小编精心整理了《检察机关起诉探析论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。摘要：依据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，法律明确赋予了检察机关的起诉主体资格并确定了“有限的公益诉讼起诉主体多元化原则”，但通过两年以来的实践，发现在现实操作上也存在一些问题。本文将通过分析立法后检察机关作为环境公益诉讼主体进行活动的障碍，进一步探讨我国环境公益诉讼中的主体资格扩大化的可行性路径。
检察机关起诉探析论文 篇1：
国家治理视域下检察机关不起诉权监督制约机制的优化
〔摘要〕 在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，检察机关作为法治力量的重要组成部分，担负着重要职责。不起诉权作为检察机关的一项重要权力，需要依法规范行使，优化监督制约机制有利于防止检察人员滥用不起诉权、督促检察人员主动行使不起诉权、防范冤错案件的发生。针对目前检察机关不起诉权监督制约机制所存在的不起诉决定程序透明度不够、检察机关自我监督的规则模糊、外部制约的实效不足等问题，应通过提升监督制约程序的透明度、增强检察系统内部监督的可操作性、提高外部制约的实效性等途径予以优化。
〔关键词〕 国家治理;检察机关;不起诉权;监督制约
〔
2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议，将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想。习近平总书记在会议上发表重要讲话，强调要“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，“深化司法责任制综合配套改革，加强司法制约监督”，“加快构建规范高效的制约监督体系”〔1〕。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，进入中国特色社会主义新时代后，党中央强调必须把权力关进制度的笼子里，依纪依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。在现代国家治理体系中，检察机关扮演着重要角色，检察权的规范运行对于实现司法现代化发挥着关键作用。因此，作为检察权重要组成部分的不起诉权，能否得到合理适用，实现其运行的法治化，便具有很高的理论和实践价值。检察机关不起诉权的合理适用，离不开有效的监督制约，在奋力推进国家治理现代化的时代背景下，探讨检察机关不起诉权的监督制约问题，仍然具有时代意义。
一、国家治理视域下监督制约检察机关不起诉权的意义
（一）有利于防止检察人员滥用不起诉权
有学者指出，部分民众之所以对公权力怀有疑虑即法律安全感较弱，与刑事公诉权的滥用现象存在很大的关联性〔2〕。在司法实践中，部分检察人员可能会因为私利而滥用公权力，对本该起诉的案件故意不起訴，或者反之对不该起诉的案件却作出起诉的决定。这种做法并没有根据案件的实际情况，切实落实“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则，难以实现个案的公正，不起诉权内在的价值也无法彰显。若有的犯罪嫌疑人为了逃避法律制裁而贿赂检察人员，诱惑检察人员因此徇私舞弊，就会导致不起诉权沦为检察人员谋取私利的工具，滋生司法腐败现象，极大贬损司法机关在民众心中的公正权威形象。由此可见，对检察机关不起诉权的运行予以监督制约，防止其被滥用，既有利于提升检察机关的公信力，又有助于消解被害人的不满情绪，维护社会稳定。
（二）有利于督促检察人员主动行使不起诉权
检察机关不起诉权的合理适用，有助于优化资源配置，通过调节进入审判阶段的案件性质和数量，实现案件的繁简分流。如果检察机关态度消极，不敢依法行使不起诉权，则无法发挥不起诉权应有的功能。从某种意义上说，检察机关“不敢”或“怠于”行使不起诉权，其实也是权力滥用的表现。
在实践中，由于存在考核压力，加之检察机关行使不起诉权的标准在一定程度上较为模糊，有些检察人员害怕一旦作出不起诉决定，会导致被害人情绪反弹，出于减少麻烦的目的而可能将本应不起诉的案件作出起诉决定。有些检察人员为了避免遭受社会舆论压力，“对一些可诉可不诉的案件，会顾虑如果决定不起诉是否会被误会存在徇私情况，而坚持将案件诉至法院”〔3〕。还有些检察人员因害怕办案过程中出错并因此承担司法责任，从而表现得过于谨慎，对于一些可诉可不诉的案件，不愿由自己作出不起诉决定，而将案件推给检察长或检委会。由于最终作出决定的是检察长或检委会，即使出现问题，也会因为是集体决策的结果而导致难以追究司法责任。由此可见，倘若检察机关不起诉权缺乏有力的监督制约，很可能会出现检察机关有权不敢用的现象，不但会造成诉讼资源的浪费，无法落实宽严相济的刑事诉讼理念，更遑论彰显办案机关的人文关怀。此种现象一旦成为常态，势必妨碍司法现代化的实现。因此，需要对检察机关不起诉权的行使予以必要的监督制约，充分落实不起诉权的理念和价值诉求，彰显不起诉权的预设功能。
（三）有利于防范冤错案件的发生
在我国刑事诉讼架构下，检察机关在审前程序中尤其是在审查起诉阶段承担着主导责任。“毫无疑问，起诉阶段是检察机关具有主导地位并发挥主导作用的专属阶段。”〔4〕此种主导作用决定了检察机关的公诉权具有引导侦查权、制约审判权的重要功能，相应地也对检察机关合理适用其公诉权提出了要求。检察机关既要对侦查权把好监督关，同时也要把好案件进入审判阶段的入口关，行使不起诉权无疑是检察机关可以依凭的有效手段。如果检察机关依法合理适用不起诉权，一方面可以有效地将有冤错嫌疑的案件过滤掉，使其没有机会进入审判程序;另一方面可以对侦查权形成压力，倒逼侦查机关合法行使侦查权，进而防范冤错案件的发生。
党的十八大以来，司法机关纠正了张氏叔侄案、聂树斌案、呼格吉勒图案等一系列冤错案件，使民众感受到了党中央维护司法公正的坚强决心，但是这种事后纠错的做法代价非常高昂。如果能对诉讼过程中的各个环节把好关，无疑会大大降低冤错案件发生的概率。客观地说，造成冤错案件的原因很多，但是如果检察人员可以正确地行使不起诉权，对于案件能够依法作出准确的判断，该诉则诉，不该诉则坚决不诉，可诉可不诉的则不诉，那么就会对进入审判阶段的案件起到过滤作用，将那些原本不该起诉的案件挡在法院的大门之外，这相当于在审前阶段构筑了一道防火墙，从而可以大大降低法院判错案的概率。遗憾的是，在实践中，可能存在由于检察机关对公安机关移送的案件存在认识上的偏差，再加上检察人员的认知水平以及承受的办案压力等，从而导致其作出错误的不起诉决定。基于此，对检察机关不起诉权的适用予以必要的监督制约，有利于降低发生冤假错案的概率。
