一、问题的提出
旧的《行政诉讼法》 ( 以下简称“旧法”) 从未涉及人民法院是否有权审查行政规范性文件的问题。旧法授权行政相对人有权就行政机关的具体行政行为向法院提起诉讼, 但不得对行政机关作出的具有普遍约束力的抽象行政行为提起诉讼。“行政规范性文件”是“抽象行政行为”的结果, [1]新《行政诉讼法》第53 条规定: “公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法, 在对行政行为提起诉讼时, 可以一并请求对该规范性文件进行审查, 前款规定的规范性文件不含规章”, 可见, 新法确立了法院在行政诉讼中对规范性文件的附带审查制度, 但仍有其缺陷。新法将“规章”排除在行政规范性文件的审查范围之外, 而且规范性文件只能在公民合法权益受到侵害之后附带性提出, 在审查方式的选择、主体设置等方面亦未作明确规定。
二、行政规范性文件司法审查的现状分析
( 一) 新背景下行政规范性文件司法审查的突破
在我国, 首次提出对规范性文件进行审查的《行政复议法》, 该法赋予行政复议机关对规范性文件具有审查权, 也就是说, 行政规范性文件只能是行政机关的内部审查。此次新《行政诉讼法》赋予法院对行政规范性文件的司法审查权, 可谓新法修改的一大亮点。实现了对规范性文件附带审查从行政复议向行政诉讼的必要延伸, 有利于行政复议和行政诉讼中对规范性文件附带审查的制度衔接。[2]
( 二) 新《行政诉讼法》对规范性文件进行司法审查的局限
1. 新法不含“规章”的局限
翁岳生说: “考虑到目前我国法官的业务水平, 对法官审查涉及全国范围、带有强烈政策性的行政法规的正确性的担忧, 并不比对国务院制定行政法规正确性的担忧小。因此在目前的形势下, 将行政法规交给更高层次的宪法监督机构进行审查, 是比较可行的选择。”[3]既然行政法规的制定门槛高, 司法机关审查规范性文件不够格, 但对“规章”的审查还是可行的。《立法法》将部分规章的制定权限降低到了较大市的人民政府, 而这一规定很可能导致地方政府将在法律授权范围内制定的红头文件等规范性法律文件上升为政府部门规章, 以规避法院对违法规范性文件的审查。
2. 审查方式上的选择
各国对规范性法律文件的审查方式大概分为直接审查和附带审查。而我国对行政规范性法律文件的审查属于附带性审查, 即公民、法人及其他组织认为规范性文件不合法, 对行政行为提起诉讼时可以一并请求法院对该规范性文件进行审查。胡建淼在《世界行政法院制度研究》中说“对于任何一个其权利受到公权力侵害的人而言, 法律救济途径都是敞开的”[4]因此, 就审查方式而言, 行政机关制定的任何侵害公民权利的规范性文件, 行政相对人均有权对其单独提起诉讼, 请求司法机关进行违宪审查。
3. 新《行诉法》对审查主体的设置
新《行政诉讼法》规定的有权对规范性文件提起附带审查的主体是认为行政行为侵害其合法权益的公民、法人和其它组织, 而未受行政行为侵害或受到行政行为侵害而未发现其受侵害的公民、法人等不能对行政规范性文件提起诉讼, 因为行政机关作出的具有普遍拘束力的抽象行政行为不具有可诉性。也就是说行政机关作出的行政行为侵害到利害关系人的合法权利是相对人对规范性文件提起附带审查的前提条件, 若行政行为未侵害到相对人的合法权益, 则该规范性文件亦不具有司法审查的可能性。自今年“立案登记制”出台之后, 行政诉讼案件大幅度增加, 如果法院为减少行政案件数量, 在行政案件立案时就会因行政机关作出的行政行为不属于行政诉讼受案范围而决定不予立案, 那么, 关于行政规范性文件的附带审查将会一并落空。
4. 司法机关对行政规范性文件的建议不具有强制执行的效力
