小编精心整理了《行政行为法律责任论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！[摘要]文章以非立法性抽象行政行为为视角，对我国抽象行政行为的司法审查进行检视，并提出了建立非立法性抽象行政行为司法审查的若干制度设计，包括审查的启动、审查的标准和审查的结果等，以期对《行政诉讼法》的修改与完善有所裨益。
行政行为法律责任论文 篇1：
论无效行政行为及其效力
[摘 要]目前我国还没有成熟的无效行政行为理论，也没有完善的无效行政行为制度，在很多行政法教材中没有无效行政行为的概念，即便有阐述的也不是很清楚。文章从无效行政行为的概念、效力等方面对无效行政行为作了一个全面的阐述。在行政行为成立的基础上讨论行政行为的效力，把行政行为“不成立”排除在无效行政行为研究范围之外。在无效行政行为效力方面，从价值判断上否定无效行政行为的公定力，承认行政相对人对无效行政行为具有抵抗权。
[关键词]无效行政行为;公定力;抵抗权
一、无效行政行为的概念
无效行政行为最基本的问题是概念问题，最核心的价值是承认相对人的抵抗权，是对行政行为公定力理论的修正和完善。从行政主体的角度看，为了效率和行政目标的实现，承认行政为的公定力有一定的合理性。但如果行政行为违法比较严重，相对人只能在承受严重的后果之后才能通过诉讼或复议来取得行政法上的救济，这从保护相对人合法权益的角度来讲又是极其不合理的。因而需要无效行政行为制度来弥补公定力理论的不足。要是这一功能得到发挥，相对人的抵抗权得以更好地维护相对人的合法权益就必须了解什么样的行为是无效行政行为。
无效行政行为是行政行为的一种，指由行政主体作出的具有行政行为的外形但因缺乏实质要件而不能发生法律效力的行为。对于这个定义我们可以从以下几个方面来理解。第一，无效行政行为在性质上属于形式行政行为。无效是对形式上已经作出的行政行为效力的一种否定性评价，其前提是行政行为在形式上已经存在，这一点要求我们把无效行政行为与不存在的行政行为区分开来。第二，无效行政行为对于相对人没有拘束力。这也是无效行政行为与可撤销的行政行为的区别。第三，无效行政行为之中并非没有权利与义务，其实质上的无效性并不必然决定其没有包括相关的权利和义务，但是无效行政行为中的权利是不受法律保护的。若行政主体在这样的行政行为中为行政相对人设定了义务，相对人可以直接行使抵抗权。这里需要指出的是在无效行政行为中，行政主体为相对人设立了义务，说明无效行政行为具有行政行为成立的法律效果要件，是可以成立的行政行为。
在方世荣教授的《行政法与行政诉讼法》的书中没有“无效行政行为”这一提法，而以“行政行为的无效”来代替这一概念。其表述是：“行政行为的无效是指行政行为具有重大的、明显的违法情形，从而使其自始至终不发生法律效力的行为。”对这一概念的理解需要在前述的基础上加上范围和行为后果两个方面。一是无效行政行为在范围上一般限于重大且明显违法的行政行为。二是无效行政行为在后果上表现为自始、当然、确定无效。
在这里笔者赞同金伟峰教授对无效行政行为的概念作出的界定，无效行政行为是指因具有重大而且明显的违法情形而自始不产生法律效力的行政行为。该概念包含了无效行政行为的三个特征：一是无效行政行为在性质上属于形式行政行为，其前提是行政行为在形式上已经存在;二是无效行政行为在范围上一般限于重大且明显违法的行政行为;三是无效行政行为在后果上表现为自始、当然、确定无效。
二、无效行政行为与相关概念的辨析
（一）无效行政行为与假象行政行为的区别
在这里笔者比较赞同金伟峰教授对假象行政行为的界定，他将假象行政行为界定为非行政行为，即不具备行政权能的组织或个人所实施的在客观上具有一定强制性的行为，如假冒工作人员实施罚款。假象行政行为本质上属于民事侵权或刑事犯罪，其争议只能通过民事诉讼或刑事诉讼来解决，而不能成为行政诉讼的标的。
（二）无效行政行为与违法行政行为的区别
无效行政行为属于重大且明显违法的行政行为，因此无效行政行为属于违法行政行为的一种。
（三）无效行政行为与可撤销行政行为
二者区别如下：第一，违法程度不同。无效行政行为属于严重而且明显违法的行政行为;而可撤销行政行为属于一般情形违法的行政行为。第二，法律效力不同。无效行政行为自始、当然、确定无效;可撤销行政行为自撤销时无效，撤销之前具有公定力，以及由此产生的拘束力、确定力和执行力。第三，争讼时效不同。无效行政行为不受争讼时效的限制，相对人可以在任何时间向有权机关提出确认无效的请求;可撤销行政行为受时效制度的约束，相对人必须在法定期间内请求救济。