二、国家治理视域下检察机关不起诉权监督制约机制的规范省思
（一）检察机关不起诉权监督制约机制的规范考察
目前，我国对检察机关不起诉权的监督制约主要分为内部的自我约束与外部多元主体的制约两种方式。内部约束属于检察机关的自我监督，既包括同一检察机关内部各部门之间的相互监督，也包括上级检察机关对下级检察机关的监督。前者主要表现为作出不起诉的决定需要报部门负责人乃至检察长或检委会批准，后者则主要表现为对下级检察机关作出的错误的不起诉决定，应当予以撤销或责令纠正。外部制约的主体较为多元，主要包括法院、侦查（调查）机关、被害人以及被不起诉人等。具体来说，法院作为审判机关，依据不告不理的基本原则，一般无法直接介入监督程序，但如果被害人提起自诉，即通常所说的“公诉转自诉”案件，法院可依法受理并作出裁判，这种方式可以被视为对检察机关不起诉权的一种间接制约。侦查（调查）机关对于不起诉决定，可以要求复议或提请复核。被害人作为与案件有着直接利益关系的主体，可以通过行使法定的申诉权或者起诉权对检察机关不起诉权形成直接制约。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第180条之规定，被害人对不起诉决定不服的，可以向检察机关提出申诉，也可以不经申诉直接向法院起诉。此外，现行立法也赋予被不起诉人一定的制约权，当被不起诉人对不起诉决定不服时，享有向检察机关提出申诉的权利，相较于被害人，被不起诉人没有向法院提起诉讼的权利。
值得注意的是，在最新修订的《刑事诉讼法》中，伴随着认罪认罚从宽制度的入法，一种新型的不起诉制度应运而生，即《刑事诉讼法》第182条针对认罪认罚案件所增设的“特殊不起诉”①。对于此种不起诉决定应否监督、如何制约等问题，理论界尚存在不小的分歧，囿于本文的主题，将不就此展开专门探讨，以下讨论仅限于传统的几种不起诉类型。
（二）目前检察机关不起诉权监督制约机制存在的问题
第一，不起诉决定程序透明度不够，导致无法进行有效监督。程序公开是实现司法公正的基本要求，只有程序公开才能保障程序参与主体的知情权，而知情则是保证监督实效的基本条件。然而，在司法实践中，检察机关作出不起诉决定时，通常都不会公开进行。雖然有的学者主张起诉与否是检察机关内部事务不宜公开，但是如果只是由检察机关单方作出不起诉决定，被害人、被不起诉人以及他们委托的辩护人和诉讼代理人等相关诉讼参与人均无法参与到该过程中，自然很难对不起诉决定进行有效监督。检察机关作出的不起诉决定具有终止刑事诉讼的法律效力，虽然法律赋予了被害人、被不起诉人等相关的救济途径，但是都属于事后救济，且推翻原决定还需经历一系列程序，难度很大。在司法实务中，如果检察机关在被害人未参与、未被征询意见的情况下就作出不起诉决定，很可能会引起被害人的不满，有的被害人甚至因此走上极端。除过程透明之外，最终的不起诉决定尤其是不起诉决定的事实依据和理由（涉及国家秘密等不宜公开的除外）理应向社会公开。然而，通过查看12309中国检察网中公开的不起诉决定书可以发现，那些社会影响较大的典型案件说理较为充分，其他案件中对不起诉理由的说理则较为简单粗陋，而且比较格式化，缺乏个案的针对性说理，这就在很大程度上削弱了当事人和社会公众对不起诉决定的可接受性。
第二，检察机关自我监督的规则模糊。由于检察机关上下级之间的领导与被领导关系，本身就是利益相关的整体，因此通常缺乏足够的监督动力。而且上一级检察机关对下一级检察机关的监督，目前多为口头监督，且针对不起诉决定提出的复查，法律也没有明确规定期限，这就意味着只要案件没有超过审查起诉期限，下级检察机关作出的不起诉决定就存在被上级检察机关随时否定的风险。此外，当上级检察机关审核下级检察机关作出的不起诉决定时，如果发现确有错误，可以通过提出纠正意见或者予以撤销的方式进行监督，至于如何判断不起诉决定是否确有错误，法律并没有明确规定，在实践中也缺乏统一的标准，所以其可操作性并不强，监督的实效性自然大打折扣。
第三，外部制约的实效不足。首先，尽管被不起诉人、被害人、侦查（调查）机关等可以对不起诉决定提出异议，形成一定的制约，但最终仍然是向检察机关提请复查，也就是说，作出最终处理决定的还是检察机关，别无其他司法机关进行监督，这使得不起诉权制约机制难以达到预期的目标。其次，对于被害人而言，除了对不起诉决定有权提起申诉外，还有机会向法院提起自诉，即“公诉转自诉”，这对检察机关的不起诉权而言是一种制约。但是“公诉转自诉”案件需要被害人告诉才能启动，从制约不起诉权的角度来看，具有被动性和时间上的滞后性。就实际操作而言，被害人提起自诉的门槛也明显过高，被害人作为弱势群体，取证、举证都存有困难，而且让被害人承担追诉职能，容易造成诉讼结构混乱，“这就造成被害人自我救济权利被虚置，相应地限制了被害人通过自诉来制约不起诉决定的机会”〔5〕，影响了“公诉转自诉”的程序设置对于检察机关不起诉权的制约效果。
三、国家治理视域下检察机关不起诉权监督制约机制的优化路径
（一）提升监督制约程序的透明度
第一，扩大不起诉决定公开听证制度适用范围。最高人民检察院于2001年发布了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》，该规则规定了不起诉听证制度，然而该制度在实践中未能发挥应有的作用，因此有必要进行针对性的修改，进一步提升程序的透明度。
关于公开听证的条件，可以尝试从权利保障的角度来设计。考虑到不起诉权的行使对被害人的实际影响最大，可以主张赋予被害人听证申请权，无论案件复杂与否，都使被害人享有申请听证的权利。当然，考虑到提高诉讼效率的需要和司法资源的有限性，是否启动听证程序仍然由检察机关决定。另外，即使被害人没有申请听证或者案件没有被害人，如果案件社会影响较大，一般也需要公开听证。至于公开听证的形式，建议尝试构建被害人、被追诉人和检察人员三方参与的“诉讼构造”。承办案件的检察人员结合听证笔录、案情和证据综合判断，提出案件起诉与否的书面意见，上报检察长或检委会讨论。通过公开听证作出的决定，无疑更容易被当事人和社会公众所接受。
