下面小编整理了一些《城镇化提供就业论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。摘要：通过对近5年我国农业转移人口与城镇就业人员就业质量的测算与对比，发现我国农业转移人口就业质量较差，存在社会保险参保率、劳动合同签订率均较低，工作时间长而就业报酬不高等问题。
城镇化提供就业论文 篇1：
杭州市城镇化发展中的就业结构偏差问题研究
摘 要：本文对杭州市1998-2012年城镇化发展与就业结构偏差的历史和现状进行了回顾，并对就业结构偏差出现的原因进行了分析。研究表明，“离乡不离土”的特殊城镇化模式抑制了消费和第三产业发展，并造成劳动力素质无法提升，进而对第三产业就业带动作用的发挥起到了负面影响，是造成就业结构偏差的重要原因。
关键词：城镇化；产业结构；就业结构偏差
一、引言
城镇化是指由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代社会逐渐转变的历史过程。改革开放30多年来，我国城镇化水平已由1978年的17.92%上升到2012年的52.27%，提高了34.35个百分点。根据美国城市地理学家诺瑟姆所提出的城镇化发展S型曲线，已进入城镇化发展的中期加速阶段。与此相对照，杭州市的城镇化率从1978年的22.96%增加至2012年的74.3%，上升了51.34个百分点，无论是城镇化的水平，还是增加速度，都要远大于全国平均水平，已经进入后期成熟型发展阶段。
城镇化发展与就业结构调整是我国现阶段经济发展的重要问题。城镇化发展本应能带来更多的就业机会，促进相关产业的发展，从而带动就业结构的调整。但是目前的情况来看，我国部分城市的城镇化发展与就业结构调整之间并没有形成协调发展的关系。以杭州为例。2013年第1季度，杭州市的GDP产值中第二和第三产业增加值所占比重高达97.5%，第一产业从业人口所占比重为10.9%。与2013年2月发布的最新人口变动抽样调查公报中所显示的74%的城镇人口所占比重相比，无论是产业结构还是就业结构都存在明显的问题。产业结构中非农产业所占比重（97.5%）明显远高于城镇化水平（74%），就业结构中第一产业从业人口比重（10.9%）远大于第一产业增加值所占比重（2.5%）。城镇化发展滞后于工业化，造成消费结构调整动力不足和服务业发展滞后，进而影响就业结构的调整。城镇化发展和就业结构调整与工业化相比而言的相对滞后，将影响城镇化发展和就业结构调整的良性互动，给经济和社会发展造成严重负面影响，进而影响国民经济的持续发展。本文将在城镇化与就业结构演变互动的逻辑关系的基础上，结合杭州的具体情况，探讨城镇化与就业结构调整出现偏差的原因及其不利影响，最后提出相应的政策建议，以期能更好的实现城镇化与就业结构协调发展的目标。
二、城镇化与就业结构演变互动关系的内在逻辑分析
针对城镇化与就业结构演变之间的关系，许多国内外学者都对此进行了研究。其中部分研究关注了城镇化与就业结构转变的阶段性特征之间的联系。如刘易斯、费景汉和拉尼斯、乔根森、托达罗、钱纳里？塞尔昆等通过对发达国家的工业化演进过程的分析发现，城镇化、农业产值和劳动力就业向工业的转换基本规律是同步的。
从轻工业起步，是大多数西方发达国家工业化的共同特征，轻工业往往是劳动密集型的产业，轻工业的发展既带动了劳动力从农业就业人口向非农就业人口的转化，同时也带动了劳动力从分散的乡村地区向城市地区进行聚集，城镇化进程开始启动。当人口聚集达到一定规模后，一些相应的消费服务行业，如餐饮、娱乐开始发展，这又进一步促进了人口就业结构的转化。因此，工业化的初始阶段，既是城镇化的起始阶段，同时又是产业结构和就业结构调整的第一次浪潮。
随后，随着城市聚集程度的上升，企业之间竞争程度也不断上升，轻工业的发展对技术装备提出更高的要求，并且随着人们收入上涨对重工业产品需求的增加，重工业开始取代轻工业成为推动经济发展的重要力量。霍夫曼根据工业化早期和中期的经验数据对此进行了验证，发现随着工业化的推进，消费品部门与资本品部门的净产值之比是逐渐趋于下降的。重工业的发展对企业规模化和专业化经营提出要求，这成了城市聚集程度进一步提高的重要前提。与轻工业不同的是，重工业属于资本密集型的产业。随着重工业的份额不断加大，资本排斥劳动的效应不断凸显，工业对劳动力就业的吸纳能力开始趋于稳定，甚至将趋于下降。然而这并不意味着劳动力非农化进程的停滞。研究表明，这反而带来了劳动力就业结构调整的第二次浪潮。其原因在于，重工业具有规模化经营的特征，大型专业化的生产需要有大量生产服务型行业对其进行配套，因此当重工业对劳动力的需求出现停滞甚是下滑时，一些相关的生产服务型行业，如金融、保险、物流运输、通讯、批发零售等行业对劳动力的需求却不断上升。劳动力向第三产业的转移开始加速。因此，城镇化的加速阶段，同时也是劳动力从第一和第二产业就业转化为第三产业就业的重要阶段。
西方发达国家的城镇化发展历史中，城镇化发展、产业结构转化、就业结构调整往往是相互协调、共同发展的。一方面轻工业的发展带动人口的迁移和城镇化发展，人口从乡村地区到城镇地区的聚集又带动了消费服务行业的发展，从而进一步带来了产业结构和就业结构的调整。而另一方面，就业结构的调整意味着劳动力从农业就业转向非农就业，伴随着就业结构调整而来的，是就业迁移者们的收入上涨。就业结构调整和收入上涨又将反过来进一步促进城镇化发展、产业结构调整和就业结构调整。其作用机理如下。第一，收入的上涨使得城市的吸引力相对于乡村而言变得更大，从而将吸引更多的农村劳动力在更高的收入和更好的工作机会的吸引之下从农村迁往城镇。城镇化的发展步伐随之加大。第二，收入的上涨提高了人们的消费能力，人们的消费数量扩张，消费结构升级，给消费服务行业以及重工业带来了发展的契机，因此产业结构进一步调整，就业结构也随之发生改变。 西方发达国家的历史展现了城镇化、工业化、就业结构非农化的共同促进和协调发展。这三者之间的逻辑关系可以概括如图1所示。
图1 城镇化与就业结构演变关系的内在逻辑
三、杭州市就业结构偏差的现状分析
表1给出了1998年以来杭州市GDP部门结构、就业部门结构以及就业结构偏差的变动情况。表中的数据显示，杭州市的GDP部门结构以及就业部门结构都不断的优化。从GDP的部门结构来看，产业结构的变动呈现第一产业明显下降、第二产业稳中有降、第三产业不断上升的趋势。尤其是第三产业占GDP的比重已于2012年超过了第二产业所占比重，突破了50%。这是一个积极的信号，表明杭州市的产业结构已经进入了以服务业为主的重要阶段。从就业的部门结构来看，其变动趋势与GDP的部门结构变动趋势略有不同。第一产业的就业比重大幅下降，其下降幅度远大于第一产业占GDP比重的变动。第二产业的就业比重明显上升，变动方向与第二产业产值比重截然不然。第三产业就业比重有明显攀升。
为更清晰的判断就业结构与产业结构变动的协调程度，表1中计算了各次产业的就业结构偏差。各次产业的就业结构偏差值等于各次产业产值占GDP的比重除以各次产业的就业比重，随后再减去1。产业结构与就业结构越协调，就业结构偏差的值就应该越接近于0。就业结构偏差的值大于0，表示该产业产值所占比重大于就业所占比重，如果这一正的偏差值过大，则表明一种“有增长无就业”的增长模式，就需要反思为什么产业的就业带动作用会如此之弱。反之，如果就业偏差的值小于0，则表示该产业产值所占比重小于就业所占比重，如果这一负的偏差的绝对值过大，则说明这一产业的生产效率非常低，有大量冗余劳动力，但是却没有带来高的产出。此时需要考虑的是，如何提高这一产业的生产效率，或者是如果将劳动力从这一低效率的产业中转移出去。
