1 政府战略背景
消除贫困是人类的共同任务, 也是中国经济社会发展面临的大问题。中国自1986年开始的以政府发展援助为主导的大规模开发式扶贫, 极大地缓解了农村贫困。虽然, 目前我国的GDP总量已跃居世界第二位, 但作为一个发展中的大国, 我国仍将在很长时期内处于社会主义的初级阶段, 经济社会发展总体水平不高、区域发展不平衡、制约贫困地区发展的因素多、贫困地区特别是集中连片特困地区发展相对滞后、扶贫开发任务仍十分艰巨。
《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《中共中央国务院关于深入实施西部大开发的若干意见》 (中发〔2010〕11号) 、《全国主体功能区规划》 (国发〔2010〕46号) 等文件要求把扶贫工作作为一项重要任务来抓, 要求创新扶贫方式, 以优势、特色产业开发为基础, 挖掘产业潜力和利用自身优势资源, 加快扶贫开发步伐。《中国农村扶贫开发纲要 (2011~2020年) 》 (中发〔2011〕10号) 提出了以连片特困地区、重点县和贫困村为扶贫对象, 以产业扶贫、整村推进等专项扶贫形式和特色产业扶贫、科技扶贫等行业扶贫为主体的重点扶贫内容, 进一步提出了到2020年, 贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平, 基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平, 扭转发展差距扩大趋势的远景目标。该纲要确定以六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州, 共14个片区, 680个县为扶贫攻坚的主战场。其中, 秦巴山区连片特困地区涉及6个省 (市) 的17个市、80个县 (市、区) , 是我国包含省份最多、国土面积最大、内部差异最强的集中连片特困地区。而重庆市的城口县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县和万州、开县、忠县等区县为代表的秦巴山区, 是集中连片特困地区的典型。
2 万州现状
万州区扶贫任务艰巨, 扶贫压力大, 贫困村和贫困人口多。根据2014年评定年收入在2736元 (按2010年2300元不变价计算) 以下为贫困人口计算:万州区贫困乡镇有41个 (含40个乡镇, 1个街道) , 有贫困村117个。贫困线下有11.1万人, 贫困发生率9%, 万州目前有连片贫困乡镇两个片区:一是悦君山片区, 包括分水、孙家、余家、后山镇的21个村居;二是白土片区, 包括恒合、白土、普子、地宝乡镇。
制约这些片区发展的主要因素有:
1) 资源约束加剧, 产业发展乏力。万州区属于重庆市渝东北地区, 属于重庆第二大城市。但经济实力并不与之相称, 总量不高, 均量更低, 产业体系不完善, 产业发展水平低, 处于工业化初期阶段。与此同时, 区内贫困村、贫困人口、贫困面积也居全市前列, 扶贫工作压力大。贫困区内劳动力、市场和资本等资源约束不断加大, 贫困村人口老龄化严重, 80%以上都是50岁以上老人, 市场以传统的农产品市场为主, 规模小, 农产品商品化率低, 缺乏吸引城市资本和外来资本投资的潜力。贫困区以传统的种养殖业为主, 自给自足的小农经济产业发展模式, 有特色、有文化底蕴的资源和产业缺乏相应的人力资本支撑, 导致贫困区特色产业未能有效挖掘和开发。
2) 基础设施薄弱, 生态环境脆弱。区内交通、水利等基础设施落后, 有些行政村不通沥青、水泥路、没有完成农网改造任务, 有个别自然村不通公路, 有部分农户饮水困难。三峡库区是我国典型的生态脆弱区和环境敏感区, 环境承载能力低, 资源和环境成为影响经济社会发展的刚性约束。区内山高坡陡, 地质地貌复杂, 河谷纵横, 土壤贫瘠, 泥石流、滑坡等地质灾害频繁, 水土流失严重。
3) 经济发展水平低, 特色产业滞后。2010年, 一、二、三产业结构比例为24∶35∶41, 与全国10∶47∶43相比, 第一产业比例明显偏高。区内人均地区生产总值只有5498.43元, 仅为全国平均水平的20.26%。特色产业培植难度极大, 产业结构相对单一, 市场竞争力不强, 区域产业集中程度不明显, 产业支撑弱, 缺乏具有明显区域特色的大企业、大基地。
4) 社会事业发展滞后, 基本公共服务不足。贫困区基本公共服务水平低, 教育、文化、卫生、体育等软硬件建设严重滞后, 贫困区普遍存在就医难、上学难、文化生活单调等问题。基础教育水平低, 教育设施条件差, 专业技术教育尤其是劳动技能培训能力不足, 万州区域内仅有普通高等本科学校1所, 普通专科学校4所, 乡镇卫生医疗设施简陋、设备不全、人员不足, 区域内仅有三甲医院1个。文化体育设施陈旧、规模小、标准低。
