农用地利用与流转管理

农用地利用与流转管理（精选8篇）

农用地利用与流转管理 第1篇

集体非农建设用地使用权流转管理面临的主要矛盾与对策

现行法律规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，换言之，集体土地资产价值的实现只能通过征为国有而没有别的途径。建设用地供地渠道的单一性，使得集体土地各种产权不仅先天发育不足，而且后天还受到种种歧视，集体建设用地一直游离于土地市场之外。即使进入市场。也受到诸如使用主体、使用范围等种种限制。一涉及流转，一般都先征为国有再办理出让。这种简单划一的做法，利少弊多，其最大的弊端在于：人为制造了国家所有制和农民集体所有制在土地收益权上的不平等。以现行的征地制度为例来分析，不难看出这一点：在用地者所要支付的总地价的构成来看，第一部分为用地单位所要支付的被征地农民及集体经济组织的土地补偿、安置等费用;第二部分为上缴国家的各项税、费;第三部分为交地方政府的土地出让金及各项配套费用。在这过程中，用地者动用了国家征地权(实际上显得过于泛滥)，以相当低廉的使用资源的“补偿”价格代替国家解决了对农民集体土地永久性所有权的“买断”，取得了一定年限的土地使用权;国家在得到用地者支付的土地税、费后，拥有了永久性的土地所有权;农民(包括农村集体经济组织)在得到了一定的土地补偿(这种补偿在总地价中所占比例是较低的)后永久性失去了在土地上投入、收益的权利。

这种由于历史原因形成的不合理已引起越来越多的有识之士的关注和政府管理部门的反思。在市场经济条件下，如何确保经济和社会可持续发展对资源的合理利用，如何切实保护农民的土地财产权，维护集体土地所有者的合法权益，促进农村的社会稳定，已成了从中央到地方各级政府普遍关注的热点问题。笔者以为，在《宪法》承认农村集体土地所有权与国有土地所有权并存的今天，国有土地、集体土地不同的“出身”不应该影响各自主体产权的地位。如同国家对城镇国有土地使用权拥有土地处置、收益等相应权利一样，农村集体土地的处置、收益权也应交还给集体土地所有者。两种产权，纳入同一市场，可促使其互为补充，共同发展，这是本文立论的基础。下面，本文将就集体建设用地流转管理方面存在的几种矛盾作些剖析，并结合实际谈谈对策。

一、当前面临的主要矛盾

(一)在城市化进程中大批集体土地转为国有与离开土地的农民进城后缺少基本生活保障之间的矛盾

新《土地管理法》实施以来，随着城市化进程的加快和土地用途管制的逐步到位，在城市规划区内各功能区的划分越来越具体。而所有权则体现为单一化。以近郊工业园区为例，按现行政策，这类项目用地必须使用国有土地。考虑到招商引资的“门槛”问题，一般工业用地地价普遍较低，而地方政府在这其中又不可能贴补资金，因此，牺牲较多的往往是集体土地所有者的利益。这种情形类同于20世纪70—80年代初各种乡镇集体企业大规模兴起时。所不同的是，乡镇集体企业以低成本取得地价，以后土地增值部分的产权仍界定为乡镇集体所有，而且从理论上讲，每一个集体经济组织成员都将有可能享受未来土地增值所带来的利益。而现行工业园区以低成本取得地价，源源不断的增值部分却名正言顺归企业(转化为利润)及国家(转化为税收)所有。虽然出让金的大部分返还给了乡镇，但一次性较低的补偿费不足以解除失去土地后的农民长期的后顾之忧。

不少农民虽然进了城。但由于种种复杂的历史原因，使他们在诸如就业机会、社会保障等方面不可能真正与城市居民享有同等权利，由此造成这一大批“非农业人口”进了城却离不开村。为了维持基本的生活，出租、买卖宅基地等隐形交易现象就产生了，客观上造成了城乡结合部土地管理上的混乱。且大量农村待业人员的存在也成了潜在的社会不稳定因素，反过来，又加剧了农村人多地少的矛盾。

(二)集体建设用地流转主体的约定性与流转方向客观上的要求多元化之间的矛盾

集体非农建设用地使用权流转受现行法律规章的制约，一般都严格设定了范围：①地域范围在规划区以外;②使用主体为同一集体经济组织内部，一般外来经济成分原则上要求使用国有土地。但实际操作中，往往陷入两难境地：首先，从主观意愿来讲，乡镇集体经济组织希望在更大范围内盘活存量资产，确保集体土地资产利益实现的最大化;其次，从客观条件来讲，既然承认集体建设用地是一种资产，它必然要随同其他资产进入市场。而在资产盘活中，必然不可能受“同一集体经济组织”的限制。以湖州市为例，改革开放以来，个私经济、民营企业发展迅猛，使用集体建设用地成本低、方法灵活等优势吸引了一些尚处在资本原始积累阶段的小型作坊式企业。因此，跨村跨乡镇承租、受转集体存量建设用地(连同厂房、机器设备等)的现象相当普遍。如按现行习惯做法，所有这些项目用地都要先征为国有再补办出让，企业不堪重负，乡镇集体经济组织也没有积极性。此外，抵押作为一种准转让行为，集体建设用地随同地面建筑物一并抵押时，一旦抵押权实现，也涉及集体建设用地跨越“同一集体经济组织”进行流转。因此，在当前法律己允许国有土地使用权的使用主体扩展到境内外所有经济组织或自然人的情况下，对集体非农建设用地使用权流转，在强调规划协调、用途管制前提下，也不应该人为设置障碍。客观存在的实际要求我们在设定集体建设用地使用主体时应有所突破。