从表1中计算出的就业结构偏差数据来看，杭州市第一产业的就业结构偏差值多年来一直为负，其绝对值较大，且多年来偏差的程度并没有太大的下降，第一产业的就业比重一直远大于第一产业的产值比重。这表明近年来，虽然杭州市的城镇化率有了较大提高，但是城镇化对就业结构的非农化调整作用并没有充分发挥出来。虽然第一产业的就业比重从1998年的31.03%下降到了2012年的10.92%，有了较大幅度的下调，但是这一调整并不充分。其结果是，第一产业的劳动效率低下，仍有大量农村冗余劳动力需要从第一产业中转移出去。
杭州市第二产业的就业结构偏差为正，近年来有明显下降趋势。这表明杭州市早期第二产业也存在就业带动能力不足的问题，而近年来第二产业的就业带动能力正逐年上升，进而第二产业的就业偏差逐年下降。
杭州市第三产业的就业结构偏差值为正，第三产业产值比重大于第三产业就业比重。虽然这一偏差值正逐年下降，但是与第二产业相比，第三产业的偏差值仍明显偏大。说明第三产业仍然有较大的就业带动空间，尤其是有较大的空间能容纳从第一产业中转移出的冗余农村劳动力。
四、杭州市城镇化发展中就业结构偏差的原因分析
从杭州市的数据来看，第二产业所发挥的就业带动效应已趋于合理化，而第三产业的就业带动作用仍有所不足，进而导致第一产业相对而言冗员过多，效率低下。究其原因，可以概括如下：
（一）杭州市第二产业内部结构的调整为第二产业就业结构偏差的下降提供了基础
据研究，虽然发展重工业在短期内会导致高产量低就业的现象，但是在长期中却对就业有正的促进作用。重工业是资本密集型的产业。不同于劳动密集型产业的是，资本密集型产业的就业弹性系数低，在短期内会形成资本对劳动的排斥，即“替代效应”，从而在带动产量扩张的同时却没有带动多少的就业。而正是由于短期内对劳动的排斥，资本密集型的产业在收入分配方面并不需要将过多的收入分配给劳动者，从而有利于形成大量的储蓄，根据经济增长理论，储蓄为投资提供了重要的资金来源，高储蓄有利于经济中的高投资和高增长。而高增长则会为经济提供更多的就业机会，在长期中带动就业的增长，即“收入效应”（朱劲松等，2006）。
纵观杭州的第二产业内部结构的变动轨迹，可以发现，从解放初至今，杭州市第二产业内部结构的变动分成了以下几个阶段。第一个阶段是解放初，杭州市的工业以丝绸、棉纺作为主导产业。第二个阶段是60年代至80年代初，期间轻工业占主导地位。第三阶段为80年代初至上世纪末，机电工业成为主导产业，纺织工业、化学工业、轻工业共同组成支柱产业。第四阶段为本世纪初至今，这一阶段中，杭州市重工业趋势日益明显。杭州重工业占全市工业比重从2001年的48.2%逐步上升至2012年的61.3%。
杭州市第二产业内部结构调整对就业的影响符合理论的预期。在杭州的工业重心由轻工业转向重工业的早期阶段，重工业的确展现出了它对就业的“替代效应”。在表1的数据中，2001年以前，第二产业的就业偏差都达到了0.4以上。而随着重工业的深度化发展，重工业对就业的“收入效应”也逐渐体现，对就业的带动效应逐渐加强，从而第二产业就业偏差也逐年下降。
（二）“离乡不离土”的城镇化模式是导致第一产业和第三产业就业结构偏差的重要原因
与国外不同的是，我国包括杭州在内的大多数城镇中，农村剩余劳动力的城镇转移模式非常特殊，可以概括为一种“离乡不离土”模式，也可说成是“农民进城”模式。所谓“离乡”，指的是农民离开家乡，到城镇去寻找新的就业机会，并在相当长的时间里，呆在城镇地区生活。所谓“不离土”，指的是农民虽然已经在城镇生活和工作，但是他们的生活和工作都被边缘化了，这部分农民与城市的联系非常微弱，能随时回到家乡，继续从事农业生产。在工作方面，他们大多从事一些传统的初级服务业，比方说，家政行业、餐饮业、建筑业等等。这些行业不要求具备高的专业技术，仅要求能从事熟练的劳动以及高体能消耗的劳动。这类工作不具稳定性，并且收入往往偏低。在生活方面，离乡的农民往往缺乏城镇户籍，无论在子女教育方面，还是在医疗保障等方面，相对具有城镇户口的居民而言都具有劣势。再加上低收入和高房价等因素，离乡的农民具有很强的流动性。在工作形势恶化或者农忙时节，他们回到农村从事农业生产。在工作形势好转或农闲时节，来到城市寻找工作。
“离乡不离土”的城镇化模式不利于产业结构和就业结构的优化调整。第三产业的发展需要建立在有足够的消费人群和消费能力的基础上。进城的农民工难以在城镇拥有稳定的工作和充足的社会保障，因而他们仅会将城镇视为农闲时的工作所在地，而不会将城镇视为自己的定居地以及长远生活所在地。即他们的工作和收入发生城镇，但是他们不敢在城镇消费。在扣除生活必需的消费后，他们所积累的收入将拿回乡村进行消费。工作和消费地点的城乡分离，导致城镇消费群体规模偏小，消费能力不足，第三产业的发展受到抑制。
更为重要的是，“离乡不离土”的城镇化模式抑制了劳动力素质的提升。无论是在城务工的农民，还是他们的子女，都由于社会保障、户籍等因素，无法接受到城镇较为优质的教育和培训，其结果必然是劳动力素质的低下。
劳动力素质的低下与杭州市产业结构升级对人才的需求形成了矛盾。重工业发展到一定阶段，需要有一定生产服务型行业与其相配套。如金融、保险、技术服务业、咨询信息服务业、邮电通信业等。图2给出了1999-2011年杭州市交通运输、仓储及邮政业，金融业，以及科学研究、技术服务和地质勘察业占GDP的比重的变化趋势。以三类行业为代表来观察杭州市第三产业内部结构的变动。可以发现，交通运输、仓储及邮政业这类传统的生产服务型行业在杭州市GDP中所占的比重正逐渐下降；而金融业，以及科学研究、技术服务和地质勘察业这类新兴的生产服务型行业所占比重正逐年上升。与传统服务业不同的是，金融业以及技术服务业等都对劳动力的素质提出了高要求。
因此，城镇化发展要求产业结构调整与之相适应，而重工业和与之相配套生产服务型行业的发展，则要求有高素质的劳动力来满足行业发展的需要。即随着产业的发展，产业对低素质劳动力的就业带动作用正日益减弱，而对高素质劳动力的需求则日益增加。“离乡不离土”的城镇化模式却抑制了劳动力素质的提升，从而使第三产业发展对就业的带动作用无法充分（下转13页）发挥出来。
五、结论及政策建议
从杭州市的数据来看，杭州市第一产业和第三产业中仍存在较大的就业结构偏差。第一产业存在冗员过多的弊端，第三产业则存在就业带动效应发挥不充分的问题。这既与杭州市城镇化发展中产业结构调整的背景有关，也与“离乡不离土”的城镇化模式密不可分。就业结构偏差是经济社会发展中的不利因素，将会带来一系列突出的问题。首先，第三产业就业带动作用没有充分发挥出来，会导致农民非农转移的渠道受阻，阻碍城镇化发展的步伐，不利于当前城镇化发展战略的实施；其次，城镇化发展不顺，将会导致农民收入增长乏力，造成社会有效需求不足，抑制第三产业发展，进而反过来阻碍第三产业就业结构的调整。因此，加快城镇化进程，缩小就业结构偏差，已成为经济发展的重要问题。针对以上问题，本文提出政策建议如下。（1）改革“离乡不离土”的城镇化模式，加快户籍改革步伐，使农民不仅能够进城打工，也能够进城落户，享受城镇的医疗和教育，从而扩大城镇消费群体，提高社会消费能力，以促进第三产业的发展；（2）加大城镇教育资源的辐射范围和辐射力度，使进城农民工及其子女能接受较好的教育，从而为第三产业，尤其是生产服务行业的发展提供高素质的劳动力后备队伍，带动第三产业就业效应的充分发挥。
参考文献：
[1] 朱劲松、刘传江.重新工业化对我国就业的影响[J].数量经济技术经济研究，2006，（12）.
