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第一篇：税费征管论文范文
地方税费立法问题研究
【摘 要】 税收和非税收入性质不同，但均是财政收入的重要内容，均体现政府和公民之间的财产流动，两者密切相关又易形成隐性互动。目前，地方税收立法的有限性和非税收入立法的灵活性对比鲜明，在税务机关统征情况下，如果地方税费立法的权限仍存在过大差异，将影响国家“减税降负”的实际效果。将税收和非税收入统筹考虑，赋予地方宽严适度和相对平衡的税费立法权限，则有利于财政职能的实现。
【关键词】 税收; 非税收入; 地方立法
2018年3月17日，第十三屆全国人民代表大会第一次会议决定批准国务院机构改革方案，包括改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。目前，非税收入征管职责划转正在研究和推进中。在此背景下，不可避免地带来非税收入依据的规范、地方税体系的构建等问题，这些问题又直接触及税费法律规制、公民基本财产权保护、央地财权划分及法治化等问题。本文就地方税费立法现状、存在问题以及发展趋势加以探讨，以期有助于解决上述问题。
一、地方税费立法的基本规定
(一)地方立法权限和立法范围
我国《宪法》和《立法法》对中央和地方的立法权限有明确规定，体现出中央统一领导和向地方有限分权的特点。中央层面立法，全国人大及其常委会负责制定宪法、法律，国务院制定行政法规，国务院所属部门制定部门规章;地方层面立法，由地方(主要是省、市两级)有关国家权力机关和政府制定地方性法规和地方政府规章。具体包括，省、自治区、直辖市，省、自治区所在地的市，经济特区所在地的市，国务院批准的较大的市以及其他设区的市、自治州人大及其常委会和政府分别制定地方性法规、单行条例、自治条例和地方政府规章。其中，赋予设区的市和自治州立法权，是2015年《立法法》和2018年《宪法》修改的重要内容，体现了下放立法权限、扩大地方立法权主体范围的考虑，有利于在立法方面适应各地具体情况和实际需要。
地方性法规和规章的立法范围采取正面列举和负面限制两种形式。正面列举中，除对设区的市人大及其常委会和政府采取具体列举的形式外，其他地方性法规和规章则采取概括性列举方式，即根据法律、行政法规规定，结合本地实际情况作出规定的事项，统筹推进本行政区域内基本公共服务均等化事务以及其他属于地方性事务和具体行政管理需立法的事项。地方立法权的负面限制主要体现在：一是遵守法律优位原则，不得与宪法、法律、行政法规相抵触且不得与上位法重复;二是遵守法律保留原则，对《立法法》规定只能由法律制定的事项，地方性法规无权涉及;三是遵守调整手段限制性规定，主要体现在不得超越法律、行政法规的规定，不得创设限制人身自由的行政处罚、可能形成地方保护的行政许可等权力。
(二)地方的税收立法权限
根据《税收征收管理法》和《立法法》规定，地方均没有完整的税收立法权①。对《立法法》关于法律保留的规定中，“税种的设立”是否包含了税种开征的所有必要要素、“税收征收管理等基本制度”的具体内容等方面尽管存在不同的理解，但可以清晰地看出，地方的税收立法权限受到限制。从具体税种相关法律法规看，地方所拥有的税收立法权主要体现在几个方面：
1.税率有限选择权
根据法律、行政法规的明示授权，地方在法定幅度内有选择权。涉及税种包括资源税、环境保护税、城镇土地使用税、车船税、契税等。如，根据《环境保护税法》《资源税暂行条例》及其《实施细则》规定，省、自治区、直辖市人民政府在法律规定的税额幅度内或浮动30%的幅度内确定或提出意见②。
2.税收减免有限决定权
对法定的优惠对象或存在特殊困难的征税对象，基于法律、行政法规明确授权，地方有决定具体对象、减免期限、减免数额的权力。主要包括增值税、房产税、车船税、个人所得税等税种。如《房产税暂行条例》和《增值税暂行条例实施细则》分别规定了对特殊困难的纳税人减免及对个人纳税人起征点选择的地方自主权③。
3.税基确定有限参与权
