中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理工作条例》 (以下简称新《条例》) 与《党政机关公文格式》国家标准 (GB/T 9704—2012) (以下简称新《格式》) 均已于2012年7月1日正式施行 (实施) , 至今已有三年有余, 在党政公文合一方面作了有益的尝试, 在科学性等方面亦取得了较大的成就。但其中存在的一些隐性问题没有解决, 旧的解释与补充意见等也没有说明。因此, 笔者认为, 应该尽快出台对新规定的配套解释与说明, 而且应该尽可能使解释与说明能够科学、实用, 以解学习、教学、研究及应用的燃眉之急。
一、亟待出台对新规定的配套解释与说明
(一) 出台配套解释与说明具有必要性。《国务院办公厅关于实施<国家行政机关公文处理办法>涉及的几个具体问题的处理意见》 (以下简称《处理意见》) 和《国家行政机关公文格式条文释义》 (以下简称《释义》) 都是针对《国家行政机关公文处理办法》 (2001年1月1日起施行, 以下简称原《办法》) 和《国家行政机关公文格式》 (GB/T 9704—1999, 以下简称原《格式》) 的, 而对于新《条例》和新《格式》则缺少相应的解释与说明。
从新《条例》及新《格式》内容变化及《释义》《处理意见》是否继续有效上来看, 确有必要加以解释与说明。如原《格式》特别强调“当公文排版后所剩空白处不能容下印章位置时, 应采取调整行距、字距的措施加以解决, 务使印章与正文同处一面, 不得采取标识‘此页无正文’的方法解决。”《释义》指出这样做的目的在于“使印章与正文务必同处一页, 不留任何空白, 堵上私加公文也就是变造公文的漏洞”, 新《格式》不涉及这方面内容, 那么这种做法是否还应保持下去?按照一般的理解, 没有任何法规对此进行废止, 应当继续有效, 但由于本体已变, 解释的对象已不是原貌存在, 解释的规定自然也就没有存在的必要, 那么, 究竟何去何从?目前处于不得而知的窘境。又如“意见”文种的上、下、平问题, 原《办法》没有规定, 新《条例》仍然没有规定, 是否仍然遵循《国务院办公厅关于实施《国家行政机关公文处理办法》涉及的几个具体问题的处理意见》 (以下简称《处理意见》) ?涉密公文的销毁问题, 原《办法》规定:“销毁秘密公文应当到指定场所由二人以上监销, 保证不丢失、不漏销。其中, 销毁绝密公文 (含密码电报) 应当进行登记。”现在如何执行?为什么删除了这一规定?如此等等, 不一而足。诸如此类的问题都期待有关部门组织力量予以规范或解释、说明。如果对于理论上的一些问题, 暂时还不能做到整齐划一的解释与说明, 也可以指出大致的方向, 以供学习和研究参考。所以出台配套解释与说明的确具有很强的现实意义。
新《条例》、新《格式》规定本身存在的模糊性问题需要进一步阐明。如命令 (令) 中“批准授予和晋升衔级”的针对性问题, 因为涉及“衔级”的机关单位相当之少, 有人甚至理解为这是针对部队而言, 造成众说纷纭、莫衷一是的现状。再如命令格式中成文日期修订的内在理据问题, 公报适用范围中的“重大事项”与决定、公告适用范围中的“重要事项”的划界问题等, 目前只是字面上的不同, 落实到具体事项上难以区别, 难以操作。
新《条例》、新《格式》中有的内容变化原因不明。如文种适用范围的表述有些与原规定完全相同, 如“意见”, 有的不大相同, 如“命令”“通知”等, 有的干脆回到了1994年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》规定上去了, 如“通告”。这些都是基于什么考虑, 新《格式》将原《格式》中的“密级”和“紧急程度”从右侧标注改为左侧标注, 原因何在?新《条例》、新《格式》都不再提及“主题词”, 而“主题词”在过去的相关解释中又是特别加以强调的, 这种较大的变化是何种原因?《办法》中“公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类, 一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外, 一般不用标点符号。”现在对于标题有何要求?众所周知, 公文的标题应该是不同于一般文章的标题的呀。如此等等, 应当加以说明, 以便理解与执行。