(三)农村村民一户一宅政策的硬性规定与实际上随着大量农民离乡进城而带来的宅基地被动连同私房买卖现象之间的矛盾

新《土地管理法》明确规定，农村居民只能一户一宅。且法律严禁宅基地买卖。在城郊结合部，如涉及全队(组)农转非，宅基地通过整体置换、复垦的，就不存在宅基地买卖问题。但大部分远离城市的乡村，村民或异地打工进了城市，或投亲靠友离开了故土的现象不同程度存在着。在变卖房产中，势必涉及宅基地转移。据前几年调查，集体土地流转中占相当比例的就是宅基地的买卖;此外，在各种经济活动中，以农村村民私宅进行担保、以致担保实现时法院裁决房产(连同宅基地)过户的现象也不在少数。虽不合法，但却在情理中，因为宅基地上建造的房屋属于农民的私产，是农民投资所形成的。如简单规定为“不予办理”，一是剥夺了农民住房的私有财产权，人为制造房与地的分家;二是客观上纵容了私下买卖行为(在政府部门“不予办理”的同时，不少城市居民以低廉的价格购得乡村农民住宅作为别墅，就是例证)。但如按现行做法补办出让，则矛盾更多：一是征用主体难以界定;二是土地补偿难以到位;三是不便于管理-规划区外村民住宅群中夹杂着零零星星的国有土地，这些零零星星的国有土地，往往会成为集体管不了、国家又管不好的管理“空白区”。

(四)集体土地所有权变更补偿低与改变用途后(尤其是征为国有后)带来巨额土地收益之间的矛盾

以集体建设用地使用权从村级所有变更为乡(镇)级所有为例，一般对所有权的界定是按照原集体企业的隶属关系：企业原是乡(镇)投资兴建的，土地界定为乡(镇)级所有;是村投资兴建的，则为村所有。然而，20世纪七八十年代乡镇企业在起步阶段办理使用手续时，对农民的补偿是极其有限的，且方式多样。有的仅以安排村民进企业的方式处置。企业一旦转制，这些村民大多又回到了村里，这使乡镇集体对村级集体(包括农民)的土地安置补偿往往落了

空。所以，这个问题如处理不妥，就侵犯了村集体经济组织的利益;另一种情况是规划区内土地征为国有的(尤其是规划一旦确定为商贸、房地产用途的)，往往所有权一转变即地价猛涨。同一宗地，无期限的集体土地所有权征地补偿低，而所有权变更后一定年限的土地使用权价格高，这前后巨大的反差刺激了集体土地所有者。于是，一方面在企业补办征用手续时，集体土地所有者抵触强烈;另一方面，规划区内集体土地新的私下流转现象又频频发生，包括乡镇政府擅自改变土地用途，进行房地产开发、建造商业用房私下转让、出租等案件时有发生。

(五)集体资产的捉襟见肘与集体土地收益使用的随意性之间的矛盾

乡镇集体企业发展走过了20多年的历程，其发展也有类似于国企发展的阶段与过程。到进行转制时，集体经济三大资产中，货币资产匮乏，固定资产也差不多折旧光了，所剩的就是土地资产，它成了加强农村基础设施建设、土地整理开发、保证农村社会长期稳定、增加农民收入的最重要的资金来源。然而，长期以来由于农村集体土地所有权主体被虚化，乡(镇)政府作为最基层的一级国家行政机关与乡(镇)资产管理委员会作为集体土地所有权产权代表两者之间的关系容易被混淆，其结果往往导致集体建设用地流转收益最后成了补充乡(镇)财政不足，用于支付机关干部工资福利的财源，而失去了土地的农民的后顾之忧仍然没法解决。同时，相比较国有土地收益由土地管理部门、财税部门实行严格收支两条线的管理及制约机制，乡镇集体土地收益的使用缺乏相应的制约与监督。

二、主要对策

市场经济条件下，土地管理部门作为城乡土地统一管理者，其职能除了以土地利用规划和建设用地年度使用计划来统一协调城乡土地的规划利用以及计划利用外，主要还在于对土地市场的培育和规范：通过制定相应的游戏规则、公开办事程序、设置入市条件等，来规范各类土地的市场行为，以确保国有、集体土地资产利益实现最大化;同时，通过合理分配和调节土地收益，确保各种土地权利人的`合法权益。

(一)以用途管制为龙头，以税费调节为手段，确保集体土地所有者在处置权上的公正地位和在收益上的利益实现

正像通过企业转制来打破所有制的界线，使无论是国有企业还是民营企业都将处在同一起跑线上公平竞争一样，土地进入市场的条件也不应区别“出身”。具体而言，国有土地、集体土地应进入同一市场，共同受规划、税收的调控和建设用地年度计划的约束。

首先，应把“征用”范围严格限制在法律所规定的“公共利益需要”内;除“公共利益需要”外，需要将集体土地转为国有的，必须按等价交易的原则，由政府以市场价予以收购。以避免将“征用权”内涵和外延任意扩大，造成对农民集体土地所有权永久性的侵害。

其次，为确保集体经济组织凭借土地所有权获取源源不断的土地收益，就必须保证集体建设用地拥有一定库存量。在土地利用总体规划划定的建设用地范围内应留出一定比例保留集体土地所有权的工业小区、个私园区用地，由集体经济组织进行配套建设(报批程序依法进行)，用以储备。既可解决企业用地成本过高的矛盾，又保证了农村集体经济组织拥有源源不断的土地收益，以确保广大农民的增收和农村社会的长治久安。

再次，对受转主体的限制应尽可能打破界线，使用集体建设用地，不应受所有制、区域的限制。除国家法律明确规定必须使用国有土地的以外(列出用地目录清单)，一般经济组织和个人都可以选择使用集体建设用地。

最后，集体建设用地流转所带来的土地收益应合理分配。一般而言，国家不参与分配。但可通过收取级差地租和土地增值税等形式获取国家在基础设施建设、环境发展方面投入的相应回报。

(二)以市场价格为基准，以各种细化的权利为依托，尽快建立完善集体土地基准地价体系及相应的地价评估体系

土地作为特殊商品进入市场的核心问题就是产权的明晰和价格的确定。但目前，我国的基准地价体系是相当不完整的，占据建设用地半壁江山的集体建设用地使用权，由于产权本身一直未被承认，在价格体系上更是空白，典型的例子是《担保法》规定，集体土地不能单独设定抵押权，只有在房产抵押时，土地才可随之抵押。因此，要将集体土地推入市场，当务之急是要尽快细化各种权利，建立相应的地价体系及地价评估体系。具体如下：