法律、行政法规中对个别的扣除或应纳税额的基数计算时赋予地方一定立法权限。主要包括房产税、土地增值税和环境保护税等税种。如《房产税暂行条例》规定房产税计算减除价值时由省、自治区、直辖市人民政府在法定幅度内确定具体比例④。
4.纳税期限有限确定权
在中央立法确定按年计算缴纳税款的前提下，赋予地方具体的纳税期限确定权。包括房产税、车船税、城镇土地使用税等税种。如《车船税法》规定了省级政府拥有确定具体申报纳税期限的权力⑤。
5.实施细则制定权
中央赋予省、自治区、直辖市人民政府房产税、城市维护建设税等税种实施细则制定权，但实施细则内容主要是具体的征管措施方面，对税种计算基本没有实质性影响。
具体情况见表1。
(三)地方非税收入立法规定
与地方享有非常有限的税收立法权不同，我国的非税收入立法权由中央与地方分享，地方立法的灵活性明显较强。
行政事业性收费收入、政府性基金等非税收入是国家财政的重要内容。《政府非税收入管理办法》(财税〔2016〕33号)第七条规定，县级以上地方财政部门负责制定本行政区域非税收入管理制度和政策，按管理权限审批设立非税收入……;第九条规定，设立和征收非税收入，应当依据法律、法规的规定或者按规定的管理权限予以批准。同时，将非税收入划分为11类及其他非税收入，分别明确了设立依据。具体见表2。
由表2梳理规定可以看出，非税收入的依据既包括法律、法规、国务院部门规章，也包括地方性法规、地方规章，还包括省级财政部门至县级财政部门的规范性文件。
二、地方税费立法方面存在的问题及成因探析
(一)地方税收立法权限严格受限，地方出于公共支出需要及政绩考核的追求，变相税收立法现象屡禁不止
如前所述，税收立法权目前主要集中在中央，地方的税收立法权极为有限。从立法层级看，地方立法权集中在省级权力和行政机关，即省、自治区、直辖市政府或省、自治区、直辖市人大常委会因授权拥有税收立法权，且2015年《立法法》修订后制定的《环境保护税法》《个人所得税法》较之前的税种立法程序更为严格，新增了人大常委会在地方立法中行使决定权、监督权的规定。从税种角度看，地方有立法权的虽然涉及11个税种，但涉及的税收收入比例较小。其中，个人所得税占税收收入比重不足10%，涉及减免部分比例也不高;资源税、车船税、烟叶税3个税种收入及增值税地方立法涉及的个体税收收入占税收收入比重均不超过1%;其他6个税种占税收收入比重最高的也不超过4%。从立法的内容看，地方立法只涉及税收要素及税收征管环节极少的一部分，税收要素中仅涉及税率确定、税收优惠、纳税期限，且均有所应用的只有房产税、车船税两个税种，其他9个税种仅应用一个或两个要素。
地方一方面囿于税收立法的有限性，另一方面为了保证自己的财政支出或者为了政绩考核的需要，往往寻求其他方法来增加财政收入。突出表现是，一些地方不顾中央三令五申禁止地方越权制定和违规执行税收优惠的要求⑥，违背法律初衷，由越权制定和违规执行税收优惠，发展到税收“先征”而财政“后返”及税收执法“税收打折”[ 1 ]。
(二)地方的非税收入立法权较大，与税收立法权限迥异，非税收入立法膨胀
按照《非税收入管理办法》规定，地方的非税收入立法从层级、范围等方面均与税收立法不同。从立法层级看，拥有非税收入设立权限的层级多，从省、自治区、直辖市政府到市、县政府乃至省以下财政部门均有非税收入设定权力，与税收只能由省级政府或人大常委会立法形成鲜明对比。从立法的内容看，除政府性基金外，行政事业性收费、罚没收入等10类非税收入地方均有立法权。在具体工作中，非税收入又有若干细致分类，造成非税收入的种类较多且征收主体散见于不同部门。全国共有多少收费项目，特别是市、县级有多少收费项目，很难有准确的统计结果，与税收的固定税种及专门的税务机关征收完全不同。从非税收入的规模看，法律并无对地方政府非税收入规模的控制，主要依靠预算约束。尽管近年来各地对收费项目进行了清理，取消了一大批不合法、不合理的收费项目，但从地方政府收入构成看，一些地方政府非税收入已占很大比例，部分基层地方政府非税收入甚至比税收收入还要高。
