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乡镇行政组织文化探讨论文 篇1：
试论大学组织、制度与管理的相关性
(南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097)
摘要：无论在学理上还是在实践中，大学组织、制度与管理之间都紧密相关。论文选择组织内与组织间的双重视角，通过对组织、制度与管理三个概念内在相关性的深入探讨，从理论层面上揭示了大学组织、制度与管理之间的相关性。一般而言，组织是人有目的的集合，制度是约束人或组织的规则，而管理则是人在一定制度的约束下，通过分工与协调以实现组织目标的过程。大学组织、制度与管理之间的相关性同样符合上述逻辑。
关键词：大学组织；大学制度；大学管理；相关性
作为本研究的基础，在论述大学组织、制度与管理的相关性之前，有必要首先对组织、制度与管理进行简单界定。笔者以为，作为个体的人是定义组织的基础。人是组织的最基本元素，人也是组织的灵魂与核心。没有人无所谓组织，但单个的人并不构成组织。基于此，关于组织的一个最简单的定义就是，组织是人的有目的的集合。与之相应，规则是定义制度的基础。规则是定义制度的核心特征。没有规则就无所谓制度，但这样讲并不等于说，规则就是制度。规则不是制度，规则只是定义制度的一个基本元素。规则之外，制度主体是定义制度的另一基本元素。在今天，制度的主体不外乎人与组织两种。基于人、组织与规则这三个基本要素，关于制度的一个比较简单的定义就是，制度是约束人或组织的规则。在对组织与制度做如是理解的基础上，对于管理的定义可以考虑以组织与制度为基础，并加上人的因素。将这三者结合起来，管理可以简单地定义为，人在一定制度的约束下，通过分工与协调以实现组织目标的过程。概括起来，本研究中组织的定义以人为基础；制度的定义以人与组织二者为基础；而管理的定义则以人、组织与制度三者为基础。
在此界定的基础上，本研究对于大学组织、制度与管理相关性的分析主要通过两种路径进行实施，即组织间分析（对不同类型组织的比较与分析）与组织内分析（同一类型组织内部的比较与分析）。就本文而言，所谓组织间的相关性分析就是把大学自身作为一个组织群体，探讨大学作为一类组织，与其他组织如政府、企业等相比较，通过对组织间的组织与制度、组织与管理、制度与管理相关性的分析，以揭示出大学组织、制度与管理方面的独特性及其内在相关性。所谓组织内的相关性分析将主要是在大学这一组织群体内部，着重探讨大学的不同组织定位、不同制度安排与不同管理方式之间的相关性。当然这种划分有时只是相对的，所谓组织间、组织内在分析时可能会有重叠。之所以这样划分只是为了便于理解，便于叙述，并不意味着组织间分析就不能适用于组织内或组织内分析必然不适用于组织间。在有些问题上组织间分析与组织内分析存在一致性。
一、 大学组织与大学制度的相关性
无论是在学理上还是实践中，组织与制度都紧密相关。没有组织就无所谓制度，没有制度也就无所谓组织。随着组织制度化的迅速推进，组织本身即意味着一种制度。所谓“组织（organization）即是一个制度化的组织（institution）。”［1］70也有学者直接指出：“大学是一种制度。”［2］240那么，我们应如何认识大学组织与制度之间的相关性呢？
第一，组织性质与制度安排：所谓组织性质，接近于组织的宗旨或由组织的宗旨所决定，即一个组织存在的合法性是什么？目前社会科学界倾向于将整个社会组织在性质上分为三类，即政府组织、营利性组织与非营利组织。所谓政府组织，其合法性在于权力的最大化，在于对某种统治的维持与政权的维系。与之相比，营利性组织的合法性在于利润的最大化，而非营利组织的合法性则在于某项使命的达成。组织性质与制度安排紧密相关。
在组织间的层面上，以营利性组织与非营利性组织为例。作为营利性组织的代表，企业在制度安排上采用股份制是实践证明了的一项成功的制度安排。相比之下，那些作为非营利组织的大学无论如何是不被允许也不适合实行股份制的。因为股份制的制度安排与它们的组织性质在根本上是相冲突的。在组织内的层面上，二者之间同样存在内在的相关性。同样是大学，不同的组织定位往往决定着不同的制度安排。这方面公立大学和私立大学之间由于组织性质不同而导致的制度差异就是一个最好的例证。
第二，组织文化与制度安排。所谓组织文化，可被定义为一个组织的主导价值体系。当一个组织的基本价值观和信仰被其成员内部化后，将带来这些好处：文化能促进交流，有利于组织的决策和控制，且可能提高合作水平和责任感。简言之，组织文化通过向成员灌输团结意识和共同目标意识，有助于克服大型官僚机构的离心倾向［3］382。严格意义，任何一个组织都有不同于其他组织的组织文化，正是这些不同的组织文化造成了同一类组织间往往采取不同的制度安排，而采用一种制度安排的同类组织往往绩效差异较大。在大学的协作参与型组织文化中和在政府机关的官僚主义组织文化中，制度安排不可能相同。如果制度安排相同了，不可能同样取得成功。同样，在大学组织群体内部，组织文化也不尽相同。有的保守，有的激进；有的崇尚科学，有的喜欢人文；有的开放，有的封闭；有的喜欢大，有的喜欢小；有的比较传统，有的比较现代；有的比较民主，有的比较专制；有的喜欢集权，有的喜欢分权。而这些组织文化的差异也终将在不同大学制度设计的细节中体现出来。
第三，组织结构与制度安排。组织结构也可以称之为组织形式。常见的组织结构形式有直线制、直线职能制、事业部制与矩阵制等基本形式。所谓直线制的组织结构，就是强调各级行政人员都不配备职能机构和相应的职能管理人员。所谓直线职能制则强调各级行政人员都配有一定的职能机构和相应的职能人员。但是各级职能人员对下级直线人员只有专业指导或参谋作用，没有行政指挥的权力。事业制也称为联邦分权制，主要强调按产品或地区把企业的业务活动分为若干个事业部；各事业部“集中决策、分散经营”或决策与执行职能分开的原则设立；有相对独立的自主权和相对独立的经济利益。矩阵制的组织结构也称规划——目标结构。强调按职能和按产品或项目组合业务活动两种方式来设计组织的结构，在同一组织内部既设置具有纵向报告关系的若干职能部门，又建立具有横向报告关系的若干产品部门，从而形成纵向与横向管理系统相结合的形如矩阵的组织结构形式［4］5357。由此观之，组织结构本身就是一种微观的制度安排。而且这种微观的制度安排会影响甚至直接决定着更高一层的制度安排。可以说，不同的组织结构往往导致或要求不同的制度安排。无论在组织间还是在组织内，制度安排与组织结构必须相适应。大学组织结构的改变必然导致也必然要求相应的制度调整或制度创新。如果只是将大学的组织结构进行了调整，原有制度安排丝毫不动，那么，这种改革注定要失败。