（四）无效行政行为与法国行政法上的“行政行为的不存在”
在法国行政法上，“这种不存在可能是物质上的不存在，例如一件虚造的公文书，可能是法律上的不存在，例如行政机关的行为和行政机关的权限毫无关系。对于不存在的行为，当事人可以不提起诉讼而不遵守，也可在任何时候向任何法院主张其无效，不受起诉时间的限制。普通法院有权审查这类行为的合法性。行政法院任何时候可以在越权之诉中宣告这类行为无效，不受撤销时间的限制。不存在的行为和一般违法的行为不一样，不因为时间的经过而成为不受攻击的行为。”由此可见，法国行政法上的“行政行为不存在”涵盖了我国行政法意义上的假象行政行为和无效行政行为的一部分。另外，法国行政法上的无效行政为与我国行政法上的可撤销行政行为的含义大致相同。
（五）无效行政行为与我国行政法中的“行政行为依法不成立”
行政行为的成立与行政行为的无效是两个不同层面的问题。行政行为的不成立，是指行政行为在事实上并未作出、形成或存在，而无效行政行为则是指行政行为成立后不产生任何法律效力。不成立的行为包括非行政行为和不成熟的行政行为，非行政行为上文已经提到等于假象行政行为。不成熟的行政行为是指行政行为没有产生，行政行为根本不存在。
三、无效行政行为的效力问题
我国关于行政行为效力的理论受日本的影响，认为行政行为的效力包括公定力、确定力、拘束力和执行力四种。近几年来受德国的影响，开始对公定力概念提出挑战，主张抛弃公定力概念，把行政行为的效力概括为存续力、构成要件效力、确认效力、拘束力和执行力，同时认为拘束力概念和存续力以及其构成要件效力或确认效力相混淆，因而对其不单独研究。笔者认为行政行为的效力包括公定力、确定力、拘束力、执行力和先定力。行政行为的公定力是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。行政行为具有公定力已为大陆法系国家所普遍认可。它要求其拘束对象承担两项基本义务：一是先行服从义务，就是要行政相对人对行政行为的异议诉诸于事后救济，在此之前只能暂时服从;二是不容否认义务，要求其他机关及其法院不得无视甚至否认行政行为的存在。
确定力、拘束力、执行力是公定力的表现，它们的存在以公定力的存在为基础。确定力是指已成立并生效的行政行为对行政主体和相对人所具有的不得任意改变的法律效力。对行政主体而言就是“自缚力”、“一事不再理”，它要求行政主体不得任意撤销、变更、重作或废止自己所作的行政行为，否则应承担相应的法律责任。对相对人而言就是不得任意请求撤销、变更、重做或废止已成立并生效的行政行为，否则将不被受理。拘束力是指已成立并生效的行政行为所具有的拘束和限制行政主体和行政行对人行为的法律效力。因而行政行为的拘束力包括两个方面的内容：一是对行政相对人来说要服从，不服从就会承担法律责任;二是对行政主体而言也应遵守，否则也要承担法律责任。其实行政行为的拘束力对行政相对人而言并不仅仅是约束还有赋予，比如在侵益性行政行为中，拘束力表现为约束。而在授益性行政行为中拘束力表现为赋予力。执行力是指保障行政行为内容得以最终实现的法律效力。拘束力也是对行政主体及相对人双方的法律效力，如果行政行为是损益行的，相对人必须在规定的期限内自动履行，否则行政主体可以强制执行。如果行政行为是授益性的，则行政主体就必须履行相应的义务使行政行为内容得以实现，否则相对人可通过法定途径请求救济。
另外，还有学者提出确认力、先定力的观点，笔者认为确认力的内容可以被公定力所吸收，二者在内容上有相同之处。比如确认力要求其他国家机关对已生效的行政行为予以尊重，把行政行为当成既定事实并以之为自身行为的构成要件和基础。公定力的内容之一是不容否认义务，要求其他机关及其法院不得无视甚至否认行政行为的存在。二者意思大致相同，没有必要再提出确认力概念加以区分。
至于先定力，该提法可能源于法国行政法学，法国行政法学认为行政处理之所以有效力在于它是行政机关的单方行为，形成处理也因此具有效力先定特权。“效力先定特权是指行政机关的决定一旦做出以后，就假设符合法律规定，对行政机关本身和当事人以及其他国家机关具有拘束力量。利害关系人认为行政机关的行政决定违法，只能按照法定的途径提出申诉。在这个决定没有被有权限的机关变更、撤销或宣布无效之前，始终认为合法。即使在申诉过程中，在受理申诉的机关没有做出裁决以前，行政决定继续有效。”由此可见法国行政法学上的效力先定特权与我国行政法上的公定力在内容基本重叠。
