能。同时看到，审计作为一种经济监督，即要为党和国家的中心任务服务的必须性，又要为服务于改革开放和社会主义经济建设大局的重要性。但也从“审计风暴”中看出在我国审计实际工作中，由于一些地方党政领导依法行政意识和水平还比较欠缺，对审计工作的重要性认识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。那么，我国现行审计体制存在哪些缺陷？如果要改应如何改革？本文在考察国外审计体制形成的历史背景基础上，得出了审计体制选择的若干启示；分析了我国现行国家审计体制的特点和缺陷，探索性提出了改革我国国家审计体制的基本目标、指导思想和符合我国国情的国家审计体制的设想。

一、审计体制的概念、分类、职责 1.概念 审计体制是审计的一整套制度安排，是指机构设置（管理体制）、职权设置及其运行效率的总称。2.分类

关于审计体制的分类，学术界有几种不同的看法，有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计模式，这种观点一直被学术界引用（我们称为传统观点）。3.职责

我国审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

二、我国的审计体制的发展与现状

1、我国审计体制渊源

1928年中国现代第一部真正意义的《审计法》由国民政府颁布实施，此后《五五宪草》和《中华民国宪法》都明确了审计在国家法律中的地位，将审计作为监察权行使，中国审计体制初步确立。中华民国审计制度借鉴了我国古代御史监察制度，并吸取了国外立法型审计体制模式经验。审计权对监察院和立法院负责，独立于行政系统。内战结束后，该审计体制在台湾省予以保留。中华民国审计制度从本质上属于司法型，但又兼具立法型的特点。由此可见，我国审计体制存在非行政型先例，上世纪80年代，中国大陆审计在中断30年后再度恢复。计划经济体制下，“政府”是整个国家权力的中心，面对着开放初期繁杂的问题，行政型主导“政府审计”的产生也就成了必然。我国现行的审计体制是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分，都体现了这一特定时期的特点。但从机构设置的角度来看，审计的独立性没有充分地得到保证。独立性是审计工作的“生命线”，而审计组织的独立性是审计独立性的核心，我国审计机关作为独立的经济者——人民代表大会的委托者，对被监督者——各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督，理顺委托者、独立经济监督者和公共资财管理责任承担者之间的审计关系，在客观上保证审计组织的独立性。

2、我国审计的现状

我国现行审计体制属于行政型。根据我国《宪法》和《审计法》的规定，其具体特点是：《审计法》第七条规定：“国务院下设立审计署，在国务院总理领导下 2 开展工作”；《审计法》第七条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作”。即我国审计机关实行双重领导体制，《审计法》第九条规定：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”；审计机关不仅对同级各部门和下级财政进行审计，而且对国有金融机构和企业事业单位进行审计；不仅有审计权，而且有一定的处理处罚权；审计经费列入同级财政预算；预算执行情况和其他财政收支的审计结果由本级政府向本级人大常委会报告；审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系，确定审计管辖范围；在人事任免上，审计长由总理提名、人大常委会任免，地方各级审计机关负责人由地方任免。

在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转；在这种情况下，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序，加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康发展方面的作用。主要体现在：一是有利于审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，围绕经济工作中心，服务大局，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。二是时效性比较强。在各级党委、政府领导和有关部门的积极配合下，审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规问题，积极配合有关部门查处大案要案，较好地发挥审计监督在维护财经秩序，促进廉政建设，惩治经济犯罪中的作用，从而促进政府各部门依法行政，加强管理，完善法制，建立健全宏观调控体系。三是有利于各级人大更好地支持和监督审计工作。按照我国《审计法》的规定，审计机关每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告，这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。四是地方各级审计机关实行本级政府行政首长和上一级审计机关领导，审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制。这种领导体制有利于增强地方审计机关的独立性，也有利于审计系统加强业务建设，使全国审计工作形成一个有机的整体。

三、国外审计体制的借鉴经验。各国审计体制的形成与其政体有着密切的历史渊源。目前世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己国情的审计体制。由于各国政治、经济、历史不同，形成了各种不同的审计体制或模式（本文将审计体制与审计模式视为同意语）。关于审计体制的分类，学术界有几种不同的看法，认为有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计模式，这种观点一直被学术界引用（我们称为传统观点）。一）立法型体制的先驱——英国

公元1314年，英国国王任命了历史上第一位国库主计长。从此以后，历代王朝都设立了审计机构，国家审计职责和权力得到不断发展和加强。1866年的《国库和审计部法》、1921年的《国库和审计部法修正案》和1983年的《国家审计法》是审计署开展审计工作的三个重要法律依据。这三项法律为确保主计审计长的独立性提供了法律基础。其中，1866年6月的《国库和审计部法案》标志着现代英国国家审计体制的建立和第一个立法模式审计制度的诞生。该法案的中心是规定政府的各项支出应由议会领导的主计审计长审核。其后的两部法案都是在此基础上进一步完善的结果。关于国家审计署的管理体制及职责和权限，主要有以下内容：审计长是一名议会下院的官员，他依法独立地履行职责；审计长代表议会行使职权，向议会提交审计报告；为保证审计人员的独立性，国家审计署禁止其职员参与各级政党机构的政治活动，防止将政党的观点和立场带入审计工作；透明度高，审计署的检查结果，有权自行或通过媒体公布。

立法型审计体制最早产生于英国，其进一步完善和成熟是在美国。它是现代政府审计机构中比较普遍的一种形式，加拿大、澳大利亚等国也属于这一类。二）立法型体制的代表---美国

英国、美国最初都是行政型模式，但实践证明它的独立性有限，不能很好发挥制衡作用，故后来才发展到立法型；德国开始是立法型，后来一段时间是行政型，再后来最终发展到了独立型。

审计工作在美国有着特殊重要的地位。从联邦政府到地方各级政府，美国有一套健全的审计机构体系和严密的审计工作制度。总体而言，美国的审计体系包括国家审计机关、各部门的内部审计组织和大量的私人会计公司。1904年，美国成立了会计师联合会，1916年改组为美国会计师协会。这个协会大力发展审计业务，在美国的社会生活中产生了极大的影响。1921年美国成立了审计总署，在国会的领导下，承担监督联邦政府的预算，制定审计标准，检查政府机关的工作效率，评价国营企业的 经济效益等职责。2004年7月7日，美国审计总署正式更名，从GENERAL ACCOUNTING OFFICE 变为GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE。前者直译为审计总署，后者直译为政府责任办公室。更名后的美国审计总署名称缩写仍为GAO。这一名称上的变化是美国审计总署近年来业务内容转换的结果，也反映了美国审计总署未来的发展方向。在1966年以前，美国联邦审计总署的审计范围主要是开展财务监督。1966年以后，美国的审计从注重财务审计转向绩效审计。美国会计总署1994在修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》中对绩效审计作出了如下定义：绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。1941年美国成立了内部审计师协会。1960年以后，美国的大型公司约有30%以上设立了内部审计机构。有资格从事审计工作的人员，一般必须是注册公共会计师。1950年，美国的注册公共会计师是3.9万人，现在，全美国有大约30万人注册公共会计师。现在，已经有越来越多的政府机构和公共企业开始请会计公司来为自己开展审计业务，对政府部门来说，经过私人会计公司的审查，可以使政府获得更多的公众信任。美国联邦政府各部门以及各地发展奋斗设有内部审计组织，一般称为总稽核员办公室或审计局。联邦政府各部和相当于部一级的单位，总稽核员由部长提名，总统任命。根据有关法律规定，为了保证总稽核员独立行使审计权，它应每年直接向国会呈交两次审计工作报告。美国现行法律还规定，各部的总稽查员有权在开展工作时对本部门的贪污、营私、舞弊等违反财经制度和法律的情况进行调查，对情节严重者有责任性司法部门提出控告。各部的审计组织不仅要开展财务审计，与审计总署一样，他们也要开展绩效审计。二）司法型体制的代表——法国

在法国，国王拥有至高无上的权力，其王权是欧洲专制制度的典范，为加强经济监督，早在1256年，法国国王颁布“伟大法令”，要求各城市市长、政府官员在11月11日的前一天携带城市收支账目来到巴黎接受审计。当时的审计官是国王任命的精通财经、法律和数学的教士。1318年法国国王颁布法令，其中规定：“我命令所有的账目必须每年审查一次”，并于1320年设立审计厅，作为皇家的行政法院。总的看，法国是一个司法权力很大的国家，“法皇从来视司法为皇家最光荣的职责”，故常常亲自审判案件或亲临旁听。可见，在法国将审计置于司法系列更显示出审计的权威性。这种体制在17世纪法国著名的法学家孟德斯鸠所创立的“三权分立”和“权 力制衡”理论中找到了理论依据。他认为“权利不能合二为一，不能集于一手”。1807年通过法令决定国家审计院采用最高法院体制，它不仅解决了国家审计机关的权威性问题，也宣告了司法模式审计制度的最终确立。当时的审计法院是一个服务于皇帝的具有权威性的审计机构。此后，随着国家政治的现代化发展，审计法院得到了进一步的完善，从皇帝的职权中分离出来，成为一个独立于立法和行政之外的最高审计司法机构，协助议会和政府监督财政收支的贯彻执行。