[2] 马超群、何艳芬.就业结构与城市化偏差实证研究[J].长安大学学报，2009，（12）.
[3] 田明、王玉安.我国城市化与就业结构偏差的比较分析[J]. 城市问题，2010，（02）.
[4] 蒋满元.经济结构演变与城市化互动机制的逻辑模型及其问题探讨[J].求实，2007，（03）.
作者：谭岚
城镇化提供就业论文 篇2：
提升我国农业转移人口就业质量的途径
摘 要： 通过对近5年我国农业转移人口与城镇就业人员就业质量的测算与对比，发现我国农业转移人口就业质量较差，存在社会保险参保率、劳动合同签订率均较低，工作时间长而就业报酬不高等问题。从农业转移人口享有城镇公共就业服务的角度看，我国农业转移人口就业质量不高的主要原因在于：公共就业服务相关法律法规体系不健全、公共就业服务法律法规监管机制不完善、公共就业服务财政投入不合理，以及公共就业服务体系不健全等。为此，应推进公共就业服务法制化建设、完善公共就业服务监察机制、优化公共就业财政投入、加快公共就业服务体系建设，确保农业转移人口享有城镇公共就业服务，提高农业转移人口就业质量。
关键词： 农业转移人口；就业质量；公共就业服务
一、 引 言
农业转移人口，已经成为我国现代产业工人主体，是现代化建设的重要力量。党的十八大报告明确指出：“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。然而，通过对我国农业转移人口的调查发现，他们的就业质量堪忧，难以享有与城镇职工同等的城镇公共就业服务。本文旨在通过对农业转移人口就业质量的测评，剖析存在的问题，以期提升我国农业转移人口就业质量。
二、 我国农业转移人口的就业质量概念界定及评价指标体系
（一）农业转移人口
政府以及学术界对农业转移人口的内涵和外延尚无统一界定，但普遍认同农业转移人口包括“户籍仍在农村，但已经从农村转移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口”①。根据本文研究目的以及数据的可得性，笔者将农业转移人口界定为：户籍仍在农村，但长期（半年及以上）在城镇从事非农产业的农业人口。
（二）就业质量
无论是政府还是学术界，国内目前对就业质量概念尚无统一界定，相对而言，较为认可“就业质量是反映整个就业活动中劳动者与生产资料结合并取得报酬或收入的具体状况之优劣程度的综合性范畴”。②该表述说明对就业质量的评价，既包含客观事实，也难以排除主观判断，表明就业质量是一个主客观相结合的综合范畴。借鉴王阳（2014）对就业质量评价指标体系的界定，本文认为就业质量包含就业机会、就业稳定性、工作安全性、工作时间、就业报酬、社会保障、劳动关系七个维度，但考虑到要将农业转移人口就业质量与城镇职工就业质量做比较，而鉴于农业转移人口的上述前三个指标数据的不可获取性，故本文仅从工作时间、就业报酬、社会保障、劳动关系四个维度，探讨农业转移人口就业质量。
（三）就业质量的评价指标体系
1.明确评价指标体系的框架
笔者就上述四个维度，选取4个具体指标构建评价体系并结合相关规定选取目标值（见表1）。
表1 就业质量评价指标体系及目标值的选取
注：计算城镇就业人员的就业质量，意在与农业转移人口的就业质量进行对比，故本应在计算城镇就业人员就业质量之时，运用具有当地城镇户口的城镇就业人员数据。但鉴于统计数据的可得性，对各个维度具体指标的选取，笔者只得尽可能选取包含较少农业转移人口数据在内的统计指标。
2.明确各个指标的权重
测算我国农业转移人口和城镇就业人员就业质量评价指标体系中各维度指标的权重，此处运用熵值法⑥来确定。
根据2006—2013年统计数据，利用熵值法得到我国农业转移人口及城镇就业人员就业质量各维度指标的权重（见表2和表3）。
表2 我国农业转移人口就业质量各维度指标权重
表3 我国城镇就业人员就业质量各维度指标权重
3.计算综合就业质量指数
采用综合评价分析方法，首先计算四个维度单项指标的评价得分，再计算出综合指数得分。
4.就业质量评价标准⑦
根据就业质量指数得分，就业质量水平可以分为五个阶段（如表4）。高收入国家的得分一般在80以上，中上收入国家得分一般在65以上。
表4 就业质量水平的评价标准
注：若某维度的评价指数得分超过100，则默认其就业质量得分为100。
三、我国农业转移人口就业质量测评
笔者利用我国2009—2013年农业转移人口及城镇就业人员相关数据，计算二者就业质量各维度的权重以及各维度指数，进而得出我国农业转移人口以及城镇就业人员就业质量综合指数（见表5和表6）。
表5 2009—2013年我国农业转移人口就业质量综合指数
资料来源：《中国劳动统计年鉴2009—2014》、《全国农民工监测调查报告2009—2013》。
表6 2009—2013年我国城镇就业人员就业质量综合指数
资料来源：《中国劳动统计年鉴2009—2014》、《人力资源和社会保障事业发展统计公报2009—2013》。
（一）农业转移人口就业质量远低于城镇就业人员
1.农业转移人口就业质量综合指数得分低于城镇就业人员
如图1所示，自2009年《农民工监测调查报告》开始发布以来，我国农业转移人口就业质量一直保持在较差水平，就业质量综合指数得分基本只达到同一时期城镇就业人员就业质量指数得分的50%左右。需要指出的是，在计算城镇就业人员就业质量时，鉴于统计资料的可得性，四个维度的指标选取，均未能将农业转移人口的数值完全排除在外，尤其是社会保障与劳动关系两个维度，均直接取城镇职工的数值，该统计口径包含大量农业转移人口数据。在将部分农业转移人口的数值包含其中的情况下，城镇就业人员的数值仍远高于农业转移人口数值，若所用数据将全部农业转移人口排除在外，其就业质量会比农业转移人口就业质量高出更多。
图1 农业转移人口与城镇就业人员就业质量综合指数得分对比
2.农业转移人口就业质量各维度指数评价得分均远低于城镇就业人员
为便于说明，此处以2013年数据为例。如图2所示，分别从工作时间、就业报酬、社会保障和劳动关系四个维度看，农业转移人口各维度指数得分均低于城镇就业人员。首先，农业转移人口每周工作大于40小时的人员比例达到城镇就业人员的1.39倍，然而就业报酬只占到城镇就业人员的60.82%，农业转移人口劳动时间长、待遇差的情况较为严重。其次，农业转移人口参加城镇职工社会保险的比例只达城镇职工社会保险参保率的28.86%，可见，农业转移人口难以享受到城镇职工社会保险。再次，农业转移人口劳动合同签订率只有城镇职工劳动合同签订率的46.83%，表明用人单位对农业转移人口与城镇就业人员的差别对待情况之严重。
图2 2013年农业转移人口与城镇就业人员就业质量各维度指数得分对比
（二）农业转移人口各维度之间评价指数得分不均衡
如图3所示，农业转移人口就业质量四个维度的评价指数得分差距较大。首先，劳动关系相对而言维持在较高水平，但是从其得分可以看出，劳动关系处于一般水平并有下降趋势，且2013年签订无固定期限劳动合同的农业转移人口比重较往年下降了3.5%⑩，这从另一个方面表明了劳动关系有所恶化。其次，工作时间维度总体呈下降趋势，2009年处于一般水平，2009年之后得分下降，维持在较差水平。且统计资料显示，2013年农业转移人口日从业时间平均为8.8小时，高于2012年的8.7个小时{11}，更高于《劳动法》规定的8个小时，农业转移人口超时工作现象普遍。最后，就业报酬和社会保障两个维度，五年来的评价指数得分一直低于综合指数得分，拉低了农业转移人口就业质量综合指数得分。虽然就业报酬维度评价指数得分五年来稳步上升，社会保障亦呈上升趋势，但社会保障维度评价指数得分依然过低，对我国农业转移人口的就业质量综合指数得分影响最为严重。