然后再看我国学者对先定力概念的描述，一是认为先定力是行政主体意志对相对人意志的一种支配力，产生于行政行为成立之前，只针对行政相对人，不属于行政行为效力的内容。还有一种观点认为先定力是指“成立行政行为时行政主体意思表示的单方面性”，与我们前面提到的行政行为成立的意思表示要素相重叠，“实际上是将行政行为的成立条件与行政行为的效力相混淆”。笔者认为行政行为成立之前就不存在效力的判定问题，更没有必要去讨论其具有什么样的效力。我们在讨论行政行为效力的前提是该行政行为已经成立，所以笔者不主张把先定力作为行政行为效力的一种来界定，也不主张把行政行为的成立要素纳入到行政行为效力的概念范畴，认为行为行为效力的讨论范畴只包括公定力、确定力、拘束力和执行力，而在这四个效力表述中，认为公定力是确定力、拘束力和执行力的基础，而确定力、拘束力和执行力只是公定力的表现形式。
我们想要明确无效行政行为是否有效，只需证明其是否具有公定力。由于我们是在承认行政行为具有公定力的基础上来讨论无效行政行为的效力问题，所以在此对公定力的完全否定说不作阐述。关于无效行政行为是否具有公定力有两种观点：一是无效行政行为具有公定力;二是无效行政行为不具有公定力。
认为无效行政行为具有公定力的理由：一是作为普通公众的相对人很难区分无效行政行为和可撤销行政为，就算相对人能够辨认哪些是无效行政行为，但这也在无形中加重了行政相对人的责任。“这里有三种情形：一是没有辨认而执行无效行政为产生的责任;二是错误辨认而抗拒行政行为所产生的责任;三是正确辨认而没有抗拒行政行为所产生的责任。”二是否定无效行政行为的公定力将从理论上鼓动行政相对人与行政主体对抗，造成行政主体权威削减与行政效率的低下。三是公定力只是一种假定或推定的法律效力，在假定期间并不具有强制执行力，相对人可以在此期间通过法律途径来解除该行为的效力。笔者认为该理由较为牵强，因为公定力是执行力的基础，具有公定力就具有执行力，这个所谓的救济期间是不存在的。
认为无效行政行为不具有公定力，也就是承认行政行为的有限公定力，该说认为行政行为原则上具有公定力，但具有重大且明显瑕疵的无效行政行为除外。具体列举如下情形不具有公定力：1.行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形;2.行政主体不明确或明显超越行政主体职权的行政行为;3.行政主体受胁迫作出的行政行为;4.行政行为的实施将导致犯罪;5.没有可能实施的行政行为。认为无效行政行为不具有公定力的理由有：一是作为个体的人具有主体性价值，任何其他主体包括权力机关都应对该主体性予以尊重，在公共利益与个人利益之间寻求平衡必须存在二者妥协底线，不能一味为了公共利益和效率而忽视相对人的利益与主体性的尊重，赋予相对人直接的拒绝权，不仅有利益相对人权利的保护，而且可以对行政主体进行监督，促使行政主体在作出行政行为时提升审慎性，减少重大违法情形的出现。二是行政复议、行政诉讼、行政赔偿等传统的行政救济方式存在事后性、被动性、低效性等先天不足。承认无效行政行为不具有公定力，赋予相对直接的抵抗权，可以有效缓解传统救济方式面临的压力，即使相对人的抵抗权最终被行政主体所摧残，相对人在此之后还可以寻求司法等传统救济方式来维护自己的合法权益。三是人权和法治观念已经广泛为公民所认同，现在社会所需要是实现人权和法治的制度的建立，而制度的建立不仅需要应然性的理论构建，还需要现实生活中实在存在的法治实践，现在公民的权利意识觉醒，有行使抵抗权的欲望，承认无效行政行为不具有公定力，就等于从法律上赋予了行对人抵抗权，法律上的保障就能促使行使抵抗权的欲望转化为现实，为法治建设、人权实现提供实践依据。
基于以上阐述我们可以看出，承认无效行政行具有公定力不利于抑制行政权的专横，也不利于相对人合法权益的及时保护。而否定无效行政行为的公定力，赋予相对人在无效行政行为情形下的抵抗权，不仅是对相对人主体性的尊重，也是对行政主体负责人的表现，行政主体在存在相对人监督的环境下会谨慎行为，减少“重大且明显违法情形”的出现。因而笔者赞同无效行政行为不具有公定力的观点，并且极力呼唤无效行政行为制度的建立，让相对人的抵抗权行使有制度依据和有先例可循。
四、结语
本文从实现行政相对人对行政主体的抵抗权出发，从无效行政行为的概念、无效行政行为与相关概念的辨析、无效行政行为的效力等方面对无效行政行为作了一个全面的阐述。在阐述无效行政行为概念时着重分析了无效行政行为与行政行为成立的关系，主张在成立的基础上来讨论行政行为的效力。要建立无效行政行为制度首先要做的是明确其概念，把“行政行为不存在”、“行政行为不成立”、“假象行政行为”从无效行政行为研究的范畴中剔除出去，防止概念上的混淆。在讨论无效行政行为的效力时，笔者认同无效行政行为不具有公定力，赞同行政相对人对无效行政行为行使抵抗权，同时不承认行政行为的先定力，因为在行政行为成立之前根本就不存在效力判定问题，如果“先定力”是效力的一种，只能在行政行为成立后再判断其是否具有“先定力”。如果“先定力”不是效力，我们也就没有必要在行政行为效力领域来讨论它。最后笔者所极力倡导的是，因为无效行政行为不应该具有公定力，因而应当鼓励行政相对人行使对无效行政行为的抵抗权。