司法型审计机构具有以下特点：首先，最高审计机构属于司法系列或具有司法性质，它强调审计机构的权威性和独立性，强化了国家审计的职能与作用。其次，司法型最高审计机构具有显著的稳定性。在这种形式下，审计法院的法官特别是高级法官实行终身制，它有效地保证了审计机构的稳定性与审计方针、政策的一贯性，也有效地保证了最高审计机关的人员素质和工作质量。再次，最高审计机关不实行准则管理而实行制度管理，它与财政、公共会计同属于公共财务制度，并构成大陆派的特点。最后，审计法院把审计公共报告上交共和国总统、国民议会和参议院的同时，有权将其刊登在法兰西公报（政府公报）上，以引起舆论界和社会的关注，造成社会舆论监督。

三）独立型审计体制——另一种模式

德国和日本是比较典型的独立型审计模式国家。德意志联邦共和国自1714年成立总会计院实施审计制度，该院当时是独立于行政部门之外的审计机构。但后来又并入了行政部门，完全失去了独立性。直至1824年，国王发布命令，又使国家审计机关独立于三权之外。1950年通过了创建联邦审计院的法律，并于1969年修改，规定了审计机构直接向议会报告工作，使审计法院与立法机构的联系越来越密切。但是这个从来不太安分的国家，在1985年又颁布了新的《联邦审计法院法》，规定审计法院既不属于立法部门，也不属于司法部门和行政部门，而是一个独立的财政监督机构，只对法律负责，只作顾问，为立法部门和政府提供帮助。但是法院院长和副院长由议会选举产生，他们拥有公正无私的调查权，而没有处理权。

在封建社会，早期德国也是一个专制王权的君主国，国王权力极大。这个讲究实用和法制、富有创造性的民族，不但诞生了许多世界级的大科学家，也有他们引以为豪的德国古典哲学思想。它地处欧洲，与法国相伴，离英国也不远，但他在审计制度创建上却别具一格，另辟蹊径，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而是走出了一条“独立审计模式”之路。这种审计模式的主要特点是，国家审计独立于立法、司法和行政三权之外，它与议会没有领导关系，也不是政府的职能部门。在审计监督过程中，坚持依法审计的原则，客观公正地履行监督职能，只对法律负责，不受议会各政党或任何政治因素的干扰。但对审计出来的问题没有处理权，而交与司法机关审理。这是它与司法型审计的最大区别。

四、我国审计体制存在的问题。

随着具有中国特色的社会主义市场经济的进一步推进和改革开放继续实施深入，我国经济发展取得了举世瞩目的伟大成就。经济的发展增强了我国的综合国力，而要保持我国经济的持续发展，就必须进行不断的改革，尤其是体制方面的改革，中央指出要深入研究阻碍经济发展的体制因素。当前，面对改革的巨大成就，对巨额的财政收支必须实行有力的审计监督，而监督的力度、强度和成效不仅取决于审计力量的多寡和审计人员素质的高低，某种意义上更取决于审计体制的优劣。那么，我国现行审计体制是否充分发挥了应有的监督与制衡作用？还存在哪些缺陷？如果要改应如何改革？以下谈谈我的看法。

一）、我国现行审计体制存在的最大问题是审计有力，结果无力。

“审计风暴”可以看出，我国审计开始以力度昭显，但同时也看出，我国审计的结果处置力度无法与法律平等相接，就其审计体制而言，无论说到独立性、立法性、司法性、行政性，其任何体制的设计，都免不了利于与弊的存在，但任何体制的执行结果，是要看是否充分发挥执政利益、为民所愿、法行实功的作用，众所周知，我国审计最大的问题还不是在体制的问题，而是对审计的对象是否能依法处置的果敢实效力度。打典型，不具有依法的普遍性，即法律面前人人平等性。在法治社会观念里，其政权与国民的保障性是平等的。没有力度，其审计本身就会存在流于形式性，也就大大影响了审计实际存在的法威性与社会地位，即政府审计中，审计机关对同级政府经济活动无法有效发挥监督和制约，根本上现状是审计工作受行政权力意识左右，直接由行政领导的干预和控制，审计主体独立性受到影响。结果就是当审计出问题后，是公示警示通告后，责任人与单位部门相连涉及人是行政处罚还是法理平等的到刑事处罚，如果这点能下决心了，审计体制就可以依法选择符合目前我国国情的体制来重新设计确立了。

二）我国现行审计体制存在的直接问题是审计法有，现实脱节，我国《审计法》颁布于1995年，我国在近20年的社会发展中，社会经济发生了翻天覆地的变化，社会管理也不断的深入完善，社会法治观念不断强化，随着我国经济体制改革步伐的加快，市场经济管理体制已逐步确立，政企职能彻底分开，建立了小政府大社会的管理模式，为我国审计体制由行政模式向立法模式开始转变提供了经济基础。初期建立行政模式审计体制的经济原因——经济管理方式上的大政府小社会，自然不存在了。党的“十八大”在“服务型政府”实践中不断深入，“政府花钱，人民监督”已实际形成，但《审计法》由于框架存在，内容简单，细化不够，衔接不清等事实存在，造成法不完善，现实操作困难，由于我国政府审计实行双重领导模式，在中央，审计署作为最高审计机关具有双重法律地位，它既为国务院的职能部门又是审计机关主管全国审计工作。在地方，各级审计机关也在“双重”体制下受本级行政首长和上一级审计机关领导，负责本行政区的审计工作。这种体制下行政权力与审计权利相重叠，审计权责不明，政令不畅。其结果自然是法的追究责任脱离现实法治。地方审计机关也面临着两难，一方面必须履行职责提高成绩，对尽可能多的审计对象进行审计，另一方面又很容易“得罪”当地政府以及相关领导人员。这样无法保证审计的实施效果。政府审计体制下地方审计机关不审计当地政府，但在“同级审”中发现的重大决策失误和投资损失往往与地方政府有着千丝万缕的联系。这种管理体制带有浓厚的地方性、区域性和行政长官意志性的色彩，削弱了审计执法监督的力度，违法乱纪行为屡禁不止，地方保护主义恶性循环，严重损害国家利益。审计机关的独立性、客观性和公正性均受到一定的影响。说到底，就是《审计法》执法执行不明确。

三）我国现行审计体制存在的关键问题是审计机构，点不过面，按照宪法和审计法的规定，审计工作应由各级政府首长直接领导。但全国目前大约还有1／3左右的地方审计工作不是由政府首长直接领导。不少地方的审计工作名义上由政府首长直接分管，但实际上一把手很少过问审计工作，而是由其他领导分管或协管，而且往往是审计和财政工作由同一位领导分管，关系很不顺，不利于审计机关对财政部门履行。不利于正常的审计监督职责。

按照现行财务隶属关系或国有资产监管关系划分，属于审计署及其派出机构审计的单位大约有3万多个。从绝对量来看，还不到全国80万个被审计单位的40%，但这些单位的资金量约占全国的70％左右。因此，必须加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。但由于目前中央审计力量不足，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10％左右，有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。经济上，我国审计机关经费均由同级财政做预算，当一些基层地区地方财力紧张时，审计经费根本无法保证；组织上，审计机关是只是政府机关的一个部门，各级审计单位与财政部门是相互平级的关系；人员上，审计人员任免也由政府决定。这些现象使得审计独立性全面审计更加难以保证。

四）我国现行审计体制存在的现实问题是审计多元，监督不力。1.审计对象

监督是人大的基本职能，它是宪法和法律赋予的重要职权，是中国权力监督的基础和最高层次的监督。2007年1月新颁布的《各级人民代表大会常务委员会监督法》为人大审计监督进一步奠定了法理基础。因此，人大审计委员会在负责全面预算审计的同时，还承担审计监督职能。这是国家审计对政府审计监督的体现。新国家审计体制下，国家审计与政府审计是不同的审计部门，国家审计是最高的审计机关，国家审计不领导政府审计，但政府审计受国家审计监督。就具体而言：国家审计对政府审计实行问责制，国家审计有权知道政府审计内容，政府审计必须向国家审计报告审计结果；国家审计对政府审计实行绩效审计抽查，触犯刑法者由国家审计提请司法处理，不触犯法律但属严重失职者，政府审计中相关责任人应当提请处分或引咎辞职。现实中由于一些地方政府领导同志对审计工作重要性认识不足，法制观念淡薄，在一定程度上影响了对本级政府预算执行情况的审计监督，少数地方政府和有关部门甚至干预这项工作的正常开展。主要原因是，这些地方政府领导在指导思想上，伯揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去，特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从本地区利益出发，对审计发现的一些严重侵犯和损害中央 9 利益的问题压制不报，隐瞒事实真相，或避重就轻，轻描谈写。这种现象越到基层审计机关越是比较突出。即审计监督力量层层薄弱。2.审计本身