集体建设用地使用权转让(含作价入股)及其转让价格。适用于保留集体所有权不变的集体土地内部转让价格。

集体建设用地使用权租赁及其租赁价格。适用于短期出租，以支付租金形式支付土地收益。

集体建设用地使用权抵押及其抵押价格。适用于以集体土地抵押融资时设定的价格。

集体农用地转为集体建设用地及其补偿标准。适用于办理集体建设用地使用权手续时，对承包农户和集体经济组织的补偿。

集体建设用地转为国有建设用地及其补偿、征购价格(不包括因公共利益需要而征用土地)。主要是一次性对终极所有权的收购价格，除了对承包农户、集体经济组织的补偿及安置，还应包括凭借土地所有权，在用途改变后永久性对该宗地所能享有的预期收益权价格。而且，这个价格不应由用地单位来支付，而应由未来的土地所有者-国家来支付。现在有一种比较普遍的说法，把工业用地以较低的成本出让的原因归结为降低企业用地成本、降低招商引资的门槛。这话其实混淆了一个最基本的概念，即企业购买的是一定年限的土地使用权而非所有权，国家要让利给企业，不能以慷集体土地所有者之慨作为代价。

(三)以规范管理为手段，以推进土地市场一体化为目标，将集体建没用地流转纳入统一、有序、公开的市场管理轨道

为了推进集体土地的集约、高效利用，培育公正、公开、公平的有形市场，逐步实现以市场规则来配置集体土地资产的目标，同时也为了拓宽建设用地的供应渠道，缓解用地压力，必须将集体建设用地纳入到统一的市场，充分利用国有土地市场运作的固有机制及信息渠道，真正实现两种产权、一个市场的管理。

首先，要把好储备关。农村集体经济组织对集体土地资产进行经营管理，通过工业园区等建设，使存量建设用地达到一定保有量，以供应市场的用地需求;也可通过土地置换、收购等方式储备集体建设用地。

其次，要把好供应关。积极探索运用市场机制来促进集体建设用地流转的有效途径。在土地有形市场，要逐步建立和完善公告、公示等制度，尝试引入招标、拍卖等行之有效的供地方法。

最后，要把好地价关。为了体现公正、公平，流转价格应委托有资质的土地专业评估机构进行评估。同时，应合理核定土地增值额及应上缴的增值税、费。

(四)以规范资金管理为“抓手”，确保集体土地收益在促进农村经济发展、农民增收和农村社会稳定方面发挥作用

集体土地流转收益原则上应专款专用，主要用于被用地农户的安置补偿，乡镇基础设施建设，公益事业发展，土地开发整理以及包括兴办企业在内的投资等，为集体经济组织所有成员谋求源源不断或直接或间接的收益。

资金的收缴直接在项目报批中完成。按规定的比

例分配给相应的集体经济组织。

集体土地收益要设立资金专户，严格执行收支两条线管理办法。资金使用要接受集体经济组织所有成员的监督，严禁移作他用;

建立相应监督机制，增加集体土地收益收支管理上的透明度，促进基层的廉政建设。监察部门、土管部门、财政部门，应按各自权、责加强对流转的管理和监督，以防止侵犯农民利益及腐败现象的产生。

(五)以制度创新为前提，以依法行政为保障，尽快制定相关的法律规章

市场经济从根本上讲是法制经济，没有相应的法律规章及制度作保障，就不可能从根本上维护土地权利人的利益。

首先，要尽快制定集体建设用地流转管理的办法，内容包括范围、形式、程序等，以平衡区域范围内的政策，规范面上的工作。

其次，应尽快健全完善相应的土地登记制度，实现用前、用中、用后的全程管理，解除用地者使用集体土地的后顾之忧，保障各种权利人的利益。要细化各种权利，完善各项登记，如土地收益收缴情况、抵押情况等。

更为重要的，为了使集体建设用地流转纳入有形市场轨道规范运作，最终还必须有法律规章的保障。否则，一旦涉及诉讼等。政策毕竟不能代替法律，土地使用者也缺乏安全感。集体建设用地大量流转的客观存在呼吁着相关法律法规的尽早出台。

早在300多年前，英国著名经济学家威廉。配第就曾意味深长地把土地称作“财富之母”。土地使用制度改革(严格意义上应称之为国有土地使用制度改革)10多年来的实践印证了这一点。不少城市正是借助于土地的滚动开发，完成了现代化建设所必需的资本积累。这一点，同样也适用于集体土地。集体土地是广大农民赖于生存的根本。为了维护占全国总人口绝大多数的农民的利益，集体土地所有权不可能最终为国有土地所有权所代替，换言之，经济和社会的发展不可能以牺牲广大农民(尤其是这一阶层中的弱势群体)的集体利益为代价。

总之，集体非农建设用地使用权的流转管理，既要体现有偿、有限期、有流动的“地改”总体要求，又要兼顾国家、集体经济组织和农民三者的利益。通过法律规章的保驾护航，将其统一纳入公平、公正、公开的土地有形市场，真正实现两种产权一体化管理的目标。

农用地利用与流转管理 第2篇

第一章 总 则

第一条 为规范集体建设用地的管理，促进土地资源的优化配置和高效集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省集体建设用地管理暂行办法》等规定，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 本办法所称的集体建设用地使用权流转，是指已经依法批准为集体建设用地的土地使用权，在保持土地所有权不变的前提下，依照规定的程序，通过有偿、有限期的出让、租赁、作价(出资)入股、联营、转让、转租和抵押等方式发生转移的行为。

我国农用地流转问题与对策研究 第3篇

我国《宪法》明确规定, 农用地的所有权只能归国家或集体所有, 因此, 我国的农用地流转包括农用地所有权通过征用或买卖从集体向国家以及在集体之间的转移和农用地使用权的转让和流通。

随着我国生产力的发展和人口的增加, 为改善生态环境、优化土地资源配置、提高土地利用率、促进农业结构调整以及促进农民增收和农村经济发展、实现规模经营与集约经营, 对农用地使用制度提出了更高的要求。我国农村土地承包经营是一定历史条件下的产物, 农用地不具有流动性, 这是与市场经济的发展不相适应的, 也不适应农业资源的优化配置, 农用地流转是社会经济发展的必然趋势。因此, 分析农用地流转模式与机制, 规范集体土地使用权流转对科学合理地配置农用土地资源, 实现土地的有效利用, 提高土地的经济效益, 促进农业生产持续健康发展具有重要的现实意义。