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[作者简介]陈高伟（1988-），河南鹿邑人，中南财经政法大学宪法学与行政法学专业2012级硕士研究生;杨骏（1990-），河南光山人，中南财经政法大学宪法学与行政法学专业2012级硕士研究生。
本文系2013年中南财经政法大学“研究生创新教育计划”资助项目（项目编号：2013S0509）部分研究成果。
作者：陈高伟 杨骏
行政行为法律责任论文 篇2：
浅析我国非立法性抽象行政行为的司法审查
[摘 要]文章以非立法性抽象行政行为为视角，对我国抽象行政行为的司法审查进行检视，并提出了建立非立法性抽象行政行为司法审查的若干制度设计，包括审查的启动、审查的标准和审查的结果等，以期对《行政诉讼法》的修改与完善有所裨益。
[关键词]司法审查；抽象行政行为；非立法性抽象行政行为
一、我国抽象行政行为立法规定与司法审查的冲突
自全国人大于2011年启动对《行政诉讼法》的修改后，关于扩大行政诉讼受案范围、将抽象行政行为纳入司法审查的呼声日益高涨。通过对现状的考察，我们看到抽象行政行为立法规定与司法审查之间存在的冲突。
（一）立法上的不可诉性
根据《行政诉讼法》第二条规定和第十二条规定可以清楚地看到目前我国行政诉讼的受案范围。法院只受理针对具体行政行为的司法审查，而明确地排除了对抽象行政行为的立案受理。
（二）司法中的现实审查
1.从法律适用上看
一是对于行政法规。行政法规是法院审理行政案件的依据，法院原则上必须适用，无权拒绝。
二是对于行政规章。行政规章是法院审理行政案件的参照，法院对其进行参酌和审查后，对符合法律和行政法规的规章予以适用，作为进行案件审理的参照，并据以审查具体行政行为的合法性；对不符合或不完全符合法律和行政法规原则精神的规章，法院有灵活处理的余地，可以不予以适用。
三是对于其他规范性文件。在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中规定，可以在裁判文书中引用合法有效的其他规范性文件。这就是说，法院在适用其他规范性文件时，同样享有对其他规范性文件的审查权，而且拥有比对待规章更大的取舍权力，可以直接决定其适用与否。
可见，法院并不是机械地简单适用抽象行政行为，而是带有一定的区别性和独立性，而这种区别性和独立性恰恰取决于法院不同程度的司法审查。
2.从举证责任上看
《行政诉讼法》第三十二条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。可以理解为，在行政诉讼案件中，规范性文件的诉讼地位类似于相关证据，都作为被告承担的一项举证责任。而任何证据都必须经法庭查证属实才能作为定案依据。即只有经过法院司法审查并对其效力作出判断后，被诉具体行政行为所依据的规范性文件才能作为定案依据。
立法上的不可诉性和司法中的现实审查，让抽象行政行为的司法审查问题陷入悖论。为了改变这种模糊不清的现状，我们需要探讨是否有完备抽象行政行为司法审查制度之必要。
二、建立非立法性抽象行政行为司法审查制度的必要性
由于行政法规和行政规章直接被纳入《立法法》的调整范围，因此对于这两类立法性抽象行政行为，法院在司法审查中的作用有限。而规章以下的其他规范性文件，不完全具有立法的法律性质，但更需要有严格的上位法依据，因此法院在对其进行司法审查的过程中，具有更大的裁量权。基于此，下文笔者仅围绕规章以下的其他规范性文件即非立法性抽象行政行为的司法审查问题展开讨论。
（一）依法行政的需求
建设社会主义法治国家要求政府必须依法行政。如果任何行政机关都可以通过非立法性抽象行政行为的豁免权来逃避司法审查，那么，依法行政将受到极大程度的破坏。而当前我国非立法性抽象行为存在诸多问题，主要有二：
第一，非立法性抽象行政行为的制定不规范。非立法性抽象行政行为的制定与实施因未有法律的明确规定，极容易出现片面追求行政管理效果而偏离法制轨道的后果，往往仅考虑现实需要，导致违法的情况时有发生。加上目前非立法性抽象行政行为的制定主体众多、出台数量庞大，对依法行政构成威胁。