一方面是面临庞大复杂的政府机构、国有企业等审计对象，审计监督职责如何实效实行是现实问题。以中央预算执行审计为例，一级预算单位有100多个，每年只能审计50％左右，二三级预算单位的审计面只有20％；县以上国税局有3000多个，每年审计不足5％；海关系统有250个分关，每年只能审计20％。1998年机构改革后，审计任务繁重与审计力量不足的矛盾越来越突出，更谈不上加大对审计本身的监督力量了。另一方面是主要突出在民营审计会计公司上，目前，社会形成了大量的民营审计会计公司，最然审计会计公司为我国经济的发展起到重要的作用，但是由于此类公司鱼龙混杂，审计结果无法监督实效，认证鉴定机构无法有效监督认定，且此类公司与税务、审计监管脱节，事实存在针对同一个被审计部门、公司，审计会计公司审计结果与审计局结果不同，尤其表现在法律诉讼上，法律鉴定取证无法区别谁对谁错，仲裁部门脱节。

五、对我国审计体制完善的建议与构想

作者认为，我国审计体制的完善及最终确立，还是决定于一个社会是遵从“法随令出”，还是“令随法出”，审计体制的实效功能尤其重于此。国家审计向立法型体制转变，就是向立法立实靠近，即隶属于立法机关，从国家宏观经济调控体系中脱离出来，成为对国家宏观控制的再控制，亦即从国家行政职能中脱离出来，成为立法机关监督行政职能的手段时，其作用必将得到最大的发挥。真正立法模式的审计机构需要国家具备强有力的立法机构和人民在观念上对立法机构重要性的认识。

1.国家各权力机关必须形成科学的分工机制。

全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是它的执行机关，宪法规定人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关职务。这种政体在客观上要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责，国务院也有义务接受人民代表大会的监督，同时在组织上如果也保证了监督手段这种监督工作就不会流于形式。2.社会主义市场经济体制的逐步确立为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。

国家经济管理体制的不同决定了政府在经济生活中的作用大小，从而也决定了国家审计在经济生活中的作用范围和程度。计划经济国家中，政府的大量直接管理经济工作导致了国家审计机关作用范围的扩大和任务量的增加，它们一般不是服务于立法机关控制行政机关因行政行为而发生的公共资金上，而是直接服务于行政机关对国家经济的直接管理上。市场经济下，资源主要靠市场配置和调节，国家审计相应将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上。

3.我国国家审计必须尝试审计体制向立法行模式的过渡。

审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。从操作角度看，政府向人民代表大会提出的审计工作报告实际上是由审计机关代拟，经政府同意后，由审计机关代作报告，并在现场回答人民代表大会常务委员会质询。这种做法突出了国家审计服务于国家最高权力机关和立法机关的作用，体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和立法机关的作用，体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和权威性，认清了国家审计机关与行政机关和立法机关的关系，以及国家审计在国家行政与立法职能相互关系中的地位与作用。这种做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式转变的尝试，也可看作是向立法型模式的过渡。

4.完善现行审计体制、加强审计工作的对策

审计工作中实际存在的问题，有的是因现行审计体制本身的弊病造成的，有的与现行审计体制并无直接关系，而是随着审计工作发展而逐步显现出来的，值得认真研究和改进。为了进一步改革完善现行审计体制，加强和改进审计工作，笔者认为，无论从思想上还是从理论上都应从现在开始着手做好行政型审计模式向立法型模式转变的准备。

1)、改进现行审计经费预算编报制度，审计经费单独列入国家预算

在立法型审计体制下，审计机关接受各级人民代表大会的委托，依法独立对政府进行财政监督，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批，审计是监督部门，而经费来自于被监督部门，经费不独立、得不到保障，审计工作不可避免地受到影响和制约。

经国务院同意，2000年审计署及派出机构首先实行了审计经费全部由国家财 政负担的办法，这对于维护审计机关的独立性，保障审计机关依法有效地履行审计监督职责，具有重要的现实意义。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，无须政府审批，由财政部门在本级预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。2.)调整中央审计机关与地方审计机关的关系，实行立法型审计体制下的省以下审计机关垂直领导体制

随着我国政治体制与经济体制改革的深入，中央政府与地方政府财权与事权划分的不断变化与明确。为适应新形势下对国家财政进行有效监督的需要，在立法型审计体制下，我们应实行省以下审计机关垂直领导体制，即省级以下审计机关实行垂直管理，市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级预算，系统管理、系统下按；省级审计机关接受审计署(即最高审计院)的业务领导。现实的情况是，在现行领导体制下，审计署下达的统一组织项目和其他需要地方审计机关完成的项目较多，地方审计机关自己安排的项目较少，而在分税制财政体制下，中央与地方划分财权，则在有限的审计资源下，地方审计机关对本级财政收支活动的监督力度不够。实行省以下的垂直领导体制，审计署与地方审计机关可以分别专门负责中央与地方的财政资金的监督，各司其职，强化监督力度，而同时省级审计机关又接受审计署的业务领导，这样，即有利于对中央、地方两级财政资金的监督，又有利于审计系统加强业务建设，在全国形成一个有机的整体。3.)在立法型审计体制下，强化驻地方特派员办事处的职能。

驻地方派出机构的设立，便于最高审计机关对中央财政、财务收支活动进行审计。为了加强对重点地区中央单位的审计监督，审计署在地方设立特派员办事处，代表审计署行使审计监督权，负责对派驻地区的审计监督工作。国外许多国家也都设立了驻地方审计机构。如美国审计总署人员众多，机构庞大，设有16个地区分部，并在国外设有3个国际分部，这一方面是美国的相关法规赋予了它众多职责，另一方面则充分体现了美国对国家审计的重视。

4.)制定审计组织法，将审计机关的设置、内部机构的设立、人员的任免、岗位任职资格条件法律化

在审计组织法中，除应明确县以上设立审计机关，各级审计机关对本级人民代 表大会负责并报告工作，在人大闭会期间向其常务委员会报告工作，省以下审计机关实行垂直领导体制外，还应明确审计机关负责人员的任免程序、撤换和审计人员的任职条件等。与立法模式审计体制相适应，应规定：地方各级审计机关负责人由上一级审计机关负责人提名，由本级人民代表大会决定任免，并报上级审计机关备案，在地方各级人大闭会期间，由地方各级人大常委会决定任免。同时应延长审计长的任期，使审计长职务不受国家主席与政府任期的影响，在客观上有效地保证审计长能够独立地开展工作。在任期内不能随意撤换审计机关负责人，只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。

综上所述，国家审计是建立法制社会的保证，政府审计是宏观管理的有效工具。“用好纳税人的钱，办好纳税人的事”是一种理念，是政府的责任。因此改革现行审计体制，建立真正的国家审计机关富有时代的意义。但改革并非一劳永逸，它也不是一蹴而就的，因此，只有保持审计体制改革的动态性、连续性才能使我国审计体制得到更好的发展。“民为邦本，本固邦宁”，未来我国审计体制最终会走向对国民负责的模式，它将更好的配合时代潮流及政府施政。与此同时审计机关必须继续研求改进，加强考核施政计划执行绩效，以建立廉洁政治为目标，克尽审计职责，更好的发挥审计功能。

参考文献：

1.杨肃昌著，《中国国家审计问题与改革》中国财政经济出版社 2003年10月 2.《政府审计理论与实务》

南京审计学院国际审计学院 2007年2月

3.《英德法三国审计比较》 中国审计出版社 1998年 4.李凤鸣：《审计学原理》 复旦大学出版社 2005年1月

5.杨肃昌, 肖泽忠: 《试论中国国家审计“双轨制”体制改革》 2007年1月

论绩效审计完善与创新 第2篇

一.引述

在不确定环境下,企业要想在变革成功的同时保持已有优势,即同时具有探索与开发的双元能力,就必须不断创新,在维持现有能力的同时不断塑造新能力。探索性创新(exploratory innovation)和开发性创新(exploitative innovation)正是企业这种双元能力的重要体现,它们与企业的事前战略目标更密切相关,不但体现出企业对新知识和新机会的不断探索,还更多地体现出企业对现有知识和资源的驾驭以及对外部环境变化的战略主动适应性,而不仅仅是事后对创新成果的感知。同时,探索性创新和开发性创新在基本的行为适应方式上体现了创新活动的特征及企业绩效的来源。探索性创新和开发性创新是两种性质不同、具有明显绩效差异的组织活动,它们对组织资源形成了竞争。如何协调和平衡这两种创新方式以更好地促进企业绩效的提升,成为目前研究的热点。

二.企业绩效

企业绩效评价作为成熟市场经济中评价企业绩效的主要方法，在国内外经过十几年的理论研究和实践应用，已经形成了较为系统的理论体系和实践典范。研究内容一般分为两个方面:一是对企业绩效评价的理论研究，即绩效评价的目的是什么，形成了各种绩效评价的观点;二是对企业绩效的评价方法，基于不同观点形成了企业绩效的评价框架。企业绩效评价理论 国外企业绩效的评价理论研究己经有上百年的历史。根据理论研究的内容不同，具体可以划分为四个阶段:

一是成本评价理论阶段。该理论研究的是早期的一种简单将本求利思想，企业绩效以盈利为目的，主要为企业主服务。

二是财务评价理论阶段。这种理论始于20世纪初，通过建立财务评价指标体系，对企业财务效益进行综合评价。最著名的是杜邦财务分析评价体系，它的建立进一步推动了企业财务绩效评价系统研究的深化，使财务绩效评价更加科学完善。在这一阶段，企业绩效评价主要为企业经营者服务。

三是价值评价理论阶段。这种理论由日本松下公司首先创立，20世纪初，日本松下公司提出了“剩余收益”绩效评价方法，使剩余收益取代投资收益率成为一种主要业绩评价指标。最终形成了经济增加值评价法(EVA)，作为一种有效的企业绩效衡量指标方法，EVA为企业绩效评价提供了全新的理念。这一阶段的理论主要为上市公司的企业股东服务。四是综合评价阶段。这种理论于20世纪80年代初起源于韩国，该国采用定量与定性评价相结合的综合评价方法，对国有企业实施绩效评价。到90年代初，美国卡普兰和诺顿平衡计分卡的诞生丰富了综合评价的内涵，完善了企业综合绩效评价方法，使企业绩效综合评价得到了极大的发展。这一阶段的理论主要为企业内部管理服务。

1.企业绩效的测量方法

Christopher(2001)等明确指出:“市场营销策略的最终目的的确是为了赢得能够为企业带来经济效益的客户。但要真正做到这一点，企业需要对构成整个经营环境的各方面因素进行更加广泛地定义和关注。包括供应商、企业员工、对企业经营有影响的机构或个人、分销商，以及与企业有战略伙伴关系的其他企业在内的构成企业经营大环境的多重市场，都会直接或间接地影响到企业赢得和留住目标客户的能力。”

测量企业绩效的方法有很多，如VenkatramanandRamanujam(1986)通过归纳整理，将企业绩效的测量方法具体分为:财务绩效、事业绩效和组织效能。此外，在针对市场导向的研究中，绩效测量指标还包含财务、创新、顾客反应及员工反应等内容(Kirea，JayaehandranandBearden，2005)。学者们在企业绩效研究当中，对绩效指标的选择也有一个发展的过程。基于利润最大化及股东权益最大化的企业目标假设，学者们首先选择的是用财务指标(FinaneialPerformanCe)来测量企业绩效。例如，Siguaw(1993)在市场导向对供应商与分销商关系的影响研究以及Matsuno(2000)、Garbarina(1999)在对市场导向中顾客满意、信任及承诺的角色研究;Hurley(1998)在市场导向与创新、组织学习关系与绩效相关的研究，普遍采用的都是财务绩效指标。这种选择有其内在原因，首先，使用财务指标的优点之一是资料获取方便，可以根据研究企业的财务报告获取所需要的数据。其次，使用财务指标可以保证计量上的准确性。除了上市公司可以根据公开的年报得到外，财务指标还可以根据企业的财务报表来计算获取，相对于其它企业绩效指标来说，取得要容易得多。

然而，随着企业绩效理论研究的发展，越来越多的研究发现，财务指标所体现的企业绩效并不能够较全面地反应企业的经营状况，而且财务绩效指标容易受到企业管理人员的操纵。Freeman(1984)最早提出企业绩效的利益相关者理论是一个非常宽泛的定义，可以包括任何影响组织或者被组织影响的团体。如股东、顾客和员工，各方都有各自的利益，共同参与并构成企业的利益制衡机制。利益相关者的满意程度取决于其对公司的绩效期望与所感知的实际绩效之间的差距。战略管理研究从企业长期发展的角度考虑了利益相关者理论在企业绩效测评中的实践价值，从而使利益相关者理论在战略管理的企业绩效研究中得到了肯定，并将其作为一种分析工具进行推广。

一般而言，绩效指标的测量方法有主观性(自我报导)及客观性(财务报表)两种，两者都经常被使用于营销领域，RodriguezCano，Carrillatand Jaramil。(2004)的分析显示主观绩效测量方法会强化市场导向与绩效的关系，但DaweS(1999)和HarriS(2001)等学者认为由于客观绩效测量多涉及企业的商业机密，信息取得比较困难;同时，客观绩效测量还受企业长期投资的波动及投资回报率影响，无法及时获取信息;而且主观测量方式更适合进行跨行业的比较.因此，主观绩效测量还是普遍用于企业绩效的研究当中。Dawes(1999)研究市场导向与主客观绩效关系时，结果也显示出主客观绩效测量方法为正相关，即主观与客观绩效的测量方法可以相互替代。因此本文采取主观测量方式，以问卷方式测量经营者的知觉绩效。

三.产品创新

1.创新及产品创新

Sehumpeter(1932)首先提出“创新”与“发明”是两种不同的概念，把创新看作是“新的组合”，包括引进一种新产品、采用一种新的生产方式、开辟新市场、获得一项新的供给来源、实现新的企业组织形式，并强调创新在经济体系中扮演极其重要的角色。自此“创新”的概念开始获得学术界的重视。wolfe(1994)认为在企业创新的研究中，几乎所有的研究结果都不一致。一般而言，创新包含产品、服务、技术或管理等(Damanpour，1991)，因此Garciaand Calantone(2002)认为创新是指组织产生或接受新的创意、新的流程或新的产品服务。KleinSChmidtandCooper(1991)在研究中发现具有原创性的新产品会有较高的价值。创新的发展一般包括三个阶段(孙连英，张德政，钮文良，2005)，一是创始阶段，即企业根据所面临的困难，运用正确的方法，发现问题、提出问题，解决问题;二是产出阶段，即将通过解决问题所取得的创新成果(经验或技术)，根据市场需要，转化为商品;三是受益阶段，即通过创新成果的转化，激励并强化了更新的创新意识，从而实现了由初始到终结的一个完事的创新过程，同时，为新的创新活动打下基础。刘胜福和刘国新(2003)在研究中对创新的特点进行了归纳整理，包括六个方面:

1、创新过程的复杂性。首先是创新成果筛选就是一种动态的复杂过程，如何客观地从复杂的创新成果中筛选具有产业化潜力的创新成果成为一件极为复杂艰难的工作。其次，创新成果应用也是一个复杂的过程，需要大量无形资产和有形资产的投入。第三，创新成果转化为产品后推入市场同样是一个复杂的过程，这一过程与企业的营销、财务、基础设施建设等活动紧密相关，这也是创新活动中最为复杂的过程。

2、创新的时滞性。创新活动不仅是一个复杂的过程，还是一个漫长的过程。从创新思想的产生到商品的形成，再到消费者对创新产品的接受，需要一个长期过程，这个过程被称之为创新时滞。创新时滞是一种普遍现象，虽然随着信息技术的发展，产品创新的时滞性已经越来越短，但是这一时滞依然普遍存在。存在原因一是新的创新产品在成本及效益方面相对于旧产品而言，其比较优势的发挥需要一定时间来酝酿，二是创新企业为了保证自身的盈利和持续创新能力而人为放慢新产品投放市场的速度。

3、创新的综合性。创新是技术、产品与经济、社会相结合的综合性活动，要通过满足社会经济性的要求，将创新的可能性转化为现实性，经过创新的体系化和社会化，使创新的活动和目的满足一定的社会经济条件，并与相应技术相匹配，最终才能形成产品。

4、创新的连续性。由于创新是一个涉及不同内容、经过若干阶段的过程，而且在这一过程中，各个阶段、各个环节存在着内在联系，表现为不同环节相互联系，不同阶段彼此衔接。因此，从创新的发展来看，任何创新活动都是以过去的创新成果为基础，呈现出创新的连续性。

5、创新的跳跃性。创新的跳跃性是指在创新过程中，由于新技术代替了旧技术、新产品取代了旧产品，使产品和技术功能实现了质的飞跃。

6、创新的高效性。伴随着人力、物力和财力的投入，每一次成功的创新，都能取得最大化的收益，这种收益即表现为企业绩效的有效提升，同时也会在社会效益中逐渐显现出来。同时，王春法(1997)在研究中还提出了创新的不确定性。即由于创新的各个阶段与环节包含了不确定性因素，创新成功率非常低。从而使创新具有高风险性。Atuahene一Gima(1996)在研究市场导向与产品创新关系时，从公司及顾客两个方面进行了解释说明，就顾客而言，产品创新是新产品对顾客使用经验及消费形态的适应，适应性越低的新产品对顾客来说就越新奇;对公司而言，产品创新是指新产品和过去营销与销售产品的相似性低。MichielPort(1996)指出，所谓产品创新，就是基于顾客对产品的品种、价格、质量、服务、信誉等要素的评价和满意程度，对产品进行有针对性的增强、提高或者削弱等改良活动，这种活动通过采取各项措施降低顾客在消费产品过程中的时间、金钱、心理成本，使顾客从产品消费过程中取得尽可能大的感知利益，并支付尽可能小的感知成本。

