法律部门直接决定法律设定的价值取向、法律设定目的和法律功能。经济法是属于社会本位的法, 其基本宗旨是维护国家利益和社会公共利益, 同时维护个人和组织的利益。因此, 经济法对坚持社会主义道路, 保障和促进社会主义现代化建设, 具有重要而不可取代的作用。反垄断法是经济法的重要组成部分, 其从宏观角度保障整体市场正常运转从而维护市场公平竞争, 故被西方国家誉为“经济宪法”。但是, 现行我国《反垄断法》在法律责任制度构建的理论研究相较于其各项实体制度的研究远远不足, 在法律责任制度方面还有尚可完善的理论空间。《反垄断法》相关制度的缺失, 一定程度地降低《反垄断法》在规制排除、限制竞争过程中的威慑力和实施效果。所以, 我们有理由尽快完善相关理论的不足, 让《反垄断法》更好地为中国社会主义市场经济保驾护航。本文主要对我国《反垄断法》法律责任主体的缺失进行分析, 并就其完善提出相关建议。
一、我国现行《反垄断法》法律责任主体的缺失之分析
( 一) 法律责任主体概念及分类
1. (1) 反垄断法法律责任概念。“法律责任”是指行为人由于违法行为、违约行为或者由于违反相关法律规定而承受的不利的法律后果。因此, 反垄断法的法律责任就是指市场主体实施的行为违反了反垄断法的法定义务、超越反垄断法所规定的法定权利界限或者滥用权利而必须承担的强制性、否定性的法律后果。
2. 我国现行《反垄断法》规定的反垄断法法律责任主体有六类: ( 1) 经营者, 即从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其它组织; ( 2) 由经营者组成的行业协会; ( 3) 行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。同时在此基础上, 根据现行《反垄断法》第五十一条、第五十二条和第五十四条规定, 反垄断法法律责任主体除了上述三类之外, 还应当包括实施行政垄断行为的行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织的主管人员和其他直接负责人; 有依法协助反垄断执法机构调查义务却拒绝、阻碍反垄断执法机构调查的单位和个人; 滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露执法过程中知悉的商业秘密的反垄断执法机构工作人员。
( 二) 现行《反垄断法》法律责任主体的缺失及危害
我国现行《反垄断法》虽然规定上述六类为承担《反垄断法》法律责任主体, 但无论是与国外立法相比, 还是从现实实施情况来看, 其规定的法律责任主体仍然不完整, 这主要体现在以下三个方面:
1. 我国《反垄断法》将实施排除、限制竞争行为的经营者的主要负责人和直接负责人排除在责任主体范围之外。这里的经营者主要是指法人和其他组织。法人和其他组织的主要负责人和直接负责人主要指的是其董事、监事以及其他高级管理人员。根据“责任自负原则”, 实施了违法行为的人, 应当对自己的违法行为负责并承担法律责任。尽管, 该原则并非绝对原则, 在某些特殊情况下, 为了保护社会公众利益的需要或者法律特殊规定时, 就会产生责任转移承担的问题。但是, 现行《反垄断法》在对实施垄断行为的经营者进行反垄断法律规制时, 将其主要负责人和直接负责人排除责任承担主体范围之外, 这显然不属于上述的“特殊情况”和“保护社会利益的需要”, 而是我国反垄断法法律体系构建的制度性缺失。当前《反垄断法》规定的赔偿额度尚且不能对经营者造成威慑力, 若再将经营者的主要负责人和直接负责人排除法律责任追究范围之外, 会给我国现行《反垄断法》已经较为微弱的规制力雪上加霜。因为, 这些经营者的董事、监事以及高级管理人员能借助手中的经营权和决策权通过其所在的法人或者其他组织实施排除、限制竞争的行为, 在为经营者攫取巨大收益的同时, 其自身也能在幕后安安稳稳地获得高额回报却无需担心承担罚款或者剥夺自由刑等法律责任。在这种情况下, 这些负责人的违法成本几乎为零, 然而违法收益却十分可观。这不仅使得垄断行为愈演愈烈, 更直接降低《反垄断法》的惩戒力和威慑力。法律的生命在于实践, 未将实施排除、限制竞争的行为的经营者的主要负责人和直接负责人纳入责任主体范围, 在很大程度上不利于《反垄断法》对实施垄断行为的经营者进行规制。