(二) 出台配套解释与说明具有可行性。过去的《释义》与《处理意见》, 有对原《格式》和原《办法》内容既有本体性解释, 也有补充性意见, 解决了运用中的实际问题, 同时也具有一定的理论价值, 应该说是成功的。特别是《释义》, 还有规定制定的原因说明, 对于公文学习者、公文教学者和公文研究者来说, 无疑具有重要的参考价值。现在《释义》与《处理意见》已过去十多年, 实践经验与理论水平都较之以前有所提高, 因此出台配套解释与说明完全具备相关条件。
(三) 近两年来可见的相关解释等不具法律意义上的效力。目前可见的有2012年分别由人民出版社和研究出版社出版发行的张保忠的《党政机关公文处理工作条例释义与实务全书》及《党政机关公文格式国家标准应用指南与范例全书》, 中国法制出版社出版的刘访的《党政机关公文处理工作条例精解与范例》等著作, 但均纯为学者的诠释, 缺少最高党政机关或其办公部门的法规性文件阐释, 因此, 从法规和效力角度来看, 都明显表现出不足。
二、尽可能使配套的解释与说明科学、实用
(一) 尽可能科学、合理。既然是解释与说明, 就应当追求源, 解释应当科学, 即使是硬性规定, 也应当说明其合理性, 如“双线”“文武线”“武文线”等提法为什么取消?“主题词”不仅提法取消, 连要素实体也取消了, 原因何在?为什么不称“眉首”而改称“版头”?虽然解释与说明不能如论文般详细, 但线索式的、条纲式的说明是必要的, 这样便于了解新规定的用意, 也便于进一步研究。
(二) 尽可能与实际工作相契合。解释与说明应当注意针对新《条例》、新《格式》中的一些新要求而谈, 如新《条例》在“收文办理主要程序”中提出了“答复”程序, 规定“公文的办理结果应当及时答复来文单位, 并根据需要告知相关单位。”这是一个新规定, 但“答复”一词本身比较模糊, 书面的或口头的均可是答复的形式, 其中口头的又可以是电话、面谈等, 书面的可以是发文、Email、手机短信等, 另一方面, 在实际工作中的意义如何, 能不能做得到, 应该如何做到, 是否任何来文均需作出答复等, 均不明确, 有必要作出进一步的说明以规范公文处理程序。
(三) 尽可能与新《条例》、新《格式》内容一致, 避免发生抵牾现象。尽量不要增加新内容, 特别是不要增加与新规定内容相冲突、相矛盾的内容。尽可能不要出现新术语, 不产生歧义。补充说明是允许也是必要的, 但不应产生歧义或新的需要解释的术语。《处理意见》中曾提出“函的形式”概念, 究竟指得是“函”这种形式——即“函”这个文种形式, 还是函的形式——区别于函的文种, 成了新的术语, 综合起来便有“函的形式”“函的文种”“函的格式”3种不同概念, 其关系复杂, 难以把握, 也不便于操作, 引起学术界的一些争论。如果予以明确, 则不仅可以避免这些争论, 同时也对实践具有更大的指导作用。
三、对相关解释与说明的展望
(一) 相关解释与说明一定会对党政机关公文处理新规定的理解与执行产生相当重要的影响。过去的《释义》与《处理意见》发挥了十多年的作用, 在此基础上的借鉴与提高, 一定会更具科学性与说服力, 重要的是组织力量, 精益求精, 取得更大成就。
(二) 无论是哪个机关或部门主持, 也不论是何种层面的解释与说明, 都不可能解释清楚新《条例》、新《格式》中的所有问题。最高党政机关办公部门的解释与说明也会是如此, 但完全可以期待一些主要问题的澄清, 以显“拔开迷雾见云天”之效, 这样, 不仅对于进一步明确规范, 便于操作, 而且在理论层面上也颇具意义。
(三) 相关解释与说明不应是绝对不变的定论, 而应是一个动态的、开放的系统, 需要不断地完善。为新《条例》、新《格式》的下一次修订奠定基础, 虽然一旦出台便在一定时期内产生解释力和效力, 但并不妨碍进一步的探讨, 研究的成果在下一次修订时可以吸收进来, 以便出台更好的解释与说明。在这方面, 学习、应用、研究者都有责任和义务, 在学习、工作、研究的实际中提出合理的建议, 共同促进党政机关公文新规定的健康发展, 推动党政机关公文办理的科学化、规范化和制度化进程。
摘要：本文总结新《条例》和新《格式》实施以来的情况, 认为其中存在的一些隐性问题没有解决, 旧的解释与补充意见等也没有说明。因此, 应该尽快出台对新规定的配套解释与说明。
关键词：新《条例》,新《格式》,配套解释与说明