第四，组织的成长阶段与制度安排。组织理论的研究表明，任何一个组织或者一类组织都有一个兴起、发展、壮大、成熟、死亡的过程。没有长生不老的组织，只不过不同组织的生命周期不同而已，有的长，有的短。在组织成长的不同阶段，同一个组织或同一类组织的制度安排也不尽相同。在一个组织的兴起阶段，各种制度可能是相对宽松的。这种宽松的制度环境为组织的发展提供了各种发展可能性。当组织发展壮大以后，有关组织的各种规章制度必然增多，对组织的约束也必然日益增多。这时的组织更规范了，但巨大的创造性也将逐渐消失。同一类组织中处于不同发展阶段的不同个体也有着不同的制度安排。比如同样是私立大学，中国的私立大学与美国的私立大学就不一样。中国的私立大学尚处于组织的初级阶段，美国的私立大学已经非常成熟。同样是中国的私立大学也不一样，有的可能刚刚兴起，有的可能已经有二十几年的历史，制度层面逐渐走向规范。
二、 大学组织与大学管理的相关性
传统上，组织是管理学家作为研究对象提出来的，管理一直被置于组织的背景下进行研究。组织理论研究的进展直接影响甚至决定着管理理论的发展。“管理是在一定组织中的活动。”“管理就是一定组织中的管理者，为实现组织目标，对组织的活动所进行的计划、组织、指挥、监督和控制工作的总称。”［4］5凡是有管理的地方，必有组织，组织是管理的载体。凡是有组织的地方，必有管理，管理是组织存在的基础。如德鲁克所言：“没有机构（如工商企业），就不会有管理。但是，如果没有管理，所有的机构也就只是一群乌合之众，而不是一个机构。”［5］163对于大学组织与管理之间的相关性，我们同样可以从以下几个方面进行分析。
第一，组织性质与管理手段。不同性质的组织，制度安排不同，管理手段也明显不同。在大学这样的非营利性组织里，管理的手段主要是协商，表面看来效率较低。在企业那样的营利性组织里，管理的主要手段就是以利润为目标进行层级控制，效率较高。在大学内部，公私立大学之间，我们同样可以观察到二者之间的相关性。比如私立大学在管理上果断、坚决，急于革新，密切关注消费者、自身形象以及公共关系；而公立大学则厌恶权力，强调扁平的组织结构，参与式管理，关注学术自由，认为大学是神圣的，管理范式的商业化或政治化会导致大学灭亡［6］194。而这一切皆源自于二者在组织性质上的差异。
第二，组织文化与管理风格。组织文化不仅影响制度安排，而且影响管理方式。在家长专制式、官僚主义、协作参与型三种不同的组织文化中，管理职能的执行是不一样的。在家长专制式的文化中，权威和影响的中心是老板赋予的地位和权力。在官僚主义的文化中，这个中心是职位和在位者。而在协作型的文化中，这个中心是该系统中人们的才能和靠自己争取来的影响力［7］96。在此基础上，组织文化不同，管理风格也有差异。在家长专制式的组织文化中，管理风格主要是排他的，是更多地建立在强权的基础上。在官僚主义的文化中，管理风格主要是决定性的，且更多地建立在职位权威的基础上。在协作参与文化中，管理风格主要是包含性的，更多地建立在个人魅力的基础上［7］107。与其他组织相比，大学组织文化总体上属于协作参与型文化。这种组织间的文化差异导致了大学的管理风格不同于企业和政府。而在大学群体内部同样存在组织文化的差异，则这些差异也将导致大学不同的管理风格。
第三，组织结构与管理体制。不同的组织结构对应着不同的管理体制。比如事业部制的组织结构必然要求一种分权式的管理体制。而直线制或直线职能制的组织结构则更多的对应着集权式的管理体制。而矩阵制的组织结构在管理体制上则更多的要求一种混合型管理体制。一个大学是采用事业部制还是采取直线职能制的组织结构直接决定着它的管理体制的选择。
第四，组织的成长阶段与管理模式。组织具有不同的生命周期。在组织生命周期的不同成长阶段，组织自身的管理模式也不一样。在组织成长的初期阶段，整个管理可能显得比较粗放，比较灵活。等到组织比较成熟，整个管理方式也会变得比较细致，但也可能比较僵化。芮明杰教授曾以企业为例，通过对企业生命周期与管理模式重组主题的变化对于组织成长阶段与管理方式的相关性进行了很好的概括［8］43。目前对于大学生命周期的研究还很难见到。对于大学生命周期不同阶段，管理方式差异的研究还是空白。不过，组织理论中关于企业生命周期的大量相关研究可以证明，组织在生命周期的不同阶段管理模式不同是肯定的。这一点，大学也不能例外。
三、 大学管理与大学制度的相关性
传统上，制度一直是经济学、社会学的研究内容，而管理则是管理学的专利，管理学中涉及到制度的也只是所谓的管理制度，管理学往往并不单独讨论制度问题。不过，这并不意味着管理与制度没有相互的关联。对此，我们可以从以下几个方面进行分析与探讨。
第一，管理是制度的内涵之一。根据斯格特（Scott）的研究，制度是由为社会行为提供稳定性和有意义的、认识的、规范的和管理的结构与行为组成的。在任何充分发展的制度体系中，都存在着这三种要素，它们之间相互作用，促进和维持有序的行为。由斯格特关于制度的定义可以看出，“管理”是“制度”内涵的一个重要层面。没有管理，制度就得不到执行。没有执行制度也就不成其为制度。大学管理也是大学制度的一个重要方面。离开管理，谈大学制度是没有意义的。
第二，制度是管理的必然边界。组织与制度的相互作用或协调组织在制度框架内的顺利活动就是“管理”。制度是管理的依据，良好的制度建设是管理有序进行的前提。管理是制度发挥作用的基础。大学制度是大学管理的依据，离开制度谈管理同样没有意义。大学的人治时代已经过去，现代大学管理必须制度化。
