论文题目：中国司法去地方化改革理论与实践研究
摘要：一直以来,地方党政机关掌握法院的人财物管理,地方各级法院的司法辖区与所在行政区域重合,这种由地方权力机关控制的法院管理体制被概括为“法院的属地化”,并被认为是导致司法地方化的根本原因。司法地方化违背审判权独立运行规律,在体制层面给司法地方保护提供契机,以至影响司法公正,破坏法制统一,因此司法地方化一直被视为司法改革中的重难点问题,司法去地方化与司法去行政化一道成为我国司法体制改革中的车之两轮,鸟之两翼。我国司法去地方化改革主要是以顶层设计、地方试点的形式展开,十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》都对司法去地方化改革作出了明确阐述和具体部署,其中最能彰显“司法权是中央事权”改革逻辑的是地方法院人财物省级统管和设立跨行政区划法院。作为配套措施,最高人民法院发布了“四五改革纲要”和“五五改革纲要”,针对司法去地方化改革发布了一系列具体任务,全国地方各级人民法院据此制定本省的规范文件并予以贯彻落实,目前,该改革部署已由第一批改革试点逐渐扩展到全国各省。中央将“司法权是中央事权”作为司法去地方化改革的理论基础,将司法从地方政权组织关系中逐渐脱钩的改革思路应运而生,该改革策略通过将地方法院人财物管理权暂时收归省一级,使地方各级法院从人事、财物等组织方面脱离地方政权的条块关系,最终实现在中央层面对司法权的集中统一管理;同时打破原有行政区划与司法管辖区域相同的地域限制,探索设立跨行政区划的司法辖区,以司法管辖权范围的变更突破行政权力的辐射范围,达到司法活动不受地方权力影响、干预的目的。通过重申司法权的国家专属性、司法统一性,使司法活动回归司法权运行的本质规律——审判权独立运行,以实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。首先,法院所处的外部权力结构环境是影响各级人民法院能否依法独立运行审判权的关键外部因素,同时也是检验司法去地方化改革举措能否行之有效的试金石。从司法实践样态来看,在我国党政体制之下,我国法院与党委、人大、政府之间除了法定关系之外,还在长期实践中形成了彼此默会的互动模式,而法院与各权力组织之间的领导、监督、管理、合作、支持、配合甚至是干预、控制等关系,构成了我国地方各级法院所处的或支持配合、或背负压力的复杂交错的权力图景,从而影响到司法裁判活动的正常运行。在实施司法去地方化改革之前,地方各级人民法院对应相应层级的地方党政机关,由地方党政机关掌握法院的人财物管理。地方党委管法院的“人”,同时通过地方党委——党委政法委——法院党组的链条强化地方党委对法院的政治领导、思想领导和组织领导,地方人大监督法院的审判工作,地方政府管法院的“财”和“物”,各级法院深嵌于地方权力的条块关系之中。与此同时,法院肩负顾全大局、积极参与地方治理的政治角色,不仅要发挥定分止争的基本功能,而且承担着综合治理要求下的诸多外部功能。在国家、社会和人民不断提高的司法需求和司法功能期待下,如何保障审判权依法独立运行就成为一个必须放置在国家治理全局中综合考量的问题,绝非仅仅研究司法体系内司法权性质和司法规律就可以实现司法去地方化改革的目标。其次,司法去地方化改革的理论基础是司法权是中央事权,这是制定和实施司法去地方化改革策略的出发点和根本依据。“司法权是中央事权”具有丰富的理论内涵,通过对司法外部权力条块关系和司法多重功能的分析可知,使司法从人财物的组织角度脱离地方政治环境的“省以下人财物统管”举措,对于维护司法公正具有一定效果,但是并不能达成“脱离地方”的预期,因为司法活动的运行过程不仅需要维护司法权力的统一性和国家性,也势必体现出地方性的参与,这是司法权力归属的国家性与司法运行过程的地方性的统一。承认“司法权的统一性”是司法权整体意义上的认识论基础,将我国法院系统按照审判层级分开来看,最高人民法院毫无疑问具有鲜明的国家性和中央事权属性,对于司法权中央属性产生疑惑的焦点主要在于地方各级人民法院,因为司法地方化问题产生的场域是地方各级人民法院所处的地方权力交织的权力架构。以地方各级人民法院司法权的静态权力归属和动态司法运行为视角,透视司法权是中央事权理论在司法活动全程的展现样态,可以更为透彻地理解司法权是中央事权理论的深刻内涵。一方面,从司法权的静态权力归属来看,根据单一制的国家结构形式、宪法法律规定和司法权性质,司法权是中央事权的判断具有鲜明的政治指向性,即将政治权力体系之一的司法权在“国家整体性权力与地方分权”层面上完成对权力归属的宣告:我国司法权是中央事权,不存在地方分权。当司法权表征主权的政治意义时,司法权毋庸置疑作为一个整体政治权力呈现,司法权是国家集中统一的裁判权力,是针对案件事实和法律的裁判权,因此,司法权在全国范围内的统一和完整代表了法制统一,也代表了单一制国家的主权统一。当有地方权力攫取地方利益试图割据司法统一时,就是破坏司法权是中央事权的司法地方保护主义。另外,从法律规范角度讲,司法权的裁判依据是全国人民代表大会制定的宪法和法律,其在全国范围内适用,裁判结果在全国范围内发生法律效力,司法活动遵循的审判权依法独立运行原则是司法根本规律。由此来看,司法权是中央事权,当地方政权机关试图用与宪法、法律相抵触的下位法或者其他钻空子、批条子等手段来影响司法机关裁判时,就是破坏审判权依法独立运行原则的司法地方化的表现。