二、我国农用地流转的形式

在实践中农用地流转的形式各种各样, 本文根据其法律特征将农用地流转形式划分为农用地所有权流转和使用权流转两种形式。

农用地所有权流转包括国家征用和买卖两种形式。征用是指国家依据有关法规赋予的农用地征用权, 对公共事业性用地向集体征用, 实现农用地所有权与使用权同时转移, 并向集体支付一定的征地补偿费。买卖是指集体经济组织在坚持土地公有制的基础上, 将农用地所有权转移给国家或其他集体经济组织的行为, 它是顺应市场主体平等要求, 以土地市场价格方式参与交易, 分为国家购买与集体购买两种。国家经营性使用农用地, 应由国家向集体购买而不宜征用。

农用地使用权流转有出让和转让两种形式。农用地使用权出让是农用地所有者将农用地使用权在一定期限内有偿出让给农用地使用者, 是农用地所有者同农用地使用者之间的流转, 包括出让、出租、发包等多种形式。农用地使用权转让是农用地使用权的横向转移, 是农用地使用者将农用地使用权再次转移给其他农用地使用者形成的农用地流转, 是一种土地使用者与土地使用者之间发生的流转关系, 包括转让、转包、转租、股份合作制、抵押、继承等多种形式。

三、我国农用地流转中存在的主要问题

1. 农户在农用地流转中主体地位得不到保证

《土地管理法》中明确规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有, 由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”, 明确指出农村集体土地所有权的主体是农民集体, 但没有明确规定谁真正代表集体。集体经济组织、村民委员会都认为自身有充当主体的资格, 都能在集体土地流转中行使权力, 导致农用地所有权虚设、“责、权、利”不清、农民合法权益得不到落实和保证。有些地方政府利用行政手段强制征地或强买集体所有土地, 使集体及农户处于被动地位, 权益受侵犯, 农民在土地使用流转中的主体地位得不到保证。

2. 缺乏有效相关中介服务组织

土地流转中的中介组织是指在引导农户进入市场过程中, 向农户提供生产性服务、流通性服务以及金融性服务的市场中介组织。其具体形式有土地信托服务中心、土地信托服务站、土地银行、土地流转协会以及农用地分等定级与估价机构等。目前, 我国农用地流转过程中的中介组织还处于起步阶段, 数量较少, 区域分布不均, 结构和功能不完善, 职能缺失现象严重。许多土地流转的中介组织的运作方式明显带有行政色彩, 影响了土地流转市场的正常发育和发展。

3. 农用地流转市场发育不完善

农村土地资源市场化配置, 是社会主义市场经济的客观要求, 对完善农村土地制度, 促进农村社会的转型和整个社会进步具有十分深远的意义。但目前我国农用地市场处于形成的初级阶段, 发育滞后, 还没有形成完善的市场体系, 市场对土地资源配置的基础性作用发挥还不充分。市场发育水平地域差异大, 竞争不足, 价格机制不能充分发挥作用。

4. 相关法律法规不健全, 政府对农用地流转缺乏有效监管

与我国《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的农村集体土地使用权流转相关的地方性立法目前还不健全, 致使农用地流转中出现的问题与纠纷的解决缺乏法律依据。农用地流转市场不规范也与农用地制度不完善、农用地交易规则等方面的法律法规体系不健全有直接关系。政府对农用地缺乏有效监管, 土地交易隐形市场活跃、运用行政手段强制流转、随意转变农用地用途、撂荒闲置等现象严重。

四、完善农用地流转制度的对策

1. 构建农用地流转制度的基本原则

党的十七大明确提出要坚持农村基本经营制度, 稳定和完善土地承包关系, 按照依法自愿有偿原则, 健全土地承包经营权流转市场, 有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。农用地流转必须严格遵守以下基本原则:

土地流转必须符合相关法律法规、土地利用总体规划和基本农田保护规划, 不得随意改变农用地用途、撂荒或进行掠夺性经营, 确需改变土地生产用途的, 应依法报批。同时规范土地流转合同, 制定各种流转合同样本, 力求流转手续合法、规范, 并依法保证合同各方严格履行合同。

要充分尊重流转双方当事人的意愿, 特别要尊重农民的自主权, 严禁任何形式的强迫命令。土地使用权的转包、租赁费, 应由农户与受让方或承租方协商确定, 并全部归具有土地承包权的农民所有, 乡 (镇) 政府及村、社集体经济组织和任何个人不得侵占、截留。

(3) 土地资源可持续利用原则

农用地流转必须坚持土地资源可持续利用的原则, 通过调整土地资源的利用结构, 优化土地资源配置、提高土地利用率, 实现土地资源的可持续利用。

(4) 经济、社会、生态效益兼顾原则

农用地流转的目的是优化土地资源配置, 通过农业产业结构调整实现农民增收与农村经济发展, 但决不能急功近利, 只考虑经济发展而忽视社会与生态效益的协调。

(5) 以市场为中心原则

农用地流转必须坚持以市场为主导的原则, 引入市场竞争机制, 减少行政干预, 切实保障集体及农户的主体地位与

2. 完善农用地流转制度的对策 (1) 建立农村社会保障体系

一方面在农村通过建立与完善农村合作医疗制度、最低生活保障制度、农村养老保险制度等等社会保障体系, 减小农民对农用地的依赖性, 使一部分有能力外出创业的农民从土地中解脱出来, 为农用地流转创造条件;另一方面在城市要逐步建立务工农民社会保障制度, 加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题, 解决进城务工农民的后顾之忧, 使其所经营的农用地能够进入农用地流转市场。

(2) 加强相关中介服务组织机构建设

中介服务组织在农用地的供给与需求之间起着媒介和桥梁作用, 其职能是做好土地流转的各项服务工作, 包括土地流转规划、农用地定级与估价、收集发布土地供求信息、项目推介、流转程序、指导和协助办理土地流转手续、档案保存以及调解处理各方关系。要积极营造中介机构健康发展的良好氛围, 引导中介机构合法诚信服务;大力培育和发展中介服务组织, 加快中介机构行业协会建设;加快信息化建设, 构筑中介机构信息平台。

