私人利益与利益之间的冲突表现在两个方面,一是集体或个人为追求自身合法利益而侵害到社会整体利益或社会利益的增长,二是社会为追求整体利益的增加而损害集体或个人的利益。随着社会的发展,遍布整个城市甚至国家的社会网络已经形成,并且这一网络正在不断加强。集体与社会之间互动频数和强度也随着这样的社会发展趋势而一同增长,也就是说,社会与集体形成了更紧密、更直接的利益关系。随之而来的是私人利益与利益冲突的加剧。
一、公私利益冲突与政府自由裁量
1、私人利益与社会利益的冲突
约翰·密尔谈提到,“主要涉及个人的那部分生活应当属于个性,而主要涉及社会的那部分生活应当属于社会”[1],由此来确定社会权力与个人自由的界限。他给出划定这一界限的两条原则,“第一,只要个人的行动不涉及自身以外其他人的利益,个人就不必为此向社会负责”,“第二,对于有害于他人利益的行动,个人应负责任,而却应当承受社会的或法律的惩罚”[2]。在谋求社会整体利益增长的时候,难免会损害到一小部分人的利益;个人或集体在追求自身合法利益的过程中,也有可能阻碍社会整体利益的增长,因为理性的个人选择最终可能会导致集体性悲剧。这就造成了集体或个人利益与社会利益的冲突。
2、对利益冲突的讨论
徐银华指出,公共利益具有客观性并不能证明其在价值上具有先在性。也就是说,公共利益并不天然优于个人利益。公共利益与个人利益只有量上的大小之差,而不是质上的优劣之别。政府在决定个人利益与公共利益谁应当优先得到保障时,应当首先考虑个人利益是否属于基本人权的范畴,当个人利益属于基本人权的范畴是应当优先给予保障;如果个人利益并非属于基本人权,还应当考虑个人利益与公共利益能否同时得到保障,只有当个人利益与公共利益不可兼得之时,才考虑限制个人利益以保障公共利益。[3]宪法一方面肯定基本权利的存在及保有和行使这个权利所带给私人的利益,另一方面也承认这个利益亦可能侵及公益,故两者间存有一个隐藏的紧张关系。2赫勒在讨论政府征地时提到一个更现实的案例:政府整合过度分散的土地,用二次开发刺激经济增长,创造就业岗位,提高税务收入,为人民谋取福利的时候,我们鼓掌欢迎它;可要是亲朋好友因为可以的开发项目被强行拆迁了,我们会暴跳如雷。[4]
3、利益冲突中的行政自由裁量
行政自由裁量是行政机关行使自由裁量权的活动。所谓行政自由裁量权,是指行政机关(包括法律、法规授权的组织)在法律积极明示的授权或消极默许的范围内,基于行政目的,自由斟酌选择自己认为正确、恰当的行为的权力。[5]行政中的自由裁量,无论是在英美法系国家还是在大陆法系国家都是一个普遍承认的现象。[6]洛克也曾说,“有许多事情非法律所能规定,这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量,由他根据公众福利和利益的要求来处理。”[7]
在公私利益冲突时,行政机关在做出行政决定或进行行政执法时会运用行政自由裁量权,从而决定维护色人的权利与利益还是维护公共利益。公民的合法利益应当受到保护,但是如果一味地让公共利益让步于私人利益,因为通常公共利益是远大于集体或个人利益的,那么这样的让步就会造成社会效率的极大损失。但如果为了公共利益而不顾私人利益,那么私人的基本权利就可能受到侵害,而这种基本权利是无法用价值来衡量的。
二、行政自由裁量权运用的不同结果
1、成功的邻避运动[8]
1998年12月,J市南江公司经过J市规划局批准,在J市东区涛锦路169号兴建了一个垃圾压缩站作为其住宅开发的配套项目。但是,由于该垃圾压缩站与南方铁路集团公司职工大院涛锦小区(该小区共有127户居民,属于J市南区登街管辖)相隔不到90厘米,加上垃圾压缩存在管理和技术方面问题,这一垃圾压缩站的建成使用对涛锦小区的居民造成了非常大的污染。因此,以涛锦小区的居民为主,加上垃圾压缩站附近的另一个楼盘涛锦华庭(由南江公司在2001年开发,已有大部分住户人住,但还有一些尾楼没有出售)的住户,从垃圾压缩站投人使用就开始了不同规模、不同层次的投诉抗议活动。2002年1月到2003年2月,涛锦小区4位老人相继因为心肺问题去世。2003年2月开始,非典型性肺炎袭击J市,由于4位老人都因为相似病症去世,加上“非典”隐患的存在,垃圾压缩站的危害显得更为严重,涛锦小区居民和回迁楼住户意识到必须要“搞件大事”才可能引起各方面的注意并最终解决垃圾压缩站问题,因而在2003年7月开始了大规模、持续性、有组织的抗议活动,包括静坐示威、悬挂横幅、封锁垃圾压缩站、筹款抗议等等。经过多个部门数个回合的协调开会,J市建委在听取各方的意见后,最后决定改变以前“只打雷不下雨”的态度,由J市政府拨款13万元对垃圾压缩站进行了全面改造。整治以后,垃圾压缩站所造成的污染影响有所减小,垃圾压缩站扰民事件也算暂告一段落。