第二，公开不起诉决定文书，并且建立面向社会公众的不起诉决定文书说理制度。进入自媒体时代，司法信息公开程度大大提升，检察机关的相关决定文书应及时通过检察系统的官方网站向社会公开，以便公众随时查阅，接受外界监督。检察系统虽然也建立了12309中国检察网等类似网站，并公开了一定数量的不起诉决定文书，但数量和范围还远远不够，在这方面完全可以借鉴法院公开生效裁判文书的经验。
目前，我国的不起诉类型主要包括五种。针对每种不起诉类型，可分别设计出相应的不起诉决定文书模板，检察机关一旦作出不起诉决定，就要及时将不起诉决定文书在网上进行公开，文书的内容可以根据案件的性质、案情的复杂程度以及不起诉类型而定。对于不起诉决定文书的说理，既要立足于案件事实，又要有明确的法律支撑，“注意理由的充分性，应以法定不起诉条件为标准，从主要方面去阐明理由，但是不能过于繁琐”〔6〕，并且要有针对性，文书内容须和案件紧密联系。此外，建议吸收人民法院在裁判文书公开方面总结的经验，增强信息公开平台的交互性，为公众提供通过平台留言发表意见的机会，平台的后台管理人员须及时将留言反馈给办案的检察人员，检察人员应当及时在平台上予以回复，向公众释法说理，这样不仅可以维护检察机关的权威形象，也让民众对不起诉决定更为信服。
（二）增强检察系统内部监督的可操作性
检察机关上下级之间是领导关系，“上级检察院要充分发挥对下级检察院的领导和监督作用， 要求下级检察院严格按办案程序和工作规程办事”〔7〕。但是，上级检察机关的监督应保持在合理的限度之内，在下级检察机关还未作出不起诉决定时，不宜提前介入案件发表意见或指示，妨碍下级检察机关的独立判断。对于上级检察机关不批准的不起诉案件，下级检察机关应该撤销不起诉的决定，但是下级检察机关后续采取何种措施，上级检察机关不应干预。概言之，“上级检察机关对于下级检察机关享有监督权、复核权、指导权”〔8〕，但是不宜拥有最终决定权。这样便于出现错案时的责任追究，以免司法责任制改革成果被虚置。
在监督机制的具体内容上，一方面，法律应明确规定监督的期限。如果在此期间上级检察机关未提出明确的监督意见，下级检察机关的不起诉决定即产生效力。如此一来既可以督促上级检察机关在不起诉决定作出之后立即开展工作，也可以使下级检察机关在作出不起诉决定之后尽早结束案件的不确定状态。另一方面，检察系统内部应当积极采取措施。例如，省级检察机关可以根据本地区办案实际情况，制定规范的不起诉案件判定标准，还可以利用信息技术，建立本地区的类案检索数据库，便于办案人员把握，同时也有助于实现司法公正。另外，有些地方检察机关为了防止不起诉权被滥用，设置了比较严格的审批程序，无论案件复杂与否都需要经部门负责人、主管副检察长、检察长等层层审批。此种程序设计固然有依次把关的目的，但无疑降低了不起诉权的运行效率，同时也会影响检察人员适用不起诉权的积极性。因此，在内部监督层面，可以优化审批程序，赋予检察人员一定的独立不起诉决定权。具体而言，应“将部分案情简单无争议案件的不起诉决定权逐步授予检察官行使”〔9〕，真正落实司法责任制改革所提倡的权责一致;案件无争议但具有一定影响力的，需要上报主管副检察长、检察长审批;案情复杂或当事人不愿意适用不起诉程序的，需要提交审委会讨论决定，决定不起诉后再上报给上一级检察机关审批。
（三）提高外部制约的实效性
第一，关于被害人的制约问题。对于那些不公开听证的不起诉案件，必须听取被害人及其委托的诉讼代理人的意见，并作出针对性的书面回应，对不起诉决定进行释法说理。针对被害人因不懂法、举证不力等现实困难无法充分行使自己权利的现实，可以考虑为经济困难的被害人提供法律援助，讓法律工作者辅助被害人完成申诉或者自诉等相关程序，如此一来既有利于维护被害人的切身利益，又可以避免审判机关、检察机关之间相互推诿，同时还有助于防范被害人滥用自己的救济权利。另外，为了充分发挥“公诉转自诉”预设的制约效果，如果被害人对检察机关的不起诉决定不服而向法院提起诉讼时，理应适度减轻被害人的举证责任，其仅需提供初步证据，法院即应立案，案件材料由法院依职权向检察机关调取。
第二，关于被不起诉人的制约问题。客观地说，在司法实务中被不起诉人不服不起诉决定的现象较为鲜见，所以笔者认为对于被不起诉人而言，事先的尊重可能比事后的救济更为重要。因此，在检察机关作出不起诉决定之前，必须明确告知被不起诉人不起诉决定的法律后果，充分听取被不起诉人及其辩护人的意见，在此基础上再作出决定，避免被不起诉人因不满不起诉决定而频繁申诉，造成诉讼程序倒流。为了从程序上约束检察机关的行为，可以规定检察机关未询问被不起诉人就作出不起诉决定，那么被不起诉人仍然能够行使申诉权，这样的安排也有利于制约检察机关不起诉权的行使。
〔注 释〕
①学界对于此种不起诉的称谓不尽一致，除了“特殊不起诉”外，还有学者用“核准不起诉”“特别不起诉”的概念指称这种新型的不起诉。就现有研究而言，尽管名称不同，但内涵上并没有呈现出显著差异。基于该种不起诉相较于传统的几种不起诉类型，主要适用于认罪认罚这种特殊类型的案件，故本文使用“特殊不起诉”的提法。
〔参 考 文 献〕
〔1〕习近平.坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障〔J〕.求是，2021（05）：9-17.
〔2〕周长军.公诉权滥用论〔J〕.法学家，2011（03）：23-35.
〔3〕吕晓燕，杨新荣.检察机关行使不起诉权的现状及完善对策〔J〕.中国检察官，2014（23）：76.
〔4〕张建伟.检察机关主导作用论〔J〕.中国刑事法杂志，2019（06）：30-41.
〔5〕田美妍，戚进松.检察机关不起诉权制约之完善〔J〕.中国青年政治学院学报，2009（05）：91-96.
〔6〕俞永梅，周耀凤，王 晶.相对不起诉制度的运行与完善——以浙江省宁波市855份相对不起诉文书为分析样本〔J〕.人民检察，2018（06）：33-37.
〔7〕郭 亮，黄邦谋.上级院对下级院监督机制之健全探析〔J〕.人民检察，2010（13）：58-61.
〔8〕李 智，刘 坤.不起诉裁量权的反思与构建——以2012年修改的刑事诉讼法为视角〔J〕.天津法学，2013（01）：96-101.
〔9〕童建明.论不起诉权的合理适用〔J〕.中国刑事法杂志，2019（04）：23-34.