第三，制度环境与管理效率。根据新制度主义的相关理论，组织变革不仅仅是技术需要的产物，而且是制度环境的产物。迈耶（John Meyer）就曾经指出，如果我们要关注环境的话，不能只考虑技术环境，必须考虑它的制度环境（institutional environment），即一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等等“广为接受”的社会事实。现实生活中，制度变迁的技术环境与制度环境经常相互矛盾。技术环境以效率为目标，而制度环境则要求组织要服从“合法性”机制，采用那些在制度环境下“广为接受”的组织形式和做法，而不管这些形式和做法对组织内部运作是否有效率［9］72。一个组织的管理效率与制度环境有着很大的关系。现实中，有些组织为了合法性的要求，往往会选择以牺牲管理效率为代价。比如我国私营企业、民办学校出于合法性的需要纷纷选择成立党组织。当然，有时也会出现另一种情况，即为了提高管理效率，可以暂时放弃某些合法性的诉求。这方面我国改革开放初期乡镇企业的兴起就是一个很好的例子。在今天我们也可以看到一种比较乐观的情况，即在效率与合法性之间的某种妥协，即一个组织在既定的制度环境下，既满足了合法性的要求，又提高了管理效率。比如，过去我国公立大学为了满足合法性的要求，往往与政府机构相对应设置有组织部、宣传部和统战部等机构。这样做必然导致机构臃肿，管理效率低下。但不设置有些工作又不好办。近年来部分公立学校开始采取一种大胆的变通的做法，即将这三个部门合并，一套班子，三块牌子。这样就既满足了合法性的要求，又提高了管理效率。
第四，管理风格与制度设计。由于受到文化的影响，不同国家的管理者在管理风格上是不一样的，比如中国人、日本人比较注重情感在管理中的作用，而美国人则可能毫不在意。在实际的大学管理中，这些不同的管理风格往往也会形塑不同的制度设计。著名的管理学家麦格雷戈曾经在人性假设的基础上定义管理风格。并以此定义为基础，发展出了著名的X理论和Y理论［7］104。纵观所谓的X理论与Y理论，可以发现其中充满了制度的含义。现实中的制度设计，往往同样是基于这些不同的人性假设。大学制度的设计同样如此。
四、 大学组织、制度与管理的相关性
组织、制度与管理三者之间的相关性，绝不仅仅体现在它们两两之间的相关性上，其相关性的真谛还在于，组织、制度与管理三者之间存在着一种近似“三重螺旋”(注：“三重螺旋”原本是一个用来描述物理创新的概念，后来被亨利•埃茨科威兹等学者借用来描述社会创新。按亨利•埃茨科威兹的说法，所谓的三重螺旋就是一种创新模式，是指大学—产业—政府三方在创新过程中密切合作、相互作用，同时每一方都保持自己的独立身份。参见［美］亨利•埃茨科威兹．三螺旋——大学•产业•政府三元一体的创新战略［M］．北京：东方出版社，2005，1．笔者以为，组织、制度与管理之间的关系同样符合亨利•埃茨科威兹关于“三重螺旋”的描述。)的关系。这种关系的特殊性在于，组织、制度与管理三者之中任何一个概念都部分地包含了其他两个概念的含义，但又彼此相互独立地存在。对于任何两者之间关系的讨论都离不开第三者的参与。第三者往往是讨论任何两者之间关系必须的背景或中介。美国社会学家帕森斯早在1960年他出版的《现代社会的结构与过程》一书中，便从功能的角度出发，把组织的结构划为三个层次，即技术层、管理层和制度层。针对这种划分，他指出，组织结构的核心层是技术层，在那里从事主要“产品”的生产；在技术层之上是管理层次，其主要功能是协调组织与任务环境之间的关系；最高层是制度层或称之为制度系统，它的功能是将组织与更大的社会系统联系起来，从而取得组织生存所需要的资源和合法性地位。由帕森斯关于组织结构的这种层次划分不难看出，组织与制度，组织与管理，管理与制度之间都存在紧密的关系。任何一个正式的组织都必然包含有相应的管理层与制度层。
就大学而言，同样如此。大学组织、制度与管理三者中的任何一个概念都部分地体现了其他两个概念的内涵，但又彼此相互独立地存在。同样，讨论大学组织与制度的关系，离不开管理，因为管理的本质就是协调组织在制度框架内的活动。讨论大学组织与管理的关系也离不开制度，因为如果没有制度谈不上管理。没有制度的管理也许会取得一时的成功，但它终将会走向失败。同样讨论大学管理与制度的关系更离不开组织，因为离开了组织，管理就无从实施，离开了组织，所谓规章制度也就是空中楼阁。目前的相关研究与实践中，对于大学组织、制度与管理之间的这种相关性仍然关注不够。大量关于大学组织变革、制度创新、管理变革的研究中，往往是就组织谈组织、就制度谈制度、就管理讲管理，最多也只是注意到了其中两者之间的相关性，对于大学组织、制度与管理之间的这种“三重螺旋”的关系，绝少注意。这种理论研究中的缺失反映在改革实践中，就是大学的改革实践经常相互脱节与不配套，其结果原本有计划的变革变得缺乏“计划性”。今天的高等教育改革中，大学制度创新是一个热门话题，也在实践中如火如荼地进行。但改革结果往往并不如人意。原因就在于，如果关于大学的组织类型、组织目标、组织性质、组织环境等没有弄清，大学组织没有发生根本的变化，单纯的制度设计如何可能实现。进一步，即便组织层面的问题解决了，如果大学管理无法及时顺应组织类型、目标、性质与环境的变化而变化，现代大学制度的建设仍然可能只是空中楼阁。与此同理，组织的变革同样需要制度与管理的配合，管理的变革同样需要制度与组织的配套。简言之，关于大学的任何的变革，都必须充分考虑到组织、制度与管理之间的内在相关性。
以上从组织间与组织内两个视角分四个部分对于大学组织、制度与管理之间的相关性进行了分析，初步构建了一个简单的理论分析框架。但某种意义上，这项研究只算完成了一半，即只是提出了研究的假设，并进行了理论层面简单的逻辑论证。进一步的更深入的研究就需要对其中的细节进行实证的分析。除此之外，这里还必须指出，在研究的方法上，无论是组织间的分析还是组织内的分析都可能存在某种局限性。尤其是组织间的分析，由于受到组织分类的影响，很容易存有争议。“组织的类型——从其在社会中的职能上看——在同一类型中的差异与在不同类型中的差异一样多。因而，某些学校、医院、银行和钢铁公司，由于其常规的特点，可能比常规学校和非常规学校之间、常规医院和非常规医院之间具有更多的共同性……实际上，在每一类型中，组织间的差异都会出现这样的情况，即某些学校很像监狱，某些监狱很像教堂，某些教堂很似监狱，而某些工厂很像大学，如此等等。”［10］671事实上，即使是在组织内，分析的局限性依然存在。在今天，一样是大学，有营利的有非营利的，有公立的有私立的，它们之间的差异并不比大学作为一类组织与企业的差异更小。不过，尽管如此，尽管有这样那样的问题存在，大学组织、制度与管理之间存在高度相关性是无庸置疑的。今后无论在实践中还是理论上我们都必须给予足够的重视。