但值得注意的是,当司法机关依据宪法法律、参照合乎法律整体精神的地方性法规作出裁判时,司法运行则体现出司法的整体性和地方性的统一。另一方面,从司法权的动态运作全程来看,司法裁判依据既有全国范围适用的全国人大及其常委会制定的宪法法律和中央政府制定的行政法规,也有根据地方特性和现实需要制定的、不与宪法法律相冲突的地方性法规,同时开放性地吸收了“习惯”作为法定的民事裁判法源。这两者的共存说明司法运行过程为地方性保留了适当的空间。另外,执行是裁判结果的具体落实,是司法正义的根本体现,从落实司法裁判的角度讲,司法活动体现出不容忽视的地方性,司法权运行的整个过程并非一座由“司法”命名的封闭保守的“孤岛”。司法需要切实解决处在不同省份、不同经济发展条件下老百姓的生活生产纠纷,为了使司法裁判落实到位,为了使司法裁判回应管辖区域内人民实际的司法需求,为了使司法裁判达到“法律效果与社会效果的统一”,司法权的执行环节需要包括审判机关在内的地方各党政机关的通力协作与配合。事权的具体运作方式并不影响主权归属,事权执行由地方适度分担不会损害现有的国家政治体制和司法去地方化改革目标,因此在充分理解司法权是中央事权理论根基“司法权的国家统一性”的意涵下,在不影响审判权独立运行原则的前提下,充分发挥具体运作方式的地方积极性也是包含司法机关在内的国家机关应该遵循的一项重要原则。因此,司法权在静态权力归属层面的政治意涵与司法运作中地方性因素融入之间的关系为:前者无疑彰显司法权是中央事权的基础性和根本性,并成为后者的触发机制,司法运行的地方性因素必须以肯定司法权是中央事权为前提,遵循权责统一、司法公正和审判独立等基本原则,在中央性的统摄下尽力发挥地方资源和信息优势为解决人民司法需求服务。我国司法去地方化改革,要去除的是行政权染指司法活动用以攫取利益的扩张意识,要加强的是司法权遵守宪法法律的不卑不亢的精神、行政权的大局观念和尊重审判权依法独立运行的法治意识,要强化的是党作为坚强领导核心的集中统一领导方式的法治化和人大对司法监督方式的法治化。在人民法院行使司法权的全过程,各方应当恪守宪法法律法规、遵循司法基本规律,将政治的逻辑转化为法律的和司法的运作逻辑,坚决维护法院和审判组织的自主性和独立性,使得裁判活动遵循以法律为依据、以事实为准绳,权责一致,公开公正等基本原则。司法去地方化改革应该始终坚持四项基本逻辑,即:坚持党的绝对统一领导是司法去地方化改革的政治逻辑;坚持“司法权是中央事权”是司法去地方化改革的理论逻辑;坚持审判权依法独立运行规律是司法去地方化改革的法律逻辑;坚持司法的中国问题导向和国家现代化建构背景,是司法去地方化改革的时空逻辑。只有理论坚定、路线统一、政策落实到位、地方积极配合,司法去地方化改革才能够有始有终地贯彻落实下去,才能提高司法公信力,维护司法公正,满足人民群众的司法需求,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
关键词：司法去地方化;中央事权;审判权独立;国家治理
学科专业：法学理论
指导教师对博士论文的评阅意见
指导小组对博士论文的评阅意见
答辩决议书
中文摘要
Abstract
导论
第一节 研究背景和意义
第二节 研究现状述评
第三节 研究框架和内容
第四节 研究方法
第一章 中国司法去地方化改革文本与实践
第一节 司法去地方化改革缘起
一、司法地方保护主义
二、司法地方化的表征与危害
三、司法地方化的体制性因素
第二节 司法去地方化改革文件演变
一、中央发布的司法去地方化改革文件
二、最高人民法院发布司法去地方化改革文件
第三节 司法去地方化改革实践举措
一、省以下法院人财物由省级统管
二、司法管辖区域与行政区划分离
三、推进解决执行难综合治理格局
四、针对政法机关领导干部采取反干预制度
第四节 司法去地方化改革成效与反思
一、司法去地方化改革成效
二、司法去地方化改革反思
第二章 中国司法去地方化改革的权力结构图景
第一节 法院多维度嵌入条块权力结构
一、人民法院与党委的法律关系
二、人民法院与同级人大的监督关系
三、人民法院与同级政府的法律关系
第二节 司法服务大局的治理功能
一、法院以司法政策文件服务大局
二、法院以业务审判文件服务大局
三、法院以指导性案例服务大局
四、法院参与地方综合治理
第三节 司法功能的运作逻辑
一、司法外部功能与基本法理功能
二、法院外部功能与基本功能的协调
第三章 司法权是中央事权理论再阐释
第一节 司法去地方化改革的理论支撑:司法权是中央事权
一、司法权是中央事权的理论提出
二、司法权是中央事权的判断依据
第二节 司法权是中央事权理论下的人民法院视角
一、司法权是中央事权的关键依据:国家结构与宪法规定
二、司法权是中央事权的观照组:地方各级人民法院
第四章 中国司法去地方化改革之基本遵循
第一节 政治逻辑:坚持党的绝对统一领导
一、坚持党的绝对统一领导的必然性
二、党对司法领导方式的法治化完善
第二节 理论逻辑:坚持司法权是中央事权
一、明确司法权是中央事权理论在不同语境的“所指”
二、强化法治共同体对于司法权是中央事权理论的内在认同
第三节 法律逻辑:坚持审判权依法独立运行
一、审判权依法独立运行规律是司法根本规律
二、审判权独立运行规律对人民法院的要求
第四节 时空逻辑:坚持司法参与国家建构的历史语境
一、司法去地方化改革的中国语境
二、司法参与国家建构发挥司法功能
结论
参考文献