5) 区域发展不平衡, 城镇化水平低。2010年片区内城乡居民收入比为3.07:1, 城乡差距明显。片区内各乡镇之间也存在不同程度的发展差距。2010年片区城镇化率29.3%, 比全国平均水平低20个百分点。
为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>的通知》 (中办发〔2013〕25号) 、市委四届四次全委会精神及《中共重庆市委重庆市人民政府关于集中力量开展扶贫攻坚的意见》 (渝委发〔2014〕9号) , 实现扶贫开发目标, 万州区委、区政府下发了《关于进一步做好扶贫开发工作的意见》, 该意见紧紧围绕“科学发展、富民兴渝”总任务, 以“一统三化两转变”为统揽, 以连片特困地区和贫困村为主战场, 以增强贫困地区和贫困人口自我发展能力为主线, 以片区扶贫开发、贫困村建设、乡村旅游扶贫、产业扶贫、高山生态扶贫搬迁为工作重点, 进一步创新扶贫开发体制机制, 认真探索落实扶贫开发到人到户政策措施, 狠抓专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫, 努力构建“三位一体”大扶贫格局。
3 连片特困地区扶贫开发建议
连片特困地区的扶贫开发, 应立足于万州区政府的指导意见, 加强科学规划, 将扶贫策略从单纯的生产性资源投入或资源配置格局调整改变为连片区域协同开发, 全面改革具有共同致贫原因和脱贫障碍的连片贫困地区的社会经济发展环境。
3.1 推进整村扶贫, 扶持各贫困村的特设产业
强力推进整村扶贫。将整村推进与区域发展、连片开发及农民新村建设相结合, 从群众反映最迫切的问题入手, 以村为单元, 实施贫困村整村推进扶贫, 实行项目规划到村、扶持对象到户, 资金安排到村、项目覆盖到户, 着力改善基础设施条件, 调整产业结构, 增强发展能力。实现更多贫困村建设市级验收达标, 完成和启动更多贫困村建设。比如继续扶持熊家镇万家村、甘宁镇二屯村的柑橘, 燕山乡泉水村的杨梅、茶叶, 铁峰乡太平村、响水镇付家村及黄柏乡沙田村的猕猴桃, 太龙镇蓼叶村的李子, 郭村镇向泥村的水产养殖, 天城镇老岩村的乡村扶贫旅游, 白羊镇惠民村的柠檬, 钟办大团村的无花果以及九池乡泉合村的蔬菜等一大批产业亮点, 让贫困地区农民群众有稳定的收入来源。
3.2 高山生态扶贫搬迁是脱贫致富的好办法
万州区被重庆市规划为生态涵养区, 高山生态扶贫搬迁既可以较好地保护生态, 又有利于农民脱贫致富。我们应坚持群众自愿、因地制宜、扶贫优先的原则, 扎实有序推进扶贫搬迁。一是广泛宣传、增强贫困农户扶贫搬迁意愿。二是深入调研, 合理制定扶贫搬迁计划。组织力量对全区有搬迁意愿的农村扶贫对象进行全面调查, 拟定了分年度搬迁计划。三是因地制宜, 促进贫困户搬得出。一方面鼓励贫困户因地制宜, 采取梯度转移、投亲靠友等灵活安置方式, 降低搬迁成本;另一方面在集中安置点规划设计多种适用户型供贫困农户选择, 同时引导群众不盲目攀比、贪大求洋, 确保能够及时搬出。四是强化督导, 确保任务完成。为了保证年度任务完成, 采取分片督导、点对点扶持的措施, 强化对搬迁工作的督导。
3.3 进行片区扶贫开发, 为连片贫困地区全面发展注入巨大活力
紧紧围绕片区扶贫开发任务, 按照“片区规划、区域发展、整体脱贫”的思路, 凝心聚力, 整合资源, 全面推进, 突出抓好主导产业培育、基础设施建设、扶贫搬迁和完善社会公共服务功能四大工程, 加快片区建设, 使片区开发取得决定性胜利。比如启动更多建设项目, 完善道路建设、整治塘库, 新修人行、产业便道等。建设更多农民新村。继续扶持猕猴桃、李子、茶叶、烟叶四大主导产业, 建成主导产业的标准化园区。起步规模化养殖、扶贫旅游两个配套产业, 建成年生猪标准化养殖场、休闲农庄、现代农业园区等休闲农业与乡村旅游实体。
3.4 打造乡村旅游扶贫示范片建设, 助推农民群众持续稳定增收
继续打造太安镇凤凰乡村旅游扶贫示范片建设的同时, 搞好茨竹盛家、恒合五星、天城老岩、长滩林场、罗田枫香等示范点建设, 建设一批有档次的休闲旅游和高山纳凉避暑基地。
3.5 社会扶贫着力挖潜, 广泛聚集社会力量, 努力构建大扶贫格局
实施各类社会扶贫项目, 争取各类帮扶资金, 引进项目资金。比如继续争取国务院三峡办帮助甘宁镇姜家村、二屯村和大周镇铺垭村, 改善基础设施, 发展产业;继续争取外省、市的扶贫资金和扶贫项目;争取重庆市对口扶贫单位对万州区投入更多扶贫资金和实施更多帮扶项目。挖掘区级帮扶集团潜力, 建立完善区级领导和区级部门定点扶贫集团考核、督促、绩效评估等机制。
3.6 继续实施“雨露计划”, 解决人力资源匮乏的局面
依托区农广校、职教中心基地校及万州电子信息工程学校等职教机构, 大力实施“雨露计划”, 认真开展农村贫困劳动力转移就业技能培训, 着力打造万州“雨露技工”劳务品牌。组织扶贫培训、创业培训, 认真实施雨露计划资助, 进行中高职贫困家庭子女资助。