地方立法在非税收入方面的灵活性，加之非税收入往往有相应的服务，并且其阶段性特征明显，征收的数额变化比较频繁，因此也不像税收的社会关注度那么高。地方政府在财政收入紧张等情况下，可以通过非税收入轻易弥补税收缺口[ 2 ]，因而实际社会生活中非税收入设立和征管的规范性不如税收。
(三)税收和非税收入设立及征收规范的地方，基于支出责任及其他原因，出现依赖转移支付和其他不良现象
随着经济的迅速发展和公众对公共服务需求的不断提升，政府的行政管理、经济管理、公众服务等职能不断扩展，从中央和地方政府支出责任看，大量的支出责任划归地方，一些地方政府面临较大的财政收支缺口。虽然分税制改革后，为弥补财政薄弱地区的财力缺口，我国实行了转移支付制度，但是转移支付制度尚不规范，一些地方存在“等靠要”思想，在客观上形成了“跑步进京”的冲动。也有一些地方出现“空转”现象，一些转移支付只是账面上的数字，还有向企业征收“过头税”，寅吃卯粮现象[ 3 ]。
三、完善地方税费立法的理论探析和路径选择
(一)地方税费立法不存在理论障碍
地方税费立法面临的理论质疑主要是与税收法定主义是否相悖，是否符合我国单一制国家体制要求。从理论层面分析，地方税费立法与税收法定主义并无冲突，也不违背单一制国家体制。
一般理解，税收法定原则中的“法”指狭义的法律，仅限于由最高立法机关制定通过的法律规范性文件[ 4 ]，也就是绝对的税收法定，即征税方和纳税方的权利与义务及法律关系均由法律规定，税种开征的各要素均由法律明确规定，没有相应的法律依据，任何单位和个人不得擅自征税或越权减免税[ 5-6 ]。一方面，按照民主控制的邏辑，地方民主议事机构同样拥有一定的税收立法权，因地制宜制定适合该地区的地方税收制度，以提供满足本地居民特殊需要的地方性公共产品。此时的税收法定主义实际上演化成“税收条例主义”[ 7 ]。另一方面，随着经济社会的快速发展，需要税收不仅发挥组织收入作用，而且还要发挥经济调控职能，如果税收所有事项均由法律做出规定显然不能适应社会经济发展需要。典型的如当前的减税降负，其并不以增加税收收入为目的，而是一种经济调控政策，并不存在政府滥用权力侵害纳税人权利的嫌疑。
非税收入的性质虽然与税收不同，但两者均是国家财政权的核心内容，直接影响着国家财政制度的合法性和财政职能的实现[ 8 ]。而财政问题的实质是公民财产权与政府财政权的互动[ 9 ]。目前，学术界对财产权理论仍有不同的观点和理解，但从整体来看，许多国家法律都将财产权的保护纳入宪法[ 10 ]，一些国家通过法律乃至宪法对政府非税收入管理作出具体明确规定，使其具有较高的权威性和规范性[ 8 ]。公民的基本权利是我国宪法保障的重要内容，保障人权要求完善公民基本权利体系。税收和非税收入是影响公民公共财产权的重要因素。《立法法》第七十二条规定，地方性法规在不与宪法、法律、行政法规抵触的情况下，有制定地方性法规的权力，可根据本行政区域的具体情况和实际需要作出规定。地方拥有税费立法权，也能够从微观上更好地保护公民公共财产权。
单一制和联邦制是划分国家央地关系的方式。税收立法权的配置，既不存在立法权绝对归属于中央的所谓单一制，也不存在完全分散给地方的联邦制，往往有着十分复杂的类型与模式[ 11 ]。即使是典型的单一制国家，如法国，地方政府也有权对本地直接税中某些类别的纳税人采取减税、免税和补贴。再如，日本的地方政府对法定外税种享有较为完整的开征停征权、税率决定权和税基决定权，已有部分都道府县开征了燃料税，部分市町村开征了广告税和文化遗产观赏税。
(二)统筹考虑税费以完善地方财政收入体系
税收收入和非税收入都是地方财政收入的主要形式，两者联系紧密，地方政府的刚性支出是决定财政收入的重要方面。如果税收收入确定且有严格限制，而非税收入却灵活可变，那么面对刚性支出，越严格的地方税收立法限制将带来越严峻的非税收入竞争。特别是在经济下行或地方税源贫乏地区，极易导致税收和非税收入此消彼长。只有将税费统筹考虑，一体纳入地方财政收入体系构架中设计其权力设置，才能抑制地方政府扩张非税收入的冲动，形成税收和非税收入的平衡。