图3 农业转移人口就业质量各维度评价指数及就业质量综合指数得分
四、导致我国农业转移人口就业质量不高的原因
劳动力市场分割理论中的城乡分割表明：就业身份和就业信息障碍、就业成本的高昂、就业技能的缺乏和工作时间选择的自由度降低，导致农业转移人口就业量减少，成为劳动力市场上的就业困难群体。从世界各国的实践来看，就业服务是具有经济理性的一种劳动力市场制度，在促进劳动力供求平衡、减少劳动力市场摩擦、降低劳动交易成本方面发挥着重要的功能。其中公共就业服务在提高劳动力市场透明度，帮助就业困难群体避免陷入不利地位上具有特殊作用。所谓公共就业服务，是指以政府为主导，社会各方参与，通过就业服务机构，帮助劳动者获得就业岗位和提升就业能力，帮助用人单位寻找合格劳动力的一系列服务性工作的总称。{12}该定义表明，公共就业服务属于政府为满足公民基本需要而提供的公共产品，每一个公民都应该并且可以平等享受该方面的服务。可见，公共就业服务可以通过其本身应该具有的公平性和均等性，很好的弥补劳动力市场分割的负面影响，促进农业转移人口的稳定就业。
然而，我国农业转移人口与城镇就业人员就业质量差距较大，表明劳动力市场分割对就业的负面效应依然很高。从公共就业服务的角度看，主要原因在于以下几点：
（一）公共就业服务相关法律法规体系不健全
规范工作环境、促进劳资集体协商、强化和落实劳动监察、保障劳动者生存权和发展权，需要公共就业服务相关法律法规的建设和完善。随着劳动力市场的不断发展，农业转移人口就业呈现出流动性大、就业形式多样等特点，农业转移人口的合法权益急需相关法律予以保障。然而，我国公共就业服务相关法律体系建设落后，《劳动法》配套法律制度建设滞后，《劳动基准法》、《集体合同法》、《劳动监察法》、《反就业歧视法》等用于规范劳动力市场的法律体系建设推进缓慢，缺乏破除劳动力市场流动壁垒、规范企业用工行为、消除就业歧视等具体可执行的规章制度，导致未签订劳动合同、未参加社会保险、长期加班加点、克扣工资等问题频发。同时，当前我国公共就业服务相关法律实施与法律走基层工作推进缓慢，农业转移人口法律意识淡薄，企业守法意识不足，严重影响我国公共就业服务水平的提高，阻碍我国农业转移人口就业质量的提升。
（二）公共就业服务法律法规监管机制不完善
劳动监察机制薄弱，不利于维护农业转移人口的合法权益。劳动监察机制薄弱主要表现为，没有对农业转移人口未签订劳动合同、就业歧视、过度加班加点、未参加社会保险等严重影响农业转移人口就业质量的问题进行有效监管和纠偏。当前，我国对农业转移人口权益保护的监察力度不够，监察手段不足，缺乏长期有效的监督检查机制，导致农业转移人口权益保护检查与监督只是流于形式，限于短期应付，切实保护农业转移人口合法权益的要求未能真正落实到基层操作层面。此外，地方政府基于传统的政绩考核体制，过于重视对招商引资的数量、GDP增幅的考量，导致在劳动监察执法过程中，弱化监督检查力度，或者对各种可能有损地区企业或经济发展的违法违规行为，如瞒报企业社保缴费基数、拖欠工资、过度加班等视而不见。可见，地方政府不作为或工作的不到位，致使无法有效保障劳动者合法权益。
（三）公共就业服务财政投入不合理
作为公共产品的公共就业服务，需要政府投入一定的公共就业服务资源。由表7可以发现，2007年至2013年，虽然我国社会保障和就业财政支出总额逐年稳步上升，但我国社会保障和就业财政支出占财政总支出的比重却呈波动下降趋势，且该比重历年得分均低于国务院关于“逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%—20%”{13}的承诺。且截至目前，我国并无就业服务的专项财政预算，仅从社会保障和就业项目中列支，表明我国财政就业支出十分有限，影响了政府对职业介绍、职业指导、职业培训等相关公共就业服务的资金投入。
表7 社会保障和就业财政支出情况
数据来源：《中国统计年鉴2008—2014》。
此外，在社会保障和就业财政总支出较低的情况下，中央和地方财政负担比例亦不合理（见表8）。中央财政占社会保障和就业财政总支出的比例较低且逐年下降，地方财政负担比例较高且逐年上升，这表明公共就业服务很大程度上由各地财政自行负担。该财政负担分配比例很不合理，一方面，违背财权事权相符原则，加重了地方财政负担；另一方面，由于二元制度的户籍限制，导致地方政府在提供公共就业服务方面，会将财政投入到本地居民身上，而不是投入到农业转移人口身上，不利于公共就业服务的均等化，不能适应当前劳动力跨区域流动日益频繁的现实。
表8 中央和地方财政对社会保障和就业财政支出的负担情况
数据来源：《中国统计年鉴2008—2014》。
社会保障和就业财政总支出不足，加之中央和地方财政负担比例不当，导致各地公共就业服务体系建设和发展严重滞后。致使即便有培训意愿和培训需要的农业转移人口亦无法获得有效的职业技能培训，从而极大地影响农业转移人口劳动技能的提升，阻碍农业转移人口自身素质的提高。再结合“较城镇职工而言，农业转移人口本身学历不高的现实”{14}，势必导致农业转移人口工资水平不高、工作环境较差等问题。
（四）公共就业服务体系不健全
公共就业服务体系不健全，导致其难以为农业转移人口提供有效帮助。
1.公共就业服务设施建设滞后
我国公共就业服务设施建设进展缓慢，公共就业服务人员队伍建设不到位。首先，针对农业转移人口的职业技能培训场地小、设施落后、层次较低，远远不能满足培训数量和质量的需求，严重阻碍了我国农业转移人口素质的提高。其次，人力资源信息网络建设迟滞，广覆盖、全畅通、高效率的城乡一体化信息服务网络还未完全建成，严重阻碍了劳动力信息的及时发布以及农村劳动力的流动。最后，我国公共服务机构工作人员队伍建设不够到位，工作人员选择不够规范，配置不够合理，服务人员的职业道德教育和业务培训不够及时，服务人员的工作素质和业务水平较低，严重制约了我国公共就业服务水平的提高，难以为农业转移人口提供有效的公共就业服务。
2.公共就业服务存在不平等
受户籍制度的限制，数量巨大的农业转移人口不能充足地获得住房、健康和教育等服务，从而减少了他们的福利。虽然国家积极出台一系列就业政策用于改善农业转移人口就业环境，但在实际执行中，许多地方的城镇公共就业服务仍将农业转移人口排除在外。农业转移人口难以享受政府提供的就业培训和就业指导等服务，缺乏获取就业信息的渠道。统计资料显示，2012—2014年，接受技能培训的我国农业转移人口分别为30.8%、32.7%和34.8%；{15}同时，四川省统计局《2014年四川省进城务工人员现状调查报告》显示，只有5.9%的四川省农民工接受过政府组织的职业技能培训。此外，农业转移人口获取就业信息的渠道较为狭窄，四川省统计局《2014年四川省进城务工人员现状调查报告》显示，仅0.9%的农业转移人口就业方式是政府牵线或组织的招聘会。可见，公共就业服务对农业转移人口就业的帮扶作用较为有限，不利于农业转移人口劳动技能的提升。
3.农业转移人口维权渠道不够通畅
农业转移人口维权渠道不够通畅以及维权成本过高严重打消农业转移人口维权的积极性。首先，在我国特殊的“一裁二审”制度下，仲裁裁决并不具有终结性，很多劳动争议案件在经仲裁裁决后仍需进入诉讼程序，不但未能快捷地解决纠纷，反而因为必须走劳动仲裁而延长了维权时间，增加了维权成本。其次，农业转移人口在维权过程中还存在部分仲裁委员会以各种理由不受理农业转移人口的申诉，劳动仲裁与法院之间没有建立良好的衔接程序，同一案件多次审理等问题，不够畅通的维权渠道大大增加了农业转移人口的维权时间，增加了农业转移人口维权的难度，使得许多农业转移人口在维权的过程中选择退出，自动放弃对自身合法权益的维护。最后，我国没有合理的维权费用分担机制，在维权过程中，农业转移人口需要承担维权所需要的多种费用，农业转移人口在维权过程中承担的费用不断攀升，甚至超出维权成功可获得的回报，严重挫伤甚至打消农业转移人口维权的积极性，难以保障我国农业转移人口的合法权益。
