1. 前言
近年来, 随着农村经济的快速发展, 农民收入水平大幅提高, 农民对住房的要求也越来越高。受传统住房消费观念影响, 农民普遍不重视住房规划、住房的功能和质量, 加上农村宅基地管理制度不完善, 使农民住房存在许多问题。主要表现为农村住房占地面积大, 土地资源浪费严重;住房布局散乱, 不利于基础设施布局;住房功能结构不完善等问题。]
近年来, 浙江省出台了一系列的管理办法、措施, 严格落实农村宅基地管理“一户一宅、拆旧建新、法定面积”的要求, 深化农村宅基地审批制度改革, 积极构建农民建房用地分配管理与耕地保护、集约用地、违法用地制约相挂钩的奖惩机制。2015年, 嘉兴市对新农村农房规划、建设、管理的摸底调查工作与信息化决策分析等研究工作, 发现主要存在5个方面问题:
(1) 现状不清:目前实际农村住房多少?有多少农户?每年存在多少农村户口流失等。
(2) 如何在村庄规划、村级土地利用总体规划编制成果基础上, 切实落实“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”的要求?
(3) 如何控制在村庄布点规划区范围外新建、扩建、翻建等管理?
(4) 如何落实建房计划管理的综合管理, 结合建房需求、规划选址、用地规模、时序安排和保障措施等要求合理安排。
(5) 如何加强对农民危房的发现、管理、处置等工作的统筹安排与监管?
针对以上问题, 本文旨在研究基于GIS的农房规划建设管理一体化平台 (下文简称“平台”) 建设研究。GIS技术采用现代化的方法采集、存储、分析、管理、显示、模拟与地理空间分布有关的图形数据[3], 利用GIS技术能对农房、土地、规划、人口实现图、属、档的一体化管理, 并利用空间分析等功能实现农房建设的监督管理, 为今后政府针对农民住房问题决策提供依据。
2. 系统目标设计
平台的建设目标是基于“数字城市”地理信息共享平台, 采用先进适用的地理信息技术与图形管理技术, 建设一套容纳历史规划成果、反映最新规划要求与实施现状、可以快捷维护更新的新农村农房现状、规划成果的管理系统与决策系统, 为农村规划管理相关单位提供全面的规划信息服务, 为市委市府提供农村发展宏观决策的依据和辅助决策工具。平台主要建设内容有:
(1) 数据中心:包括村庄布点规划、村庄规划和土地利用规划等规划信息, 农房建房审批档案, 农房与人口的基础信息。
(2) 规划一张图子系统:以宅基地、自留地、承包地、公地、生产用房、常住人口信息、外来人口信息、建设规划、国土规划、用地红线等数据为基础的一张图系统, 实现历史、现状、规划的一体化管理。
(3) 农房建设管理与监督平台:以农房建设备案业务为核心, 对农房建设的建筑放样到场、基槽验线到场、施工过程到场、竣工验收到场等过程进行动态管理, 并做好审批、跟踪管理及验收资料、相关建设前后照片等的资料存档。以监督农房违法建设为目的, 提供农房少批多建、未批先建、规划布点外建房预警等功能。
3. 系统架构设计
平台总体分为硬件支撑层、软件支撑层、资源层、数据层、服务层和业务应用层, 同时配合完备的管理规范、统一的数据标准保障系统正常运行, 并辅以安全保障体系和运维管控体系确保安全、稳定运行, 具体如图1所示。
资源层主要依托于“数字城市”地理信息共享平台, 可在线获取实时地理信息资源, 有效解决了平台基础地理信息资料的更新问题, 同时可以利用地理实体进行空间分析、变化监测等。
数据层中农户、人口、审批等业务数据、档案数据等采用关系数据库进行存储管理, 规划、红线、农房等数据则采用GIS数据库进行存储管理, 并与业务数据建立逻辑映射关系。
服务层主要是将系统中相关实体模型、业务模型封装为服务接口, 以高内聚、低耦合的方式为业务应用层提供服务, 主要包括业务流模型、工作流模型、地图服务、空间分析模型。
业务应用层是在平台支撑和服务接口调用的基础上, 实现农房的基础管理、规划管理、审批管理、监督管理与决策分析。