2. 我国《反垄断法》将因行政垄断获利者排除在反垄断法法律责任主体范围之外。我国《反垄断法》第五十一条规定了实施行政性垄断的行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织是本法规制的主体, 却没有规定因行政垄断而获利的“商”的法律责任, 这显然是不合理的。 (2) 在行政性垄断法律关系主体中, 既包括作为国家机关或者法律法规授权组织的行政主体、合法竞争权利和合法利益受到行政性垄断行为侵犯的其他企业, 同时还应当包括得益于行政性垄断的经营者。而目前《反垄断法》却将最后一类———因行政性垄断获利的经营者排除在外, 这是在立法时未考虑到行政性垄断法律关系主体多元性所致。因行政性垄断的强权性和隐蔽性等特征, 这些得益于此的经营者既能背靠行政机关间接排除、限制市场竞争掘取高额利益。同时, 因其自身处于垄断行为的幕后, 不易被反垄断执法机关和其他监督机构发现, 并因其并非反垄断法责任承担主体, 反垄断法在其面前形同虚设。这种犯罪成本极低, 收益却极高的诱惑使得行政机关和相关组织的公权力成为一些人投机倒把, 不当得利的工具, 极易助长贿赂腐败, 官商勾结共同实行垄断的歪风邪气, 破坏市场竞争机制。
3. 我国《反垄断法》将实施行政性垄断的行政主体排除在民事赔偿责任主体范围之外。现行《反垄断法》第五十条规定: “经营者实施垄断行为, 给他人造成损失的, 依法承担民事责任。”本法条规定的是实施垄断行为的民事责任。民事责任在本质上是私法利益遭受侵害后而产生的救济制度。我国《民法通则》第134 条规定承担民事责任的方式主要有: 停止侵害; 排除妨碍; 消除危险; 返还财产; 恢复原状;修理、重作、更换; 赔偿损失; 支付违约金; 消除影响、恢复名誉; 赔礼道歉等十种方式。但是, 根据我国《反垄断法》第50条的规定“给他人造成损失的, 依法承担民事责任。”, 显然, 本法条明确设定了适用的前提。因为“损失”不同于“损害”, 损害的概念外延明显宽于损失, [1]损害指的是侵害财产权和人身权的后果而损失指的是侵害财产权造成的后果。损失的后果应该能为货币计量的方式呈现, 而损害的后果则难以单纯地用货币计量的方式表现应该考虑社会因素, 行为人主观态度等等。根据本法条设置的前置, 我们认为在上述十种民事责任承担方式中, 最为适合且最有价值的应当是赔偿损失。故我们这里主要讨论的是赔偿责任。很显然, [2]立法者有意识地将《反垄断法》民事责任的法律主体仅仅限定于从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其它组织, 采取抓大放下, 避重就轻的方式将行政垄断实施者排除在反垄断民事损害赔偿规制之外。 (3) 结合我国国情, 绝大多数损害消费者和整体经济福利的反竞争行为并不是源于私人, 而是源于政府本身的法律、管制或具体行政行为。行政主体和经营者在经济市场之中的活动界限并不明显, 因为行政机关包括法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织也可以成为民事主体, 从事经济活动, 直接或间接取得经济利益; 即使不从事经济活动, 也可以利用法律赋予的国家公权力, 实施部门垄断或者地区垄断等行政垄断行为, 从而达到阻碍其他合法经营者进入相关市场参与竞争或者抑制其竞争的效果。[3]在我国推行全面依法治国大背景下, 《反垄断法》将实施行政性垄断的行政主体排除在民事赔偿责任主体范围之外显然有违背“法律面前人人平等”这基本原则。任何人包括行政主体因不法行为造成他人经济损失而不赔偿的, 都有悖于“公平原则”。按照“责任自负”原则, 在没有特殊规定或情况下, 行政机关都应当为自己的违反行为负责, 并承担相应种类的法律责任, 其中就包括民事责任 ( 民事赔偿) 。