对市场主体和公众而言，税收和非税收入均是政府与其之间的互动，在国家大力实施减税降负的同时，一些企业的获益感受却并不强烈。其原因在于，企业负担较重问题是税收负担还是税费负担，有些企业并没有清晰的概念。一些地方政府虽然出台并向社会公布了涉企行政事业性收费目录清单，但在实际征收中仍然存在清单外项目继续收费的情况。非税收入和税收的脱节虽然从表面看起来保持了地方财政稳定或增长，但使“减税降负”“清费立税”等改革红利大打折扣。
非税收入征收管理与税收不同。非税收入的法律依据层次低，规范性不够，具体征缴主体又是分散的多个部门或其委托的单位，造成管理难度大，实际工作中管理水平参差不齐。目前，税收管理信息化程度相对较高，税收征缴已实现办税服务厅、自助办税机、互联网及手机等多渠道办理，税收数据已实现全国集中。在税费统征情况下，非税收入征收也应与税收统筹考虑纳入同一征管体系，不仅方便纳税人办理相应的税费缴纳业务，而且有助于澄清收费项目和规模，实现非税收入的公开化和透明化，加快“清费”进程，为中央决策提供可靠依据，从而为科学划分央地事权、财权关系打下基础，增强中央和地方政府调控能力。
(三)赋予地方一定的税费立法自主权
在税费统征的背景下，考虑到企业税费负担和财政收入问题，中央可针对不同的税种、非税收入种类，赋予地方一定的立法自主权。一是提高非税收入立法层级。建议中央层面制定专门的《非税收入法》，提升非税收入的立法级次，形成统一的法律依据和制度保障，使其依据更具权威性、严肃性。改变非税收入地方立法层级过多的现状，按照《立法法》规定的权限赋予地方立法权，制定相关配套的地方法规与地方规章，形成完整规范的非税收入法律体系。对地方非税收入项目进行全面清理，按照不同的性质予以费改税或取消或保留，从总体上理顺税费关系，并将其管理纳入规范化、法治化的轨道。二是赋予地方更多的税收立法自主权。由法律赋予不同层级人大和政府在税费的种类设立、要素调整和征收管理方面不同的职权。对主体税种或主要的非税收入，仅赋予省级人大和政府一定范围内的立法权，包括税率、税收优惠、计算依据等在法律幅度内的自主选择权;对非主体税种且实际税源情况较为多样的，赋予有法定立法权的地方机关法定幅度内的选择权。将目前地方隐性的税收“优惠”或招商引资政策予以公开化，将地方的合理需求但无依据的制度外规定变为制度内，彻底规范税收收入和非税收入的形式。三是强化地方税费立法执法监督。针对非税收入“有授权、无监督”的突出问题及变相税收竞争等问题，建立立体化多层次的立法监督系统。如，各级政府的财政预决算草案必须包括所有税费收入，全面真实反映本地收支情况，自觉接受人大监督。借助税费统征的信息化优势和数据集中优势，加强财政、审计部门对税费法律政策执行情况的监督审计检查并加强社会监督，确保地方税费立法初衷的实现。
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作者：车文勤
第二篇：浅谈农村税费改革
[摘要]农村税费改革是减轻农民负担，进一步保护和解放农村生产力，密切党群干群关系的重大举措。对于维护农村改革、发展、稳定的大局，加快农业和农村社会的现代化建设都具有重大而深远的影响。从近两年各地农村税费改革试点的情况看，改革收到了一些成效：减轻了农民负担；简化了征管手续；改善了干群关系。但与此同时，改革过程中也暴露出了一些问题：乡镇财政缺口加大，基层政权运转出现问题；原有农业税制本身的问题；乡村债务负担问题等。
[关键词]农村税费改革；问题；策略
一、农村税费改革的现状
农村税费改革，事关广大农民群众的切身利益，是党中央、国务院规范农村分配制度、遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大措施，它对于维护农村社会稳定，改善党群关系等方面具有重大意义。
二、农村税费改革实质
农村税费改革的实质是按照市场经济与依法治国的要求，规范国家、集体与农民之间的分配关改革前财政下拨表系，因而是整个国家层面分配领域的重大改革。农村税费改革试图以法治的方式规范农村的分配制度，从根本上解决农民负担过重问题，是从分配上理顺和规范国家、集体、农民三者之间利益关系的重要举措。