第二，非立法性抽象行政行为的监督效果欠佳。由于缺乏严格的程序保障和具体运行机制，监督实际效果并不乐观。特别是在行政机关内部，基于上下级机关之间是领导与被领导的关系，且下级行政机关很大一部分规范性文件都是在请示上级领导同意后予以发布的。
（二）公正司法的需求
公正司法是实现和维护社会公平正义的最重要途径。目前我国并没有关于行政规范性文件司法审查的统一路径，法院在处理该类问题时表现出审慎姿态。当前法院的做法主要有：
1.不予受理
当行政相对人请求法院确认某规范性文件违法并要求撤销时，法院直接根据《行政诉讼法》的规定，以所起诉的规范性文件属于抽象行政行为为由不予立案受理。
2.间接裁判
即只对依据抽象行政行为作出的具体行政行为进行裁判。在诉讼实践中，行政相对人往往提出数项诉讼请求，除了要求撤销行政机关依据某规范性文件作出的具体行政行为外，还要求确认该规范性文件违法等。审理法院只会对前者进行司法审查，对后者合法与否则不予表态。这种间接裁判，虽然对原告也有一定的救济，但因引发纠纷的规范性文件还存在，类似纠纷可能再次引发诉讼，无疑是对司法资源的浪费。
3.司法建议
一些法院在案件审理中发现某规范性文件有不妥之处时，并不是直接作出司法评判，而是以司法建议这种相对柔和的方式向行政机关提出。
因此，基于依法行政和公正司法的需求，在实践中催生、培育、规范对抽象行政行为的司法审查，具有现实的紧迫性。
三、构建非立法性抽象行政行为司法审查的制度设计
笔者认为，在现阶段，构建非立法性抽象行政行为的司法审查更为适宜，既能为法院提供统一而可行的路径和依据，又不妨碍行政权力的正常和高速运转，并且为将来抽象行政行为的全面司法审查奠定基础。因此建议在《行政诉讼法》修正案中，明确将非立法性抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。
（一）司法审查的启动
1.启动主体
从理论上说，有权对非立法性抽象行政行为提起行政诉讼的，应是权利受其影响或侵害的公民、法人或其他组织。但因非立法性抽象行政行为所针对的对象是不特定的，所以单个或多个的主体并不能直接代表大多数或者全部主体来享有诉的利益，因此也就不具备针对该非立法性抽象行政行为提起诉讼的权利。
为解决这个困境，笔者认为可以参考新民诉法中的制度设计，将启动司法审查的主体明确为法律规定的机关和有关组织。这里主要是指检察院和公益团体、行业协会等组织。检察院是法律监督机关，针对侵害社会公共利益的非立法性抽象行政行为，可依法代表国家和人民提起公诉，具备诉权，且检察院与行政机关同样享有国家公权力，在诉讼地位上更加平等。此外，非立法性抽象行政行为可能会对某些公益团体或行业协会等组织的全体成员造成侵害，由该公益团体、行业协会通过针对非立法性抽象行政行为提起行政诉讼来保护其成员的合法权益，是可行的。
2.启动方式
审判权的被动性和中立性，决定了法院对非立法性抽象行政行为的审查，只能是事后审查模式。包括单独式和附带式两种途径，即法院既可以受理直接针对非立法性抽象行政行为提起的诉讼，也可以在对具体行政行为提起的诉讼中附带审查其所依据的非立法性抽象行政行为。对于附带审，也有两种方式：一是原告在起诉时一并提起；二是法院在审判中主动审查。同时，出于维护行政管理秩序相对稳定性的考虑，对于非立法性抽象行政行为审查的启动，还需要规定一定的起诉时限。这样，既可以保证司法审查对行政权力的监督，又体现行政诉讼制度对行政权力依法行使的保护。
（二）司法审查的标准
出于尊重行政机关行使行政管理权力考虑，避免司法对于行政的过度不当干预，应该明确仅确立合法性作为非立法性抽象行政行为的司法审查标准，而排除合宪性、合理性等其他审查标准。具体体现在以下三个方面：第一，权限是否合法。法院首先要审查行政机关是否有权制定相应抽象行政行为，是否存在超越职权、滥用职权的情况。具体包括，是否越权创设行政行为种类，如行政许可、行政处罚等；是否增设义务主体，扩展承担义务的相对人范围；是否给相对人创设法外义务，免除行政机关责任。第二，程序是否合法。即抽象行政行为的制定程序是否合法，是否遵守法定程序，是否符合国务院规定的公文运行程序要求。第三，实体内容是否合法。具体包括，是否违反上位法规定，有无与上位法相抵触；是否合乎立法目的，有无利用行政规范形式进行部门或地方保护主义。
（三）司法审查的结果
法院对非立法性抽象行政行为进行司法审查，应当根据原告的不同诉讼请求，进行相应的判断、甄别并作出裁判。
1.认定为合法