五、提高我国农业转移人口就业质量的对策
（一）推进公共就业服务法制化建设
保障农业转移人口就业的合法权益，必须以公共就业服务法制化为前提，使公共就业服务机构在服务过程中有法可依、有法必依。一方面，要根据现实需要，及时完善公共就业服务的法律法规体系。加快《劳动法》配套法律制度建设，加快推进《劳动基准法》、《集体合同法》、《劳动监察法》、《反就业歧视法》等具体可实施的法律法规体系建设，为公共就业服务提供制度性保障。通过法律统一并明确公共就业服务的标准，将农业转移人口纳入城镇公共就业服务范畴，促使农业转移人口能够依法平等享有城镇公共就业服务。另一方面，加快推进法律实施与法律走基层工作，增强企业与农业转移人口的法律意识。加强普法宣传工作，提高农业转移人口用法意识，增强其通过法律来维护自身合法权益的能力，同时提高企业守法意识，减少企业的违法违规行为，确保公共就业服务相关法律法规的贯彻落实。
（二）完善公共就业服务监察机制
政府在公共就业服务的提供过程中，拥有大量的自由裁量权，且由于信息不对称和政府自身认识能力不足等客观因素，难免出现政府职能缺位、错位等问题。因此，需完善公共就业服务监察执法制度，加强公共就业服务监察网络化建设，改进监察执法的方式方法，提升监察执法队伍素质，增强执法人员的服务责任意识，提高监察执法的效率。积极探索市区一体执法和实行劳动保障监察网格化管理的路子，促进地方政府认真履行职责，规范执法程序和执法行为，坚决杜绝地方政府劳动保障监察执法不作为现象的发生。坚持以劳动合同签订、工伤事故防范、社会保险缴费、工资拖欠排查等为重点，开展日常巡查，加强重点事项检查，加强对违法行为较多的重点行业和重点企业的监管，健全劳动监察重大案件督办制度和报告制度，规范就业监察执法工作。健全违法行为预警防控机制，建立公共就业服务监察执法与刑事司法联动等多部门综合治理机制，及时有效查处侵害劳动者权益的违法行为，加大对各种违法行为的监督打击力度。对拒不执行行政处理或处罚决定的，依法申请人民法院强制执行。对违法行为严重的，除依法进行处罚，还应通过新闻媒体予以曝光，加强公众监督。进一步完善举报投诉制度，确保维权渠道畅通，并积极处理投诉案件，切实维护农业转移人口的合法权益。
（三）优化公共就业财政投入
公共财政的资源配置、收入分配、调控经济和监督管理四大职能中的资源配置职能{16}，决定了政府应对公共就业服务这一公共物品承担财政职责。这意味着农业转移人口对城镇公共就业服务的享有情况，很大程度上取决于政府对公共就业服务方面的财政投入，因此，需对目前的公共就业财政投入加以优化。第一，科学界定中央政府和地方各级政府的公共就业财政支付责任，加大中央政府对公共就业服务的财政投入力度。一方面，我国分税制改革后，中央和地方财政收入格局变化与财政支出格局变化不同向，中央政府和省级政府层面财政体制存在的主要问题是财力与支出责任不匹配。按照财力与支出责任匹配的逻辑，收入份额相对较大，应当承担相对较大的支出责任，因此，按照我国目前各级政府财力分布格局，应加大中央财政在公共就业方面的财政投入力度。另一方面，随着人力资源市场的不断发展和劳动力流动的日益频繁，公共就业服务的外部性日益凸显，应加大中央政府的支持力度，尤其是应加强对农业转移人口输入较为集中的地方政府财政转移支付力度，从而促使其有足够的财力，将农业转移人口纳入城镇公共就业服务体系。第二，调整财政投入结构，将更多的财政资金投向公共就业服务领域。比如加大对劳动就业、职业技能培训等与人民群众，尤其是与农业转移人口密切相关的民生性公共就业服务方面的投入，使农业转移人口可以从根本上提高自身素质，进而提高竞争力。第三，加大对公共就业服务资金分配和使用的监管，进一步改革和完善与之配套的财政监督机制，确保公共财政资金能够充分并且有效地用于公共就业服务领域，确保有限的资金发挥最大的效益。
（四）加快公共就业服务体系建设
现代市场经济实践证明，单一的市场机制并不能完全实现人力资源的优化配置，资源配置中的市场机制具有盲目性、滞后性等弊端，需要人为地进行干预与合理的引导。其中公共就业服务体系在推动人力资源流动，实现优化配置中发挥重要作用。提升我国公共就业服务水平，保证我国农业转移人口享有公共就业服务的数量和质量，可以提高我国农业转移人口的工作素质、提升农业转移人口的工作能力、削弱农业转移人口的流动壁垒。第一，根据各级政府的财政负担能力以及农业转移人口对就业培训需求，完善我国就业培训体系建设。扩大就业培训场地、更新就业培训设施、健全培训标准、完善培训制度，加强对培训对象、培训过程、培训质量、资金使用的全方位监管，实现农业转移人口就业培训规范化、标准化、信息化。第二，加强公共就业服务人才建设。加强就业服务人员的职业道德教育和业务素质教育，提升公共就业服务人员的工作素质和业务水平，最终形成一个合理的服务人员体系。第三，加强我国就业信息平台建设。继续扩大城镇就业服务网络和就业优惠政策的覆盖面，建立统一的人力资源市场信息采集、传送、分析、发布和共享机制，建立起一个广覆盖、全畅通、高效率的城乡一体化信息服务网络，实现农业转移人口就业供求信息的及时发布，提高农业转移人口流动的便利性。第四，简化维权程序、降低维权成本。在申诉、仲裁和诉讼之间建立良好的衔接机制，简化劳动争议案件受理程序，畅通劳动争议案件受理渠道，提高劳动争议案件处理效率，保证农业转移人口维权的便利性。同时，要建立起合理的维权费用分担机制，将企业纳入维权费用的承担方，形成维权成本由政府、企业、个人三方共同分担机制，降低农业转移人口的维权成本，提高农业转移人口的维权积极性。
注释：
① 杜丙辰：《着力推进农业转移人口市民化》，《农业经济》2014年第5期。
② 刘素华：《再论就业质量》，《河北师范大学学报》2011年第1期。
③ 农业转移人口的工作时间：农业户口的城镇就业人员工作时间小于或等于40小时的人员比例；城镇就业人员的工作时间：非农业户口的城镇就业人员工作时间小于或等于40小时的人员比例。
④ 最低工资标准的平均值的计算方法：各年份当年全国各省、自治区、直辖市最低工资标准的平均值加权平均得到，权重为各省、自治区、直辖市当年就业人员数占全国就业人员数的比重。另外，对于农业转移人口，该指标计算公式则为（农民工月平均工资/城镇非私营单位就业人员月平均工资）*（最低工资标准平均值/上年城镇非私营单位就业人员月平均工资）。
⑤ 指标选取参考：王阳：《我国就业质量水平评价研究——兼析实现更高质量就业的政策取向》，《经济体制改革》2014年第5期。
⑥ 熵值法是根据各项指标的指标值的变异程度来确定指标权数，是一种客观赋权法。其原理是：在信息论中，信息熵是系统无序程度的度量，信息是系统有序程度的度量，二者绝对值相等，符号相反。某项指标的指标值变异程度越大，信息熵越小，该指标提供的信息量越大，该指标的权重也应越大；反之，权重越小。
⑦ 权重的计算方法以及评价标准的确定，借鉴：王阳：《我国就业质量水平评价研究——兼析实现更高质量就业的政策取向》，《经济体制改革》2014年第5期。
⑧ 为便于运用就业质量水平的评价标准评价各维度情况，需将各维度指数评价得分（实际值/目标值）扩大100倍，即各维度指数评价得分=各维度具体指标的实际值/目标值*100.
