改革开放20多年之后, 我国经济取得了飞速发展, 人民物质生活水平取得了号称“中国奇迹”的提升。步入新世纪, 党中央开始高度重视文化建设, 紧锣密鼓的出台了一系列有助于推动文化建设 (尤其是农村文化建设) 的方针、政策 (1) 。以此为契机, 作为一个通过提供书报刊阅读、宣传教育、文艺娱乐、科普培训、信息服务、体育健身等文化服务满足农村居民文化需求的综合性公共文化机构, 乡镇综合文化站的标准化、规范化建设以及文化服务供给能力取得了长足的进步。
根据《中国文化文物统计年鉴 (2017) 的数据, 截止2016年, 全国己建成乡镇综合文化站机构34240个, 实际使用房屋建筑面积2226.85万平方米, 从业人员101970人, 财政投入8402040千元, 提供文化服务 (包括文艺活动、培训班以及展览) 892350次, 文化服务惠及23969.28万人次。随着基础设施的提升是否达到了改善综合文化站服务效能的目标?政府绩效评估的理念开始进入到公共文化服务领域, 并形成了一定的研究规模。然而, 受新公共管理“管理主义”思想的影响, 公共文化服务领域尤其是农村基层公共文化领域的公共服务绩效研究陷入了“工具理性”的困境, 即:把乡镇综合文化站的建设引向了有硬件没服务、有供给没需求、有资源无利用、文化站没文化等“手段—目标”错位的“非意图结果”。
20世纪末, 西方公共管理学界应对新公共管理“管理主义”的霸权, 贝恩等学者批评“一些学者把更多注意力放在数据与方法上, 结果往往是用最精密的方法研究了一些琐碎的问题”, 提出了公共行政“大问题”的理论命题——不要让公共行政使我们离美好生活渐行渐远。习近平在中共十九大报告中提出以人民为中心的发展思想, 在十三届全国人大一次会议上再次强调:“始终要把人民放在心中最高的位置, 始终全心全意为人民服务, 始终为人民利益和幸福而努力工作。”针对乡镇综合文化站及其绩效评估出现的“手段-目标”偏离, 过于关注投入-产出而忽视社会效果导向, 我们也应当确立乡镇综合文化站绩效评估的几个“大问题”。本文的目的在于 (1) 通过对政府绩效评估和文化站绩效评估文献的回顾, 指出当前乡镇综合文化站绩效评估研究中对技术与效率偏狭的“管理主义”取向; (2) 探讨这种舍本逐末过于注重“日益细碎化”及“微观化”评估研究取向遭到的诟病; (3) 建构乡镇综合文化站服务效能评价“大问题”的话语体系。
管理主义:当下文化站绩效评估对技术与效率的偏狭
20世纪70年代末期, 受西方新古典自由主义思想的影响, 面临财政压力、信任赤字、民主危机的欧美主要资本主义国家掀起了一轮政府改革运动——新公共管理运动。这场运动主要价值取向是市场化, 以压缩成本、提高效率及平息公众对政府的抱怨为依归。新公共管理运动通过学习工商管理中的具体技术达到提高政府效率的目标, 其中“管理主义”思想主导的政府绩效评估是其中最为重要的技术手段之一。
21世纪初, 伴随我国政府体制改革的进程, 政府绩效评估的思想在我国政府高层得到认可, 并开始在实践中逐步推进。2005年温家宝在十届全国人大第三次会议的政府工作报告第一次使用了“绩效”一词, 并明确提出“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系。”我国政府绩效评估的文献开始呈现爆发式增长 (2) 。政府的高位推动和学术界的广泛探讨共同推进了我国政府绩效评估的实践过程。然而, 囿于中央财政压力及市场化思想的影响, 我国政府绩效评估评价的研究主要呈现了一种“管理主义”和“技术主义”路径, 具体如:关注评估程序[1]、指标量化[2]、结果导向[3]、产出导向[4]以及过于关注绩效评估中的方法和技术。这些导向的背后显然是一种技术主义和效率至上主义的逻辑, 是一种基于竞争的市场化逻辑和企业管理的逻辑。
在学术界广泛关注政府绩效评估的同时, 我国连续出台了推动农村公共文化建设的政策, 尤其是乡镇综合文化站的基础设施建设得到较大程度的提升。在此背景下, 作为提供公共文化服务重要公共部门的乡镇综合文化站绩效评估开始成进入学者的研究视野。肖庆采用非参数的数据包络分析方法 (DEA方法) , 分析2006—2009年我国乡镇文化馆公共文化服务的效率[5]。邱新秀通过数据包络分析方法, 对29个省 (区、市) 2006-2015年乡镇综合文化站的运行效率进行分析[6]。陈雪梅基于“投入-产出”和“4E评价”评估理论框架, 从“投入、产出、效益、公平性和公民满意度”五个维度设计了一套镇街综合文化站公共文化服务绩效评估指标体系[7]。显然, 逻辑地, 在管理主义、技术主义、效率至上主义理念的主导下, 乡镇综合文化站的绩效评估文献少却集中于评估的技术层面, 从而使得乡镇综合文化站的绩效评估走向了对工具理性的过度倚重。