在单独式审查中，如果认定被诉的非立法性抽象行政行为合法，则在判决中确认该规范性文件合法，在本行政区域内继续有效。在附带式审查中，如果认定所依据的非立法性抽象行政行为合法，则在确认该规范性文件合法的基础上，继续审查具体行政行为的其他方面。此外，为了避免有限司法资源的浪费，建议引入恶意滥诉侵权责任制度。
2.认定为违法
法律责任作为法律运行的保障体制，是法治所不可缺少的环节。当某一非立法性抽象行政行为被认定为违法时，法院应如何处理，能否作出撤销裁判？如果不撤销，则该违法的抽象行政行为继续有效，这显然违背行政诉讼的本意或初衷。如果撤销，则该违法的抽象行政行为自始无效，这样的结果更容易为公众所接受。但是这种废止权如由法院作出，则意味着法院过多地干预了其他机关的最终决定权，并不适宜。因此，笔者认为，法院基于对行政权的尊重，不应作出针对抽象行政行为的撤销裁判，而应参照《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定的有关精神，将不予适用作为抽象行政行为的审查结果。
综合以上分析进一步总结，当某一非立法性抽象行政行为被认定为违法时，如果在单独式审查中，法院可作出确认裁判，确认该规范性文件违法；在附带式审查中，则在不予适用的基础上，继续审查具体行政行为，并在最后的判决中，同时确认该规范性文件违法。对于因适用违法的抽象行政行为给行政相对人合法权益造成损害的情形，法院可依据《国家赔偿法》，判决发布该规范性文件的行政机关对行政相对人承担连带责任，保障行政相对人能够得到合理的行政赔偿。此外，可通过其他配套机制的建立完善，如加强与抽象行政行为的废止机关的配合、健全释疑解释制度等，逐步消除负面影响。
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[作者简介]李菁（1985—），女，漳州市中级人民法院研究室助理审判员；蔡琛华（1986—），女，漳州市中级人民法院刑二庭助理审判员。
作者：李菁 蔡琛华
行政行为法律责任论文 篇3：
提高工商内部行政行为的法治化水平
党的十七大报告指出：“树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化。”国家工商总局周伯华局长在全国工商行政管理工作会议上提出：“以党的十七大精神为指引，积极推进制度化、规范化、程序化、法治化建设，努力构建长效管理机制。”工商工作要法治化，首先其内部行政行为要法治化，这样才能由内而外地推动工商整体工作的法治化水平。
一、当前工商内部行政行为在法治化建设中存在的问题
内部行政行为是指行政机关对其所属机构及其工作人员所实施的不直接涉及相对人利益的有关组织、指挥、协调、监督等行为，一般可分为内部组织管理行为、公务员人事管理行为、财务管理行为、行政监察行为等。
当前，正是工商部门大力推进制度化、规范化、程序化、法治化建设的关键时期，我们在狠抓外部行政行为法治化的同时，对内部行政行为法治化的问题却强调得不够，从而在行使内部行政行为的过程中会出现一些问题，主要表现在：
缺乏行使内部行政行为的法治化传统。由于外部行政行为直接涉及行政相对人利益，如果行使不当将直接对行政相对人的利益带来危害。因此，根据行政法学中的权力制约理论，国家为规范外部行政行为制定了大量的法律法规，相比而言针对内部行政行为的立法则较少。在一些西方国家的传统行政法学中。将内部行政行为视为一种特别权力关系，认为法律不便介入行政机关内部行使行政权的行为。由于工商部门所履行的监管、服务、维权等职能均对外直接面向行政相对人。是以外部行政行为为导向的，工商内部行政行为看上去只是作为外部行政行为的辅助行为。故在对行政行为法治化的认识上。就更容易忽视内部行政行为的法治化问题，产生重外部行政行为而轻内部行政行为的倾向。例如一些工商机关在涉及直接关系行政相对人的行政处罚、行政许可、行政强制等外部具体行政行为时就特别重视要依法行政，强调行使行政行为要有法律依据，要遵循法定程序，而很少注意到行政决策、人事管理、财务管理等内部行政行为要依法实施的问题。
法律规定的程序不被普遍遵守。目前，我国涉及工商部门内部行政行为的立法按类别分主要有：涉及行政组织行为的法律主要有国务院及地方人民政府的组织法及一些行政法规、部门规章和规范性法律文件；涉及人事管理行为的法律主要有《国家公务员法》等；涉及到财务管理的主要有《会计法》、《审计法》、《预算法》、《行政单位财务规则》等；涉及行政监察行为的主要有《行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》等。尽管行政机关内部行政行为的部分内容已经由国家法律加以规定，但是，受传统人治化治理模式的影响。行政机关工作人员在行使内部行政行为的方式上更习惯于“服从命令听指挥”，领导说怎么干就怎么干，法律规定的程序有时会被行政权力践踏，权大于法的现象时有发生。
