应急管理的客体主要是突发事件, 包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。应急管理作为一门新兴学科, 目前还没有一个被普遍接受的定义。一般的定义为:为了降低突发事件的危害, 达到优化决策的目的, 基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析后, 有效集成政府、社会等各方面的相关资源, 对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。也就是将公安、消防、急救、交警、公共事业、城建、武警、军队等部门, 以及车辆、物资、人员等相关资源纳入到一个统一的指挥调度系统中, 在有突发事件发生时, 提供紧急救援服务, 为城市的公共安全提供强有力的保障。
下面分别对美国、俄罗斯、澳大利亚、加拿大等国的应急管理体系发展现状进行叙述。
1 美国
美国把应急管理的活动贯穿到四个基本领域, 即缩减、准备、反应和恢复。缩减和准备是灾难发生之前的行为, 反应是灾难发生过程中的行为, 而恢复则是灾后的行为。缩减阶段在于预防和减少灾难的损失, 如在设计建筑物时要考虑恐怖分子发动袭击等因素;准备阶段在于设计反应阶段如何应急, 提升更有效的反应能力, 其中包括对应急人员和公众的训练计划, 报警系统、通信系统的启用计划;反应阶段是对灾难作出的立即行动, 包括群众撤离疏散、构筑沙袋和其他设施, 保证应急食品和水源的安全、提供应急医疗服务、搜索救援、灭火、防止产生掠夺现象并维护公共秩序;恢复阶段是善后处理的一部分, 包括提供临时住所、恢复电力供应、小额商业贷款、清理废墟等。
美国应急管理机制实行统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。统一管理是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后, 一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥, 而平时与应急准备相关的工作, 如培训、宣传、演习和物资与技术保障等, 也归口到政府的应急管理部门负责;属地为主是指无论事件的规模有多大, 涉及范围有多广, 应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担, 联邦与上一级政府的任务是援助和协调, 一般不负责指挥;分级响应强调的是应急响应的规模和强度, 而不是指挥权的转移。
2 澳大利亚
澳大利亚的公共安全管理机制设置三个层次的关键性机构:第一, 在中央设置反危机任务组CCDTF, 主席由总理和内阁任命, 委员为各部门和机构的代表;第二, 联邦应急管理署EMA具体领导和协调全国的抗灾工作, 职责是提高全国的抗灾能力, 减少灾难的损失, 及时准确预警;第三, 在国家危机管理协调中心N E M C C设危机管理联络官EMM, 为政府各部门的联络员, 专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。
澳大利亚的紧急事务管理体系是以州为主体, 分为3个层次, 即联邦政府、州和地方政府。联邦政府主要的紧急事务管理实体机构是隶属于国防部的联邦应急管理署EMA, 于1974年在原先民防局基础上成立的;各州和地方政府均有自己的紧急事务管理部门, 州为处理紧急事件的主体。EMA堪培拉指挥部设有一个协调室, 称之为国家危机管理协调中心, 用于保证联邦资源的使用。
3 加拿大
加拿大的应急事务管理体制分为联邦、省和市镇 (社区) 三级, 实行分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构, 省和市镇 (社区) 两级管理机构的设置因地制宜, 单独或合并视情而定。加拿大于1948年成立联邦民防组织, 1988年成立应急准备局, 使之成为一个独立的公共服务部门。
各级应急事务机构负责紧急事件的处理、减灾管理和救灾指挥协调工作, 监督并检查各部门的应急方案、组织训练并实施救援。各级应急事务机构下设紧急事件管理中心, 是协调机构。根据紧急事件的不同种类, 中心可隶属于任何一个部门, 在该部门的组织下负责协调应急救援工作。组建了专门的应急救援人员队伍, 属于国家公务员编制。把整个应急工作分为预防及减少灾害发生、灾前准备、灾时救灾反应、灾后恢复四大部分。
4 俄罗斯
以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢, 以紧急事务部等相应部门为主力的危机管理权力结构。紧急事务部诞生于1994年, 属于执行权力机构, 是俄罗斯处理突发事件的组织核心, 直接对总统负责。该部通过总理办公室可以请求获得国防部或内务部队的支持, 拥有国际协调权及在必要时调用本地资源的权限。紧急事务部被认为是俄罗斯政府5大“强力”部门之一, 另外几个强力部门分别是国防部、内务部、联邦安全局和对外情报局。
5 国外应急管理体系建设的经验及启示
发达国家在中央政府应急管理方面, 有比较成熟的经验, 大体上可分为三种模式, 美国模式、俄罗斯模式和日本模式。美国模式的总特征为“行政首长领导, 中央协调, 地方负责”;俄罗斯模式的总特征为“国家首脑为核心, 联席会议为平台, 相应部门为主力”;日本模式的总特征为“行政首脑指挥, 综合机构协调联络, 中央会议制定对策, 地方政府具体实施”。综合各种模式, 其对我国的建设经验及启示如下。
5.1 建立统一专门的应急管理机构
应当建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构, 建立一个由国务院主要领导人 (副总理或国务委员) 牵头, 处理各种危机事件的综合协调部门, 该机构独立设置, 隶属于政府机构序列, 在该机构下设立专门应对各种危机事件的职能部门, 该职能部门的主要功能分为日常运作和应急管理两个方面, 一旦危机事件爆发, 随即应当转为国家应对有关危机事件的具体指挥与协调机构。
5.2 建立全国统一的应急管理系统
建立统一的灾情信息系统, 可以及时向国家领导及各部门传递自然灾害的综合信息, 利于国家和部门迅速做出反应, 正确决策, 不失时机地采取减灾应急措施, 加强全社会防灾减灾意识教育。建立统一的灾情信息系统, 使得一般政府官员、社会公众了解一个地区、一个城市的灾害总况, 这对于国家制定统一的减灾国策、立法、管理、经济、建设、教育、军工等等方面都是一个根本性转变。应建立全国性统一的灾害数据库, 然后以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础, 建立空、地、人的立体监测网和综合信息处理系统。建立高效的应急技术系统, 利用现代高新技术提升灾害应急管理能力。
5.3 用现代先进科学技术减灾
改变装备和储备物资技术水平落后的局面, 提高抢险手段的机械化水平和隐患的探测手段。对于突发性的重大险情, 加大技术方案和技术手段的储备, 提高重大风险的应变能力, 如避难指挥系统。进行现代应急理论和应用跨学科、跨领域的研究, 加强重大技术攻关, 发挥科技在应急工作中的作用, 提高应急管理的科技含量。
摘要：本文基于笔者多年从事应急管理体系的相关研究经验, 以国外应急管理体系发展为研究对象, 分析了8个国家的应急管理体系构建思路, 进而从五个方面探讨了对我国的启示, 全文是笔者长期工作实践基础上的理论升华, 相信对从事相关工作的同行有着重要的参考价值和借鉴意义。
关键词：应急管理,体系,建设,启示,经验
参考文献
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[2] 科华.美国的国家应急系统[J].科技创新导报, 2003 (9) .