2、失败的“钉子户”
2003年,北京朝阳区太阳宫乡大搞拆迁开发,张长福就住在这这个乡里的尚家楼村。2003至2006年这段时间,张家周围所有的房屋都拆迁完毕,而涨价的房屋最终也被排除在开发商规划用地之外。2005年,阜通东大街曙光西路段开始了道路施工,整条马路在2007年竣工。但因为张家没有搬走,曙光西路工程事实上还没有完工。
张家的房屋矗立在马路中央,影响了市容市貌,院墙北边10米处,是UHN国际村一座28层高楼,是北京市的高档小区之一。同时,房屋还带来了严重的交通拥堵,据路口商贩介绍,从周一到周五,这里就像一个停车场,在早晚高峰时段,常有上百辆汽车堵在这里。最终,2010年12月,张家收到了朝阳区房管局下发的《房屋拆迁纠纷裁决书》,朝阳区房管局要求15天内腾空院内所有住户。张长福委托律师申请行政复议。但朝阳法院称,为缓解当地交通拥堵状况、改善周边居民生活环境,朝阳法院根据拆迁方的申请,裁决先予执行北京市朝阳区房屋管理局的行政裁决,并于2011年12月8日前往现场张贴腾房公告,送达了执行通知。12月18日上午,法院对张长福、张长友两户所有的房屋依法强制腾空,涉案房屋已移交拆迁方拆除。18日下午,朝阳法院依法对涉案房屋予以先予执行,强制拆除张家的房屋。
3、成功的“钉子户”
东京成田机是日本最大的国际机场,货运吞吐量居日本第一、全球第三,年客流量居日本第二位。在2009年3月23日上午,联邦快递一架由广州飞抵成田机场的货机在降落一号跑道时坠毁。而另外的二号跑道长只有2500米,难以起降大型飞机,引致交通近乎瘫痪。为何如此繁忙的机场只有一条长跑道?其原因在于:
1962年,东京羽田机场的客流量日益饱和,日本政府开始计划建设新东京国际机场(即现今的东京成田机场)。1966年,机场建设方案公之于众,根据计划,新东京国际机场将修建3条跑道,东北及西南方向修建两条4000米长的平行跑道,第三条跑道与前两条平行跑道相交,计划长度2500米,机场预计于1971年完工。然而,由于计划用地上的农民拒绝出让土地和搬迁,拖到了1971年来临,机场的建设土地都尚未圈出来。日本政府决定凭借《土地征用法》,以强硬手段推进搬迁进度。为此,政府和居民爆发了多次冲突。12年后一号跑道终于在1978年完工并投入使用。而由于2号跑道和3号跑道上的农民不肯搬家,那两条跑道就一直没能建成。目前,成田机场也不能提供夜间起降服务,也是因为有几家住在机场的钉子户不肯搬家,不能影响他们的正常休息。且按照协议,机场还要付给他们噪音污染补偿费。
三、对比与分析
这三个案例都是在公民集体或个人利益与社会利益冲突的情况下,公民为了寻求集体或个人利益、保障政治自由,企图通过行动影响政府决策。
1、第一与第二案例的对比
第一个案例是公共利益侵害到了私人利益,并造成了两者之间的冲突,居民行使政治自由的目的是保障自身利益;而第二个案例则是居民在争取自身利益的过程中损害到了社会利益,居民行使政治自由的目的是谋取更多的利益。其次,第一个案例是集体事件,它涉及到大量小区居民的切身利益;而第二个案例属于个人事件,张家先后独自有开发商以及政府进行对抗。再次,第一个案例中居民主动地行使各种政治权利,包括静坐示威、悬挂横幅等;而第二个案例中,张家仅仅是被动地等待,消极地行使着自己的政治自由。最后,从结果上看,第一个案例政府运用行政自由裁量权保护了私人利益,政府至少部分地为居民受到侵害的利益买单;而在第二个案例中,张家是失败的,他们在恶劣生活环境中长达7年的坚持并没给他自己带来更多的利益,反而政府运用行政自由裁量权维护了公共利益。
2、第二与第三案例的对比