舍本逐末:对当下文化站绩效评估的诟病。
21世纪初, 国家强化乡镇综合文化站建设的目的是丰富农村文化、提供信息服务和体育锻炼设施。然而, 受压力型体制、锦标赛体制和行政发包制的影响, 乡镇综合文化站的建设和服务过程存在一定的价值偏离取向, 并由此引发出评估主体单一、指标设置不科学、评估实施走样、评估信息失真的错误。
一是绩效评价价值取向的偏离。价值取向的偏离是绩效评估学者早期关注到的主要问题, 具体涉及“效率优先”[8]、GDP至上主义[9]、经济价值泛化[10]、公共利益边缘化[10]、顾客至上的价值[11]。还有学者专门探讨了高绩效下的政治安全隐患的绩效评估悖论[12], 这说明了价值取向的偏离可能带来一些严重的政治问题或社会问题。
二是文化站结果导向对绩效评估目标的偏离。在“结果导向”的逻辑下, 仅仅以显在的直接“结果”作为评判工作好坏的依据, 只评估了绩效生成中的一个环节[3], 还可能引发指标失灵、目标偏离和基层地方政府间的合谋等异化现象, 导致绩效评估无法持续改进绩效的悖论[13]。由于乡镇综合文化站功能的虚化, 现有评估只是停留在下级往上级填表报送服务资料的过程, 实质性的偏离了综合文化站强化建设的目标。
三是文化站绩效评估主体单一。评价主体结构不合理, 主要局限于政府自我评价, 缺乏“社会评议 (公民评议) ”和“独立、中立社会组织”的评价及其应有的权重[14]。参与式绩效评价在实践中缺乏必要的程序性保障机制并没有兑现其制度设计的预期目标, 导致制度实践的功能障碍[15], 公众意志不过是赋予政府行为合法性的一种点缀, 或者说是行政机构采取的一种政治应对策略[16], 公民无参与、无效参与、有限参与[17]成为主导。当前, 由于乡镇综合文化站的利用率极低, 甚至大部分公民都不知道文化站的功能及所处位置, 或已经被乡镇其他乡镇职能部门转做他用, 或在中心工作的排挤下有场地无人员 (甚至人员也没有) , 公民不太可能关注到这个机构, 也无动力对其进行绩效评估。现有的乡镇综合文化站基本上只有应上级检查要求进行“独白式”的服务提供自我报告。
四是文化站绩效评价指标的批评。我国政府绩效评估中存在的目标设定、政府职能和考核主体的“错位”问题[18]。指标设置与政府绩效评估价值“接口”缺失、指标设置缺乏比较充分的理论支持[19], 评估指标的偏差诱使地方政府追逐“经济业绩”, 忽视本应承担的公共职能, 并引发一系列社会问题[9]。指标量化导致选择性关注倾向和努力配置、资源配置的扭曲, 大量资源投入在能直接便于评估的文化站硬件设施建设方面[2]。在政府绩效评估实践中还存在着诸如核心指标不稳定, 忽视社会正义及生态文明, 评估程序不规范、不透明等问题[20]。从乡镇综合文化站的评价指标体系来看, 有学者从硬件基础设施 (经费人员、场地面积、基础设施、设备等开展服务的物质基础) 、人员素质、活动情况[21]构建指标体系, 还有学者从公共文化资源投入 (人力投入、财力投入、设施建设) 、公共文化资源产出 (产品资源、活动资源) 、公共文化资源效果 (参与度) 来构建指标体系, 可以清楚看到的是, 这完全是基于技术效率的一个评估范式, 这种评估范式得到的结果可能和我们期待的合法性、有效性、责任性没有多大关系。
概而言之, 上述批评反映了政府绩效评估侧重微观技术层面的研究[22], 以“工具哲学”思维直接照搬西方的政府绩效评估, 逐渐偏离了政府为人民服务的“初心”[23]。所有这一切, 还都属于就评估谈评估, 没有能够站在更高的角度上来看问题, 引发了新公共行政学派、黑堡学派以及新公共服务学派的广泛批评——没有探讨绩效评估的“大问题”。
回归本体:文化站绩效评估“大问题”话语体系构建