(3) 完善农用地流转市场

完善农用地流转市场首先要明确各产权主体关系, 权利和义务界定清晰, 使转出与转入双方明确交易的农用地的产权状况;其次要规范农用地市场流转的程序, 加强交易的管理, 但政府部门在管理农用地市场流转过程中应注意简化程序, 规范收费制度, 避免导致农民负担的进一步加重;第三要搞好农用地分等定级和价格评估工作, 客观、公正地评估出土地等级和市场价格, 为农用地市场流转双方的公平交易提供科学依据, 也为政府加强对农用地市场价格管理奠定科学基础;最后要实施多种农用地流转形式、拓宽市场流转渠道, 逐步放开农用地流转市场。

(4) 健全农用地流转相关法律法规

政府、人大等有关部门要建立健全农用地制度、农用地交易规则等方面的法律法规体系, 积极推动和正确引导农用地资源配置方式由以计划为主向以市场为主的转变, 指导农用地流转合同的订立, 妥善调解和处理农用土地流转纠纷。用法律手段制止乱占滥用耕地和撂荒行为发生, 控制非农用地规模, 防范土地利用结构的宏观失调与土地流转格局的变形, 保证农用地流转市场健康有序发展。

参考文献

[1]许亚东.农用土地流转的模式与机制分析[J].成都行政学院学报.2002, (1) :53-54

[2]李文棋.土地流转:中国农村土地使用权制度变迁的必然选择[J].台湾农业探索, 2002, (2) :27-30.

[3]李华.着力完善农村社会保障体系[D].华中科技大学社会学系, 2007.

[4]秀山县关于农民专业合作组织土地承包经营权流转的调查报告[J].农经论坛, 2007, (8) .

农用地利用与流转管理 第4篇

关键词：国土资源管理;农村建设用地;土地流转

中图分类号：P 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）03-0070-01

建设社会主义新农村的过程中必须进行严格的国土资源管理，使农村建设用地能够合理流转，在保障耕地面积的基础上促进我国农村地区的土地的节约集约利用。在进行国土资源管理和农村建设用地流转是必须依据一定的原则，同时也看到当前我国农村建设用地土地流转存在的一些问题，采取有效措施对其进行改进。

一、国土资源管理和农村建设用地流转的原则

（一）维护人民群众的合法权益

必须依法进行国土资源管理，在农村建设用地流转的过程中要维护农民的合法权益，决不能损害和限制农户承包土地的权利。特别是要注意操作的过程中要坚持客观公正性、公开透明性和合理合法性，决不允许任何组织和个人有损公肥私的行为。

（二）尊重农民群众的意愿

在进行农村建设用地流转是要充分尊重农民群众的意愿，特别是需要对土地用途进行改变时更应该倾听农民群众的需求，保护农民群众的合法权益，对各项手续等进行完善，避免在农村引起社会群体矛盾。

（三）依法办事，不超越法律的范围

在进行农村土地流转时，必须严格依照《农村土地承包法》以及其他的相关政策，做到权证到户、手续完善、程序合法，绝不能超越法律的范围，影响农民的生产积极性，甚至损害农民群众的合法权益。

（四）坚持土地承包经营权的长期稳定

我国法律明确规定土地承包權30年不变，这有利于维护农村的稳定、保障农民的合法权益。因此如果已经完成了2轮土地承包，发包方绝不能对承包地随意的调整，以免破坏农村社会的稳定[1]。

二、当前我国农村建设用地流转的现状和问题

所谓的建设用地指的是用来建造构建物和建筑物的土地，例如军事设施用地、旅游用地、交通水利设施用地、工矿用地、住宅用地等等。我国的物权法、地产法都对国有土地建设用地的使用权流转进行了严格的规定。然而当前我国的农村集体建设用地流转仍然存在很大的问题。

（一）法律不健全

由于当前我国的法律还没有对土地使用权流转过程中的流转程序、收益分配、流转条件进行严格的规定，导致了我国的农村集体建设用地流转出现混乱的局面，存在着大量的变相转让和私下转让，造成土地利用的混乱，破坏了土地市场的秩序，混淆了土地产权关系，严重影响了农村社会的稳定[2]。

（二）削弱了政府的调控力

由于集体建设用地流转呈现出无序、自发的情况，严重削弱了政府对于土地市场的调控能力，导致政府不能有效的对建设用地的供应总量进行控制，从而无法准确的实施城市规划和土地利用总体规划，严重扰乱了土地利用的情况和土地市场的秩序。

（三）违法用地和隐形市场大量存在，冲击耕地保护

18亿亩耕地是我国的土地红线，然而当前由于流转利益的驱动，一些农民具有比较淡薄的耕地保护意识，集体经济组织也不愿意对耕地进行保护，导致出现了各种违法用地和隐形市场的存在，例如假借房屋出租的形式来私自转让住宅用地、通过联营的名义出租和转让工业用地、低价转让和出让农民的集体用地、未经批准就随意对耕地进行占用和转让等等，这些行为都对我国的耕地保护造成了极其严重的冲击。

（四）集体建设用地流转收益的分配存在问题

因为市场机制的缺位和相关法律的不完善，导致在土地流转过程中不能充分地体现资产自然属性和土地的市场价值，导致国家土地税费严重流失。再加上我国农村存在的集体经济组织结构不完善、土地产权关系混乱等情况，难以保障农民和农民集体的合法土地流转收益。

三、建设用地使用权流转的对策

（一）对流转制度进行完善

在国家还没有出台相应的集体建设用地流转法规之前，地方应该先出台地方性的集体用地流转管理办法，对农村建设用地的流转进行规范，做到有法可依。要对集体土地权利的内容进行明确，并且在有形土地市场中纳入集体建设用地使用权，对使用权的范围和条件进行充分的明确，建立清晰的土地产权关系。要做到面积准确、四至清楚、权属合法、符合原则[3]。

（二）对集体建设用地产权进行明晰

农村集体建设用地流转的基础就是土地产权制度，其实质是转让土地权利，因此要对农村集体建设用地的产权进行明细。首先，要做好集体土地所有权的登记工作，并对登记范围进行细化，将土地具体权利的主体确定下来。其次，对集体建设用地的相关权力进行进一步的明晰和细化，例如继承权、收益权、抵押权、买卖权、使用权和所有权等等，并明确土地的使用者和所有者应该如何对利益、权力进行分配。