（一）是保证国民经济持续快速健康发展的有效举措。农业是我国的第一产业，也是基础产业，农村经济是国民经济的重要组成部分。从国民经济发展的全局来看，要保证国民经济持续、快速和健康发展，关键的一点在于继续培育国内需求，扩大国内市场。实行农村税费改革，有利于解决农民负担重的问题，提高农民的收入水平和实际购买力，从而有利于为国民经济的快速、健康、持续发展开辟广阔的农村市场，提供强有力的支撑。
（二）是全面建设小康社会的重要内容。西方有位著名学者曾经说过，在现代政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色。全面建设小康社会的工作难点在农村，重点也在农村。这就决定了要实现小康社会的目标，首先就应当把重点放在农村小康社会的建设上。而推行农村税费改革，对于建设农村小康社会具有极其重要的意义，表现在农村税费改革是切实巩固农业基础地位、全面繁荣农村经济、真正保护农民利益的重要措施，是促进农村稳定的重要力量，是缩小城乡差别的重要保障。
（三）是国家长治久安的重要保障。农村税费改革不仅仅是关涉税与费的改革，而且是关涉国计民生与长治久安的大改革。就现阶段而言，农村税费改革是减轻农民负担的治本之策，关涉广大农民群众的根本利益，有利于缓和干群矛盾并改善干群关系，事关改革、发展、稳定大局。通过农村税费改革，依法调整和规范国家、集体与农民的利益关系，充分保障农民的经营自主权和财产所有权，在经济上有利于解放和发展农村生产力，在政治上有利于凝聚民心、巩固政权基础；同时，以农村税费改革为突破口，逐步深化农村改革，使农民收入能够得以大幅度增加，从而有利于农村社会保持稳定。
三、农村税费改革的问题
任何改革都不是一帆风顺的。农村税费改革后存在以下几点问题。
（一）是乡村负债数额大，债务化解难。由于地方经济发展缓慢，财政困难，保稳定与谋发展矛盾突出，同时不少地方和相关部门债务风险意识淡薄，监督不到位，管理混乱。
（二）是基层收入甚微，机构正常运转困难。大部分乡村集体财力微薄，乡镇只剩下为数极少的工商税，取消了原先纳入财政预算和财政财务开支的税费项目，乡镇可用财力极少。县对乡镇只能保人员工资发放，对村的转移支付更少。
（三）是历史欠账较多，遗留问题难解决。税费改革后，由于历史欠账较多，兴办集体公益事业有事难议、难做，税费尾欠难解决，转移支付资金分配使用及跟踪监督不够。
四、农村税费改革的对策
农村税费改革，切实减轻了农民负担，让农民休养生息，对于促进农业和农村经济发展，保持农村社会稳定，具有特殊的重要意义。
（一）是开展乡村债务清理，做到情况明底子清。对农村税费改革前发生的税费尾欠，改革后各方面引发的新增债务等财力往来资金要登记造册，健全手续。
（二）是加大转移支付力度，确保专款专用。要认真贯彻落实上级文件精神，将各项转移支付资金全额及时落实到位。从机制上杜绝截留、挪用、改变用途等违纪现象发生，保证专款专用，确保基层政权正常运转。
（三）是健全规章制度，强化监督管理。要建立健全乡村财务管理和民主监督制度，重点是民主管理和财务公开、债权债务管理、资产台账等制度建设。坚持实行村务公开、政务公开、民主理财制度，完善村民议事规则，兴办公益事业、重大财务开支必须经村民大会或村民代表会议通过，杜绝少数人说了算的现象发生。
五、农村税费改革的重大意义
农村税费改革将农村体制机制改革引向深入，进一步完善了农村上层建筑，化解了农村社会矛盾，加快了城乡统筹发展的步伐，开创了“三农”工作新局面。
（一）农村税费改革拉开了新时期农村改革的序幕。中央坚定地实施农村税费改革，理顺农村分配关系，大幅减轻农民负担，进一步调动农民的生产积极性。
（二）农村税费改革建立了农民减负增收的长效机制。在少取或不取的同时，国家不断加大对农民多予的力度，实行对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等强农惠农政策，改善农业生产条件，降低农业生产成本，促进农民增产增收。党的惠农富民政策，得到广大农民衷心拥护，广大农村呈现出和谐稳定的良好局面。