这两个案例也有着许多共同之处。首先,它们都是单个家庭为保障私人利益而与公共利益进行抗争,都是反对政府为建设公共项目而强制征收房产。其次,两个案例都在造成了很大的社会影响。再次,他们都给社会利益带来了极大地损失。最后,两个案例都涉及公民财产权这一基本公民权利。然而,在这些相似背景下产生的结果却是公共利益胜利了,而后者公共利益失败了。这时我们可以排除上述共同点的影响,而分析两个案例中不同点所发挥的作用。并且我们还可以发现,第一、第二案例的相同点成为了第二、第三案例的不同点,而前者的许多不同点又是有着的相同点。这更方便我们对影响因素的分析。
四、影响行政自由裁量权运用结果的因素
1、法制基础
“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益……法律的目的不是废除或限制自由,而是保护和扩大自由。”3法律是保护个人权利的基础。在公共利益与私人利益产生冲突时,通常公共利益是由政府代表的,是力量强大的一方。
从三个案例中我们都可以看出,社会或多或少为群众提供了发挥政治权利和政治自由的法制基础。第一个案例中政府不仅承认了垃圾场附近居民的个人利益,同时认可了群众表达意见的各种政治行为,这些都是以法制作为保障的并且为居民最终影响政府决策提供了条件。第二个案例中,张长福在对抗公共利益的过程中,其消极政治自由的到了保障,因此,他可以作为“钉子户”长达七年之久。虽然最终张长福的房屋还是被强制拆除了。在第三个案例中,法制基础不仅保证了朱绮华与公共利益抗争的权利,并且最终成为她获胜的最主要原因。
如果没有良好的法制基础,就不存在集体或个人利益与社会利益冲突时个人政治权利和自由的表达,也就没有行政的自由裁量,私人利益会在一开始产生冲突的时候就遭到公权力的侵犯。但是,法制基础只是对公民政治权利和自由的一种确认,是人们获取政治权利和自由的一种可能性。要使这种政治自由的可能性转化为现实性,即实践宪法规定的公民的各项政治权利和自由,仍然是我国政治发展面临的一项艰巨任务,要通过注意立法的合理性、重视法律的严格执行以及提高公民的宪政意识等方式实现。4因此,我们需要在良好法治基础的条件下,继续探讨什么影响着个人政治自由实现效果。
2、意识形态
在不同的意识形态的社会中,对公共利益以及私人利益有不同的偏向程度。在公共利益优先论的学者认为,“根据公共利益原则,在公共利益与个人利益的矛盾运动中,公共利益是矛盾的主要方面,居于支配地位,个人利益是矛盾的次要方面,居于受支配地位;当个人利益与公共利益在同一领域相遇时,个人利益应当服从于公共利益。”[9]“从逻辑上说,当其他任何个人利益或集团利益同公共利益相抵触时,都应该无条件的服从公共利益。”[10]“公益具有优先性、主导性,所以当公益与私益彼此冲突、矛盾时,私益应服从于公益,但应具有合理的有偿性。”[11]即使在现实中,我们也可以看到大量公共利益优先的现象。例如赫勒指出,“前苏联法律更注重所有者的身份而非财产的类型或权力的范围。国有财产得到保护比集体财产更多;一旦两者之间产生冲突,国家利益总是占上风。个人所有的私人财产完全没人管。”5因此,公共利益优先论者在公私利益冲突时否定了私人利益,也就支持行政机关运用行政自由裁量权保护公共利益。
通过第二、第三个案例的对比我们可以明显看出意识形态对政治自由结果产生的重大影响。两个案例都涉及到个人的基本权利——个人财产不受侵犯以及生命健康权利,但是最终前者没有得到保障而后者却得到了保障。很明显在社会主义制度下,社会利益是有优先性的,因此张长福的房屋最终通过司法程序被强制拆除。而与大陆相比,日本私人权利和利益的重要性相对较高,因此行政自由裁量权的行使并没有明显地偏向社会利益,而是保护了个人权利和利益。
3、压力与稳定
在利益冲突中,公民行使政治权利(如言论、集会、示威游行)的过程,就是给政府施加压力的过程。而维护社会稳定正是我国政府,尤其是基层政府的首要任务。因此,在面对破坏社会稳定的压力时,政府就更容易产生向个人利益妥协的倾向。在我国,一旦产生群体性事件的趋势,或者舆论导向支持保护集体或个人利益时,行政自由裁量权偏向私人利益的可能性就大大增加。而集体的力量会远远超出个人的力量,所以当利益涉及的人数扩大时,私人利益更容易得到保护;当个人权利被大量公民所广泛重视时,如财产权、生命权等,舆论支持个人或集体的可能性增加,进而他们利益得到保护的可能性增加。