（三）科学的流转方式制定出来

可以借鉴国家建设用地使用权有偿使用的模式，来制定科学的农村集体建设用地使用权流转方式，也就是实行集体建设用地的年租、抵押、出租、转让和出让制度，实现集体土地的有偿流转，使土地的使用权和所有权分离开来。要在土地有形市场中纳入存量集体建设用地的流转，对其进行统一管理，将集体土地的资产价值体现出来，实现农民增收。

（四）将科学的流转分配收益制度建立起来

要参照国有土地基准地价，将集体建设用地使用权流转的最低限价制度建立起来，并在农村集体财产管理中对其进行统一管理。可以采取一定的鼓励措施，由农村集体经济组织来完成村庄的改造和搬迁工作，并且整理集体建设用地，对其进行抵押、出租、出让和转让，所得资金仍然用于整理集体建设用地。

四、结语

实现土地两权分离有利于提高现有土地的商品率、产出率和利用率。然而在推进土地流转的过程中要注意做好国土资源管理工作，正视当前在农村建设用地流转过程中出现的问题，积极采取有效的措施对其进行解决，维护农村社会的和谐稳定。

参考文献：

[1]张新国. 新农村建设用地合理利用研究[J]. 农村经济与科技. 2012（10）

[2]林和明，蔺中，李金成. 广东省农村建设用地整治潜力分析与测算[J]. 安徽农业科学. 2013（05）

农用地利用与流转管理 第5篇

(二)经依法批准的集体建设用地;

(三)未被司法机关、行政机关限制权利;

(四)已依法登记发证;

(五)界址清楚、面积准确，没有权属争议;

(六)法律、法规规定的其他条件。

第八条 集体建设用地使用权流转必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上(含本数,下同)成员或三分之二以上村民代表同意。

第九条 通过出让、转让和租赁方式取得的集体建设用地使用权不得用于开发商品房地产项目和城镇居民的住宅建设。除农村村民经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地建设住宅外，按照土地利用总体规划和城市规划或村庄、集镇规划可以开发商品房地产项目建设用于销售的，必须依法征为国有土地。

第十条 集体建设用地使用者应当按照原建设用地批准文件规定的用途使用土地。确需改变土地用途的，应当经有批准权的机关批准，城乡规划部门和土地所有权人同意。

第十一条 集体建设用地使用权转让、转租时，其地上建筑物及其他附着物随之转让、转租;集体建设用地上的建筑物及其他附着物转让、转租时，其占用范围内的土地使用权应随之办理转让、转租手续。

集体建设用地使用权的抵押，应当符合《物权法》、《担保法》的规定。

第十二条 村民住宅用地使用权及其附属设施流转后，不再批准新的住宅及附属设施用地。村民购买商品住宅并将住宅用地及其附属设施进行复垦的，参照本城镇居民购买经济适用房的政策和标准进行货币补贴，由村民转变为居民，享受城市居民的同等待遇。

农用地利用与流转管理 第6篇

集体建设用地使用权转租，是指集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。

第二十五条 集体建设用地使用权转让、转租应当签订书面合同。

转让合同文本采用国土资源部门制定的统一格式。

第二十六条 集体建设用地使用权转让的，原受让方的权利、义务随之转移;集体建设用地使用权转租的，转租人应当继续履行原租赁合同，转租人与新的承租人应就有关权利义务事项签订书面合同。

集体建设用地使用权转让、转租的年限，不得超过原出让合同、租赁合同约定的土地使用年限的剩余年限。

第二十七条 集体建设用地使用权转让、转租的，当事人双方应当在合同签订后30天内提出申请，向市或县(市)国土资源管理部门提出申请，经有批准权的机关审查同意。经审查符合流转条件的，依法在交易中心进行交易后，申请办理土地登记和领取相关权属证明。

第二十八条 申请办理集体建设用地使用权转让、转租手续的，应当提交下列材料：

(一)原集体建设用地使用权出让合同、租赁合同;

(二)双方签订的转让合同、转租合同;

(三)双方身份的有效凭证;

(四)集体土地使用证原件;

农用地利用与流转管理 第7篇

第十八条 集体建设用地使用权转让、转租应当签订书面合同。

集体建设用地使用权转让的，原受让方的权利、义务随之转移;集体建设用地使用权转租的，转租人应当继续履行原出租合同。

集体建设用地使用权转让、转租的年限为原土地使用年限减去已使用年限后的剩余年限。

农用地利用与流转管理 第8篇

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) , 首次提出要“建立城乡统一的建设用地市场”, 党的十八届三中全会中提出了“在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价”。2014年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》, 2015年2月国务院公布了我国农村集体经营性建设用地直接入市的33个县市区试点。但由于政府和农民在农村集体建设用地流转过程中参与程度的差异[3], 导致全国范围内出现了不同形式的农村集体建设用地流转模式, 一种是政府主导型, 地方政府作为实际的流转主体, 制定流转价格和形式, 统一流转农村集体建设用地, 农民的参与度较低, 对于整个流转过程及其中的收税、收费了解甚少:天津市“宅基地换房”, 江苏“万顷良田建设工程”, 嘉兴市“两分两换”, 芜湖市“用地指标交易”, 重庆市、鄂州市“地票交易”;另一种是农民和村集体自主型, 农民 (或以集体经济组织为代表) 为流转主体, 通过集体经济组织 (如股份合作经济社) 对流转的形式、价格和流转后的用途等进行表决:广东省南海区、成都市的农村集体建设用地直接入市等。

然而, 农村集体建设用地流转受到地方经济发展需求、政府政绩需要等的影响[4], 带来了相应的问题:产权问题、流转价格制定问题、政府收取税费标准制定问题、农民和村集体在流转中收益分配问题[5], 这些问题主要是对于农户利益和村集体利益的损失。政府主导型和农民自主型流转方式中农户的理解和积极参与对这些模式的推行起着非常重要的作用, 农户作为农村集体建设用地使用权的主体, 他们所表现出的意愿对推动农村集体建设用地流转有着最直接的影响[6]。