配套制度不健全或形同虚设。由于内部行政行为与外部行政行为相比立法不多。法律体系也不完整，这就需要用与法治精神相适应的配套制度来加以补充，形成对行政权力的制约。然而。一些工商机关制约内部行政行为的制度不健全，没有形成一个完备的体系，有些机关内部制度虽然建立了很多，但是却没有能够认真地去执行。变成“一纸空文”。由于制度的缺失和执行的不到位，就造成了许多权力监督的真空，使掌握行政权力的行为人有空可钻。由小错逐渐铸成了大错。由违规逐渐演变成了违法。
行政行为的过程不公开透明。在推行政务公开的工作中。针对外部行政行为，我们要求公开办事依据、公开办事规则、公开办事结果，但是针对内部行政行为的公开，我们却做得较少，仅仅是开展一些象征性的局务公开工作。尤其是涉及人、财、物等事务的管理较为敏感。这些权力掌握在少数人手中，形成了少数人的特权，一些机关对此不愿公开、害怕公开。由于内部行政行为的行使不公开、不透明，就产生了“暗箱操作”，成为滋生腐败的温床。
监督机制不能有效发挥作用。对内部行政行为的监督，我们主要是通过行政监察手段来进行的。监督机制对违法过错缺乏一个科学合理的追究体系，处理问题的随意性较大。一些行为依法应负刑事责任。有些地方会为了干部的前途着想，尽量以违纪处分来代替移送司法机关追究责任；一些领导同志犯了错。内部行政监察部门却不敢顶真碰硬，不能一视同仁地作出处理；一些劳苦功高的同志违法违纪了，行政监察部门视其对单位的贡献，常常大事化小，小事化了。行政监察部门如果不能依法监察、不敢顶真碰硬，不按照当事人行为的情节轻重来追究相应的过错责任，久而久之不但起不到保护同志的作用，反而会使行政监察行为丧失权威性和公正性，失去其监督制约功能。
行政救济渠道不畅。在工商内部行政行为中，行政监察行为和公务员的考核、奖惩、任免等人事管理行为会直接涉及机关内部公务员的切身利益，此类内部行政行为如果行使不当就有可能侵犯作为相对人的公务员的合法权益。由于我国现行《行政诉讼法》中，已将这部分内部行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，公务员只能通过内部的行政复核和行政申诉来主张自己的合法权益。由于行政救济渠道的单一，公务员一方面缺乏维护自身权益的意识和知识，不知道如何去维护自身的权益：另一方面对利用行政复核和行政申诉手段来维护自身的合法权益缺乏信心，担心提出复核或申诉不但不能解决问题，搞不好还会影响到今后的职务晋升。
二、工商内部行政行为法治化水平不高所带来的危害
表面看来，工商机关内部行政行为只是一种内部管理行为。它不直接面对行政相对人。也不会直接引起行政诉讼。其法治化水平的高低似乎无关大局，或者说是没有一种需要加以改进的紧迫性。但是，工商内部行政行为法治化水平不高却会给全局工作带来危害：
其一，不利于工商干部队伍法治素养的提高。辩证唯物主义认为，内因是事物发展变化的根本原因，内因决定外因，对外因的发展变化起着决定性的作用。在对工商工作的法治化认识上，如果我们始终存在着重外轻内的倾向，长期忽视内部行政行为的法治化问题，那么我们工商干部的法治素养就只能停留在一个孤立的、停滞的、片面的低层次水平上，必然会影响到全局工作法治化的水平。
其二。不利于工商机关的形象建设。工商部门是行政执法部门，依法行使着规范市场经济秩序的职能。在行使职能的过程中，我们要求行政相对人要诚实劳动、合法经营，对于违法经营者。则要依法予以处罚。如果我们工商部门在依法办事问题上眼睛向外不向内，对外严格管理。对内疏于规范，总是内外要求不一，前后言行不一，左右执行不一，办事随意、不按法则、不讲原则，将会影响到我们工商部门在群众中的公信力。不利于工商机关的形象建设。
其三，不利于工商机关行政效能的提高。实践证明，一个机关在处理内部行政行为的过程中不遵循法定程序、不依靠法律监督。始终用“人治”来代替“法治”，将会
造成机关内部各种不正之风盛行。行政决策缺乏民主机制。权力的滥用无人监督，单位资产被随意挥霍，公开、平等、竞争、择优的用人原则不被采用，优秀人才会失去工作的积极性。一个部门的凝聚力日益丧失，将不利于形成内和外顺的工作氛围，进而制约着行政效能的提高，影响着整个工商事业的发展。
三、提高工商内部行政行为法治化水平的路径
工商内部行政行为的法治化是全局工作法治化的灵魂，是外部行政行为法治化的基础，是实现依法行政目标的重要保障。因此，全系统要切实转变观念，积极采取措施，大力提升工商内部行政行为法治化的水平。