作者：何静 杨欣宇
检察机关起诉探析论文 篇2：
关于检察机关作为公益诉讼起诉主体的探究
摘 要：依据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，法律明确赋予了检察机关的起诉主体资格并确定了“有限的公益诉讼起诉主体多元化原则”，但通过两年以来的实践，发现在现实操作上也存在一些问题。本文将通过分析立法后检察机关作为环境公益诉讼主体进行活动的障碍，进一步探讨我国环境公益诉讼中的主体资格扩大化的可行性路径。
关键词：检察机关;环境公益;讼诉主体资格
作者简介：边明慧（1992-），女，朝鲜族，天津人，中国农业大学法学系，经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法。
一、对"法律规定的机关"充当起诉主体的理解与适用
根据“民事诉讼法”的规定，“法律规定的机关”是环境公益诉讼的起诉主体，并根据比较法的经验，“机关”一词应当包括行政机关和检察机关两类。[1]但在实践中，因为基本法授权其他法律对“机关”一词进行具体规定，所以上述两类机关想要获得起诉主体资格，还需要单行法的进一步支持和相关配套制度的有力保障。
因此在2017年民事诉讼法修订中，将人民检察机关明确列为起诉主体，但同时限定了条件。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境损害社会公共利益的行为时，在相关机关和组织不履行义务或不提起讼诉时，检察机关可以支持起诉。但与此同时，在生态环境受到破坏和资源保护的情况下，检察机关并不具有当然性的起诉权，而是在主体不提起诉讼的情况时，检察机关才能以环境诉讼的补充性起诉主体，履行一种督促和代负责提起诉讼。[2]
二、检察机关作为环境公益诉讼主体的现实障碍和模式选择
作为可以充当环境公益诉讼主体的另一个重要“机关”，最高人民检察院于2015年7月2日发布了相关报告，以落实中共十八届四中全会改革要求。文件中规定了民事公益诉讼和行政公益诉讼中的试点案件、诉讼参与人、诉前程序、诉讼和诉讼请求的范围。截至至2017年6月的两年间，试点地区的检察院共办理公益诉讼案件9053件，覆盖所有授权领域，涵盖所有案件类型。最终在2017年6月27日，全国人大常委会通过修改相关法律，正式确立检察机关提起公益诉讼的主体资格。
虽然目前从法律角度确立了检察机关作为起诉主体的资格，但在最高人民检察院姜建初检察长任总主编的民事诉讼法适用指导丛书中指出，检察院不适合成为环境公益诉讼的起诉对象。[3]这也是有充分的道理的。
检察机关直接提起环境公益诉讼的障碍。虽然检察机关在介入环境公益诉讼方面拥有诸多优势，但从笔者看来，检察机关是环境公益诉讼起诉主体也存在一些问题：第一，对比国外经验，我国的检察机关与国外的检察机关在法律地位及性质上等各方面存在本质区别，所以基于民事检察制度所开展的检察机关介入环境公益诉讼的经验不适宜在我国移植。作为法律监督部门，我国的检察机关直接提起诉讼，就将面临角色冲突的尴尬，同时也可能因为监督者的这个特殊身份而影响法院最终的审判是否公正。第二，我国的检察机关在民事诉讼中的职能主要是事后监督，而非直接起诉。这一职能显然不同于行政机关的执法权，更适合作为保障措施使用，一旦检察机关直接提起环境公益诉讼，将严重干涉当事人的纪律处分权，造成公权干预私权的不利影响。第三，检察机关虽然设有专门的民行部门，诉讼经验丰富，但并不具备环境保护的专业性能力。并且从运行情况看，在没有确立检察机关作为环境公益案件的直接起诉人资格之前，几乎检察机关内部的各类机构就已经处于超负荷运转状态，很难再承担新的诉讼职能。第四，检察机关介入环境公益诉讼需要制度的配合。但从目前来看，在这方面的障碍比行政机关更甚，如果另一方遭受损失或反诉，检察院会面临非常棘手的问题。
检察机关参与环境公益诉讼的创新工作模式。综合上述分析，笔者认为应弱化检察机关直接提起诉讼的职能，可以借鉴法国“从当事人”的模式，积极行使其作为诉讼参与者的权力。通过监督起诉或支持起诉，从而达到参与环境公益诉讼活动的目的，继续发挥公益代表人的作用。把检察院的起诉只能作为最终救济手段，并加以限制，积极运用诉前救济手段，强化检察机关的监督功能。
首先，检察机关督促起诉讼是参与环境公益诉讼的有效手段。基础模式是：“在检察机关行使其监督职责的过程中，检察机关认定有关机关能够履行义务，可以使用检察建议，督促其积极履行职责，纠正违法行为。[5]根据以上介绍，检察机关督促的过程其实包含了督促行政机关履行职责和督促起诉两个部分。事实上，检察机关以督促起诉方式参与环境公益诉讼的模式想要得到大范围推广，还要注意以下几方面问题：一是督促起诉的对象必须是依法负有维护环境公益职责，并通过民事诉讼法和一部分单行法规定从而享有环境公益诉讼起诉主体资格的行政机关，民间公益组织因不负有公法义务而不被纳入这一范围。第二，在起诉之前，所有行政救济都必须用尽，即上述行政机关完全符合环境公益诉讼的条件，但采取消极态度怠于起诉，且这种行为将给环境资源造成重大或进一步损失。第三是督促起诉应当明确行为宗旨，将启动环境公益诉讼作为工作的重心，一旦案件进入诉讼程序，就不应再以联合办案等理由影响行政机关行使诉讼当事人权利或干扰法院做出独立裁判。
其次，因督促起诉的对象被限定在公力主体范围内。因此，检察院还需要通过支持起诉这种方式，参与更多的环境公益诉讼活动。另外，因为支持起诉行为属于一种辅助性的救济权利，所以原则上依当事人的申请而启动。一般限定在诉前阶段，且强调检察机关只能提供法律上的帮助，而不能成为当事人的直接代理人。
三、总结
筆者综合我国现行立法和各组织的发展状况，建议以“环保机关和检察机关为主体，后期加入环保组织，公民积极适度参与"的中国特色多元起诉主体间的序位安排。强调检察机关作为讼诉参与人监督环境职能部门履行职能，把检察机关主要诉讼主体的职能作为最后救济手段。同时，要明确检察机关作为诉讼参与人的参加的时间、范围、方式和限度，从而一方面保证参与的行为有法可依，能够被法院和起诉主体接受;另一方面使其行为受到一定的约束，不会对正常的诉讼程序产生负面影响。尤其在环保机关不履行职责的情况下，除了依靠环保组织的主动介入，检察机关的督促起诉作用也要发挥应有作用，但这种作用的发挥必须依赖于法律的细化，以实现国家机关依法行事。
[ 参 考 文 献 ]
[1]联合课题组.民事公益诉讼原告资格问题探析—〈民事诉讼法〉第55条的理解与适用[J].天津法学，2013（2）：81.