什么是“大问题”?20世纪末, 基于公共管理学科发展的滞后和认同压力, 美国学者开始思考公共行政的根本性问题——“大问题”, 试图通过形成“大问题”的共识来反思学者用精细的工具来研究琐碎的问题, 以弥合公共管理学界的分歧。学者贝恩认为公共管理的三个大问题分别是微观管理、激励和测量, 此后引起了众多学术大家的争议和讨论。随后, “大问题”研究不仅继续在基本理论层次保持着对普遍性问题的兴趣, 而且在分支学科和部门管理领域得以延伸或拓展, 演变成公共管理论域中具有显示性的专门议题 (张正军, 2011) , 如登哈特的《公共管理教育中的“大问题”》和布鲁克斯、库珀合著的《非营利管理帮助回答公共管理的大问题》, 后者试图从非营利管理研究议题的分布开始, 目的在于发现“大问题”集中的领域。
政府绩效评估是否有大问题?“如果公共行政的大问题关心服务传递的效率和效果, 那么我们就可以简单地断言:公共行政没有什么大问题...因为它没有提出涉及到最基本性质或来源的大问题。”从我们掌握的文献来看, 在政府绩效评估领域, 虽然学界未使用“大问题”这一术语, 但是却已经有了“大问题”的思考。在我国政府绩效评估实践中, 仍存在着一些基本的、重大的问题, 有待进一步解决[24], 即为什么评估、评估什么、谁来评估以及如何评估[25]。在为什么评估这个“大问题”上, 具体又分为两个层面:一是评估的功能, 政府绩效评估“关系到政府治理水平和运作效率”[26], 有助于“明确政府目的、规范政府行为、了解民众意见”[20], 政绩合法性是政府绩效评估的前提和基础[27], 也有学者认为政府绩效评估能够维护现有基本社会秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府公共部门的号召力与公众的凝聚力[28];二是评估的价值取向, 吴江 (2009) 认为“以结果为本, 公共服务的效率和质量、对公民需求的回应度和满足程度、公民参与的广度和深度”是建立我国政府绩效评估制度的基本问题[29], 也就是评估的价值取向由政府本位走向社会本位[30], 绩效评估要在自身利益与公共利益、短期目标与长期目标实现平衡, 主要表现在公民满意度和可持续发展两大方面[31]。概括的说, 价值体系为政府绩效评估指引了方向和目标[32], 价值取向是地方政府绩效评估体系和绩效评估行为的深层结构, 是地方政府绩效评估之魂[33]。
构建乡镇综合文化站的绩效评估的“大问题”话语体系的必要性与可能性?当前综合文化站硬件建设已经取得很大的进步, 但一些地区出现“有站无人”、“有场地无活动”、“有活动无人气”[34]。有学者把原因归为乡镇综合文化站及其绩效评估出现的“手段-目标”偏离[35], 过于关注投入-产出而忽视社会效果的导向, 才让综合文化站陷入有硬件没服务、有供给没需求、有资源无利用、文化站没文化的窘境。更糟糕的是, 综合文化站绩效评估领域中日益碎片化和微观化的研究导向, 过于关注绩效评估中的工具问题, 而忽视了乡镇综合文化站对社会的后果和价值方面, 这是对大问题的偏离。我国基层文化机构正陷入公共资源投入不断增加而绩效却持续下滑的“悖论”, 这种情形使正在实施的国家公共文化服务体系建设面临“未强先衰”的窘境[36]。因此, 对乡镇综合文化站的绩效评价, 必须回到乡镇综合文化站的诞生之初, 让我们看看乡镇综合文化站“因何而生”。在政权建立之初, 为了增强人们对新政权认同感, 通过政治整合满足人们的政治文化需求, 乡镇文化站主要起到一个政治动员的作用;在税费时期, 乡镇文化站为经济发展服务, 乡镇综合文化站主要通过压力型体制供给迎检式文化, 促进了经济的发展进步;在后税费时期, 回应民众多样化需求, 为乡镇文化站提供公共文化服务。显然结合前面政府绩效评估的“大问题”分析以及乡镇综合文化站的“前世今生”, 我们可以概括出乡镇综合文化站绩效评估的三个“大问题”:
乡镇综合文化站运行“合法性”评估。主要回答乡镇综合文化站为何而存在的问题。这个问题又涉及两个层次, 一是乡镇综合文化站的目标功能, 如提供基本社会秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府公共部门的号召力与公众的凝聚力;二是乡镇综合文化站的具体职能。
乡镇综合文化站提供什么服务, 不提供什么服务?
如何保持乡镇综合文化站与民间艺人、社会性文化服务机构之间的平衡?
如何保证乡镇综合文化站在宪法和法律的框架内运行?
如何处理政治动员与公共服务之间的关系?
如何平衡综合文化站文化的理性主义供给及公民的需求表达之间的关系?