⑨ 因无2009、2010年我国城镇非私营单位就业人员劳动合同签订率的具体统计数据，但鉴于此文主要目的是为计算外出农民工就业质量，以及将城镇非私营单位就业人员就业质量与外出农民工就业质量做对比，故此处劳动合同签订率采用报道中的一个大致数据。新民网：http：//news.xinmin.cn/rollnews/2010/09/28/7032074.html截至目前（2010年9月28日），各省（区、市）劳动合同签订率普遍达到或超过85%，故2009、2010年劳动合同签订率均取值85%。
⑩ 数据来源：中华人民共和国国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》。http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html
{11} 数据来源：中华人民共和国国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》。http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html
{12} 陈建刚：《完善我国就业公共服务体系的几点建议》，《中国行政管理》2005年第5期。
{13} 中国政府公开信息整合服务平台：关于“调整财政支出结构加大对就业和社会保障工作投入”提案的答复（摘要）.http：//govinfo.nlc.gov.cn/gtfz/xxgk/gwyzcbm/czb/201010/t20101012_517745.html？classid=363
{14} 《2013年中国劳动统计年鉴》显示，城镇职工高中及以上学历占比30.78%；《2013年全国农民工监测调查报告》显示，外出农民工高中及以上学历占比24.4%。
{15} 数据来源：中华人民共和国统计局：《全国农民工监测调查报告2012—2014》http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html
{16} 资源配置职能，指将一部分社会资源集中起来，形成财政收入，然后通过财政支出活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金流向，弥补市场缺陷，从而优化全社会的资源配置。
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Ways to Promote the Employment Quality of the Agriculture Transfer Population in China
Pu Xiaohong / Lu Ningning / Li Jun
作者：蒲晓红 鲁宁宁 李军
城镇化提供就业论文 篇3：
新时期城镇失业群体的就业支持政策研究
[摘要]近年来中国政府出台了一系列针对城镇失业群体的就业支持政策，以保障其基本生活并促进就业。本文研究了若干重要就业支持政策，评价了其在制度机制建设、保障失业群体生活水平和促进就业等方面的积极作用。针对既有政策的主要缺陷，本文提出应从政策覆盖范围、财政保障力度、政策执行与监督机制和政策衔接四个方面入手，完善中国现阶段的就业政策。
[关键词]失业人员；支持政策；政策衔接；弱势群体
一、研究的问题
近年来，中国城镇失业群体数量居高不下。据人力资源和社会保障部统计，2006年至2010年，中国城镇登记失业人数始终高于800万人，城镇登记失业率高于40%。而截止2010年，中国城镇登记失业人数已高达908万[1]，就业情况没有明显好转。另外，我们应当清醒地认识到，城镇登记失业人群并非中国城镇失业人群的全部，还有相当一部分隐性失业人群，以及失业未登记人群的存在。
城镇失业群体是城镇人口中处于劳动年龄、但在某一段时期内没有就业机会并寻找工作的群体，他们的劳动能力处于闲置状态。在现阶段，中国城镇失业群体主要由失业人员和尚未再就业的下岗职工组成。尽管政府出台了诸多保护与支持政策，但失业带来的被排斥感以及收入的降低仍然对失业群体有着诸多负面影响。城镇失业群体又是中国社会弱势群体的重要组成人群，具有经济上的低收入性、生活上的贫困性、政治上的低影响力和心理上的高度敏感性等诸多特点。[2]历史上，中国认为社会主义在理论上不存在失业，现实中则用牺牲经济效益的政策实现“充分就业”。这一做法显然不可能长期持续。进入20世纪90年代后，随着中国市场经济体制改革的加速，尤其是2001年加入世贸组织、全面参与全球竞争以来，下岗失业问题日益凸显，过去在“充分就业”政策下形成的隐性失业日益公开化，社会深层矛盾充分暴露。
可见，城镇下岗失业问题是在社会转型的大背景下出现的。随着中国社会发生了巨大变化，有一部分社会成员不适应变化而被甩到边缘地带，在社会利益的新的分配格局中被弱势化，并变为社会弱势群体。在城镇中，社会成员的弱势化主要表现为下岗失业。从政策制定的角度看，在市场化、全球化的过程中，在众多利益的选择中政府无力保护所有社会成员使其利益免受损失，这样，某些社会成员进入弱势群体。[3]因此，他们的被剥夺感相对更为强烈，且明确地指向政府和转型获益人群。下岗失业不仅对失业者本人有巨大的消极影响，也为社会埋下了冲突的风险。
为了帮助城镇失业群体实现就业，减少因下岗失业造成的贫困带来的负面影响，消解他们的被排斥、被抛弃感，中国政府制定执行了一系列重大就业政策。以政策功能为标准，我们可以将这些政策划分为城镇失业群体的保护政策和支持政策。保护政策主要有基本生活保障政策、失业保险、最低生活保障政策等；而支持政策则主要包括产业政策、鼓励自谋职业和自主创业政策、鼓励企业吸纳就业政策、公益性岗位安置就业政策、公共就业服务政策等。以往的研究多以保护政策为对象，本文则试图对支持政策进行总结和评价，以期为完善新时期城镇失业群体社会保障体系建设提供借鉴。
二、城镇失业群体支持政策的主要内容及其变化
（一）产业结构调整政策
一般认为，经济增长与就业增长存在正相关关系。具体来看，以劳动和资本密集型为主体的经济增长必然会带来就业规模的扩大，而以技术密集型为主体的经济增长则未必，甚至可能在短期内减少对劳动力的需求，也就是“减员增效”。因此，经济增长和就业增长的不同步是可能存在的。而中国政府对此有清醒的认识。 2002年《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）强调，积极发展具有比较优势的劳动密集型产业和企业，提高经济增长对就业的拉动能力。具体措施有：大力发展第三产业，继续拓展商贸、餐饮等传统服务业领域的就业渠道，努力发展旅游业增加就业，尤其要积极开发社区服务业的就业岗位，重点开发面向社区居民生活服务、机关企事业单位后勤保障和社区公共管理的就业岗位以及清洁、绿化、社区保安、公共设施养护等公益性岗位。鼓励发展个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济扩大就业，积极发展有市场需求的劳动密集型中小企业，继续发展劳动就业服务企业，更多吸纳下岗失业人员。2003年国务院办公厅《关于加快推进再就业工作的通知》同样从产业结构和所有制性质两个方面出发，强调要大力发展第三产业以及有比较优势和市场需求的劳动密集型产业，鼓励发展就业容量大的个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济，积极发展有市场需求的中小企业，继续发展劳动就业服务企业。
（二）鼓励自谋职业、自主创业政策
促进城镇下岗失业群体自谋职业、自主创业，不仅能够解决失业者本人的就业，还可能带动他人、特别是弱势群体的就业，因此受到中国政府的充分重视。相关政策内容主要有减免税费、提供小额贷款、简化审批程序、提供经营场地等。如《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）规定，对下岗失业人员从事个体经营（国家限制的行业除外）的，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，并免收属于管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。各类中介机构对下岗失业人员从事个体经营涉及和各种服务性收费，要按照最低标准收取，严禁强制服务和强行收费。各地政府要建立下岗失业人员贷款担保基金，所需资金主要由同级财政筹集，担保机构由当地政府确定。为下岗失业人员自谋职业和自主创业提供的小额贷款，贷款额度一般掌握在2万元左右。贷款期限最长不超过2年，到期确实需延长的，可申请展期1次。贷款利息按照中国人民银行公布的贷款利率确定，对从事微利项目的，由中央财政据实全额贴息，展期不贴息。担保最高限额为担保基金的5倍，期限与贷款期限相同。并特别规定，对下岗失业人员合伙经营和组织起来就业的，可根据人数和经营项目扩大贷款规模。各级政府和有关部门要简化下岗失业人员开业的相关手续，提高服务效率。