（三）农村税费改革开启了统筹城乡发展的大门。缩小城乡差距、统筹城乡发展，已成为亿万农民过上幸福美好生活的新期盼。先期进行的农村税费改革和正在进行的农村综合改革，对加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，起到了先导性和推动性作用。
（四）农村税费改革促进了基层民主政治建设。农村税费改革是一场涉及农村经济、社会、文化、政治的重大变革和制度创新。在改革推进过程中，充分尊重农民主体地位，顺应民意、集中民智、凝聚民力，调动农民参与改革的积极性。健全完善村级运转经费保障机制，推进村务公开和财务公开，加强农民负担监管，切实保障农民的物质利益和民主权利。
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作者简介
何海芝（1991——）女，汉族，河南郑州人，河南大学经济学院，2012级本科生，统计学专业.
作者：何海芝
第三篇：农村税费改革浅谈
摘要：农村税费改革是我国农村继土地改革、实行家庭联产承包责任制之后的又一次重大社会变革，和中国的历次重大改革一样，税费改革起源于基层。它对减轻农民负担、规范农村分配关系起到重要作用,真正实现了“耕者有其利”，极大的提高了农民生产积极性，促进了我国农村经济的蓬勃发展。在改革起到巨大成效的同时，也出现了许多问题，其中最具有代表性的是农民负担反弹的问题。因此，要推进改革稳步进行，我们必须要做好相关配套改革和工作。
关键词：The reform of rural taxes and administrative charges is another great reform after the land reform and the family operation. It plays an important role in releasing the farmers’ burden, regulating the relation of the rural distribution. While great reform achievements have been made in the reform of rural taxes and administrative charges, a series of problem have been revealed, the typical one is the farmers’ burden resilience. Therefore, we must do a good job in relative work if the reform can go smoothly.
Key words:reform of rural taxes and administrative charges; farmers’ income; farmers’ burden
一、农村税费改革的原因和必要性
农村税费是指向农村农民征收的各种税收及收取的各种费用的总称。税费改革以前，农民负担主要由三部分组成：1.农民直接上缴给国家的农业税和农业特产税。2.“三提五统”费用和农村义务工等社会负担义务费。3.农民应承担的符合国家有关部门规定的其他费用，其中“三提”是指农户上缴给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费。“五统”是指农民上缴给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。“三提”和“五统”一般各占“三提五统”总额的50%。
二、农村税费改革后农民负担反弹的原因分析