如何协调多重复合的权力体系之间的关系?
要注意的是, 职能是目标功能的可操作化和具体化, 如果职能的履行未能推动目标功能的实现, 那乡镇综合文化站的“合法性”就存疑, 对有效性和责任性的评估就变得多余。
(二) 乡镇综合文化站“有效性”评估。作为公共行政的核心, 组织层面的“有效行政”, 其范畴被限定为行政组织的内部运作, 而其焦点则在于如何用最小的成本提供最有效的服务。对乡镇综合文化站绩效评估而言, 就是如何以最小的成本实现了目标功能要求下的乡镇综合文化站职能的履行, 也即寻求职能实现的最有效方法及如何实现这种最有效的方法。值得注意的是, 乡镇综合文化站“有效性”还需要我们更多地关注乡镇综合文化站履行职能的微观举措。
1.乡镇综合文化站的职能是什么, 如何与当下环境相适应?
2.乡镇综合文化站应如何设计与职能匹配的组织结构?
3.乡镇综合文化站应由谁治理?如何平衡专家理性与民众参与之间的关系?
4.选择什么样的公共政策以实现乡镇综合文化站的职能?
5.什么样的公共文化服务供给机制能最大程度满足公民需求?
6.应建立什么样的标准去衡量公共文化服务供给绩效?
7.如何平衡县级公共文化部门与乡镇综合文化站之间的权力与责任?
(三) 乡镇综合文化站“责任性”评估。乡镇综合文化站的责任性体现在乡镇综合文化站与整个社会的重叠交叉点, 重点在于让乡镇综合文化站如何在更深刻的意义上为社会承担责任并创造价值。简而言之, 乡镇综合文化站的责任性必须回到其是否满足了公民需求, 其结果如何的评价主要由公民来进行。
1.乡镇综合文化站所提供的公共文化服务是公民需要的吗?
2.如何保证乡镇综合文化站对社会价值和公民需求的回应?
3.如何去除乡镇综合文化站对公民需求及社会需求的选择性回应, 确保其提供的公共文化服务在各个群体之间均衡分配?
4.乡镇综合文化站如何建构最佳服务网络以最大程度满足需求及提供最佳服务?
5.乡镇综合文化站如何扩大公共文化生产与供给过程中的公民参与, 并且回应对公共文化服务生产与供给过程中的社会质疑?
6.如何促进公民对乡镇综合文化站的认同与信任?
四、多向互动:文化站绩效评估如何引领美好生活?
追问文化站绩效评估中的大问题, 目的是摆脱评估过程中的技术主义和效率至上主义, 开始关注乡镇综合文化站设立的目标, 但这并意味着只需要有宏观的“合法性”建构, 而无需组织支持及具体的技术实现。乡镇综合文化站功能的实现离不开其所在的社会环境所提供的制度、组织环境以及个体的行为。要让乡镇乡镇综合文化站的绩效评估引领美好生活, 就必须摒弃“管理主义”、效率至上主义和技术主义所定义的“如何评估”的问题, 还必须首先回答基于“合法性”、“有效性”和“责任性”三个“大问题”基础之上的为什么评估、评估什么、谁来评估问题。
习近平在中共十九大报告中提出以人民为中心的发展思想, 在十三届全国人大一次会议上再次强调:“始终要把人民放在心中最高的位置, 始终全心全意为人民服务, 始终为人民利益和幸福而努力工作”为乡镇综合文化站绩效评估“为什么评估”、“谁来评估”提供了元回答, 而乡镇综合文化站的职能则为评估什么提供了具体的指引。简而言之, 要将大问题作为推进文化强国的重要议题予以建构, 乡镇综合文化站绩效评估要达到助力于引领美好生活就必须很好的处理“合法性”、“有效性”和“责任性”三个大问题之间的关系, 构建三者之间的良性多向互动关系。
摘要：近些年来, 我国加大了对乡镇综合文化站的投入力度, 乡镇综合文化站绩效评价进入学者的研究视野。通过文献回顾发现, 当前我国乡镇综合文化站存在过于偏重技术和效率的“管理主义”评价取向, 这种取向有偏离人们美好生活追求的危险。为跳出这种危险的, 借鉴20世纪末公共行政学关于“大问题”的思考与探索, 结合当前政府绩效评估“基本问题”的探索成果, 建构了乡镇综合文化站绩效评估需要回答的“合法性”、“有效性”和“责任性”三个“大问题”, 并结合为什么评估、评估什么、谁来评估、如何评估四个问题进行分析。最后提出实现三个大问题之间的良性互动是推动文化强国, 促进文化站引领美好生活的基础。
关键词：乡镇综合文化站,绩效评估,大问题
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