参考文献：
［1］周雪光．组织社会学十讲［M］．北京：社会科学文献出版社，2003．
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（责任编辑：蒋永华）
AStudy on the Relevance Among the Organization, Institution, and Management of University
WANG Jianhua
(School of Educational Science, Nanjing Normal University, Nanjing 210097, China)
Key words:organization of university; institution of university; management of university; relevance
作者：王建华
乡镇行政组织文化探讨论文 篇2：
治理体系现代化：地方政府创新的趋向
摘要：改革开放以来，地方政府通过政治改革、行政改革、公共服务与社会治理创新，推进了政治进步与社会善治。由于这种地方政府主导的创新始终无法改变地方政府主导的传统治理体系，地方政府创新陷入了“内卷化”困境。推进地方治理体系现代化应该成为新时期地方政府创新的趋向，具体包括创新地方政府治理制度、健全地方政府和市场与社会的协同治理机制、发展有效民主和践行法治三个方面。
关键词：地方政府创新；地方政府主导；治理体系现代化
改革开放以来，地方政府创新在推动当代中国持续高速发展进程中扮演了非常重要的角色，被认为是过去三十余年中国“非常规性”发展奇迹的关键性动力。地方政府创新极大地提升了民主化水平、政府绩效与政治合法性，成为推动社会善治与政治进步的重要动力源和突破口，是中国改革开放进程中最为亮丽的风景线。但是，这种创新始终居于地方政府主导之下，未能从根本上改变“强政府、弱市场与弱社会”的传统治理体系，因此地方政府创新不仅难以持续而且也面临着边际效益递减的“内卷化”挑战。从既有地方政府创新研究看，研究者主要聚焦于探讨地方政府管理创新的理论、持续力、制度化等[1]，并强调地方政府创新应该从提高规划性、改进协调性、增强针对性和重视可持续性四个方面实现转型升级[2]，在相当程度上依然将其视为一种地方政府主导的行政改革[3]（p.3），这显然无助于破解地方政府创新困境。在党的十八届三中全会上，实现国家治理体系与治理能力现代化被确定为新时期全面深化改革的总体目标。显然，这一最新顶层设计只有通过地方政府创新才能落到实处。因此，推进治理体系现代化应该成为新时期地方政府创新的趋向。
一、既有地方政府创新的主要内容
（一）政治改革
从近二十年地方政府创新实践看，政治改革主要体现为基层选举创新。20世纪90年代至21世纪之初发生在中西部地区的基层选举创新多属于“危机驱动型创新”，即主要是为了缓解地方治理实践中面临的种种危机。例如，20世纪80年代末，吉林省梨树县政府为了缓解因“干群关系紧张以及农民天天上访”形成的治理困境，顺应了“由村民直接提名确定候选人”方式选举村委会的要求，其创造性的“海选”为后来国家制定并完善《中华人民共和国村民委员会组织法》提供了基层经验。20世纪90年代初，山西省河曲县城关镇岱狱殿村为了化解持续出现领导班子涣散、党群关系紧张、村民上访等治理危机，在上级党委支持下开始创新村党支部选举方式，在村民评议党员的基础上得票过半数的党支部候选人被推荐参与第二轮党内选举，再由本村党员对候选人投票产生当选人。1998年4月，四川省遂宁市市中区区委书记张锦明上任伊始便遭遇基层干部素质欠佳引发公众不信任的治理难题，为了挽回基层政府信誉，她主导了遂宁市市中区四个镇的乡镇长、乡镇党委书记的公推公选，首开全国先河。类似的基层选举创新也发生在其他地方。如1998年9月～11月四川省遂宁市莲花乡和东禅镇在全国率先“公选”乡镇党委书记，1998年11月～12月底四川省眉山市青神县南城乡进行乡镇党委、纪委、政府三套班子公推直选创新，1999年四五月间山西省临猗县卓里镇推出了“海推直选”产生党委书记、镇长创新，2002年8月湖北省选取宜城市孔湾镇、谷城县南河镇、保康县马桥镇、宜都市姚家店乡、湾潭镇和大冶市茗山乡等11个乡镇进行乡镇党委书记和党委委员的“两推一选”大面积试点创新[4]。后来，乡镇级党委直选创新扩散到江苏、云南、重庆、吉林、江西、河南等省。到2000年底，全国已有二十多个省市试点“两推一选”和“公示制”[5]。进入21世纪以来，随着中央对发展基层民主和党内民主的强调，各地方出现了较多“公推直选”、“公推公选”及其类似的创新试验，如云南省红河州大规模公推直选乡镇长、党委书记，江苏省宿迁市“公推公选”乡镇领导干部，江苏省仪征市“公推公选”乡镇领导等。2007年，时任中组部副部长欧阳淞提及全国已有三百多个乡镇实行了乡镇领导班子的直选试点[6]。到2010年，四川全省已先后有九百多个乡镇开展公推直选试点，试点面达20%以上[7]。近二十年基层选举创新将竞争和参与引入地方治理实践中，既缓解了治理危机，又改善了治理绩效。
（二）行政改革
在地方政府创新实践中，行政改革涵盖面极为广泛，总体上可以划分为地方政府组织系统创新和地方政府输出创新[8]。由于地方政府输出创新主要是指其公共服务创新，因此一般意义上的行政改革主要聚焦于地方政府组织系统创新。地方政府组织系统创新包括以下四个方面。一是组织文化创新。如厦门市将服务型政府组织文化作为建设海峡西岸重要中心城市、增强城市软实力的重要环节；南京市江宁区财政局积极实施文化创新战略，初步形成了由“理念识别、行为识别、视觉识别”组成的财政文化体系；河北省邯郸市强调建立责任型政府文化和服务型政府文化，明确规定拒绝、推诿、效力低下、不按服务承诺规定程序和规定时限权限履行职责等行为都将被追究行政过错责任，并逐步设立举报投诉电话、办事公开制、公开承诺制、集中审批制、过错追究制和奖惩机制等整肃机制。二是流程再造。政府流程再造关注公共产品和准公共产品提供途径的多样化，侧重于将原有专业化分工形成的金字塔型组织形态，转变为由若干工作团队或业务节点组成的以流程为链接通路的扁平式网络化组织形态，本质上属于政府治理结构优化和大规模制度创新[9]。如从20世纪90年代末延续至今的地方政府行政审批制度改革、不断扩展的地方政府行政信息公开、向企业与公众提供“一站式服务”的行政服务中心建设等。