二、我国现行《反垄断法》法律责任主体制度的完善建议
我国《反垄断法》主要存在法律责任主体和法律责任体系不完善这两大问题。其中, 及时完善法律责任主体, 拓宽《反垄断法》打击面, 增加违法者的违法成本, 对加大《反垄断法》威慑作用, 保障《反垄断法》实施有重要意义。根据上文所述, 我们建议《反垄断法》法律责任主体完善从以下三个方面着手:
1. 将经营者的主要负责人和直接负责人纳入反垄断法法律责任主体范围内。即企业若违法实施排除、限制竞争的行为, 作为企业决策者的董事, 高管等主要负责人和作为对企业决策和决策实施负有监督职责的监事都应当为自己的“故意违法”行为或者“渎职”行为而承担法律责任。因为经营者参与市场经济活动, 归根结底是由经营者的主要负责人或者直接负责人拍板决定, 负责人作为经营者的核心, 只有在负责人下了极大决心去实施垄断行为的前提下, 经营者才能冒违反法律之风险实施垄断行为。因此, [4]作为实施垄断行为的经营者的负责人, 如果无须对经营者的垄断行为承担任何法律责任, 预防和制止垄断行为无异于缘木求鱼。在这里, 笔者认为, 在立法时可以借鉴国际立法经验, 将双罚制用于实施垄断行为的经营者和其负责人。美国《谢尔曼法》第1 条规定: “法人违法时处以1 亿美元以下的罚款, 个人违法时除以100 万美元以下的罚款或者10 年以下的徒刑, 或者是并处二项处罚。”我们建议应当一并规定经营者主要负责人和直接负责人的刑事责任、行政责任和民事责任。其中, 刑事责任除了带有经济惩罚性质的罚金外, 在其行为入刑的情况下, 可以根据犯罪情节严重程度合理适用短期自由刑, 拘役或者有期徒刑。在行政责任方面, 除了可以剥夺实施垄断行为的经营者的主要负责人和直接负责人的任职资格, 还应当明确规定其非法达成的垄断协议无效, 或者基于垄断行为而达成了交易无效。在民事责任方面, 应当借鉴美国、土耳其、日本和我国台湾地区相关立法, 引入惩罚性赔偿。 (4) 英国学者霍斯顿和钱伯斯指出: “损害赔偿判决的第一个目的在于补偿受害人所受的损失, 使之可能恢复到不法行为人的侵权行为实施之前的状态。然而, 损害赔偿还有一个目的, 通过使不法行为根据损害赔偿的判决而承担责任, 法院力图遏制其他人犯类似的错误。”惩罚性赔偿具有补偿性赔偿不可比拟的优势。首先, 正所谓“重赏之下必有勇夫”, 它能在弥补受害人损失的同时, 通过规定给予起诉者损害数额之外的奖励激励受害者敢于不畏惧其与经营者的巨大经济实力和法律知识差距去提起诉讼。其次, 数倍惩罚性赔偿使得经营者可能面临高额赔偿, 极大增加了违法成本, 当其在对自己将要实施的寻租等违法行为进行成本衡量, 发现违法所得不及高额赔偿时, 那该经营者很可能无力去落实该行为, 从而是的其幻想的垄断胎死腹中。最后, 应当明确实施垄断行为的经营者及其负责人还应承担赔礼道歉责任, 情节严重的, 应当将实施垄断行为的经营者及其负责人进行社会公告, 对其人格利和声誉益进行规制。因为, 在现代社会中, 个人名誉和商誉等“隐形财富”在经营者参与市场竞争过程中发挥了越来越大的作用。良好的声誉是经营者所拥有的独特资源, 它能在经营者的各个方面提升其的竞争力。但是, 经营者声誉的培育、积累非常不易, 而损毁却很容易。因此, 对于任何一个致力于长期持续发展的经营者而言, 加强声誉管理, 使声誉得到有效的培育、积累和维护具有十分重要。因此, 若对该经营者的主要负责人进行名誉责任上的规制也肯定在一定程度上对该经营者的商誉有所减损, 从而不利于其从事经营销售等市场经营和开拓市场, 这也从侧面来增加了经营者的决策者在考虑实施垄断行为时的必须面对的违法成本, 能够一定程度地抑制其实施垄断行为的决心。
