随着《立法法》通过地方政府拥有了地方立法权后全国已经有超过170个城市发布了各种形式的“禁摩令”。其中大部分都以政策性通告的方式进行。比如较早的《东莞市人民政府关于综合整治摩托车的通告》(东府[2006]80号)》和较近的《北京市大兴区人民政府关于对部分机动车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》《京兴政发[2018]38号》。
一方面,对于我国现状较为官方的回复如东菀市官方对于市民质疑涉嫌违反《立法法》第八十二条“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。”、“地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”认为“《东莞市人民政府关于综合整治摩托车的通告》(东府[2006]80号)》内容符合《中华人民共和国道路交通安全法》、《广东省道路交通安全条例》等法律法规的相关规定,是我市对摩托车实施综合整治的政策性文件。
从法律效力层次来看,《通告》不属于政府规章范畴,不适用《立法法》第八十二条的规定”这里政府就把“禁摩令”当作一种政策性文件以此逃避《立法法》相关规定。而在刘铁山质疑政府“禁摩令”的诉讼中法院也认可了公安机关关于处罚依据是《道路交通安全法》第38条规定:“车辆、行人应当按照交通信号通行;遇有交通警察现场指挥时,应当按照交通警察的指挥通行;在没有交通信号的道路上,应当在确保安全、畅通的原则下通行。”而值得人们思考的是,对于《道路交通安全法》第三十九条赋予公安机关所有的设立禁行标志的权利其意义本身并不是针对给予警方对区域经常性的限制而是赋予公安机关交通管理部门针对实际中发生的具体形况的现场执法权。而各地通过政策性文件影响公安机关交通管理部门设立交通禁令,有躲避地方立法限制将政府政策性文件直接转换为具有禁止性和处罚权的法律文件,有违法治精神。
作为面对城市治理难而采取一刀切的懒政行为,而又通过法律的原则性指导性产生的概括性漏洞将政府难以通过立法程序的政策变为享受法律强制性和具备处罚效力的文件,不免是对与《立法法》和赋予地方立法权的讽刺。地方立法的发展和健全不仅仅需要《立法法》,更需要各地地方政府的法治意识和各方面的监督。
对于地方政府在实践过程中通过各种途径绕过立法程序的情况迫切需要予以纠正。不然法治政府和法治社会都无从谈起。针对地方性政府采用政策性文件绕过立法程序的问题个人认为可以从制度上进行几方面的限制:
首先对于地方政府的政策性文件内容的限制。现阶段地方性政府的政策性文件覆盖面非常广泛———从城市管理到经济发展,小到住宅区卫生达到城市转型,乃至居民日常语言都可以包括进政策性文件之中。看起来政策性文件成为了地方政府处理大小事宜的首选方式,俨然是之前被叫停的“红头文件”翻版。诚然对于地方政府负责的事务繁杂,而且出于很多时候对接中央政策性文件的需要在现阶段要求彻底取消政策性文件并不现实也存在降低政府职能效率的隐患但是对于地方政府政策文件所能涉及的内容加以限制的需要迫在眉睫。个人认为地方政府的政策性文件应该是对于经过法定程序形成的成文文件的具体实施规则。
一、对于中央政策性文件的内容的对接和精神的传递
中央政策性文件往往是经过法定程序做出的决议,而这些决议需要从中央政府到各级地方政府的配合实施。因此地方政府在本级实施中央文件精神和对下级政府传达中央文件精神的时候可以采用政策性文件的形式。其内容实质均不得超过中央文件所包含的精神要求而对于中央文件中没有明确规定的事项不得成为地方政策性文件中所包含的内容。
二、对于经过地方人大决议的发展计划等的具体实施和配套内容
类似于中央政府工作计划和发展计划经过全国人大的批准,地方人大在通过地方规划后需要经由地方政府实施,而政策性文件就是发展规划在政府工作中的具体实施程序。这其中政策性文件只能展现经人大通过的计划中内容的具体实施而不能对计划的内容加以扩大乃至增加的解释和实施。
三、对于地方政府人员和工作的安排
此点尤为重要,因为有不少地方借助工作安排之名赋予各职能单位以更大权力。比如前面谈到的禁摩其理由往往是在某些区域摩托车不利于交通通行或者造成空气污染以维持城市秩序或者情节环境为由设立禁止标志从而转化为《道路交通安全法》的内容。而对于其中的评估和缘由既不经过科学的考证也不进行听证会这无疑是对于司法权力中解释权的无限扩大化。政府的政策性文件对于政府人员的安排只能在其职能内就其工作态度和方式进行强调和约束,不应具有影响其工作内容的效力。
其次,对于地方政府政策性文件合法性的审查。地方政府的政策性文件内容是否超出了其本该有的范围,是否扩大了政府的权力?应该经由各级人大法制部门进行审阅和备案并对其中存在的问题进行相关建议。鉴于工作的繁重性人大可以只进行形式审查和非强制性建议。
最后对于政府政策性文件的追责机制。没有责任的行为必将带来权力的肆无忌惮,因此应该建立起追责制度--违反法治甚至造成损失的政策性文件,其制定者和主导、签字领导都需要承担起责任。其中涉及违法的行为应转交司法机关进行处理。
地方政府立法制度的建立是我国社会全面法治化的重要组成,对于其中存在并肯被利用的漏洞应该建立起制度性的对应措施,以法律来维护法律,才能真正保障人民的利益,保障国家的发展。
摘要：随着经济的发展和城市规模的增大,城市公共交通的建设的差距与人们日常出行需求的增长越来越大。而摩托车作为小型机动车日益受到众多人的喜爱。而随着在2000年中国人大通过《立法法》后很多地方通过了对于摩托车通行限制的地方法律法规。而对“一刀切”式的管理方式也引起了社会热议,对于地方立法中内容是否涉嫌违法违宪的问题一直也在讨论之列。
关键词：地方立法,禁摩,上位法
参考文献
[1] 《中华人民共和国立法法》
[2] 《中华人民共和国道路交通安全法》