在前两个案例的对比中我们可以很明显地看到,第一个案例中政府承受了巨大的稳定与舆论压力,而第二个案例中政府没有任何压力,反而张长福承受着舆论的谴责。最终结果就是前者的胜利和后者的失败。如果依靠常规的申诉渠道无法解决问题的话,就只能够走非常规性的‘闹事’途径,将其面临的处境构建成‘国家本身真正重视的社会秩序问题’,并最终促使问题的真正解决。”6总之,在良好法治基础下,能否给政府造成强大的压力,尤其是社会稳定压力,是行政自由裁量权倾向私人利益还是公共利益的另一个重要影响因素。
4、利益关系
这里的“利益关系”主要指裁量的问题与政府部门利益之间的关系,因为政府部门也有自己的利益。在对公私利益冲突进行裁量的过程中,政府部门会倾向于向本部门利益有利的方向行动。这一点在案例中体现的并不明显,但政府部门存在特殊利益,并且这些部门利益受到政府部门保护的现实是不可否认的。有专家指出,中国当前的经济环境是市场经济,在一些基本原理上承认物质利益原则。在此基础上,政府部门的利益驱动比传统体制更直白,更能够在社会生活中直观地表现出来,也就是部门利益主体行为正在“显性化”。
5、其他因素与偶然因素
上述四个因素是我们通过案例的对比与分析发现的,影响行政自由裁量权结果的最关键影响因素,除此之外还有其他大量的次要影响因素。例如冲突的类型,为公共利益增长而侵害私人的利益时,后者能容易得到舆论的支持,进而得到保护;而集体或个人为了自己的合法利益而侵害社会利益时,他们最终受到保护的可能性则大大降低。再如公私利益对比,如果社会利益远远大于集体或个人利益,那么保护后者的可能性则更小。除上述固定的影响因素以外,一些而然的因素也会成为重要影响因素,例如第一个案例中四位相继去世的老人就增加了保护集体利益的筹码。在公私博弈中,集体中出现的关键人物也可能会影响到最终的结果。但是这些因素出现的可能性都很小,在这里就不详细讨论了。
五、不存在的最优解
在这里我们不进行规范性分析,也就是在公私利益产生冲突时,难以设定特定的原则来确定行政自由裁量的结果。甚至有时在特定的一个冲突事件中,也无法找到一个最优的解决方式来确定到底应当保护个人利益,还是保护公共利益。例如在上述三个案例中,没有一个案例的结果是应然的。通常保护公共利益或保护私人利益,都是在行政裁量权的选择范围之内的。有人会认为不应当说为了日本航空运输的利益,就必须以牺牲部分居民的基本为代价;也有人会认为不应当因为影响到极个别人的利益,就必须让政府和社会承担巨大的损失。这主要表现在以下两方面:第一,不应当以利益对比判断应然性。因为有时即使损失的社会利益比保护的个人利益大得多,也不能随意侵犯个人的基本权利;第二,不应当以涉及权力和利益类型判断应然性。因为为了保护大多数人的生命财产安全,迫不得已时也需要对个人权利或利益加以限制。
迈克尔·赫勒在《困局经济学》中提出了人们一直忽视的经济分析领域:产权过度分割造成的资源利用不足问题。他指出,“私有化也会过火。有时候,我们为一种资源创造了太多的所有者,人人都可以禁止他人使用,合作搞不成,资源被浪费”。正如100多年前发明飞机时,美国每一块土地的领空都是土地所有者的私人空域,这使得飞机只要上天就不可避免地构成非法入侵罪。最终《美国商业航空法》修改了私人空域的范围,从而使这一问题得到了解决。困局经济学是一个刚刚被人们关注的领域,它实际上也是涉及到公私利益冲突的领域,在困局中究竟是保护公共利益还是私人政治自由或基本权利?作者给出的解决困局方式也没有明确的倾向。综上所述,对于这样的利益冲突问题,不存在一个最优的结果,只存在客观的结果。而行政自由裁量结果的影响因素,正是上文所讨论的。
摘要：行政执法中出现公共利益和私人利益冲突,有时会因为法律规定的不全面而给予政府一定自由裁量权。并不存在明确的原则知道行政人员判断公共利益还是私人利益应当让步。因此,我们从实证的角度,通过三个案例寻找在冲突存在的情况下何种因素会影响到行政自由裁量的结果。经过对比分析可以发现,法制基础、意识形态、利益关系以及群众对政府的压力和政府保持社会稳定目标之间的相互作用是最主要的影响因素,当然也不排除其他影响较小的以及偶然的因素。最终,我们认为实际上并不存在绝对的原则来确定何时应当保障私人利益,即公民争取权利和利益时,无法寻找到一个应然的结果,而是在多种因素共同作用下产生一个客观结果。
关键词：利益冲突,行政执法,自由裁量,影响因素
参考文献
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