目前学术界对于农村集体建设用地流转的研究主要集中在农村集体建设用地流转的可行性、流转问题研究, 认为在当前现有的法律制度框架和土地管理制度框架下, 集体建设用地使用权入市流转依然步履维艰。因此, 要推进集体建设用地入市流转, 就必须对相关法律法规进行创新, 为其入市流转提供制度环境[2,7,8];流转模式概述、针对不同流转模式的比较[9], 结果表明流转模式最大的不同集中在建立城乡建设用地统一市场的利益权衡不同, 表现为不同模式中政府介入市场的程度不同;流转模式的绩效分析[3], 集体建设用地流转强调要素配置效率的改进和农民权益的保障。其中, 流转费用节约能够拓展各利益相关者获得收益的空间, 具有效率改进的特征;农民利益保障的必要措施是建立合理的财富分配机制, 提高农民分享比例, 实现土地收益分配的帕累托改进。对于从农户的微观层面考察农户农村集体建设用地流转意愿、受影响的因素等研究很少。因此, 本研究从农户农村集体建设用地流转意愿及其影响因素出发, 基于湖北省鄂州市的调研问卷, 采用二元Logit模型, 分析农户是否愿意进行农村集体建设用地流转, 探讨影响其意愿的因素, 为制定相应的流转政策及收益分配制度提供决策参考和理论依据。

1 研究方法

1.1 研究区域

为了考察农户对农村集体建设用地的流转意愿, 课题组选取了湖北省鄂州市为调研区域。湖北省鄂州市是湖北省下辖的地级市, 位于湖北省东部, 长江中游南岸, 是湖北省省辖市之一, 武汉城市圈成员城市之一。鄂州市国土面积1 504 km2, 辖鄂城、梁子湖、华容3区。早期鄂州市就出现了农村集体建设用地流转的现状, 在2011年湖北省首家农地经营合作社在鄂州成立, 2012年鄂州市农村综合产权交易所挂牌, 农村集体建设用地流转需要在这个产权交易所进行交易。2014年年鄂州市成为继重庆市、成都市的第三个规范化试行“地票”交易的城市。

1.2 数据来源

本研究的数据来源于华中农业大学“建设城乡统一建设用地市场”课题组于2015年9月在湖北省鄂州市的调研和问卷调查。此次调查选取了在湖北省鄂州市出现了农村集体建设用地流转的鄂城区、华容区, 调查过程中采取了分层随机抽样的方法在调研区域选择调查样本, 按照抽样原则在每个区随机选取三个镇, 每个镇选取四个村, 每个村访谈10-15个农户。通过入户调查的方法, 面对面地与被调研农户解释调研问卷上的内容, 协助其完成问卷。随机挑选农户完成问卷150份, 有效收回了143份。

1.3 模型选择

对变量进行正态分布检验, 其偏度为0.203, 峰度为0.403, 均大于0, 分布呈正偏态, 表明本研究中的变量不符合正态分布。农村集体建设用地流转意愿 (y) 是一个二值选择模型, 即y的取值要么为0 (不愿意) , 要么为1 (愿意) , 因此, 本研究选择Logit模型, Logit模型是最早的离散选择模型, 其模型方程式为:

式中:pi是农户愿意进行农村集体建设用地流转, α为常数项, 表示自变量为0时发生比的自然对数值, xj为影响农户农村集体建设用地流转意愿及其影响因素, βj是xj的偏回归系数, 表示当其他自变量取值保持不变时, 该自变量增加一个单位引起发生比的自然对数值的变化量。

设定农户农村集体建设用地流转意愿的结构调整函数为:

式中:f (x) 为流转意愿, x1表示个体特征变量, x2表示农户分化程度变量, x3表示家庭特征变量, x4表示政府收费情况变量, x5表示流转价格制定变量, x6表示社会保障变量, μ为随机扰动项。样本中农户流转意愿有两种决策:愿意进行农村集体建设用地流转 (f (x) =1) 或者是不愿意 (f (x) =0) 。

1.4 变量选取

根据学者们对农户分化与土地流转意愿等的研究[8,9,10], 农户分化形式是职业分化, 本质是经济分化。以职业差异为主的水平分化和以经济收入差异为主的垂直分化, 是农户分化的两个基本向度[11,12]。农户的职业分化以“离农率”为标准, 用农户从事非农就业的时间来衡量[13,14,15], 农户每年从事非农劳动0-3个月的为纯农户;每年从事非农劳动4-6个月的为I兼农户;每年从事非农劳动7-9个月的为II兼农户, 从事非农劳动10-12个月的为非农户。

课题组对湖北省农村集体建设用地流转现状、流转办理程序的调研发现, 政府在流转过程中均会收取一定的税费和其他费用。然而农户对政府在流转过程中的收费持什么态度不得而知。因此, 课题组在问卷设计的过程中将政府收费的因素放入流转意愿考察中。

因此, 研究根据农户的个体特征及分化程度、农村集体建设用地流转过程中政府的收费行为、流转价格的制定标准等, 将影响农户农村集体建设用地流转意愿的因素设定为:1) 农户个体特征, 包括性别、是否村干部、农业收入占比、受教育程度;2) 农户职业分化程度, 包括兼业程度;3) 家庭土地情况, 包括家庭宅基地块数;4) 政府收费情况, 包括政府收取适当的管理费用 (您认为政府介入农村集体建设用地流转并从中收取适当管理费用合理吗?) 、政府收取基础设施建设费用 (您认为从集体建设用地流转成交价出提取部分收益用于基础设施等公共建设合理吗?) 、再次流转政府收取增值税 (若集体建设用地再次流转, 您认为政府收取适当土地增值税用于社会建设合理吗?) ;5) 流转价格制定, 包括以片区基准地价流转、按流转后用途制定流转价;6) 社会保障, 包括是否有农村合作医疗、是否有农村养老保险 (表1) 。