税费改革的最终目的在于减轻农民的负担，增加农民的收入，促进农村经济的发展。但从我国农村问题深厚的历史背景，以及开展过程中所遇到的问题来看，我国部分试点地区出现了农民负担反弹的情况，其他地区也或多或少的出现了一些“苗头”。在我国历史上也有先例，中国古代封建王朝进行过多次税费改革其中比较著名的有唐代的“租庸调法”和杨炎的“两税法”，明代张居正提出的“一条鞭法”，还有清代的“摊丁入亩”和“火耗归公”，但是每一次的改革无不是轰轰烈烈始，无声无息终。且每一次改革之后，都将杂税变为了正税，但是以后又会出现新的杂税，每一次的改革都为以后的加税增费垫高了门槛，农民的税赋不断加重。对于这一历史现象，明末清初思想家黄宗羲在《明夷待访录·田制三》中作了分析，将其总结归纳为“积累莫返之害”，即为了克服苛捐杂税的弊端，改革的主流思路都是合并税收、取消收费、简化税制，把各种税、赋合并为一，规定不得再征收其他费用。这在当时固然能起到减轻税赋的作用，但随着时间的推移，政策的制定和执行者往往忘记了改革后的正税已经包括了以前的各种收费，一旦开支不足，又会巧立名目收费，违背改革的初衷。这即为著名的“黄宗羲定律”。从我国目前一些地区出现的农民负担反弹的迹象表明，如果我们不以史为鉴，深刻认识和思考这一问题，找出解决问题的方法，极有可能会再次陷入“黄宗羲定律”的历史怪圈。
三、防止税费改革后农民负担反弹的建议
(一)从体制上，要消除城乡二元体制，统一城乡税制。首先必须要消除城乡二元的观念，淡化城镇与农村的区别。在实践中，要将现在的二元户籍制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度和二元公共事业投入制度转变为一元制度。加强农民向城镇的流动性，支持农民进城务工。如果没有二元的社会制度，没有农业户口和非农户口的区别，农民就不会有特定的农民负担，就不会存在歧视农民的现象，因此农民负担问题也可以消除。与此同时，要根据公平与效率原则的要求，借鉴国际经验，统一城乡税制，均衡城乡负担，国民平等纳税，统一工农税制，农业税负从轻。这不仅为各级政府和农民之间形成规范的分配关系奠定了制度基础，也为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。在具体实践操作中，可以采用逐步降低农业税税率，直到最终取消农业税。农民作为一个社会阶层，应有纳税义务，可以考虑对农民征收所得税。由于我国大多数农户经营规模很小，农民大多数没有计帐的习惯，如果开征所得税的话，确实又存在计税所得难于确定，征管困难，税收成本高等问题。我们也可以采取农业标准课税法，即以确定的标准农业所得作为基础，结合土地面积情况计算农民的农业所得，作为课税的依据。
(二)规范和完善税费改革，建立健全制度，堵塞制度上的漏洞。1.规范农村收费管理。规范“一事一议”筹资筹劳，明确“事”的范围和“议”的规则，进行上限控制，无论什么情况下不得擅自突破上限筹资，制定具体操作办法。对农村经营性服务收费要规范、透明，根据服务质量、数量和成本费用收取，要有章可循，要备帐检查。严禁强行服务、强权收费、强行以资代劳。要定期开展专项治理，取消为“三乱”提供借口的各种升级达标活动。2.加强农业税征收管理工作。要根据农村税费改革的各项政策，按照税收征管法规，依率征税、依法减免，方便广大纳税人。建立健全农业税征管队伍，提高乡镇征收人员的政策水平和业务素质。严格依法治税，做到农业税任务“通知到户、征收到户、结算到户”。3.加强监督，靠群众和舆论对农民负担实施有效监督，从制度上杜绝农民负担反弹的可能性。各有关部门要按农村税费改革的总体要求，搞好各项配套改革，确保农村税费改革综合效应的发挥。要建立健全农民负担监督机制，落实责任制，加强对违反规定加重农民负担行为的监督，实行一票否决制。加大对多种形式的乱收费的查处力度，对有令不行、有禁不止，变相加重农民负担的单位、领导或个人，要给予严肃处理。4.推进乡镇一级民主化进程，充分发挥乡镇人大与其他监督机构对财政支出的监督作用，使财政支出和公共产品的提供真正满足本地民众的需要，而不是上级各种各样的达标要求。当然，对上一级政府的监督也应落到实处，进行相应地监管和改革。