2010年4月，江苏省昆山市张浦镇开始试点探索决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的“前台+后台”运行机制。“前台”是镇便民服务中心和综合执法局，直接面对基层群众、企业和其他社会组织开展公共服务和综合行政执法；“后台”是其他职能机构，履行政策指导、政令传递、监督问责等功能。通过改革，做到了“后台”为“前台”服务、“前台”为老百姓服务，镇级公共服务更加普惠、企业办事更加方便、队伍素质更加提升、品牌效应更加凸显。三是组织结构创新。随着市场化改革的不断深入，既有地方政府组织结构的不适应性日益明显。因此，通过调适组织结构以适应外部环境的变化就成为地方政府创新常态。具体而言，地方政府组织结构创新是以组织结构的扁平化和网络化为目标，改进现有地方政府部门内部、部门间及政府间协调、沟通和联系方式，以及责任和义务分布形式，或创建新的地方政府组织结构的过程[8]。例如，2009年广东省佛山市顺德区通过大部制改革，将党政机构由41个压缩为16个。四是治理技术创新。在地方政府创新实践中，利用网络技术改进和创新政府管理方式，既有利于降低行政成本，又有利于提高行政管理效能。如深圳市监察局行政审批电子监察系统、江苏省苏州市监察局行政审批网上监察系统、陕西省监察警示训诫防线网络系统、福建省监察厅的依法监察程序网络应用系统、山东省监察厅纪检监察文书电子应用系统通过事前审批事项公开、事中实时监控、事后预警纠错以及对行政审批全过程分析评估，建立起了比较完善的行政审批监控体系，有助于形成用制度规范审批、按制度办事、靠制度管人的有效机制。
（三）公共服务创新
在地方政府创新框架下，公共服务创新主要是指地方政府输出创新。公共服务创新既是加强地方政府自身建设和公共服务型政府建设的必然要求，也是解决当前地方政府公共服务中存在的突出问题的有效手段和重要途径。所谓地方政府公共服务创新是指地方政府以满足公众公共服务需求为起点，以公共权力和公共资源的使用为强大后盾，以公共服务要素（制度、机制、模式、流程、方法、工具等）的重新组合为手段，从而更大程度地实现公共利益的创造性活动。如北京市西城区2005年通过综合受理、联网受理、全程代办等方式，打造新型街道公共服务大厅；四川省成都市2004年2月建成了全国首家省、市同址办公的政务服务中心。此后，成都市又于2007年启动了“一窗式”并联审批受理平台，各职能部门在这个平台上内部运转、并行审批、限时办结，综合管理部门实时监控、测评；申请人可与审批部门双向互动，在线查询。2007年，浙江省杭州市委办公厅提出建设“市民邮箱”的创新目标，通过为市民免费赠送市民邮箱，拓展市民邮箱综合服务功能，增加杭州住房公积金对账、医保对账、交通违法通知等13项公共信息服务。陕西省子长县人民政府2008年6月启动的公立医院改革强调“以确保公立医院的公益性质为核心，以建立平价医疗服务体系为重点，切实缓解群众看病难看病贵”来改革医药卫生体制，得到了广大民众的认可和各级领导的肯定。
（四）社会治理创新
进入21世纪以来，社会治理创新持续升温，日益成为地方政府创新的重要内容。地方政府社会治理创新是指地方政府通过社会治理理念、社会治理主体、社会治理体制与机制创新来提高社会治理能力，实现社会治理体系现代化。作为直面社会问题和处于社会治理第一线的地方政府，社会治理创新往往是地方政府回应社会需求的一种必然反映。在实践中，社会治理创新主要体现为还权于社会、培育和发展社会组织、建立社会协商对话制度、推进社会治理法治化等。如近年来厦门市海沧区构建“纵向到底、横向到边、纵横交错、互动共治”的社区治理体系新格局，在群众广泛参与的基础上，让社会管理和服务触角真正延伸到社区“最后一公里”。成都市从2010年底启动了“完善城乡社区治理机制”的基层社会治理创新，各市县根据本地实际，围绕“还权、赋能、归位”的总体要求，进行了各具特色的改革创新，取得了较好的成效。
二、 地方政府创新的成效与面临的挑战
从地方政府政治改革看，民主选举创新增强了地方民众对党和政府的认同感、信任感和支持程度，增强了党、团、妇联组织的凝聚力，改善了干群关系，有利于改善政治合法性。这是因为民主选举创新不仅通过解决授权来源问题直接增强了政治合法性，而且有利于选举出高素质、能干的地方领导干部并强化了他们向当地民众负责的责任意识，从而促进当地经济社会发展。类似浙江省温岭市“民主恳谈会”类的公民参与地方政府公共政策过程创新则有助于地方政府回应公民诉求，促进地方政府决策民主化，化解社会矛盾并融洽干群关系。
从地方政府行政改革看，持续推进的地方行政体制创新使得地方政府基本上建立了适应社会主义市场经济发展的政府管理模式，明确了建设公共服务型政府的目标，在推进政府职能转变、优化行政流程、提高行政运作效率等方面都有明显进步。第一，从行政审批制度改革到公共部门绩效评估、行政许可“超时默许”，再到“效能革命”以及政府流程再造等都大大改善了地方政府运作效率。第二，当前正在推进的地方政府行政审批制度改革通过压缩行政审批事项、编制权责清单、优化行政审批流程、强化监管等措施，极大地释放了市场和社会活力，推动了稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施的落实，从而推动了地方政府职能转变和服务型政府建设。
从地方政府的公共服务创新看，创新不仅有助于增加公共服务数量与质量，而且改善了公共服务供给效益，最终提高了地方政府公共服务能力。一方面，地方政府通过增加财政投入向底线民生如教育、医疗等倾斜，回应公众日益增长的基本公共服务需求。如陕西省子长县2008年6月启动的“公立医院改革”，以强化政府财政投入为抓手，有效缓解了民众看病难、看病贵的问题，实现了患者、医护人员、医院和政府“四满意”目标。另一方面，地方政府通过创新公共服务供给方式，不仅减轻了政府负担，而且改善了公共服务供给效益。如地方政府通过向社会力量购买公共服务，把一些不该管、管不好、管不了的公共服务向社会组织转移，由社会组织承担，不仅有助于使政府职能重心由公共服务的“供应者”转为“监督者”，而且还有助于提升社会资源整合利用效益，吸引社会力量参与进来，形成公共服务供给主体多元化的新格局。