根据需要，有条件的地方应设立专门窗口，由有关行政审批部门参加，提供“一条龙”服务。各级政府在城市规划建设和整顿市容时，要统筹解决好下岗失业人员自谋职业和自主创业的经营场地问题。有条件的地方，可安排相对集中的生产经营培育性场所。《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）明确规定：对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的（国家限制的行业除外），在规定限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；并免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费，期限最长不超过3年。对2005年底前核准减免税费但未到期的人员，在剩余期限内按此政策执行。同样，也要求地方各级人民政府和有关部门要进一步统筹解决好自谋职业和自主创业人员的经营场地问题。在提供小额担保贷款方面政策有微调，对持《再就业优惠证》人员和城镇复员转业退役军人从事个体经营自筹资金不足的申请小额担保贷款从事微利项目，由中央财政据实全额贴息（展期不贴息），对其它城镇登记失业人员申请小额担保贷款并从事微利项目的，由财政给予50%的贴息（中央财政和地方财政各承担25%）。
（三）鼓励企业吸纳就业
下岗失业群体的工作能力一般相对较差，难以在市场竞争中获得就业机会。因此，政府为鼓励企业吸纳这些弱势群体，往往出台政策减轻企业税费负担。这些政策虽然直接补贴的是企业，但仍应当被视为对城镇失业群体的支持政策。2002年，《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）为鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员，对税费减免条件做出明确规定：对现有的服务型企业（国家限制的行业除外）新增加的岗位，当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并与其签订3年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门认定，税务机关审核，3年内根据招用人数按年度应缴所得税额的一定比例减征企业所得税；对满足以上条件的新办的服务型企业（国家限制的行业除外）3年内免征企业应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。当年新招用下岗失业人员不足30%的，根据招用人数，按应缴所得税额的一定比例减征企业所得税；对各类服务型企业（包括商贸、餐饮、服务业企业，国家限制的行业除外）新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并与其签订3年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门审核后，从再就业资金中按招用人数提供为期3年的社会保险补贴；同样，对国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体（国家限制的行业除外），凡符合条件的，3年内免征企业所得税。
到2005年，政策特别强调了小型企业的地位：《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）规定，对商贸企业、服务型企业（国家限制的行业除外）、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用持《再就业优惠证》人员，与其签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，按实际招用人数，在相应期限内定额依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税，期限最长不超过3年。对2005年底前核准减免税但未到期的企业，在剩余期限内仍按原方式继续享受减免税政策。同时，对上述企业中的商贸企业、服务型企业，在相应期限内给予社会保险补贴，期限最长不超过3年。对2005年底前核准社会保险补贴但未到期的企业，在剩余期限内按此政策执行；对符合贷款条件的劳动密集型小企业，在新增加的岗位中，新招用持《再就业优惠证》人员达到企业现有在职职工总数30%以上，并与其签订1年以上期限劳动合同的，根据实际招用人数，合理确定贷款额度，最高不超过人民币100万元。
（四）公益性岗位安置就业政策
为保障就业弱势群体的顺利再就业，政府还需要通过更为直接的方式促进其就业。自罗斯福新政以来，“以工代赈”已成为政府促进就业的重要方式。2002年，《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）规定，由政府投资开发的公益性岗位要优先安排大龄就业困难对象。在社区开发的公益性岗位安排原属国有企业大龄就业困难对象就业，从再就业资金中给予社会保险补贴；各地可提供适当的岗位补贴。2005年《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）政策覆盖范围从“大龄就业困难对象”扩大到“就业困难对象”，要求政府投资开发的公益性岗位要优先安排就业困难对象。在公益性岗位安排就业困难对象，并与其签订1年以上期限劳动合同的，按实际招用的人数，在相应期限内给予社会保险补贴。对大龄就业弱势群体仍有特殊优待：政策特别指出，其在公益性岗位工作超过3年的，社会保险补贴期限可相应延长（超过3年的社会保险补贴所需资金由地方财政解决）。同样，各地可提供适当的岗位补贴。
（五）职业培训政策
归根结底，失业下岗人员就业难的主因还在于自身技能、劳动素质不符合新时期市场要求，只有大力开展职业培训才能从根本上解决这一难题。
2002年，在《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）即要求各级政府建立公共就业服务制度，对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍，对城镇就业转失业人员和国有企业下岗职工提供免费再就业培训；建立再就业援助制度，为就业困难对象提供专门的帮助和服务。特别是对中国较为稀缺的技术工人，通知要求对从事技术性工作的劳动者开展的技能培训，应与推行和规范国家职业资格证书制度相结合。在培训的工作机制上，则颇为领先地提出“政府购买”的方式：各级政府可在资质认定的基础上，委托社会各类职业培训机构和职业中介机构为下岗失业人员提供职业培训和就业服务，由政府给予资金补贴的免费培训和服务项目，要进行严格、科学的效果评估。2003年，《国务院办公厅关于加快推进再就业工作的通知》（国办发〔2003〕40号）进一步要求各级政府全面落实免费再就业培训和免费职业介绍政策，同样要求动员社会各方面力量开展再就业培训和中介服务。各级劳动保障部门要对社会办的职业培训机构和职业介绍机构进行资质认定，并根据培训和再就业效果给予补贴。2005年《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）根据就业形势的变化，强调统筹做好下岗失业人员再就业与城镇新成长劳动者的就业工作，认真落实高校毕业生和复员转业退役军人就业的有关政策；更为重视街道（乡镇）社区在促进就业再就业中的作用，要求强化重视街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建设，并依托街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建立再就业援助制度，对就业困难对象实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助；完善了“政府购买”的规定，强调培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩机制，引导各类教育培训机构针对市场需求，积极开展定向培训。
三、城镇失业群体支持政策的成效
（一）降低了失业率
据人力资源和社会保障部《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，中国2010年全年城镇新增就业人员1168万人，有547万下岗失业人员实现了再就业，就业困难人员再就业165万人。年末城镇登记失业人数为908万人，城镇登记失业率为41%。全国全年共帮助85万户零就业家庭实现每户至少一人就业。[4]应当说，在面临诸多就业难题的情况下，特别是金融危机和世界经济不景气的大背景下，中国政府在促进就业和控制失业率上取得了较好成绩，其中积极的城镇失业群体支持政策功不可没。
（二）建立与完善了就业支持机制