1、培养优良的法治传统，用系统全面的法治观指导工作
要改变过去重外不重内的片面法治观，引导全体工商干部树立全局工作法治化的观念，通过在工商机关内部大力弘扬法治精神，培养优良的法治传统，提升整个机关内部的法治化水平。首先要开展系统的法制培训。通过多种培训和学习的方式，使机关全体人员在思想认识上建立起系统全面的法治观，用全局工作法治化的观念来指导我们的工作。其次要领导带头弘扬法治精神。孔子曰：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”在行政机关内部，领导的言传身教起着很强的示范作用。因此，领导要带头学法、守法、用法，主动接受法律和制度的监督。再次要在机关内部培养一种法治文化。通过法治文化的宣传和普及，在工商系统内营造一个人人崇尚法治、人人遵从法治、人人维护法治的氛围。
2、遵循正当程序原则，用法定程序来规范内部行政行为
正当程序原则是指行政行为的作出应遵循法定的程序。内部行政行为与外部行政行为相比确实有其特殊性，外部行政行为要遵循严格的法律界限，做到“法无明文规定即禁止”，而内部行政行为的活动空间较大，并不是所有的内部行政行为都必须要用法律加以规定，但是只要有法律加以规定的，就必须要遵守。因此，工商部门在行使内部行政行为的过程中要遵循正当程序原则，只要是有法律法规规定了工作程序，就必须按照法定程序办事，用程序来规范内部行政行为。例如。内部的行政授权行为，必须要依法履行相应的程序，否则授权无效。公务员定期考核的结果，按照《公务员法》的规定必须要以书面形式通知公务员本人。行政监察的立案调查，按照《行政监察法》的规定应当要在法定的办案期限内办结等等。
3、加强配套制度建设，用完备的制度来约束权力滥用
由于目前针对内部行政行为的法律法规体系尚不健全，工商部门必须要加强制度化建设，建立起与法治精神相配套的各项制度，用完备的制度来约束内部行政行为。例如：在行政决策行为中建立起《行政决策征求意见制度》、《行政决策民主会商制度》、《规范性文件法制审查制度》，完善民主集中制的行使方式，在行政决策作出前广泛听取民主意见，从而使行政决策更加民主、科学。在公务员人事管理工作中建立起科学的《考核评价制度》、《民主推荐制度》、《民主评议制度》、《任前公示制度》、《任职试用期制度》、《干部交流制度》、《干部轮岗制度》等，坚持公开、平等、竞争、择优的原则。通过制度建设形成机关内部能者上庸者下的用人机制。在财务管理方面建立起《财务预算管理制度》、《重大财务支出集体决定制度》、《财务公示制度》、《领导干部离任审计制度》等。对于已经建立的制度，首先要通过单位内部的公示栏和局域网等途径向单位内全体人员予以公布，并要求全体成员按照制度规范予以执行，不要让制度文本成为应付上级检查的“摆设”。同时，工商机关内部要加强对制度执行的检查和督促工作，使这种制度的执行和落实不因单位领导看法和注意力的改变而改变，不因单位内部不同阶段工作重点的改变而改变。
4、健全科学的监督机制，用有效的手段来保障法治化实施
工商部门内部要建立起一套科学完整的监督机制，通过有效的监察手段来保障内部行政行为法治化的实施。一是建立健全行政问责机制，对照职责要求和规章制度，考察工作人员的行政行为，对照制度规定追究一般的违规违章和失职过失行为的过错责任。二是建立健全重大违法案件移送机制。对照法律法规的规定，将造成严重后果的重大违法行为移送相关司法部门追究相应的法律责任。三是建立健全对领导同志的监督机制。单位内部的监察部门要敢于顶真碰硬，对领导同志的行为进行有效的监督和制约，处理问题要公平公正，对于领导的违法违规行为要一视同仁地做出处理。
5、完善行政救济途径，依法保护公务员合法权益
外部行政行为有行政诉讼、行政复议等救济途径，同样内部行政行为也应当要有完善的行政救济途径。目前，内部行政行为的救济途径主要是行政复核和行政申诉。工商机关在完善行政救济途径上，关键要做好以下几点：一是要畅通行政救济渠道，明确行政复核和行政申诉处理部门的权限和职能，给公务员提供一个维护自身权益的平台；二是要积极做好行政复核和行政申诉的受理工作，从受理态度上关心和善待申请人，不能将有人提出申请视为“找麻烦”；三是要依法做好行政复核和行政申诉的处理工作，对申请人提出的问题要进行认真的复核和调查，了解真实的情况，要本着实事求是的精神，不屈从领导意志的压力，依法做出行政复核和行政申诉的决定：四是要妥善处理好行政复核和行政申诉后的善后工作，要防止部分利害关系人对申请人的打击报复行为。通过完善行政救济途径，切实保障公务员的合法权益。
作者：何月林