从地方政府的社会治理创新看，创新不仅有助于改善民生和推进地方公共服务型政府建设，而且有助于激发社会活力来改善政府效能并促进和谐社会建设。如江苏省徐州市铜山区以实现社区治理法治化、民主化、社会化、科学化为目标，全面推进社区治理法治、自治、共治和善治，逐步弱化社区行政色彩，增强社区工作者的为民服务意识，最终村（居）民的幸福指数和满意度显著提升，形成了社区治理优化、社区服务细化、社区自治民主的和谐善治局面[10]。近年来，深圳通过创新社会组织管理体制激发了社会活力，社会组织不仅呈现井喷式发展，而且在促进产业升级、提供公共服务、规范市场秩序、推动社会管理创新、参政议政、参与精神文明建设、倡导生态环保、开展对外交流合作等方面已经成为弥补政府和市场失灵的重要部门，在社会治理中的地位凸显[11]。
尽管持续的地方政府创新驱动了中国经济社会的跨越式发展，但未从根本上改变地方政府主导型治理体系的基本结构，而且许多地方政府创新也缺乏可持续性和可扩散性。
（一）地方政府主导型治理体系的基本结构依旧
1.职能转变不到位。尽管持续的地方政府创新在相当程度上推动了政府职能转变，但以追求GDP和财政收入增长为核心目标、以固定资产投资和刺激出口为主要动力、以政府配置资源和行政干预经济运行为主要手段的传统发展模式不仅得以持续，而且在面对经济社会发展中的诸多挑战时还不断得到强化。这不仅弱化了地方政府的市场监管、公共服务和环境保护职能，而且导致强政府、弱市场和弱社会的基本治理结构依然如旧。持续的地方政府创新虽然在裁减机构、削减人员、流程再造等方面动作频频，但始终难以从根本上解决地方政府行政运行成本居高不下与超载运行等难题，行政审批事项依然过多，行政审批效率依然低下，民众满意度依然不高。
2.市场在资源配置中的决定性作用没有很好地发挥。尽管持续的地方政府创新在相当程度上促进了政府与市场关系的变化，市场主体日益富有活力，市场体系也不断健全，市场在资源配中的作用也越来越明显，但地方政府主导导致市场在资源配置中的决定性作用始终无法发挥。由于地方政府既掌控着土地、信贷等稀缺资源，又行使着缺乏法治约束的权力，因此市场只是可供地方政府随意拿捏的制度安排或随意取舍的政策工具[12]。更为严重的是，权力宰制的市场经济导致市场领域完全由行政权力主导，“闲不住的手”管住了“看不见的手”，缺乏法治约束的权力滥用与贪婪资本的结合成为当代中国社会最严重的弊端根源。
3.依然维持着建设社会的格局。尽管近年来许多地方政府启动了声势浩大的以培育和发展社会组织为核心的社会治理创新运动，社会组织的数量与影响力都有了明显增加，但地方政府并未意识到社会自主治理对缓解公共事务治理压力及其对构建和谐社会的重要功能，因此始终缺乏让社会自主治理的动力。在建设社会的格局中，地方政府能够在一定程度上让渡空间给社会组织以发挥其“拾遗补阙”的重要功能，但对公民通过社会组织维护自身权益和参与公共事务治理的基本权利始终充满戒心。最终，在地方政府社会治理创新的宏大叙事中，主体依然是各级政府，其建设目标依然是一个“泛政治化的社会”，其运作方式依然是通过国家权力无所不及的触角去培育和发展社会组织[13]。社会建设更多的是政府达成自身目标的一种政策工具，而不是培育形成一个自主的社会。于是，一个缺乏能动性和自主性的社会在面对缺乏法治约束的横暴权力与贪婪资本的时候，显得更为弱势。
（二）地方政府创新难以持续和扩散
1.地方政府创新难以持续。地方政府创新对于发挥国家治理的示范功能、试验功能与减震功能的重要性日益获得普遍共识，因此各级地方政府创新的实践层出不穷。中国政府创新奖自2000年设立至今，先后有
二千多个地方政府创新项目参与评选。但是，多数地方政府创新缺乏可持续性，地方政府创新的“消亡”和“人走政息”是一个常态[14]。马得勇等的研究发现，中国的乡镇基层民主发展中的多数试点已经回归到了原点，不少制度创新沦为“民主秀”，在吸引了媒体、学界和上级政府关注之后便偃旗息鼓了[15]。包国宪的回访研究发现，已经获得入围奖的112个项目真正持续发展的仅有34个，仍需后续跟踪的有4个[16]。陈家喜等发现，由于基于创新的政绩具有个体性和不可继承性，后任官员无法通过延续前任官员的创新项目获得政绩，也因此导致前任官员主导的地方政府创新无论多么出色，往往都会使继任者束之高阁[17]。缺乏可持续性的地方政府创新不仅浪费了大量创新成本，而且在相当程度上沦为地方政府官员的“政治秀”，最终也严重损害地方政府的公信力。
2.地方政府创新难以扩散。在规范层面上，一些成功的地方政府创新既可以为中央政府决策提供依据，又可以为其他地方政府提供参考和学习的榜样，从而促进地方政府创新的扩散。但在实践中，中国地方政府创新的区际学习与扩散能力较弱。研究者发现，在众多地方政府创新中，仅有少数幸运儿最终成为全国优胜者，多数则仅仅获得阶段性胜利，得到局域性扩散[18]。吴建南等发现在中国情境下，只有那些概念较为简单、操作较为简便、短期效果较为明显、采纳成本较为低廉、获益群体广泛、相关阻力较少的地方政府创新相对容易扩散[19]。此外，一些地方政府创新项目或者带有非常明显的地方特色以及地方主政官员的个性，或者在一定程度上突破了现行的制度框架，因此也增加了可复制的难度。
三、走向地方治理体系现代化
自20世纪80年代以来，为破解国家应对巨量公共事务乏力的窘境，以重新配置公共权力、吸引市场和社会参与公共管理的国家治理转型浪潮席卷全球。而回顾当代中国改革开放以来的发展历程，地方政府创新驱动的反应性国家治理调适虽然成就了当代中国持续的经济高速增长与和谐稳定的大局，但随着改革进入深水区，社会价值与利益日益分化，各种社会矛盾也日益凸现，经济社会发展已然进入“高风险窗口期”[20]，加速推进地方治理体系现代化的必要性与日俱增。但是，地方政府主导的创新始终圉于传统思维，甚至在应对经济社会发展的挑战时力图以强化权力来驯服市场和社会，结果导致专断性权力日益强盛而基础性权力日益衰弱，始终难以走出“地方政府创新内卷化”的困境。因此，为了走出“强发展弱治理”的困局，地方政府创新必须重构，走向治理体系现代化。