通过一系列就业支持政策实施，相关就业支持机制也不断建立与完善。目前，全国已在街道社区普遍建立了劳动保障工作平台，以承担失业人员再就业和离退休人员管理服务工作。在信息化建设方面，对促进就业有重要意义的金保工程一期建设基本完成。2010年年末，全国32个省级单位全部实现了与部中央数据中心的网络联接，有90%的地级以上城市实现了与省数据中心的联网，城域网已经联接到925%的社会保险经办机构和就业服务机构，并延伸到街道、社区、乡镇和定点医疗服务机构。[5]对于失业群体再就业尤为重要的职业培训与创业培训，通过政府培训补贴与就业效果挂钩，有效组织动员了社会教育培训机构对失业群体开展培训。2003年以来，共有1100多万下岗失业人员参加了再就业培训，培训后就业率达到了60%，80多万人参加了创业培训，开业成功率55%。[6]
（三）就业政策规范化
政府为促进就业出台了诸多政策。制度建设还需要将实践证明为行之有效的政策进而上升为国家法律，以落实政策进步的长期性、稳定性。在新时期诸多中央政策的基础上，中国于2007年通过了《就业促进法》，这标志着中国就业促进工作在法治化、规范化方面迈上了一个新台阶。该法借鉴了国内有关政策和国外立法的经验，使就业促进工作更加科学，并厘清了以往政策中的某些含混模糊之处，强调建立健全公共就业服务体系、职业培训体系和就业援助体系，为相关工作的规范化奠定了良好基础。
四、城镇失业群体支持政策的缺陷
（一）政策覆盖面较窄
中国城镇失业群体支持政策大多针对登记失业人员，未登记者不在支持范围内，大量没有登记的城镇失业人群都处于自我救助或倚靠家庭关系和少量社会关系救助的困境。政策覆盖面较窄还体现在各地政策的区域划分中：地方政府和社会机构只针对有本地户口的失业群体提供一些救助措施，是否拥有该地户口成为能否获得救助的前提。不仅进城务工的农民工不能得到政府支持，城镇居民在异地也不能得到充分支持。这一户籍制度上的限制显然极不利于灵活就业者和流动人口享受城镇失业群体的就业支持政策。
（二）政策支持力度较弱
历年来，中国就业支出占财政支出比重最高为243%（2003年），占GDP比重最高为044%（2004年）。显然，与绝大多数经合组织国家就业支出占财政支出和GDP的比重都在3%和1%以上的状况相比，中国就业支出还有很大差距。[7]特别是在2005年之前，中国就业支出中，用于就业支持政策的支出远小于用于就业保护政策的支出。近年来两类支出间相差缩小，但就业支出占财政支出和GDP的比重都从2004年开始逐渐下降。这一变化需要引起我们的高度警惕。
（三）政府在就业促进服务中角色错位
虽然中央政策早在2002年即鼓励在培训的工作机制上实行“政府购买”，并不断加以强调，但在具体操作中地方政府大包大揽的情况仍较为突出。地方政府片面追求一家独揽以及资金投入，忽视了政策运行过程的监管和政策效果的评估。在政府购买就业岗位和提供公益岗位中也存在类似问题，只是实现了就业岗位的平移，并没有创造就业岗位。
（四）监督不健全
《就业促进法》中专辟一章“监督检查”，对监督就业促进工作的开展做出了相关规定。但是中国政府虽然在促进就业中提出了建立目标责任制，监督方式却以同体监督为主，即以本级政府自查与上一级政府检查相结合，也就是说，就业目标责任制的考核由政府内部进行，外部监督（包括人大监督、群众监督、媒体监督、社会组织监督等）极为匮乏。
五、城镇失业群体保护与支持政策的改进
城镇失业群体的支持政策在保障失业群体生活水平、促进就业等方面发挥了积极作用，也存在诸多政策缺陷。为更好地实现政策意图，维护社会公平与正义，推动国民经济良性发展，还应做出较大改进。
（一）扩大政策覆盖范围
中国城镇失业群体的支持政策存在政策覆盖面较窄的明显缺陷。尤其是注重对正规就业者、登记失业人群的保护与支持，轻视对灵活就业者、外来就业者（包括农民工）、大学毕业生的保护之支持，更与社会公平的理念要求背道而驰。
因此，改进城镇失业群体支持政策，首先要扩大政策覆盖范围。应将灵活就业人员、农民工、大学毕业生等各类人群纳入失业保险的适用范围。对未登记的失业人员也应一视同仁，对其进行就业培训，鼓励自谋职业或自主创业等。特别要逐步打破户籍壁垒，给予非本地户口的失业人群同等待遇。
地方政府只能做到在本地区内保证政策的广覆盖，中央政府应当格外重视全国范围内城镇失业人群的支持政策的公平性，提高政策统筹性。既有失业保险的市、县分级统筹管理方式已被证明不能体现互助互济、风险分担的保险原则，对灵活就业者、流动就业者和广大西部地区也明显不公平。而繁杂的管理层级也提高了管理成本，降低了政策效益。为充分发挥失业保险“集中资金，分散风险”的功能，应尽快建立“省级统筹，中央调剂”的目标模式，建立失业保险的统一管理体制和统一管理机构。同时，提高统筹层次，可以加强集中管理，减少管理环节，减少管理成本，提高失业保险金的使用效益。
（二）加大财政保障力度
如前文所言，中国就业支出占财政支出比重和占GDP比重较低，即使在比重最高的年份，与绝大多数经合组织国家相比仍存在很大差距。财政保障力度的不足，以及制度设计上的缺陷，造成支持政策中的诸多项目也因为缺乏资金保障而难以顺利开展，政策执行中存在一定偏差。这一指标可以衡量政府对就业的关注与重视程度，及一国财政公共性的强弱。因此，应提高就业支出占财政支出比重，在财政支出结构上向社会保障支出倾斜，在中短期内达到发展中国家的前列，并进一步向经合组织成员国看齐。
在资金使用上，应遵循“事权与财权相匹配”的原则，明确中央政府与地方政府的职责范围与财政保障，注重确保地方政府在实施相关政策时有稳定、充足的财力。
（三）改进政策执行与监督机制
当前中国城镇失业群体的支持政策执行还存在较大问题。在政府内部通常是管办合一，面临着机构臃肿、花费昂贵、效率低下、反应迟缓等挑战，并不能适应失业群体需求。公共服务民营化理论认为，政府的主要职能是提供公共服务，规范公共服务生产与消费过程中的问题，裁决争议，具体服务的生产可以交给营利组织、非营利组织和社区组织等。这被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径。[8]此外，管理主体不直接参与政策执行，也可将主要精力用于政策评估与监督，确保政策落实。
因此，中国城镇失业群体支持服务的提供，应坚决落实中央于2002年提出并不断强调“政府购买”方式，不仅应用于职业培训，还要扩大到公益性岗位安置等方面，探索竞争性招投标、凭单制等多种“政府购买”的实现形式。以充分实现政府部门、服务机构和社会民众各归其位、各负其责、相互配合、相互制衡。当然，政府购买亦有其风险所在，需要仔细地谋划设计政策，尤其应当保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，以确保政策投入能够真正实现政策意图，维护社会公平。
（四）衔接保护政策与支持政策
从根本上讲，城镇失业群体的保护与支持政策虽有功能划分，但都是为保障目标人群生活水平、实现充分就业服务的，不能也不应割裂开来。二者的衔接尤为重要，这主要体现在失业保险制度中。失业保险制度已从单一的失业救济向就业促进转变，中国也应突出失业保险的就业促进功能，除了发挥失业救济功能，更应强化其在就业促进方面的巨大作用。
通过调整失业保险金支出结构，能够更好地开展城镇失业群体的职业培训、职业介绍工作，建立健全就业服务体系，如公共就业服务机构、劳动力市场信息网络，从而实现促进就业。还应当利用失业保险金的巨大结余建立相关补贴，对于雇用失业者的企业给予相应的补贴，弥补企业因雇用职业技能较低的失业者而增加的成本，从而间接促进失业人群就业。失业保险金也能够用于建立失业人员提前实现再就业的激励机制。如对于符合失业给付请领条件，但在失业给付期限届满前就业的失业人员，可以提供诸如就业奖助津贴等形式的激励。[9]此举既能够减少失业保险金支出，又增加了失业人群收入，可谓一举多得。
[参考文献]
[1][4][5]2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].http：//www.molss.gov.cn/gb/zwxx/2011-05/24/content_391125.htm.
[2]钱再见.中国社会弱势群体及其社会支持政策[J].江海学刊，2002（3）.
[3]王思斌.社会转型中的弱势群体[J].中国党政干部论坛，2002（3）.
[6]陈跃.建国以来中国共产党就业政策与实践研究[M].北京：人民出版社，2011.203.
[7]赖德胜，孟大虎，李长安，田永坡.中国就业政策评价：1998—2008[J].北京师范大学学报，2011（3）.
[8][美]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译.北京：中国人民大学出版社，2002. 5-13.
[9]范围.我国失业保险法律制度的问题及其完善——从《失业保险条例》到《社会保险法（草案）》[J].人口与经济，2010（5）.
（责任编辑澹宁）
作者：张汝立 刘伟明