[2]圣野，贺江华.检察机关提起环境公益诉讼存在的问题及改善措施[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2019（1）：89.
[3]王胜明.中华人民共和国民事诉讼法释义[M].法律出版社，2012，9：113.
[4]联合课题组.民事公益诉讼原告资格问题探析——〈民事诉讼法〉第55条的理解与适用[J].天津法学，2013（2）：83.
[5]行政机关负有保护环境的法定职责，在其不履行职责时作为法律监督机关的检察机关当然可以督促其履行职责;但是有关组织可以选择不行使提起环境公益诉讼的权利，检察机关不能强制有关组织行使环境公益诉权.王社坤.检察机关在环境公益诉讼中的法律地位及作用调研报告[J].中国环境法治，2012（上）.87.
作者：边明慧
检察机关起诉探析论文 篇3：
法学相对不起诉制度的监督制约机制研究
〔摘要〕相对不起诉，又称酌定不起诉，该制度的确立对于司法资源合理配置、社会矛盾化解、社会关系修复以及检察机关认罪认罚轻微刑事案件治理能力现代化水平提升均起到促进作用。该制度赋予了检察机关较大的自由裁量权，但对其监督制约仍然存在监督标准不易把握、监督制约不全面、监督制约机制得不到充分发挥的困境。面对该困境，应当从强化事前监督意识、事中监督制约、事后正负激励三个方面，通过对检察人员岗位廉政教育、查找廉政风险点，形成相对不起诉风险防控措施，以严明相对不起诉认定标准、严格相对不起诉办理、公开、报备、衔接、救济等程序方面，加强相对不起诉裁量权运行中的监督管理，并按照案件评查、监督巡查、能力考察“三查”方式，着力提升敢用、善用不起诉裁量权的能力，以期不断完善相对不起诉监督制约机制，构建严密的法治监督体系。
〔关键词〕相对不起诉; 认罪认罚从宽; 轻微刑事案件; 监督制约; 办案质效
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相对不起诉作为我国检察机关的不起诉权之一，属于公诉权中不可分割的一部分，是检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用、履行主体责任的重要方式，其随着《刑事诉讼法》的修订而不断完善。1979年制定的《刑事诉讼法》第三章，即提起公诉，第一百零一条第二款规定了检察机关可以免于起诉的两种情形，即依照刑法规定不需要判处刑罚的，以及依照刑法规定免除刑罚的。该条款从法律层面赋予了检察机关免于起诉的公诉权。1996年修订的《刑事诉讼法》第一百四十二条第二款将免于起诉修改为相对不起诉，较之前的规定，增加了“犯罪情节轻微”的要求，并在第三款中赋予了检察机关检察意见权，明确了相对不起诉后的行刑衔接程序。之后的两次修订，延续了相对不起诉的相关规定，但不起诉权的内涵从1979年《刑事诉讼法》中的免于起诉和法定不起诉，扩充到当下的五种不起诉类型，即法定不起诉、相对不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉和2018年修订时新增的特殊情形不起诉，即最高人民检察院核准不起诉。基于《刑事诉讼法》相关规定，2019年10月24日两高三部下发的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第三十条指出，对认罪认罚后没有争议，不需要判处刑罚的轻微刑事案件，人民检察院可以依法作出不起诉决定。该意见的出台，促进了相对不起诉制度和认罪认罚从宽制度的有效衔接，为认罪认罚轻微刑事案件适用相对不起诉奠定了制度基础。2020年5月11日最高人民检察院发布的《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》第九条明确了认罪认罚轻微刑事案件适用不起诉的审批制度及检察官联席会制度，第十条规定了不起诉认罪认罚案件可以进行公开听证的五种案件情形，以公开促监督。
然而检察实践中，相对不起诉监督制约机制仍然存在薄弱环节，需要不断完善。2020年8月26日，政法领域全面深化改革推进视频会提出，要构建与新的执法司法权运行模式相适应的制约监督体系;2020年11月16日至17日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出，要加快形成“严密的法治监督体系”，更是对检察监督尤其是对公诉权的监督制约提出新要求。本文将从明晰相对不起诉内涵出发，剖析相对不起诉适用过程中进行监督制约存在的困境，进而深入探析认罪认罚轻微刑事案件适用相对不起诉监督制约机制完善路径，以期提升检察机关对认罪认罚轻微刑事案件治理能力现代化水平，不断完善与多层次诉讼体系相适应的公诉模式和与其相适应的制约监督体系。
一、 内涵明晰：相对不起诉的本质内涵
根据《刑事诉讼法》及相关规定，“犯罪情节轻微”以及“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”属于检察机关适用相对不起诉的必要条件。其中犯罪情节，例如犯罪的时间、地点、手段、方法、动机、后果、结果，以及行为人情况、犯罪形态、犯罪后态度、共同犯罪中所处的作用等，是适用相对不起诉的重要考量因素，属于事实基础，具有一定的司法裁量空间;不需要判处刑罚是对法律未明文规定“免于刑罚”的补充，例如综合全案情况和量刑标准，宣告刑可能少于诉前已羁押的期限等情形，亦存在裁量空间和免除刑罚都属于法律基础。而免除刑罚，则是指法律明文规定可以免除刑罚的情节，例如《刑法》规定的十四种情节，即总论中第十条域外刑事判决的消极承认，第十九条听说、视觉机能对责任能力的影响，第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十七条、二十八条、第六十七条、第六十八条中涉及正当防卫、紧急避险、犯罪预备、犯罪中止、从犯、胁从犯、自首与坦白、立功的免除情形，分论中第三百五十一条、第三百八十三条、第三百九十条、第三百九十二条中分别规定的非法种植毒品原植物罪、贪污罪、行贿罪、介绍贿赂罪的免除情形，以及司法解释中关于“可以不起诉或者免于刑事处罚”的规定，如最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》第七条规定的盗窃案件可以作出相对不起诉决定的四种情形。其中认罪认罚属于犯罪情节中的犯罪后态度，是适用相对不起诉的必要条件，在12309中国检察网中公开的103份相对不起诉案例于2020年4月19日登陆12309中国检察网，选取公开的不起诉决定书前一百页面中每页公开的第一份相对不起诉文书。中，563%的文书明确写明“认罪认罚”，并作为适用相对不起诉的条件之一，未明确写明的，从不起诉内容来看也能推断出行为人到案后认罪认罚。换言之，在司法实践中，认罪认罚是对轻微刑事案件适用相对不起诉的绝对前提，检察机关在处理认罪认罚轻微刑事案件时，被赋予了适用相对不起诉的自由裁量权。而认罪认罚从宽制度贯穿于相对不起诉始终，“从宽”既包含刑罚上的从轻、减轻处罚，又包含了程序上的从简，相对不起诉在其中起到了刑事案件的分流作用，实现了实体和程序上的雙重“从宽”。