2.产品创新的方式

产品创新是产品在技术、市场以及行业范围上的变革和商业化。根据创新程度，WindandMahajan(1997)将产品创新分为渐进性创新(inerementalinnovation)和突破性创新(radicalinnovati。n)。渐进性创新是指技术变化较小、产品改善简单或通过实施产品线延伸达到以最低限度提高企业绩效的活动;相反，突破性创新是对产品技术进行新颖的、独特的和艺术般的创造，从而显著改变市场的消费模式。Dahlin和Beh一IenS(2005)认为渐进性创新是利用新技术对现有产品或者工艺进行扩展;而突破性创新是使产品、工艺或服务具有前所未有的性能特征或者创造出一种全新的产品。它通过在工艺、产品和服务领域创造出戏剧性的变革，以改变现有的市场和行业，或创造出新的市场和行业。Veryzer(1998)利用技术能力(指对现有技术边界的变革程度)和产品能力(指顾客或用户所感觉到的产品利益程度)两个维度将渐进性和突破性产品创新再分为四种类型:渐进性创新、技术创新、市场创新、突破性创新。BennerandTushman(2003)又将突破性产品创新细分为技术突破与市场突破创新;ZhengZhou，YimandTSe(2005)将其改进为技术基础(Teeh一based)与市场基础(Market一

based)的产品创新两种类型。这些分类方法反映了对现有技术和现有产品的变化程度。渐进性创新反映了技术的变化程度较小，顾客需求的满足程度较低;市场创新是以类似于现有 产品的核心技术为基础，但比现有产品能为顾客带来更多的利益;技术创新虽然采用了完全不同于现有产品的技术，但并不能为顾客提供更优质的价值。相对于前面三种创新类型，突破性创新则涉及到完全不同于现有产品的技术，能为顾客提供比现有产品更优质的价值。相对于渐进性产品创新，突破性产品创新存在更高的不确定性和不可预测性。正因为如此，绝大多数企业都将渐进性产品创新列为经常项目，而对突破性产品创新采取尽力回避的态度。通过对产品创新相关文献的整理，依据产品新技术和比竞争对手更能满足顾客需求这两项指标，可以将产品创新细分为:渐进式创新(工ncremental)、激进式创新(Rad1Cal)、技术突破(Breakthrough)和市场突破等四种类型，3.产品创新的测量

对突破性产品创新概念，本文使用Veryzer(1998)的突破性产品创新量表来测量。该量表包括技术新颖程度和顾客行为改变程度两个因子共4个具体问题。例如，和企业现有产品相比，创新产品完全采用了不同于现有产品的技术;和企业现有产品相比，创新产品需要顾客完全改变原有消费行为;和竞争产品相比，创新产品完全采用了不同技术;和竞争产品相比，创新产品需要顾客完全改变原有消费行为。对渐进性产品创新概念，本文根据ZhengZhou，YimandTse(2005)的研究成果，利用技术创新程度和市场创新程度两个因子共3个问题来测量。具体包括:创新产品是对现有产品和现有技术的改善;顾客容易理解新产品;创新 产品不需要顾客改变原有消费行为。

四.如何协调和平衡这两种创新方式

(1)探索性创新和开发性创新是提高企业绩效的两种重要途径,且有明显的、不同程度的绩效影响差异。两种创新分别与成长性绩效和盈利性绩效显著正相关,但它们对两种绩效的边际作用大小不同。这表明在行为适应层面存在着两种创新增效途径,即通过实施探索性和开发性创新从成长性和赢利性两方面来提升绩效。其中,开发性创新更有利于改善成长性绩效,探索性创新则更有助于提升盈利性绩效。(2)探索性创新和开发性创新之间的平衡有助于改善企业绩效。两种创新可从成长性和赢利性两个方面促进企业绩效的提升。它们之间的平衡虽然对盈利性绩效影响不显著,但却能够显著改善成长性绩效。也就是说,通过探索性创新 可以抓住新的商业机会,同时再迅速地通过开发性创新对之加以深入开发,就能不断扩大市场和销售规模并获得收益。(3)两种创新之间的不平衡对成长性绩效和盈利性绩效都具有显著的负面影响。由于这两种创新活动都具有自我强化的性质,因此,如果不能有效地加以协调,则势必会影响企业未来长期发展。这昭示着在创新活动过程中对两种创新进行协调平衡的重要性。(4)两种创新对企业绩效的促进作用有赖于组织结构特性的相应匹配。在组织分权化

论完善政府绩效审计的对策 第3篇

我国审计署在《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中,规定今后五年审计的主要任务之一是积极开展效益审计,促进提高财政资金的管理水平和使用效益。在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中,指出要全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。但通过对我国政府审计的现状进行分析,我国政府在管理制度方面及绩效审计的有效实施方面存在问题,本文将从这两个方面来提出完善我国政府绩效审计的对策。

一、管理制度方面

首先在改进管理方面,要提高政府的公共管理能力,有以下几点建议:

(一)切实转变政府职能。

理清政府应该管什么、做什么,要适应社会主义市场经济体制的要求,切实将政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

(二)树立服务政府的理念。

传统上我们一直把政府仅仅视为社会的管理者,认为政府的职责就是管理社会事务和经济活动。随着经济全球化时代的到来,政府的职能发生了根本转变,政府成为服务的提供者,为社会政治、经济和文化发展提供良好的发展环境。我国政府部门应加强服务型政府理念的学习,牢固树立服务的意识,不断提高政府的服务质量和水平。

(三)推动国家财政预算管理体制改革

为政府绩效审计创造条件。奥斯本和格布勒指出:“在政府中最重要的手段(最有力地促进行为的制度)是预算。预算几乎每年都是唯一最重要的政策行为,预算过程以强有力的方式反映并塑造了我们组织中的文化和激励制度,改革预算制度是提高效能、保持高绩效所需的步骤(雷达,2004)。

其次在完善制度方面,依据国外成熟的绩效审计经验,绩效审计的开展离不开完善的法律、法规的保障。有以下几点建议:

1. 修改《审计法》。

2006年修改后的《审计法》尽管提到了效益审计的问题,但不够具体化,只是原则规定,对审计机关开展绩效审计的法律地位、审计权限、审计范围等没有做出明确的规定,造成的结果是审计机关开展政府绩效审计缺少明确的法律依据,为进一步推进政府绩效审计的发展,需要对《审计法》进一步进行修改,明确绩效审计的有关法律问题,为政府绩效审计提供法律依据。

2. 建立政府绩效审计准则。

从各国绩效审计的发展来看,凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范。美国是世界上最早制定绩效审计准则的国家,早在1972年,就颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》,对“3E”审计或绩效审计作了比较详细的规定。该准则曾于1981、1988和1994年进行了三次修订,这使其进一步走向完善。修订后的准则包括综述、政府审计种类、一般准则、财务审计的现场作业准则、财务审计的报告准则、绩效审计的现场作业准则、绩效审计的报告准则七部分,并在最后两个部分对绩效审计的实施和报告提出了具体的要求和步骤。《澳大利亚国家审计署审计准则》中也包括了绩效审计准则。此外,澳大利亚还制定了《澳大利亚国家审计署绩效审计手册》、《审计法》来专门指导绩效审计。借鉴国外的成功经验,我们应该认真总结我国经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验,结合财务收支审计的审计准则,制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定。

3. 建立政府绩效审计评价指标体系。

绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定,对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。结合政府工作的特点与实际,科学合理地对指标评价进行分类,建议采用按财政支出的功能将单位和项目支出绩效评价划分为经济建设、教育事业、科学事业、文化事业、社会保障、行政管理、国防、农林水、政府采购等九个大类,并根据评价工作的具体情况可以在进一步细分的若干小类下开展评价工作。

(四)加强会计、审计法律责任的追究,确保会计资料信息的客观真实性

绩效审计是建立在会计资料信息客观真实性基础上的,没有客观真实性,政府绩效审计也就成了无源之水,无本之木。虽然我国的《会计法》和《审计法》等非常明确地规定了会计和审计弄虚作假的法律责任,但政府绩效审计是建立在财务审计之上的,只有财务制度规范化、法制化,政府绩效审计才能更加快速的发展壮大。因此本文建议我国加强会计、审计法律的追究责任。

二、政府绩效审计实施方面

(一)创新审计方法。

审计方法随着经济社会的发展不断进行创新。审计署五年规划中指出,要大力推广先进审计方法,积极探索信息化环境下新的审计方式,促进提高审计工作效率和质量。因此,要大力加强审计信息化建设,建立审计信息管理系统,开展计算机辅助项目审计,如对某地区的政府采购完成的绩效情况进行审计,可以通过政府采购网,获取每年的政府采购总量、各区县的排名、采购方式及分类情况等第一手审计资料等。同时还可以运用社会科学统计分析法,开展民意调查。政府绩效审计评价很重要的一个指标是效果性,就是社会效益,民众对政府提供的服务是否满意,开展民意调查可以取得客观真实的资料。

另外,政府应加强事前和事中审计。通过事前审计分析项目是否可行及其该项目存在的必要性,提供建议。通过事中审计帮助被审单位防范经营风险。

(二)培养高素质的政府绩效审计队伍。

绩效审计是一种以信息为基础的活动,专业价值在其中占据核心地位。绩效审计工作不仅需要审计人员具备传统的财务审计基本技能,还需要若干专业技能,如经济学、社会科学、法律、工程等多方面的技能。因此,为满足我国开展绩效审计的需要,必须加强复合型人才的建设。可以通过考核,引进管理、统计、工程等方面的专业人才来充实审计队伍。同时也要加强在职培训,在强化审计人员绩效审计基础知识培训的同时,要通过专题集训、系统培训、外出考察、实践积累等多种途径,着力提高审计人员的综合素质。