(三)加大财政转移支付力度，完善乡镇财政体制，建立农村基层政权经费保障机制。根据各级政府的事权，赋予相应的财权，坚持量入为出的原则，对任何事情都要量力而行，有多少钱办多少事。转变政府职能、搞好服务，完善财政体制，确保基层政府在上级政府财政转移支付的帮助下，在按职能设置机构、定员定编的基础上，按照人员经费标准和提供公共服务基本经费标准，能够筹集到履行事权所必须支出的基本财力。必须按照事权与财权一致的原则，清理各级政府财权相对于事权“越位”与“缺位”的情况，用清理“越位”退出的预算收入，弥补“缺位”所需的预算支出。如中央政府用退出支持生产性、竞争性领域的国有企业支出，弥补乡镇政府负担的国防(征兵、民兵训练)费用、义务教育经费等。完善财政转移支付制度，加大中央、省、市对乡镇的财政转移支付力度。因农村税费改革造成的县、乡镇两级政府财政收支缺口，列入上一级政府一般财政转移支付考虑的范畴;同时上级政府出台其他政策影响下级政府财政减收增支，也要通过财政转移支付给予补偿，以约束、规范上级政府的行政行为，并确保各级政府的正常运转。同时，必须加强对乡镇财政资金预算的管理，提高资金的运行效率和使用效果。适当调整乡镇政权的管辖范围，调整职能，强化乡镇财政职能，乡镇政府所有收入纳入乡镇财政统一管理，乡镇政府所有支出统筹安排，实行财政集中支付。对税费改革后新增加的农业税收入，应首先用于乡镇编制内供给人员经费、公用经费、农村义务教育投入和乡、村两级组织运转等必不可少的支出。通过上述管理和改革，挖掘乡镇财政资金的使用潜力。
(四)精简机构，压缩人员。农村税费改革后，乡镇、村基层干部角色发生根本转变，不再是以前每年的“要债人”，农村基层政权的运作效率得以提高。可是由于历史原因，乡镇机构仍然有庞大的人员队伍，财政供养人员多，“僧多粥少”这是乡镇财政困难的主要原因之一，也是农民负担反弹的重要诱因。我们必须要加快乡镇机构人员精简的步伐，裁汰冗员。以安徽省为例，到2002年，每个乡镇党政机构数由原来5-8个减少到1-3个，事业单位由12个压缩到6-7个，事业单位财政供给人员精简了40.6%。其中，安徽省长丰县各村干部的编制由过去的5-7人减少为3-5人，总共精简村干部1812人。①可以看到，通过精简乡镇机构，归并设置过多、过散的事业单位，压缩人员编制，清退临时、超编人员，这样可以极大减轻人员工资对乡镇政府的财政压力，保障农村税费改革的顺利进行。对村组干部可以考虑实行交叉任职的方法，精简村组干部，缩减村级支出。按照规定核定村组干部人员和补贴标准，压缩非生产性支出，严格核定村级办公费用开支标准，村级原则上不能支出招待费用。
(五)积极稳妥地化解乡村两级负债。由于乡村两级负债面宽量大，特别是在西部农村的乡村，靠其自身收入，乡村干部发放工资都难以为继，更不用说如此庞大的乡村负债。因此，要在全面清理、检查核实的基础上，摸清债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，明确债务人，该清偿的清偿，该剥离的剥离，能核销的核销，采取多种方式进行化解。总的来说，应该是综合治理、逐步化解，既拖不得，又急不得。拖下去，问题长期不能解决，积重难返;急起来，提出目标欠缺考虑，不切实际，又不免打农民的主意，造成农民负担的反弹。原则上，乡镇政府的负债不能由农民偿还，应建立乡镇偿债储备金，制定系统全面的还债计划，分年逐步清偿。对效益差的乡镇企业，以承包、出售、破产后的收回资金还债。对那些与农民直接相关的，农民从中受益，由农民直接承借的债务，有关方面应单独研究，制定专门的解决方案，不能简单的平摊到农民身上。其他的债务要按照“谁受益、谁负担，谁借钱、谁还债”的原则，分别进行清偿。
(六)从长远来看，要稳步推行城镇化战略，提高城市化率，减少农民数量。我国农村有9亿人口，5亿劳动力，巨大的人口压力是造成农民增收缓慢的最重要原因。不减少农民、不减少农村人口，农民就很难真正富裕起来。而城镇化战略作为减少农村人口的有效途径，在实践中是行之有效的。据有关专家测算，如果我国的城市化率从目前30.9%提高到世界平均水平46%，则农民人均收入将提高28%，这个增长幅度相当于我国从1992年到1998年6年间农民人均收入增长幅度，这将好过现今任何一个政策工具，这是解决农民收入问题的根本出路。
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作者：韩猛