二、 价值辨析：相对不起诉监督制约
的现实意义相对不起诉权充分体现“宽严相济”形势政策以及恢复性司法理念，发挥出不起诉的审前分流和过滤作用，能够促进司法资源合理分配、化解社会矛盾、修复社会关系，为提升轻微刑事案件治理能力现代化水平起到促进作用。然而任何权力都需要关进制度的笼子里，都需要加强监督制约，相对不起诉权的适用也不例外，对其监督制约主要存在如下三个方面的意义。
一是促进相对不起诉权的规范、准确适用，防止权力滥用和司法腐败。在明确相对不起诉标准后，对于适用相对不起诉权实质内容的监督，能够促进检察机关依据法定标准，规范、准确作出相对不起诉决定。同时，依法、依规适用相对不起诉、以及不超过裁量限度也是对该裁量权的限制，避免其沦为司法权力寻租的工具，防止超出裁量权、超出边界形成灯下黑，或背离相对不起诉裁量权设立的初衷，在有违客观公正的情况下，偏离作出正确决定的路径。只有建立健全相对不起诉标准及监督制约机制，才能更好的秉持立法初心，公正、准确行使不起诉裁量权[1]。
二是促进各方权益保障及司法公正，实现惩罚犯罪与保障人权并重。对于相对不起诉办案程序的监督，为实体正义实现提供保障。其中，程序上的监督制约，有利于各方诉讼参与人参与到案件办理过程之中，促进行为人、被害人、侦查机关明确权利义务、全面了解案情、掌握案件进展，实现各方权益保障。实体上的监督制约，为案件事实认定和法律正确适用增加砝码，有利于保障公平公正的真正实现，为行为人回归社会铺平道路。
三是促进司法公信力不断提升，确保权力在阳光下运行。对于相对不起诉的有效监督制约，促进该权力依法、依规公正行使，能够平息事端、化解矛盾、案结事了，实现社会关系修复、社会戾气减少，促进行为人回归生活和社会。此种监督制约方式，也受制于社会公众的有效监督之中，保障检察裁量权行使不脱离群众，并通过公开透明的形式，展现出检察机关参与社会治理的积极作为，不仅有助于提升办案质效，更有助于提升司法公信力。
三、 问题剖析：相对不起诉自由
裁量权风险梳理（一） 相对不起诉监督制约标准不易把握
现有《刑事诉讼法》和相关司法解释中规定的相对不起诉适用情况较为概括，统一的具体适用标准尚不明确。部分地区结合专题调研和探索，对常见的轻微刑事案件，制订了相对不起诉标准。例如，河南省检察院为统一司法标准、规范不起诉裁量权，研究出台《轻微刑事案件适用相对不起诉指导意见》，规定了故意伤害、危险驾驶、交通肇事等7类常见案件的相对不起诉适用标准[2]。又如浙江省湖州市南浔区人民检察院出台的《相对不起诉工作实施细则》，区分了不适用、适用相对不起诉的具体情形以及7类常见犯罪罪名的相对不起诉适用条件，为不起诉裁量权的行使提供了规范和指南[3]。然而这些地方经验，并未普及，适用的案件类型不全面。各地适用条件不统一，使得国家层面的监督制约，无法确定统一标准。
（二） 尚未实现相对不起诉监督制约“全覆盖”
日前，相对不起诉程序无专门规定，适用相对不起诉的法律依据较为分散。例如《人民检察院刑事诉讼规则》中规定了相对不起诉决定须经检察长批准、公开宣布、不起诉决定书送达等程序性要求，《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》仅就不起诉案件公开审查程序性问题进行了详细规定，《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》属于对认罪认罚案件专门的监督管理规定，虽然其中明确了对不起诉认罪认罚从宽案件部分内容的监督制约，但目前仍未出台专门不起诉或相对不起诉程序性的规范性文件。除了该规定要求之外的其他相对不起诉相关工作，例如不起诉公开听证等选择性不起诉程序，在检察实践中易被忽视。因此，在相对不起诉程序监督制约方面，容易出现弱化或不全面的情况。
（三） 相对不起诉监督制约机制尚未得到充分发挥
据统计，2018年全国检察机关的不起诉率为77%，其中相对不起诉人数的占比为749%，起诉至法院被判处拘役、缓刑等轻缓刑的占判决总数44.5%[4]。直接反映出，相对不起诉适用率仍处于较低状态;侧面反映出检察人员不敢、不善适用相对不起诉权，司法理念和司法观念亟需转变[5]。此外，对于捕后不诉案件进行考核、进行司法责任认定，会对案件承办检察官适用相对不起诉造成思想负担，限制了相对不起诉的适用，影响监督制约机制作用发挥[6]。即使是在“捕诉一体”改革之后，捕后不诉率仍然作为重要指标之一用以考核案件质量，检察官在面对考核时，会在考虑对已批捕案件拟作出相对不起诉决定时充分“警觉”，从而存在“退而求此次”提出徒刑并适用缓刑的量刑建议情况。
四、 路径探析：相对不起诉裁量权的
全流程、全方位监督制约机制构建针对相对不起诉监督制约存在的三大问题，应以习近平法治思想2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开，首次提出并系统阐述了习近平法治思想。为引领，从强化事前监督意识、事中监督制约、事后正负激励三个方面，构建严密的法治监督体系，促进检察裁量权依法、依规行使，实现案件办理政治效果、社会效果和法律效果“三效合一”。
（一） 强化事前监督意识
一是加强党的政治建设，强化岗前廉政教育，不断加强相对不起诉廉政风险防控工作。最高人民检察院检察长张军在第十九届全国检察理论研究年会上提出，检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。而开展相对不起诉工作时，就是要善于运用政治思维和智慧，把讲政治落实到其中，例如狠抓中央“三个规定”贯彻落实，严格相关报告制度，通过对违法适用相对不起诉反面案例的学习，达到“以案示警、以案为戒、以案促改”的目的。又如通过“三会一课”，加强党性教育，采用参观警示教育基地、观看廉政教育片、认真学习《人民检察院司法办案廉政风险防控工作指引》等方式，加强廉政教育，筑牢廉洁自律、规范用权的思想防线。检察机关内部负责纪检监察的部门，也要深入开展检务督查工作，确保检察人员在开展相对不起诉相关工作时公正廉洁司法。