除此之外,政府绩效审计还可以邀请民间会计师事务所加入,一方面可以弥补审计人力资源的不足,另一方面还可以借鉴社会注册会计师的丰富审计经验。具体来讲,可以借用注册会计师到审计署参加绩效审计项目,或者直接把绩效审计项目承包给会计师事务所进行,由审计署对事务的工作进行监督,对其结果进行审核和验收。

(三)充分运用政府绩效审计结果。

发现并解决问题是绩效审计的最终目的。对审计提出的问题,政府有关部门应制定切实可行的整改措施,把绩效审计结果与经济责任、行政监督等结合起来,从而解决审计结果处理不到位的问题。审计出的结果必须和相应的奖惩制度相配套,对决策者形成社会压力,对潜在的违法者形成预警作用。本文提出以下建议:一是将审计结果与加强政府自身建设相结合。充分利用绩效审计结果,认真分析和查找政府管理中的薄弱环节,不断改进政府工作,努力建设人民满意的政府。二是将审计结果与行政问责相结合。按照权责对等的原则,对违规决策、执行不力、疏于管理和行政不作为等问题,要责令相关单位和人员限期改正,并视情节轻重,依据有关规定追究相关人员的责任。三是将审计结果与财政预算安排要结合。绩效审计结果应作为编制和安排年度预算的重要依据之一。政府及其部门应根据绩效审计结果,及时调整和优化预算支出的方向和结构,合理配置资源,提高财政资金的使用效益和效率。

要充分利用绩效审计结果,但不可急功近利,不分场合地一味使用“一票否决”和“末尾淘汰”。过于强调功利色彩,强化利益机制可能使审计对象容易变得斤斤计较,不利于整改。

论绩效审计完善与创新 第4篇

关键词：社保基金；绩效审计；体制完善

一、开展社保基金绩效审计的现实需求

传统的真实性、合法性审计发挥作用的空间有限，绩效审计势在必行。随着社会保险制度的逐步健全完善，社会保险法制意识的不断增强，社会保险基金出借、挤占、挪用、管理不善等违法违规现象日趋减少，因此应把社保基金的绩效审计作为重点。以绩效审计为主要方式，促进社保基金的安全完整与规范管理，掌握社保基金总体状况，从制度和管理上揭露分析问题，促进建立社保基金预算，实现社会保障目标，维护职工切身利益。

社保基金运行过程中存在的问题,需要实施绩效审计。目前，全国较高的社保基金结余增加了管理成本和运营风险,较低的社保基金年平均收益率又加大了基金的安全与贬值风险。养老保险个人账户试点工作进展缓慢，地方财政解决未来负债的压力较大。因此,各级审计机关在对社保基金进行审计监督的基础上，作出独立客观评价，提出可具操作性、建设性的意见和建议，为政府宏观决策提供依据。

二、社保基金绩效审计涵义

社保基金绩效审计是指审计机关运用科学规范的绩效评价方法和评价标准，对社会保障部门及其下属机构有关社会保障政策执行情况和执行效果、管理和运作基金的活动情况、使用管理基金的经济性、效率性、效果性等内容进行科学、客观、公正的综合评价，以确定社保基金收入、支出项目是否达到预期目的，为政府和决策者提供有用的反馈信息。

（一）经济性：指基金管理成本保持在较低的水平，以最少的投入实现目标。通过分析社保机构规模是否适当，人员数量、结构是否能够满足正常业务工作需要。对社会保险机构使用的日常经费和专项经费进行绩效评估,减少管理成本。

（二）效率性：指基金管理能够获得最大的效益,实现最优的投入产出比。运用工商、税务的登记信息与社会保险的登记信息进行对比,确认单位是否应保尽保。通过将个人缴费信息与住房公积金、个人所得税的申报情况进行比较，确认单位申报的个人缴费基数是否真实可信。比较基金支出类型与方式，查处违规支出，堵塞漏洞。分析基金平衡运行情况,研究缴费比例和支出范围的合理调节给基金收支平衡带来的影响。

（三）效果性：指计划目标完成情况是否实现了预期目标。关注是否起到基本的保障功能，是否承担过多责任而造成社会保险不堪重负。关注对群众的整体保障力度，通过对各类人群享受的社会保障的分析，分析社会保险的整体保障能力。关注覆盖面,在制度设计上有无盲区。关注基金使用的公平性，查找社会保险制度在不同的社会保险项目、保障人群和保障层次之间是否存在制度差异。

三、社保基金绩效审计面临的现状

（一）相关法律法规不健全

与市场经济的发展变化速度比较，社保基金法制建设相对滞后，致使开展绩效审计过程中遇到的一些新情况、新问题难以用现行法律来评价认定。另外，绩效审计一般期限跨度长，这期间相关法律法规变化也大，也为选择适当的法律法规进行评价增加了难度，从而增加了审计评价难度，并可能影响审计质量。

（二）社会效益方面的评价指标体系难以建立

社会保险制度是社会稳定的“安全网”和经济发展的“稳定器”。社保基金的管理、运营的好坏直接关系到群众的基本生活权益和社会的和谐稳定。社会保险基金不以盈利为主要目的，所以评价不能停留在经济效益指标，应注重社会效益方面。而社会效益是很难用简单的数据来直观表示，许多通过民意调查、走访座谈等方式进行评价,带有很大的主观性与偶然性。这就造成评价指标很难量化，指标体系难以建立，很难对社会保险基金绩效情况作出全面客观公正的评价。

（三）受制于社会保险基金的管理特点

国家对社会保险基金的收支范围和管理有着严格的规定，具有很强的法定性,基金本身可以调控的余地不大。如基金的保值增值问题，按规定只能存定期或购买国债,使得基金增值的空间非常有限，审计进行绩效评价失去了目标和抓手,提出审计建议具有一定难度。

（四）审计获取和分析数据口径不统一

绩效审计需要大量的内部和外部数据进行分析，但目前与社会保险基金相关管理部门各自为政，相互之间信息沟通不够顺畅，各自的统计口径不统一，审计很难对此加以判断并予以取舍。审计对此同类数据无法进行准确对比，削弱了绩效审计分析的力度。

（五）审计人员能力水平还未完全适应

绩效审计的复杂性和专业性,需要具有各种知识结构的审计人员参与，如人力资源管理专业、法律专业和计算机专业等方面的人才，而现今的审计人员大部分是以财会专业为主，对公共资源使用的审计显得力不从心，站在较高层次上进行分析评价并提出一些宏观性较强的审计建议显得勉为其难。

四、推动社保基金绩效审计深入发展的建议

社保基金与群众的利益密切相关,各级审计机关要继续开展专项审计和审计调查,加强绩效分析,推进社保基金的平稳运行和进一步完善社会保险制度,促进我国社会保障制度健康高效向前发展。

（一）健全社保基金法制建设

通过立法途径，将社保基金绩效审计纳入到社会主义法律监督之下，才能遵照法律规范，提高社保基金绩效审计的效率性、效益性和严肃性。构建和完善相关法律法规体系的关键在于：①提高社保基金审计的立法层次，赋予审计部门足够的监督权，才能更好地保障社会保险基金的安全和正常运行；②在对现有法规进行整合的基础上，科学界定社会保险基金审计的内容、审计主体及其职责范围、违法行为及处分，以统一规范基金征缴、管理、支付、运营等行为。③对基金审计的工作方式和工作方法做出制度性规定，从法制上完善基金运行各环节，堵塞法网漏洞，实现依法审计的规范管理。

（二）收集、研究、分析绩效审计涉及的资料。包括国家社会保险的相关法律、法规、政策、制度,基金的收支范围和管理流程,管理部门内部控制制度、部门之间的协调制度、基金征缴和发放的计算机联网制度等。研究分析基金管理运营中的薄弱环节,判断制度不健全可能产生的漏洞。对基金的会计报表、统计报表上涉及的一些指标数据进行分析评价,注重社会效益指标的分析与评价,特别是民意调查、走访座谈对象的选取要带有一定的普遍性与覆盖面,问题的提出要切合实际。政府要从政策层面上对社会保险基金的相关管理部门的业务数据提出总体规划要求,以便于分析对比。

（三）做好两个结合,提高社保基金绩效审计的质量和效率。一是事后审计与事前、事中审计相结合。前移审计关口,通过计算机联网系统,对社会保险基金实行事前、事中、事后的连续跟踪监控。二是社保基金绩效审计和其他审计相结合。深入基层进行延伸,采取座谈、调查表等方式,发现面上深层次的矛盾和问题。充分利用财政同级审和经济责任审计等项目成果,多角度观察审视社会保险基金的管理运营状况。

（四）严格审计项目质量控制。随着社会保障体系和制度的不断变革,国家审计必须实现由粗放型向集约型转变,以适应社会经济发展需要。社保基金审计要在深度和广度上提高质量,必须严格执行审计准则和审计署6号令的要求,依靠审计规范化和审计质量控制,保证每一项审计都能够按照既定的目标、步骤、程序、质量去实施,规范审计行为,严格依法审计,减少审计风险,切实提高审计监督力度。

（五）提高审计人员综合业务能力。通过组织培训、开展自学等办法,使审计人员不仅具备专业知识和技能,还具备各种现代经济知识,提高计算机应用能力,了解和掌握社保的最新发展态势,全面提高综合素质。必要时,可以聘请外部专家参与。真正使社保基金绩效审计能够站在较高层次从管理、制度和体制等方面发现和揭露问题,查找深层次的原因和根源,向政府和有关决策部门提出针对性强、切实可行的意见建议,为宏观决策提供服务,发挥审计监督职能。

参考文献：

[1]审计署.2008至2012年审计工作成长规划[S].