世界银行发布的《政府治理指标：1996-2004》专项研究报告提出，政府治理体系现代化的评估指标要素包括表达与问责、政治稳定与暴力程度、政府效率、规制水平、法治和腐败控制[21]。弗朗西斯·福山认为一个秩序良好的社会需要强政府、法治和民主问责[22]。俞可平提出了衡量国家治理体系现代化的五个标准，即公共权力运行的制度化和规范化、民主、法治、效率和协调[23]。林尚立则认为现代国家治理体系是在现代国家建构过程中，随着国家治理主体由单一的政府主体发展为政府、市场、社会等多元主体，在建构国家秩序时各种制度有机联系和相互作用所形成的系统[24]。现代化的国家治理体系是一个由政府、市场与社会合作共治的治理体系，在这个治理体系中，政府、市场和社会均有特定的角色，行使特定的职能[25]。基于这些论断，可以将现代化的国家治理体系基本要素概括为以下三个方面。
（一）创新地方政府治理制度
1.以公共服务型政府建设推进地方政府职能转变。建设公共服务型政府，是当代中国行政体制改革的目标模式。因此，党的十八届三中全会明确提出要加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。按照公共服务型政府建设的要求，地方政府的职能转变应该主要围绕“两个服务”来进行：一方面是为市场主体创造平等竞争环境和提供服务，另一方面是为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务[26]。
2.优化政府组织结构。为适应地方治理体系现代化，地方政府组织结构的优化包括四个方面。一是优化地方党政结构。改革开放以来，随着中国共产党从革命党向执政党的逐步转型以及中国经济社会的深刻变化，传统的地方党政结构日益面临挑战。因此，基于科学执政、民主执政和依法执政的要求，逐步推进地方党政结构合宪化和法治化，既要保证地方党委的领导核心作用，又要支持地方人大、政府、政协以及人民团体依法履行职能。二是以地方人大制度创新优化地方横向权力配置。应该重塑地方人大在辖区公共选择的主体地位，以预算约束为切入点强化地方人大对地方政府的硬约束，从而在一定程度上平衡行政主导的地方政府治理结构可能蕴涵的治理风险。三是优化地方纵向政府间治理结构。一方面，在政府职能回归公共财政意义上的事权定位后，应该合理划分各级地方政府的事权范围与财政关系，优化纵向地方政府间治理结构，以改善地方政府整体治理绩效。另一方面，要逐步破解地方政府间纵向“职责同构”迷局，合理配置权责关系。四是整合地方政府内部的碎片化结构。随着行政体系的变革和发展，行政专业化程度日益加深，行政碎片化现象也日趋严重。重点要优化政府职能配置、机构设置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。
（二）健全地方政府与市场和社会的协同治理机制
在成熟的现代国家治理体系中，政府、市场与社会应该在平等与互惠的基础上协作共治。政府作为唯一具有合法性的强制主体，能够为整个社会创建一个基本制度环境，保证各项经济和社会政策的有效执行。市场作为一种有着自身运行逻辑和自我调节机制的经济秩序，是迄今为止最有效率的资源配置方式。社会作为缓解“市场失灵”和“政府失灵”的第三种治理机制，有助于制约“横暴国家”和“贪婪市场”。因此，国家治理体系现代化的基本要义就是要理顺政府、市场、社会的关系，实现政府、市场和社会的协同治理以实现善治。在地方政府主导型发展模式下，“效率优先”与“稳定至上”的目标追求在相当程度上阻碍和延滞了市场发育和社会成长，从而在创造“发展奇迹”的同时也遭遇种种“治理危机”。因此，要在日益复杂的利益分化时代走出地方政府独大的单一治理困局，应该健全地方政府与市场和社会的协同治理机制。一是健全地方多中心治理体系。地方政府在回归维护公共利益和公共秩序基本角色的基础上，放权于市场并充分发挥市场在资源配置中的决定作用，还权于社会并激发社会治理的功能，建构各归其位、既相互制约又相互支撑的多中心治理体系，通过充分发挥市场、社会的作用来缓解地方政府治理的压力。 二是健全地方网络化治理结构。在网络化治理结构中，治理“是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的过程”[27]（p.2）。因此，地方政府与其他治理主体之间应该是在平等、信任和互惠基础上，通过协商和协作建立伙伴关系与网络关系，就共同关心的问题采取集体行动。三是促进协同治理制度化。协同治理是指“通过建立指导、促进、运行和监督跨部门的组织安排来解决单一组织或公共部门难以解决的公共政策问题的整个过程”[28]（p.7）。因此，一方面应该促进有利于建立协同治理的各项制度、法律法规的不断健全完善和自觉落实，另一方面应该把协同治理过程中产生的合理机制转化为制度成果乃至进一步上升为地方法规甚至法律制度。
（三）发展有效民主和践行法治
1.发展有效民主。民主作为现代国家治理体系合法性的来源，也是促进地方治理体系现代化的基本使命。参与、回应与责任是现代民主政治的核心价值所在，也是发展有效民主的基本要义所在[29]。基于既有地方政府创新实践，发展有效民主应该在既有基层选举民主创新的基础上发展治理民主：一方面要扩展公民的参与式地方治理，另一方面要实现有效问责。传统地方治理强调政府角色而排斥公民参与，虽然有可能获得好的发展绩效，但由于民众游离于发展议程之外，既无法有效遏制公共权力滥用和低效率而影响高治理绩效的可持续性，又无法公平分享发展成果而危及社会稳定。基于发展大规模选举民主面临着不可预知的风险，发展有序的地方参与式治理就是一种扩展有效民主进而改善地方治理的必然选择。从浙江温岭、广东广州与顺德等地的参与式地方治理实践探索看，公民参与被充分吸纳，既促进了地方政府决策民主化和科学化、培养了公民民主意识与参政能力，又重塑了地方政府与公众关系，增进了彼此间理解与信任，最终也改善了公共事务治理绩效并促进了和谐社会建设[30]。当务之急是地方政府、公民、公民社会组织需要致力于找出改进参与的方法，并在参与式治理框架下通力合作以提高地方民主的质量和治理绩效。在现代国家治理体系中，参与式治理有助于使民意诉求进入公共政策过程，而有效问责才能确保地方政府回应民众诉求。因此，在发展有序参与的基础上，实现有效问责也是发展有效民主的必然要求。应该在构建全流程、立体式的问责机制基础上，以强化地方人大对地方政府的监督制约来完善横向问责为创新突破口，逐步扩展地方政协、社会舆论、社会组织以及公众的纵向问责。