二是查找廉政风险点，制定相对不起诉案件办理的风险防控措施。风险防控应当贯穿案件办理全过程，应从受理案件出發，逐一排查廉政风险点。例如在办案前，排查是否违反回避的规定;在办案中，排查是否严格按照相对不起诉的适用标准，是否存在与之前办理的类似案件存在同案不同处理的情形，是否按照办案规定听取了被害人意见，是否依照法定程序进行了公开审查、公开宣告，是否接受了当事人或其辩护人、诉讼代理人等的吃请;在办案后，排查是否依法对案件进行了公开，是否接受了群众监督等。风险防控过程，为规范司法奠定基础，是实现办案安全的最优保障。
（二） 强化事中监督制约
相对不起诉裁量权运行中的监督管理不仅包括权力内在本身，也包括适用程序，应当从实体和程序两个方面加强监督管理。
一是严明相对不起诉认定标准，确保“适用上准确”。首先，要明确把握五类不起诉的适用条件，严格区分相对不起诉和不构成犯罪不起诉情形，通过加强实体上对案件事实的正确认定以及法律的正确适用，避免出现类似“赵宇案”[7]撤销“相对不起诉”决定而作出“法定不起诉”的情况。相对不起诉虽然在结论上表现出的是司法机关不再追究行为人的刑事责任，但认定存在犯罪事实、符合犯罪构成要件、构成犯罪是前提，只是鉴于认罪认罚、情节轻微等情节，不追究刑事责任。而当行为人被认定为无罪时，作出的才是“法定不起诉”决定。两种不起诉权的适用，存在着完全不同的适用前提。其次，要秉持客观公正立场，灵活把握政策界限，审慎认定案件事实基础和法律基础，综合考虑认罪认罚的阶段、案件起因，主观恶性、危害后果和处理效果，细化认罪认罚轻微刑事案件适用相对不起诉的实质条件，形成适用标准的规范性文件。例如，在规定行为人身份时，将其明确为初犯、偶犯，且社会评价考核结果良好。尤其是在平等保护民营企业司法政策影响下，以及服务复工复产、服务国家和地方经济社会发展大局的大背景下，对于行为人是企业、企业经营者，或者是对企业发展具有关键作用的技术人员、管理人员，且确实影响企业正常生产经营的，要准确把握涉企案件法律界限，对涉企案件行为人主动赔偿损失、接受教育、履行社会责任等情况开展社会评价考核，并将评价结果作为适用相对不起诉的重要参考，最大限度减少司法办案对企业生产经营造成的负面影响。同时，可以充分借鉴域外缓起诉协议制度，积极探索构建与未成年人附条件不起诉制度所并行的企业犯罪附条件不起诉制度，为企业持续发展提供更多的可能性[8]。又如，在对案件造成影响的社会关系修复上，明确行为人须对财产权方面的損失进行赔偿，对人身权方面的损失进行修复，通过赔礼道歉、恢复原状，取得被害人谅解，对于被害人漫天要价的，要明确合理的赔偿机制，让“认罚”具有更加合理的渠道[9];在认罪认罚的阶段上，可明确认罪认罚始于侦查阶段，并将行为人的悔罪态度作为考量标准之一。检察文书中，也应明确作出相对不起诉依据，通过规范化的文书公开，促进释法说理，以公开促公正。
二是严格相对不起诉运行程序，确保“程序上规范”。具体而言，其一，要明确办理程序。拟适用相对不起诉案件的行为人，应当是无社会危险性，其在侦查阶段，通常已被取保候审。为使其尽快回归正常生活，减轻诉累，减少诉讼环节，应注重办案时效，尽快将认罪认罚轻微刑事案件依法不经审判终止在审查起诉阶段。因此，在案件办理时，不仅要注意实质上“从宽”，还要注重程序上“从快”，从便于行为人的角度，可在办案程序上实现当日受理案件、当日对犯罪嫌疑人作出取保候审决定、当日告知犯罪嫌疑人权利义务、当日对犯罪嫌疑人进行讯问、当日听取被害人意见、当日签署认罪认罚具结书六个当日。其中，认罪认罚具结书的签署，需在辩护律师或值班律师的见证下进行，加强认罪认罚自愿性、合法性的审查，扎实相对不起诉决定作出的基础依据。需要说明的是，签署认罪认罚具结书，是检察机关与犯罪嫌疑人“控辩协商”的结果[10]，以便从程序上保障犯罪嫌疑人同意检察机关对案件适用相对不起诉的自愿性，最大限度避免被不起诉人申诉的情况发生。
其二，要明确公开程序。对于行为人，在进行权利义务告知、认罪认罚从宽制度宣讲、讯问以听取其意见常规办案流程外，针对案件具体情况，适时对相关证据进行集中的简化展示即证据开示，保障其对案件的知情权和认罪认罚的真实性及自愿性;以上属于实体上的公开，在程序上也应通过公开听证、公开宣告，体现检察主导作用，发挥案件警示教育作用。相关程序运行中，可以适时邀请人民监督员参加，通过听取其对案件认定及处理意见的方式，接受人民监督员的监督。其中，公开听证的重点在于对案件证据情况、法律适用进行研讨，以及听取参与听证的各方意见，为是否作出相对不起诉决定提供参考。例如，通过公开听证认真听取被害人和公安机关的意见，尤其注重提升被害人在不起诉中的参与程度，充分保障被害人程序参与权和知情权，当以上双方均同意案件适用相对不起诉决定时，才能有效降低被害人自诉、公安机关复议复核的可能性，达到息诉罢访、案结事了的目的。而公开宣告的重点在于相对不起诉决定的宣布以及警示教育。宣告时，应及时通知公安机关承办人等到专门的宣告室，由承办检察官主持整个宣告仪式，以宣告场所标准化、宣告流程规范化、宣告内容说理化为要求，经过宣告准备、宣布开始、宣读决定书、听取意见、教育训诫、签收反馈等六个阶段，切实增强不起诉的仪式感、庄重感，增强被不起诉人对法律的敬畏。对于有条件的检察机关，可以探索认罪认罚轻微刑事案件的集中移送、集中审查、集中审理，集中听证，集中宣告，简化审查报告、简化办理流程，努力让正义来得更早。
其三，要明确报备程序。目前，对于承办检察官依法作出相对不起诉决定需要经过检察长批准，且需向上级检察机关进行报备，通过审批、报备加强内部把控、上级监督，有效防止办案中的司法干预，最大限度减少权力寻租空间。对于承办检察官拿不准的相对不起诉争议案件，可以提请部门负责人召开检察官联席会研究讨论，参会检察官通过查阅卷宗、查阅案件审查报告或听取承办检察官汇报等方式，在全面了解案情基础上参与讨论、发表意见。使承办检察官通过检察官联席会的方式，听取各方建言、汇集检察智慧，增强作出相对不起诉决定的内心确信，防止裁量权错用、滥用。
其四，要明确衔接程序。《刑事诉讼法》第一百四十二条第三款规定了检察机关提出检察意见的权力，为轻微刑事案件行政化处理的“行刑衔接”提供法律依据。承办检察官应根据案件情况，以及行为人在刑事立案后被羁押和其他处理情况，决定是否提出检察意见、提出何种意见、移送何机关进行处理，并跟踪处理结果，消除被不起诉人逃避行政处罚的可能性[11]。该意见可以是“倒裁”的行政处罚、行政处分或者没收违法所得，也可以是列入个人征信体系接受个人信用惩戒等。在该过程中，也应明确程序回转问题，如检察机关提出行政处罚的检察意见，当行为人不接受该行政处罚时，也意味着认罪认罚的变更，相对不起诉决定作出的前提发生了变化，应及时撤销相对不起诉决定，根据新出现的情况依法作出相应处理。此外，还应在办案中加强检察监督力度，秉持“在办案中监督，在监督中办案”的理念，审查证据的合法性、真实性，对侦查机关的侦查行为进行监督，对存在的不规范或违法情形，及时进行监督纠正，不能因为作出相对不起诉决定而降格对侦查活动的监督;对于办案中发现的社会治理问题，及时提出检察建议，为相关单位的建章立制、堵塞漏洞提供法律帮助，充分利用多元化纠纷解决机制、多层次诉讼监督体系实现“案结、事了、人和”和认罪认罚轻微刑事案件治理体系和治理能力现代化，避免办案出现简单的“不诉了之”。