[2]审计署.关于增强处所审计机关社会保险基金审计监管工作的定见(审社发[2007]30号)[S].

[3]国务院.关于试行社会保险基金预算的定见(国发[2010]2号)[S].

论如何完善审计强制措施 第5篇

完善审计强制措施的理论依据

审计强制措施的设定必须符合权利与义务相统一的法律原则。任何一种法律关系的主体，都是权利与义务的结合体，行政法律关系也相同。与其他法律关系略有区别的是：行政权利在行政主体上转化为行政职权，行政义务在行政主体上转化为行政职责和行政责任。行政法律关系表现为行政职权与行政职责的对应统一关系。即：一个行政机关有多大的行政职权，也应该承担多大行政职责，反之亦然。法律不应该也不允许存在无行政职权的行政职责。审计法明确了国家审计机关具有对被审计单位财政收支，财务收支真实性、合法性、效益性的监督职责，也同样应赋予依法履行其职责的权限和法律手段，审计机关的职责与职权同样应建立在对应统一的前提下。权限大于职责必将导致权利的扩大化和滥用，相反缩小和不必要的限制也难以保证审计机关职责的履行。这应是完善现行审计法律法规中审计职责与审计职权关系的理论依据。

完善审计强制措施的主要方面一、应设定财产查封的强制措施。查封财产，是指对被审计单位违法取得的动产或者不动产就地封存，防止被审计单位进行处分的强制措施。现行审计法律法规中只规定了审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支或财务收支行为可以采取封存账册资料的措施。虽然这一措施保证了审计机关在实施审计过程中的监督权，但从审计监督全过程看，仅仅查封账册资料并不能有效控制被审计单位非法取得的资产，而审计法实施条例中规定的“登记保存”措施与查封措施的法律含义和法律适用条件完全不同，严格意义上讲不可相互替代。因此，应明确设定审计机关对被审计单位非法取得财产的查封措施。

二、应明确对被审计单位银行存款冻结的强制措施。审计实践表明，一些被审计单位的违法违规行为往往通过银行账户进行。有的被审计单位以正常业务活动为由，混淆、转移违纪资金，隐瞒违纪违规事实;有的违法违规取得的资产也以银行存款形式存在。审计中如何对以上问题进行有效的控制仍然是审计机关需要解决的问题。其一，实施部门的含义要明确。虽然审计法规定审计机关对被审计单位正在进行的违反财政收支、财务收支的行为在制止无效时，可以通知财政部门和有关主管部门暂停拨付和暂停使用直接有关款项。但是暂停拨付并不能对已经拨付款项构成实际控制，同时“有关主管部门”的含义也不确切。其二，“暂停使用”的法律概念没有明确解释。现行商业银行法中有查询、冻结、扣划的法律概念，而没有“暂停使用”一词。针对银行存款如何实施“暂停使用”这一措施，审计机关难以向商业银行作出解释，而除商业银行以外的“有关主管部门”又没有控制被审计单位暂停使用存款的措施，审计机关难以实施对被审计单位违法违纪资金的强制措施。因此，审计法律中应明确审计机关对被审计单位违法违纪资金冻结银行账户的强制措施，保证审计机关从资金源头上制止和查处违法违纪问题。

审计执行阶段强制措施的完善行政处罚法对当事人逾期不履行行政处罚决定的.行为规定了三种强制执行措施：第一，按日加收百分之三罚款;第二，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;第三，申请人民法院强制执行。行政诉讼法第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请法院强制执行，或者依法强制执行。”由此可以得出以下结论：第一，在执行权的划分上，法律可以规定行政机关自行执行，也可以规定申请人民法院执行或者两者并行;第二，行政强制执行的形式或措施应符合法律的规定。

现行审计法律法规只在执行权的划分上，规定了申请人民法院强制执行，而没有规定审计机关自行执行。实践表明，这一规定客观上给审计机关履行职责带来一定困难，无论在法律理论和法律实践上都应进一步完善。其一，按行政责权统一的原则。作为经济监督部门，审计机关对财政收支、财务收支具有再监督职责和依法处理权限。同时，作为审计机关处理、处罚依据的相关法律法规，如税收、物价等法律法规相应的规定了自行执行权，而具有再监督职责的审计机关却没有自行执行权，显然这是审计法律法规方面存在的缺陷。其二，从审计实践方面看，一些本由审计机关就可以直接采取强制措施执行的审计决定，由于受到法律规定的制约而只能申请人民法院强制执行，受执行程序方面的限制，执行期限较长，也增加了审计机关的工作量，不利于提高工作效率。因此，在审计决定执行阶段应设定审计机关强制执行权及其应有的强制执行措施，对那些逾期不执行审计决定，又不提出行政复议的被审计单位首先由审计机关采取强制措施;对不具备强制执行条件或采取强制执行措施后仍不能完全执行审计决定的被审计单位，再申请人民法院强制执行。

论绩效审计完善与创新 第6篇

李康生

拉丁法谚：“执行乃法律之终局及果实”，法律的生命在于法律的实现，人民法院的生效法律文书只有通过执行才能体现其最终效果。因此，人民法院的执行工作，不仅是贯彻依法治国建设社会主义法治国家基本方略的重要内容，也是加强司法权威，确保司法为民，最终实现公正与效率司法主题的重要途径。生效裁判文书能够得到切实的执行，是保护当事人权益之根本所在，是每一位司法工作者的光荣使命和追求的永恒目标。造成我国目前“执行难”的现状，具有多方面的原因，从法院内部来讲，影响执行的思想基础是“重审轻执”，在执行中不能充分有效地调配法院的各项资源以求公正、效率。执行中由于审执不协调而导致的无法执行、立执不协调而导致的执行不能、执行员主办制导致的执行不作为、评估和委托权外移导致的执行效率降低、执行实施权的非警务化而导致的执行物质保障不力等都是造成“执行难”的内部因素和人民法院内部良好保障机制的建立，才能得以实现。本文仅就法院内部优化配置司法资源，建立民事执行程序内部保障机制方面作一阐述。

一、现代执行新理念的形成是建立法院科学民事执行程序内部保障机制的基础

所谓执行理念，是人们对执行制度存在和运行的价值判断和目的意识，体现了执行制度和执行实践所蕴涵的内在精神和根本原则。伴随着执行改革的进一步深入，在探索执行改革的过程中，不少地区成立了执行局，并依分权制约的模式在执行局内设立了相对固定的内设机构，还与此相适应制定了新的流程管理规则。但与此不相称的是，仍有部分执行人员的执行理念没有适时更新，以致执行改革措施落实起来还不时有变形走样的情形。理念制约甚至决定行为，适时更新和确立新的执行理念，对指导和深化执行改革具有重要意义。

1、形成新的执行理念从整个法院来看就是转变“重审轻执”思想，树立审执并重思想。“重审轻执”思想的首要表现是在法院人力资源的调配上，传统上法院的“精华”人才都倾向于加强审判部门。而执行部门人员素质普遍较低。执行部门在社会上概念也就是“粗”、“蛮”、“横”，不加思索地依照裁判文书依样执行。受上述因素的影响一些优秀人才也不愿到执行部门工作。目前在“执行难”的大环境影响下，法院内部已意识到这一点并着力加强执行部门的人员配置，执行部门的整体人员素质已明显提高。但较之审判部门仍然不足，尚有差距。而且执行人员数量上在整个法院所占的比重也明显不足，按照中央11号文件，最高人民法院要求执行机构人员的数量应占整个法院控编人数的15%，但实际上在全国很少有法院能达到这一比例。