2.践行法治。法治作为现代国家治理的基石，是实现国家治理体系现代化的基本途径。在法治中国顶层设计基本明确的背景下，通过地方政府创新践行法治就是全面落实法治国家建设的必由之路。为此，应该在试点创新科学和民主立法以完善地方法律体系的基础上，重点加强宪法与法律实施、法治政府建设、司法公正保障、法治思维和法治方式的运用。
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[责任编辑：张英秀]
作者：张紧跟
乡镇行政组织文化探讨论文 篇3：
人文视角下民间体育组织的规制与规范
摘要：从人文视角出发，运用文献资料与逻辑分析等研究方法，探寻与分析民间体育组织快速生成的动机、传统文化对公民文化的影响、组织成员文化差异、组织活动仰赖精英文化的现状，提出以立法为基准，保证公民的健身权益；以契约为抓手，从规制到规范；以文化为先导，引领特色发展等相关对策，希冀对民间体育组织的规范化管理有所裨益。
关键词：人文；民间体育组织；规制；规范
进入新世纪，特别是近几年随着经济发展与人们生活观念的转变，参加民间体育组织的活动渐渐成为一种时尚。从人文视角出发，探讨社会转型期民间体育组织的规范化管理，希冀对民间体育组织的健康、科学、有效运行有一定的参考价值。
一、民间体育组织的快速崛起与失序发展
（一）国家层面：政治与经济制度的确立与完善
梳理历史脉络，我们不难发现：在上世纪改革初期，关于民间体育组织的相关讨论较少见诸报道。但是，随着我国市场经济体制的逐步确立与完善，人们在物质生活得到满足的同时对精神生活的需求越来越强烈，过去单一枯燥的单位制、部门制、乡镇制的文化体育活动形式显然不能满足人们健身的多样化需求，于是民间体育组织便适势适时应运而生，其对于体育强国与全民健身工程的巨大推动作用被各级政府与体育行政主管部门多次确认。因此，政治体制改革以及经济体制转型，是民间体育组织迅速崛起的重要背景之一。
（二）个人层面：身份的确认及对参与权的渴求
依靠社会力量发展群众体育的思路在上世纪改革初期即得以确立，但碍于当时的社会环境与经济条件，大众自组织的愿望与参与的积极性不高。体育活动以单位、部门等组织的体育竞赛为主，仅提供了体育精英表演的舞台。随着社会进步与经济发展，贫富差距与阶层分化日益明显，部分生活在社会中下层的人群开始怀疑自身存在的价值，这时候他们更希望借助周围的坏境来平衡心态。在体育参与方面，希冀寻求一种非权威拟定的组织形式来展现自我，向周围及社会证明存在的价值与意义。多样化民间体育组织的适时出现，为其提供了展现自我的平台，在轻松愉悦的氛围中暂时放弃了世俗偏见，这种组织形式满足了转型期社会大众的心理诉求与健身欲望。身份的确认与个性的张扬是造成体育组织无序发展的重要原因。
（三）大众传媒：网络信息技术的普及与扩张
时至今日，大众传媒的广泛普及与信息网络技术的飞速发展已成为民间体育组织迅速壮大的宣传窗口，形成并引领其走向。今天的“广场舞”、“暴走团”等相关报道是否相当部分需要商榷，健康的生活方式如何引领？不得不引起我们体育工作者的深深思考。相信随着信息网络技术的成熟与新闻媒体的关注，大众传媒对人们追求健康生活方式的影响越来越大，将逐步成为弘扬人们体育文化生活的主战场。
二、民间体育组织的规制与规范现状
（一）缺乏公民文化的支持
公民文化是一种建立在沟通和说服基础上的多元文化，它是一致性和多样性共存的文化，包括公民意识、自治理念、法制观念与公益精神等[1]。在我国，由于多年传统文化熏陶，社会大众尚未形成民间体育组织赖以存在和发展的规范公民文化。对政府和权利的依附与仰赖形成了国人顺乎自然的人生观，独立思维、独立意识明显不足。同时，由于有中国特色的社会主义制度环境还处在探索阶段，政府的主导地位依然深深影响着社会大众的生活，公民法治精神淡薄，社会自治意识薄弱，其结果就是民间体育组织没有引起足够的社会重视，其组织作用没有得到有效发挥，因此，公民文化的缺失导致部分民间体育组织失制与失范，制约其成长壮大与良性运行。
（二）组织文化尚待形成
民间体育组织文化的导向、规范和融合等功能，使组织成员不再是一个因相互为了健身需要而暂时聚集起来的群体[2]，而是逐步发展成为一个具有一定凝聚力的、相同健身价值取向、行为方式与行为态度的相对稳定的组织。
（三）发展仰赖精英文化
一个民族精神文化的形式和内容决定于一定民族的社会、经济和生活方式[3]。社会精英在民间体育组织中的文化行为和表现决定着民间体育组织文化的形成与发展取向。
三、民间体育组织的规制与规范
（一）以立法为基准，保证公民的健身权益
现阶段，在我国对民间体育组织的规制与规范过程中呈现出重准入、轻监管；重防范、轻培育；重活动、轻权利等特点。政府及体育主管部门要着力培育人文精神与人文理念，引领民间体育组织健康走向。
（二）以契约为抓手，从规制到规范
我们常说的规范系统一般包含两方面的含义：一是价值规范，也就是行动者所偏好的或行动者所需要的、有价值的观念；二是行为规范，也就是规定行动者应该如何完成行动，并就行动的合法方式与手段予以规定。体育行政主管部门要逐步撤销部分民间体育组织项目审批工作，规范其审批行为，确保不出现管理漏洞与真空。政府、体育主管部门与民间体育组织之间逐步实现“契约”关系，推进民间体育组织依法自治。加快其民间化步伐，及时释放“推动政府职能转变、激发社会组织活力”的信号，由权威治理转向契约治理[4]。
（三）以文化为先导，引领特色发展
体育行政主管部门要从关心体育民生、服务社会大众的角度出发，问需于民，激发民间体育活力。在民间体育组织的监管体系构建上更加注重日常监督与管理，强化政府、市场、文化并重的多元监管模式。激发民间体育文化的自身潜能，走特色发展之路。
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作者：董宏伟