其五，要畅通救济渠道，形成对相对不起诉权全方位的监督制约。现行法律明确了被不起诉人申诉、被害人申诉以及向法院提起自诉、公安机关复议复核、法院通过受理被害人自诉案件以监督制约相对不起诉决定、上级检察机关对下级检察机关相对不起诉的监督等五种相对不起诉救济途径。要在对当事人进行权利义务告知时，明确告知上述救济途径。其中被害人的权益已曾受到被不起诉人的侵害，不能因为相对不起诉的作出而对其造成二次伤害，尤其在被害人向法院提起自诉时，承办检察官应出席庭审[12]，通过该方式履行法律监督职能，重新且全面审视相对不起诉决定，以期不断改进。
（三） 强化事后正、负激励
一是进行案件评查。深化细化相对不起诉数据在业务考核评价指标体系中位次权重，通过设置自行补充侦查、认罪认罚、公开宣告等鼓励性指标和延长办案期限、退回补充侦查等限制性指标，引导承办检察官在对案件进行相对不起诉时，把好的做多，差的不做或少做;形成相关数据的月度、季度、年度统计和定期数据通报制度，传导办案压力，最大限度挖掘适用相对不起诉的潜能，发挥好业务考评、业绩考核“指挥棒”作用，通过评查倒逼规范司法能力的提高和办案质效的提升。加强对起诉后法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚案件的评查和研判，分析承办检察官未适用相对不起诉的原因，并以问题为导向，破解适用困境，促进该类案件依法适用相对不起诉，进一步缩减办案流程、节约司法资源。
二是进行监督巡查。随着统一业务应用系统的不断更新和升级，案件办理逐渐实现了网上的全程留痕。负责检察管理监督的部门要充分发挥跟踪预警作用，严格对相对不起诉案件的受理、審查、作出决定、结案全流程监管，借助网上监管，实现对案件办理主要流程、关键节点的动态管控，尤其强化案卡填录以及办案期限、强制措施、涉案财物管理等重点监控事项提示。通过逐案筛查、逐案跟踪，发现承办检察官在相对不起诉案件办理过程中确实存在严重过错的，要抓住不放，问责到人，一追到底，落实到位，通过跟踪问责，形成对承办检察官的刚性制约。此外，要积极探索相对不起诉案件办理容错纠错机制，例如，对于法律政策不明确的情况下进行探索性相对不起诉造成的失误和错误、有令不行的违纪违法行为要区别对待，对于推动相对不起诉发展的工作过失、以公谋私的违纪违法行为要区别对待[13]，充分调动起承办检察官的主动性、创造性，减轻办案负担，真正为相对不起诉制度探索中想干、敢干的承办检察官兜住底。
三是进行能力考查。案件的办理归根结底要依靠人，即承办检察官，要以讲政治的高度提升承办检察官敢用善用相对不起诉裁量权的能力，并与检察官晋级晋升、干部选任关联起来。一方面，要转变办案理念和思维。要在办理认罪认罚轻微刑事案件时，摈弃“重打击、轻保护”的陈旧司法观念，秉持谦抑、善意、少捕慎诉的司法理念和宽严相济的形势政策，做到依法办理、宽严相济，实现惩罚犯罪和保障人权并重。要“坚持以人民为中心”这一“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则，促进社会公正，增进民生福祉，通过相对不起诉的方式，教育、感化、挽留被不起诉人，不断实现人民对美好生活的向往。同时，要将廉洁办案贯穿全过程，防懈怠、防违规、防造假、防围猎，防止案件办理降格让步。另一方面，要提升办案能力和水平。在对案件作出相对不起诉决定的过程中，要主动作为，紧抓认罪认罚，做好群众工作，促成双方和解，修复社会关系，以“求极致”的态度，精致、细致办理好案件，做到既讲法度，又讲温度，敢用、善用相对不起诉裁量权。同时加强信息化、网络化、大数据、语音云与案件办理的深度融合，既要提升工作素能“软实力”，又要提升科技保障“硬水平”。尤其是在疫情常态化期间，可以采用远程视频的方式讯问被取保候审的行为人，在“线上”进行不起诉公开宣告，以非接触式的网络行为既保障防疫安全，又保障办案安全。
此外要加强对相对不起诉案件的调查研究，加强指导性案例、类案分析研究，为开展相对不起诉相关工作提供理论和实践指引;加强对相对不起诉典型案例的宣传，促进源头治理，实现“办理一件，教育一片”。需要注意的是，对作出相对不起诉决定后可能引发争议的案件不宜进行宣传报道，而需着重开展案件评查工作;对于敏感案件，要前移舆情防范关口，强化危机风险意识，强化预警预判，做好依法处置、舆论引导、社会面管控的“三同步”工作。
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Study on the Discretionary Nonprosecution and the Perfection
of Its Supervision and Restriction
HOU Denghua1， ZHAO Yingxue2
（1. School of Humanities and Socail Sciences University of Science
and Technology Beijing， Beijing 100083， China;
2. The Peoples Procuratorate of Huairou District of Beijing，
Beijing 101400， China）
Key words： discretionary nonprosecution; leniency of pleading guilty and accepting punishment; minor criminal case; supervision and restriction; the quality and the effect of handling cases2
〔收稿時间〕 2020-12-20
〔作者简介〕 侯登华（1966—），男，山西孝义人，北京科技大学文法学院教授，法律系主任。
赵莹雪（1989—），女，新疆石河子人，北京市怀柔区人民检察院第一检察部检察官助理。
作者：侯登华 赵莹雪