4. 系统功能设计
4.1 数据中心建设
依据农房规划、建设、管理的需求, 平台数据中心建设内容主要包括:1) 农房库主要包括农房位置、农房结构、农房建设年代、权属等信息;2) 土地库主要包括宅基地、自留地、承包田、公地、生产用房等位置、权属等信息;3) 规划库主要包括:村庄总体规划、村庄建设规划、土地利用规划、村庄布点规划等信息, 包含空间位置与控制指标、批复时间等信息;4) 档案库主要指在农民建房审批过程形成的登记信息、审批流流数据以及用地红线、监管记录等系列成果档案。
4.2 规划一张图系统
规划一张图系统主要实现以农房、人口、土地、规划的一体化管理, 应包含以下功能模块:1) 农房信息综合管理:针对宅基地、自留地、承包田、公地、生产用房、人口信息等进行综合管理, 可查询个人、各户现有用地、拟建新房用地等各类相关信息;2) 数据库更新:结合业务管理及农房建设备案的需要, 快速更新入库数据:城建规划、农房规划、国土规划、农房现状、人口数据、报建踏勘红线、竣工资料等。对于农民危房等信息进行快速登记;3) 图纸权限管理:包括用户管理、图库权限以及操作权限管理, 可对不同的图库、不同的用户设置不同的图库文件权限 (建库、浏览、调用、查询等) ;4) 现状查询:系统可按照项目坐标位置和分类文件查询现状图形, 包括各比例尺地形图、遥感影像图、土地利用现状、人口信息等, 为项目审批提供现实依据;5) 指标查询:可根据建设部门、国土部门的规划地块和地块属性, 按照指定条件查询地块信息, 并实现图形、属性互查, 为土地申请、规划确认、规划调整等进行许可条件比对并提供审查依据。
4.3 农房建设管理与监督平台
4.3.1 农房建设备案子系统
按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则, 我国现行的农村宅基地管理制度是在“一户一宅”这一基本法律精神下, 根据各个地方的宅基地的实际申请、审批、使用特点建立的。以嘉兴为例, 目前由镇窗口预受理, 审查通过后, 提交窗口受理, 审批通过后进行放样定桩, 最终验收, 并作为行政审批事项, 已纳入省政务信息服务网进行综合管理, 农房建设备案子系统是在此基础上, 依据审批业务流程, 对规划、地形、人口等基础资料及周边信息进行录入、登记。
农房建设备案子系统主要实现系统用户、流程定制管理, 对数据的定制管理, 维护管理整个系统, 相关模块实现规划项目窗口报建、流程登记、发证打印、查询统计等功能。
整个系统按照土地申请业务流程办理的实际情况, 满足填报的表格和业务办理流程步骤的灵活调整需求, 重点实现业务的流程化管理、资料录入和项目在相关多个部门间的共享, 实现项目的带图审查、红线管理、档案管理等功能。
系统主要功能根据以下办事流程定制:
(1) 建房申请立项登记:村民向村委会提交建房申请, 村委会对资料提供齐全的申请人进行立项登记, 录入申请人的基本信息, 打印回执或填写相关资料, 保存后项目立项登记完成, 对于暂时材料不全的项目可在此阶段补充材料, 待必需的材料齐备后进入报建流程。
(2) 放样前踏勘:城建、国土部门放样前进行实地踏勘, 核实报建材料与实地情况, 查询规划资料等, 确定是否通过审批, 审批意见录入报建子系统, 如果报建项目符合要求则流转至下一个办事流程, 如果报建项目不符合要求则填报意见并退回报建项目 (或调整报建内容) 。报建踏勘内容需以电子稿形式录入系统。
(3) 放样后踏勘:城建、国土、村委会对放样后进行实地踏勘, 核实放样与报建内容是否吻合。如果报建项目执行与报建内容吻合则流转至下一流程, 如果报建项目执行不符合报建内容, 填写相应审查意见。报建踏勘内容需以电子稿形式录入系统。
(4) 验线踏勘:国土、村委会进行验线踏勘, 核实与报建内容是否吻合。如果报建项目执行与报建内容吻合则流转至下一流程, 如果报建项目执行不符合报建内容, 填写相应审查意见。报建踏勘内容需以电子稿形式录入系统。