2 结果与分析

2.1 基本统计特征分析

农户愿意进行农村集体建设用地流转的有78户, 占样本总量的54.55%, 其余的65户不愿意流转。女性占比较高, 为72.03%, 而男性占比只有27.97%;调查对象中仅有0.70%的是村干部, 基本上都不是村干部;从农业收入占比的特征看, 农业收入占比<10%的农户最多, 占比为74.80%, 其次是占比在10%-20%的农户, 为8.39%, 农业收入占比>90%仅有3.50%;农户的受教育程度在小学及以下的占比为44.06%, 初中学历的占比为44.76%, 高中及以上的占比很少, 这表明农户的受教育水平不高。兼业程度中, 兼业时间在10-12个月的农户占比为34.27%, 即非农户占比为34.27%, 7-9个月的占比30.07%, 4-6个月的农户占比为11.18%, 0-3个月的农户占比为24.48%, 即纯农户占比有24.48%;农户家里一般都是只有一块宅基地, 占比79.02%。农户对于政府在农村集体建设用地流转中收取一定的管理费用认为合理的有60.84%, 剩下的39.16%认为不合理;认为政府收取基础设施建设费用合理的有70.63%, 不合理的有29.37%;农户认为政府在再次流转中收取增值税合理的有44.06%, 认为不合理的有55.94%。在农村集体建设用地流转的价格制定过程中, 农户认为以片区基准地价进行流转合理的有58.04%, 不合理的有41.96%;而农户认为按流转后土地用途制定流转价合理的有84.62%, 认为其不合理的有15.38%。农户中参与了农村合作医疗的有93.71%, 仅有6.29%没有参与;参与了农村养老保险的有60.84%, 剩下的39.16%没有参与 (表2) 。

2.2 农户分化程度对农户农村集体建设用地流转意愿的影响

根据对湖北省鄂州市农户调查的所获取的有效问卷, 运用二元Logit回归模型拟合农户分化、政府收费等因素对农户集体建设用地流转意愿的影响。在数据处理过程中, 将农户个体特征、农户分化程度、农户的家庭基本情况、政府收费、流转价格制定以及农户参与社会保障的情况6个变量引入模型中, 回归模型拟合结果见表3。

从农户分化程度对农户流转意愿的影响来看, 兼业程度始终显著正向影响农户农村集体建设用地流转的意愿, 说明农户的兼业程度越高, 其更愿意流转农村集体建设用地。这是因为兼业程度越高、职业为非农户促进了农户在城市稳定工作和居住, 使其对农村农地、建设用地等农村土地的依赖程度降低, 农村土地的功能对于兼业程度高的农户来说弱化了, 农村集体建设用地流转可以增加其经济收入, 也可以防止农村土地闲置现象, 并进一步切断兼业程度高的农户与农地的联系。

2.3 政府收费对农户农村集体建设用地流转意愿的影响

从政府收取费用的情况对农户农村集体建设用地流转意愿来看, 在模型二和模型三中, 政府在流转过程中收取一定的管理费用对农户的流转意愿有显著正向影响, 也就是说农户认为政府收取一定的管理费用不合理就更不愿意进行流转, 认为合理的话更愿意进行流转 (表3) 。这是因为农户认为政府在流转过程中收取一定的管理费是用来城市建设、经济发展、社会服务等用途, 因而农户认为在流转过程中不仅可以自己获取一些收入, 还可以加强公共建设, 这就加强了农户流转农村集体建设用地的意愿。在模型三中, 政府在流转过程中收取基础设施建设费用对农户的农村集体建设用地流转意愿具有显著负向影响, 即农户认为政府收取基础设施建设费用合理, 其更不愿意参与农村集体建设用地流转, 认为不合理就更愿意进行农村集体建设用地流转。在模型四中, 政府收取再次流转增值税对农户的农村集体建设用地流转具有负向影响, 农户认为政府收取再次流转增值税合理的话不愿意进行农村集体建设用地流转, 认为收取再次流转增值税不合理的农户更愿意进行农村集体建设用地流转。调查过程中发现农户对于政府收取费用和收税的行为表现出不信任, 他们觉得政府收费环节的透明度不够, 认为政府没有把真实的信息透露出来, 而且集体建设用地是属于农村集体, 政府不应该在流转过程中收取费用, 特别是再次流转过程中的收税环节。

2.4 其他因素对农户农村集体建设用地流转意愿的影响

从农户个体特征对农户农村集体建设用地流转意愿的影响来看, 受教育程度在4个模型中一直是显著正向影响农户的农村集体建设用地流转意愿, 即农户受教育程度越高越愿意进行农村集体建设用地流转。原因在于, 农户的受教育程度越高, 其获得非农就业的机会越大, 从事非农职业的能力越强, 对农村土地的依赖性较弱, 更希望能够进入城市去享受城市的基础设施建设、便利的生活条件等, 因而更愿意参与到农村集体建设用地流转政策中。农户的年龄、农户的农业收入占比和是否为村干部对农户的农村集体建设用地流转意愿没有影响。

从农户的家庭土地情况对农户农村集体建设用地流转意愿来看, 农户家庭宅基地块数对农村集体建设用地流转意愿没有影响, 这可能是因为宅基地多的农户可以通过流转除了保障住房以外的宅基地获取额外收入, 宅基地少的农户也可以用流转宅基地获得的收入重新购置住房或者建房。

从流转价格制定对农户农村集体建设用地流转意愿来看, 流转过程中是以片区基准价流转还是按流转后用途价格流转对农户农村集体建设用地流转的意愿没有影响。农户的知识水平有限, 在农村土地价格较低, 而且农户对土地价格比较模糊, 不知道该如何给土地定价, 因而不会影响其农村集体建设用地的流转意愿。

从农户参与的社会保障情况对农户流转农村集体建设用地意愿来看, 是否参与农村合作医疗保险负向影响农户的农村集体建设用地流转意愿, 即农户参与了农村合作医疗保险就不愿意进行农村集体建设用地流转, 而没有参与农村合作医疗保险农户就更愿意流转农村集体建设用地。这是因为参与了农村合作医疗保险的农户更不愿意放弃农村的生活和农村可享受的福利, 这样农户就不愿意放弃农村集体建设用地。而没有参与农村合作医疗保险的农户没有了对农村的依赖, 不用考虑后期福利的损失, 因而愿意进行农村集体建设用地流转。

3 结论与建议

研究表明, 农户的农村集体建设用地流转意愿受到农户受教育程度、农户的兼业程度、政府收取管理费用、政府在再次流转过程中收取增值税、农村合作医疗保险的影响, 但其影响程度和影响方向不一样。兼业程度、受教育程度均始终正向影响农户的农村集体建设用地流转意愿, 而政府在流转过程中收取再次流转增值税、农户是否参与农村合作医疗保险负向影响农户的农村集体建设用地流转意愿。但是农户的农业收入占比、农户的年龄和是否为村干部、农户家庭宅基地块数以及流转过程中是以片区基准价流转还是按流转后用途价格流转对农户农村集体建设用地流转的意愿没有影响。