2. 将因行政垄断获利者纳入在反垄断法法律责任承担主体范围之内。关于因行政垄断获利者应当包含以下两种情况。第一种, 经营者自身没有实施违法行为, 却因为行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织实施的行政性垄断而获利, 我们可以把这类主体归为“善意的不当得利”。不当得利将会产生不当得利之债, 在受益人与受损人之间发生不当得利返还的债权债务关系。同时, 又因这类主体取得不当得利时为善意, 行为恶性小, 对市场竞争造成的危害性不大, 故只需返还因垄断行为而获得利益这一部分。第二类, 经营者通过各种形式的“贿赂”或者拉关系等等方式, 对手握国家权利的行政机关和公共组织进行权利寻租, 寻求公权力的“庇护”和“优待”, 从而推动政府制定、实施法律对自由竞争进行限制, 获得国家公权力给予独家经营的垄断地位或者获得利用其垄断地位限制竞争的合法性, 这是典型的政企合谋。对于这种恶意的“不当得利”, 单纯的“补偿性赔偿”显然起不了震慑作用。 (5) 为了加强震慑效果, 仍然有必要引入惩罚性赔偿责任机制。其中法理上文已经论述, 故不再赘述。
3. 将实施行政性垄断的行政主体纳入民事赔偿责任主体范围之内。上文已经论述行政机构以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织较为容易滥用公权实施排除、限制竞争的行为, 造成其他市场主体合法权益的损失。我国目前立法是将行政机关实施的行政行为单列。然而, 国际上大多数国家多是按照“同等对待原则”, 将行政主体同样适用民事赔偿。俄罗斯规定: “联邦行政权力机构、联邦各部门的行政权力机构和各市政当局的官员, 在违反反垄断法规时, 将被追究民事、行政或刑事责任。在联邦行政权力机构、俄联邦各部门的行政权力机构或各市政当局的法令与反垄断法规相抵触或者因为这类机构不履行或者不恰当履行其职责而使得经济实体或个人受到损害时, 应依据民事法规消除这类损害。”笔者认为, (6) 基于法律适用主体一律平等的理念和反垄断法律制度的公平目标, 将民事赔偿责任主体涵盖行政主体和相关组织是必要的。作为我国根本大法的《宪法》也明确规定因国家机关的违法行为而给普通群众造成的经济损失应当承担相应责任。我国《国家赔偿法》也规定: “国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的, 受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。”因此, 行政主体因实施行政垄断而给其他市场主体造成损害承担赔偿损失民事责任也有法理依据。
摘要：享誉“经济宪法”之称的《反垄断法》自实施以来, 对保障社会主义现代化建设, 促进市场竞争机制的形成和发展起到了不可取代的积极作用。但是, 随着实践的不断深入, 社会主义市场经济的不断发展, 我国《反垄断法》理论构建的不足正在逐渐显现, 这对《反垄断法》的实施产生了一定程度的消极影响。其中, 反垄断法法律责任主体的缺失更是直接影响我国《反垄断法》的实施效果和该法目的的实现。完善反垄断法责任主体是有效实施《反垄断法》的有力保障, 更是保障自由、公平竞争, 维护市场机制的必经之路。
关键词：反垄断法,法律责任主体,法律责任
参考文献
[1] 时建中.反垄断法——法典释评与学理探源[M].北京:中国人民大学出版社, 2008:468.
[2] 孙晋.我国<反垄断法>法律责任制度的缺失和完善[J].法律适用;2009 (11) :39.
[3] 史际春.反垄断法理解与适用[M].北京:中国法制出版社, 2007:342.
[4] 时建中.我国<反垄断法>的特色制度、亮点制度及重大不足[J].法学家, 2008 (1) .