(5) 竣工验收:城建、国土、村委会根据竣工验收资料进行木谷实, 核实与报建内容、农房规划是否吻合。如果竣工验收情况与报建内容及规划吻合则流转至下一流程, 如果竣工验收情况不符合报建内容, 填写相应审查意见。竣工验收资料内容需以电子稿、数据库形式录入系统。
(6) 项目发证与归档:将通过领导审批的项目, 通过核对报建、审批内容, 等步骤后, 编制项目证书编号, 并套打, 其他需要的打印件一并打印。
(7) 项目查询统计:可根据任意条件组合 (项目受理时间、项目类型、办理科室、项目状态等) 对项目进行查询和统计, 根据模糊条件进行模糊搜索, 根据用户提供的统计报表样式进行项目报表统计和输出, 满足项目年终统计的要求。
4.3.2 农房监督管理子系统
农房监督管理子系统主要针对当前出现的“一户多宅”、“建新未拆旧”、“宅基地未复耕”、“子女在外读书毕业后留在城市, 仍然再次修建农村住房”等浪费土地资源现象进行监督管理, 从而提高土地资源效益。主要功能设计如下:
(1) 农房建设预警:农户在完成建房申请立项登记后, 对于农户所登记的人口及原住房的情况进行快速分析, 对于超用地指标的进行预警, 或提供“拆旧”、“复耕”等情况的核实功能。
(2) 危房预警:依据登记的农房的建筑结构、建筑年代以及危房登记等数据进行综合分析, 提供危房进行预警, 并智能提供危房改造计划等。
(3) 人口流动追踪:对农村流入、流出人口、暂住人口进行追踪管理, 动态分析住房与人口平衡关系。
(4) 自然村消亡追踪:随着新农村建设深入, 越来越多农民聚居至基础设施完善的新农村社区, 部分小的散居农房逐渐拆除。系统消亡的自然村落进行跟踪分析, 为村庄布点规划适时提供决策依据。
(5) 少批多建预警:通过农房申报基础信息、建房过程管理信息、农房规划信息、农房实际建设情况等信息比对, 对农房建设过程中少批多建的情况给相关管理人员提供预警的功能。
(6) 未批先建预警:通过农房申报基础信息、建房过程管理信息、农房规划信息、农房实际建设情况等信息比对, 对未通过政策允许的农房提供相关管理人员提供预警的功能。
(7) 规划布点外建房预警:通过对比规划编制数据信息, 农房的选址是否在正常范围以内, 无法满足要求的, 给予相关管理人员预警功能, 达到农房建设备案信息与规划信息的匹配。
5. 结束语
本文是以近两年来嘉兴地区农房规划、建设与管理的需求为基础完成的一体化平台设计与研究, 目前主要以业务审批、监管为核心、以规划空间信息数据为基础、涵盖规划审批、电子报批和编制管理等内容为一体的农村规划建设监督管理平台, 达到了业务办公电子化、成果管理规范化、指标审核快捷化、项目监管动态化的要求。然而, 由于人口数据采集的复杂性和权属信息的敏感性等原因, 目前尚未实现相关功能的研发, 有待进一步的研究与探讨。
摘要：目前农村居民点空间布局零乱分散, 集聚能力差, 这种松散无序的农村居民点空间分布不利于土地的节约集约利用和农村基础设施建设, 影响农村产业化、城镇化和现代化进程。而农村农房的规划、建设和管理的信息化和数据化当前还处于起步阶段, 本文旨在研究基于GIS的农房规划建设管理一体化平台的建设与实现, 推动农村农房建设信息的整合, 逐步形成为政府管理和决策服务的基础信息资源库, 利用空间分析模型和动态预警模型, 为政府管理、决策提供依据。
关键词：农房建设,监督管理,村庄规划,一体化平台
参考文献
[1] 田光进, 刘纪远, 张增祥等.基于遥感与GIS的中国农村居民点规模分布特征[J].遥感学报, 2002, 6 (4) :307-313
[2] 廖长峰, 杨继瑞.我国农村住房存在的问题与对策[J].经济纵横2013 (11) :29-33
[3] 龚杰等, GIS房屋全生命周期管理中的应用研究[J].测绘通报, 2012 (8) , 83-86
[4] 吴琳, 余伟平, 基于GIS的农村宅基地管理系统[J].江西测绘, 2012 (3) , 50-51