法院对利害关系人提出的行政规范性文件行进司法审查在司法实践中不具有强制执行的效力, 新《行政诉讼法》赋予法院对规范性文件进行审查, 但审查的结果是向有关行政机关提出“处理意见”, 行政诉讼法规定, 接受司法建议的机关, 根据有关情况将处理结果告知人民法院, 但司法实践中, 行政机关收到司法机关的建议也是置之不理, 最后也没有将处理结果告知人民法院。因此, 新法设置对规范性文件的附带审查仅仅流于形式而未落实到实质, 有必要将司法机关的建议设置为具有强制执行性。
5. 行政规范性文件附带审查的程序
新《行政诉讼法》及最新司法解释对规范性文件的审查程序未作规定, 致使法院对规范性文件的审查在司法实践中难以操作, 从诉讼法审查角度来看, 行政规范性文件的审查程序应按照一般的诉讼程序模式展开。
三、法院对行政规范性文件司法审查后的处理
依据《行政诉讼法》及相关司法解释, 人民法院对行政规范性文件司法审查后应做如下处理:
( 一) 拒绝适用不合法的行政规范性文件
对不合法的行政规范性文件, 法院应拒绝适用。司法解释虽未规定法院是否可以在判决中认定该规范性文件的效力, 但是一旦认为不合法, 均不可适用于案件当事人。
( 二) 对于不合法的规范性文件, 法院应当提出建议
对于行政机关依据的不合法的规范性文件, 法院应当将建议抄送相关机关, 行政机关应当作出处理, 并将处理结果告知人民法院。但是对于明显不合法的规范性文件, 如违反上位法或作出行政行为该规范性文件已经被修改了的, 笔者认为法院没有必要将其告知行政机关作出处理。
( 三) 终止审查
法院对规范性文件在行政行为作出时尚未生效或已经失效、无效、行政机关作出的行政行为案件被依法撤销、文件为非规范性文件等应终止审查。这几类情形均属于法院审查没有可能或已无必要, 因此, 应终止审查。
四、行政规范性文件司法审查的管辖
依据《行政诉讼法》第53 条的规定, 行政规范性文件因被诉行政行为接受司法审查, 只有在行政相对人的合法权益受到侵害“对行政行为提起诉讼时”, 法院才可以对行政规范性文件进行审查。因此, 被诉行政行为的审查主体必定和审查行政规范性文件的主体一致。若依据《行诉法》, 行政规范性文件的司法审查管辖另作规定实属没有必要。学术界有种观点认为“被诉行政行为的管辖法院在接到一并审查规范性文件的申请后, 应当中止诉讼, 根据规范性文件的层级报请更高级别的法院审查。”[5]
笔者认为, 如果按照江必新、梁凤云学者的观点对规范性文件进行司法审查将耗费巨大的时间、物力、财力, 利害关系人将得不到及时有效的救济, 迟到的正义非正义。行政规范性文件是一种具有普遍约束力的文件, 审查其合法性的机关应具有其专业的行政法学知识, 而我国法院系统审判人员案件众多, 难以形成对某一领域专业的团队化形式, 因此, 建立一个审查行政规范性文件的行政法院极为必要, 现阶段有的城市虽已建立了行政法院, 但对规范性文件的审查依然尚未落到实处, 因此, 建议全国大面积尽快建立行政法院系统, 将行政规范性文件的审查规范化、专业化。
摘要：新《行政诉讼法》对规章以下的行政规范性文件的司法审查进行了专门规定, 可谓是一大新的突破和尝试。但是对行政规范性文件的审查方式上的选择、审查主体设置及效力问题并未明确。因此, 有必要就其局限问题进行阐述。
关键词：行政规范性文件,司法审查,局限
参考文献
[1] 易卫兵.行政规范性文件审查制度分析[J].法制博览, 2015 (7) :191.
[3] 翁岳生主编.行政法[M].北京:中国法制出版社, 2002:608.
[4] 胡建淼主编.世界行政法院制度研究[M].武汉:武汉大学出版社, 2007:155.
[5] 江必新, 梁凤云.最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用[M].北京:中国法制出版社, 2015:201.