2、形成新的执行理念就执行机构和执行人员办理个案来看就是要在执行过程中树立如下观念：(1)树立准职权主义的观念。传统执行过分强调法院的主动性，执行的完成过分依赖法院的职权行为，当事人尤其是债权人的主观能动性没有得到应有的重视和发挥，结果导致法院执行压力过大，执行效率不高，同时也使法院成为执行工作中各种矛盾的焦点，导致社会各界和债权人动辄将非因法院执行不力造成的“执行难”问题归咎于法院。因此必须树立职权主义和当事人主义相结合的准职权主义观念，并且应倾向侧重于当事人主义。(2)树立程序正义观念。在法律有明文规定的情况下，执行活动应当严格按照法律规定的程序进行，在法律没有明确规定的情况下，执行机构和执行人员履行职责过程中，也应当根据社会正义的要求规范自己的行为。(3)树立执行公开观念。执行过程中应公开立案条件和执行人员、期限等，实行流程管理，设立听证程序公开涉及当事人重大权利、义务事项的处理，公开涉及国家机密、个人隐私和商业秘密以外的执行材料。(4)树立公平保护观念。执行机构和执行人员对在执行过程中涉及所有民事主体的合法权益应当一视同仁，予以同等保护。强制执行的直接目的固然是实现申请人的债权，但绝不意味着执行机构的使命仅仅是维护债权人的利益。(5)树立执行穷尽观念。法院对债权人请求实现的特定内容应当穷尽各种方法、措施和途径，若均不能使案件得以有效执行，而债权人也不能提供能够证明尚有执行可能的证据的，法院应当裁定终结执行程序。(6)应树立强制在先的理念。“强制在先”是指案件进入执行程序

后，执行人员首先应当想到依法适用何种强制措施以尽快实现债权人的保法权益，是在理论上对执行权强制性的一种先行认识，执行权本身的权力性质就决定了整个执行行为过程必须始终贯穿着国家强制性。

二、立、审、执协调统一是执行工作公正、高效的理性保障

1、审判和执行都是诉讼程序的一部分，他们应该保持一致。虽然立、审、执要分离，但案件在审理阶段主审法官就应把审判与执行作为一个整体来统盘考虑，审判庭在审判时不能只管判、不管执。因此在审判程序中应充分运用审判程序的职能作用，正确引导债权人主张权利，及时采取保全措施，给以后的执行工作打下良好基础，避免重复劳动，有效遏制各种逃债、躲债行为，有利于执行工作的顺利开展。例如：去年，莲花法院立案庭在受理刘某某诉刘某赡养案件中，该院立案庭的法官责任心很强，而不是简单立案就完事，而是在立案的同时，主动向原告了解被告刘某的财产状况，当得知被告刘某在县农行有存款2万元时，及时把立案的材料及被告存款情况移交给承办审判庭，并把原告刘某某带到审判庭，该审判庭引导原告刘某某主张权利，对被告刘某农行存款予以诉讼保全，为该院判决后及时执行此案创造了条件。立案庭是法院的关键庭，法院每年的案子都要经立案庭立案后，才进了审判程序，如果立案庭的法官责任心不强，或没有全局观念，在立案的关键时机，没有充分抓住立案这一首次机遇，没有主动地、全面地、认真地向原告了解被告的财产状况、存款情况、是否有股份、股权等，一旦当被告获悉原告已告状立了案，被告方就会立即转移财产。因此，法院要改变，虽然立、审、执的法官人员要分离，但负责立案、审判的法官要有全局观念，该保全的要保全，不能总把执行工作放在最后。要充分抓住立案、审判的环节，全院法官要全方位牢记“执行工作”，执行工作要靠前考虑。

2、在执行立案阶段应实行登记备案制度和执行风险提示制度。根据我们国家目前法制来看，虽未明确，但执行中实际实行的是当事人主义和职权主义相结合并侧重于职权主义的方式。对此我们应借鉴香港法院判决执行制度，香港的执行实行的是高度的当事人主义，执行的启动由当事人发动，需要扣押的财产由当事人提供，没有财产就没有执行程序。但又不能完全照搬，考虑到我们国民的法律意识和社会法制现

状，在严格实行以当事人主义为主的准职权主义的同时，应建立完备的立案登记备案制度和执行风险提示制度，以便更好地保护当事人的权利，同时又不致引起法院执行资源的浪费。

实行执行风险提示制度可在申请执行人到法院申请执行案件时，让其知道申请执行案件有执行风险，如果被执行人无执行能力，那是当事人之间交易风险在案件执行人无执行能力，那是当事人当初选择交易对象的失误，这种情况下，申请执行人如果再举证不能，法院穷尽了各种执行手段仍然不能执行，那么，这种责任不应该归结于法院，而应由申请人自身承担执行不能的风险。

实行登记备案制度可使案件不直接进入执行程序，减少法院执行压力，提高执行工作的质量与效率。同时也有利于增强权利人的举证意识，更好地体现当事人意思自治原则。在登记备案制度下申请执行人到法院申请执行案件可以有如下选择：一是对被申请执行人下落不明或没有可提供执行财产的，申请执行人可以在申请执行期限内到法院登记立案，以保持申请执行权，对此，法院不收取任何费用，给予立案登记。待找到被执行人或可供执行的财产时，再向法院申请执行，这时，人民法院将启动执行程序，采取执行措施;二是对仅发现被执行人部分可供执行财产的，可以以该部分财产为申请执行的标的，申请立案执行，其它财产可以登记立案，人民法院仅以申请的标的收取被执行人的执行费用;三是执行过程中，经申请人及执行法官调查取证，被执行人无财产可供执行，申请人可以向人民法院申领债权凭证，以保护申请人随时向人民法院申请启动执行程序的权利。

3、法院在立案、审判阶段，当事人不按办案规定提供自己的身份证，可由当事人自己交纳摄影费用，法院予以当场对该当事人拍照。收集当事人的全身、半身近照予以存入案卷，有以下好处：

(1)有利于执行时法院寻找被执行人。当前，国民诚信度偏低，当事人一旦输了官司，就人走楼空，到处逃债、躲债。由于立、审、执分离，所以，执行人员往往不认识被执行人，有时，好不容易找到了被执行人，但被执行人却一口否认，说法院的人找错了人。办案的执行人员由于与被执行人未见过面，也不敢强行执行，许多案子由于错过了执行机会，而成为“死案”。

(2)有了当事人的近期照片，有利于法院在公安机关查找该被执行人的身份证号码，以致查找出该被执行人全家人的身份证号码。在执行工作中，为了去金融系统查询被执行人及被执行人的妻子等的个人存款，就必须要有被执行人及其家人的身份证号码，由于有些案子，被告从一开始就准备逃债、躲债，被告的家庭住址故意提供假的或不详的，有时公安系统原登记在户口本的地址也有出入，因此，常常导致被执行人的身份证号码无法在公安机关找到，有了被执行人的近期半身照片，其本人及被执行人的家庭成员的身份证号码都可以找到，便于存款查询。

三、执行组织实行合议制度是执行工作公正、高效的程序保障

合议庭作为人民法院审理案件的主要审判组织，其产生是有其历史渊源。自古以来，不少有识之士对于处理案件，都提出了防止独断，公正处理的一些意见和好的做法。比如我国古代的“三司会审”、近代西方国家的陪审团制度，都是基于这种考虑而产生的，其目的是为了公正地决断案件。合议庭作为一个审判组织出现，也正是为了完成这一历史使命，可以说，公正是合议庭不变的灵魂。民事执行程序其实是民事审判的延续，在执行过程中更应该充分地体现公正，其途径就是在执行过程中切实实行合议制度。

1、必须改变目前执行案件执行员主办制，切实实行合议制。在我国目前状况，全国大多数人民法院在执行程序中对重大事项名义上虽然也实行合议制度，但实际上完全流于形式，表现为合而不议、不合不议、议而不合等，甚至有的基层人民法院执行程序中根本就没有合议制，完全由执行员独立办案。

2、在执行过程中贯彻合议制度，必须对审判委员会制度进行理性改造，取消请示汇报制度。审判委员会不能取消，只能理性改造。对目前审判委员会制度的改造成专业性的审判委员会，如民事审判委员会、刑事审判委员会等，建立专门的执行委员会，并按直接审理(执行)主义的要求，要求执行委员会直接执行案件，形成类似大合议庭形式的执行组织。请示汇报制度应予以取消，向院局长请示汇报实际上是司法身份制的体现，是行政职能和司法职能相混合的产物，严重影响执行法官独立办案，于法无据。向上级法院的请求汇报同样没有法律依据，它损害了当事人所享有的正当的审级利益，也应取消，以维护案件执行的公正。

3、在执行过程中克服程序功利主义，努力提高执行实效。在以前的执行过程中，程序虚无主义盛行，违法执行、野蛮执行时有发生，只求执行结果，不注意保护被执行人的合法权益。结果社会反响强烈，法律效果与社会效果均极差。随着社会经济的发展，社会法律意识逐渐增强，法院系统也在注重并加强执行程序的合法性。但，在现今“执行难”局势压力下，法院强调只要程序走完，结果不论，不求有功，但求无过。有些法院、执行人员为片面追求执行结案率而大走程序，程序走完就此结案。这样不仅严重地损害了申请人的合法权益，同时也是对法制的践踏，造成社会对法制的不信任。从一个极端走向了另一个极端。因此执行中必须切实实行合议制度，防止程序走过场，提高执行实效，保护当事人的保法权益。

四、执行实施权警务化是执行工作公正、高效的物质保障

执行工作从其性质上来看具有司法性和警务性双重性质，而目前的执行人员在法律职务上等同于审判人员，在工作中执行人员手无寸铁，面对突发性暴力抗法行为束手无策，有的被殴打致伤致残，有的甚至牺牲了生命，这些惨痛的教训都提醒我们，在执行实施过程中必须实行警务化。