最高法院设立巡回法庭的价值分析——以去司法地方化为研究视角

2023-01-13

一、司法地方化严重妨害司法公正

( 一) 司法地方化影响司法独立

我国宪法第126 条明确规定, 法院独立行使审判权, 任何个人、机关、团体不得干涉司法权的行使。司法独立同样也是国际上所公认的基本人权, 即一个不能独立行使权力的法庭对每个人所作出的审判是不被接受的。在孟德斯鸠看来, 立法权、行政权、司法权任何形式的集结, 都是专制统治, 甚至会出现恐怖的暴政统治, ①司法权与另外二者若不能分离, 自由也就不复存在②。然而, 一直以来高度集中的行政体制和贫瘠的法制意识, 导致司法独立原则在我国推行起来十分困难, 以至于“在我国, ‘司法独立’是一个长期不受欢迎的概念”③。在当下越来越严重司法地方化趋势下, 司法机关的活动严重依赖于地方党政部门。地方党政机关领导为了保护地方团体利益, 往往无视法制、弃法律权威于不顾, 插手地方司法实务, 通过各种形式的手段干扰司法部门独立审判, 性质极其恶劣, 给司法权蒙上了一层厚厚的行政阴影。

( 二) 司法地方化影响司法公正

公平正义是现代法治的核心价值追求, 也是中国特色社会主义的内在要求。④《中共中央关于深化改革的若干问题决定》中明确指出, 要让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。司法公正是法律权威和国家公信力的基础, 司法公正倘若被打破, “良法善治”的目标也将沦为空谈。

司法权被地方利益集团所截留的时候, 司法公正难以避免地就与地方政治、经济利益产生了千丝万缕的关系, 各地区为了最大限度地谋取局部利益, 不惜各自为阵, 国家法制的统一性也不复存在。地方党政领导为了发展地方经济, 在案件处理上各自怀着偏袒本地区企业、个人的态度, 直接干涉司法部门公正办案。在“原告就被告”的诉讼模式下, 出现了“诉讼主客场”之分, 同案不同判的现象越来越多的发生在跨地区的案件处理过程中。可以说, 公平正义在司法地方化的蹂躏下, 境况惨不忍睹。

二、巡回法庭对于去司法地方化的价值

( 一) 管辖范围

《最高法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第三条对巡回法庭审理或者办理的案件范围做出了明确的规定。这其中包括: 全国范围内重大、复杂的第一审行政案件, 在全国有重大影响的第一审民商事案件。根据该规定, 巡回法庭的职能定位是最高人民法院常设的机构。巡回法庭作出的判决、裁定和决定, 是最高人民法院的判决、裁定和决定。从制度设计上看, 巡回法庭与传统的巡回审判以及西方的巡回法院并非同样的概念, 它只是最高法院的组成部分, 没有独立的审级。因此, 在不突破当前诉讼法定程序的情况下, 理论上讲巡回法庭所受理的案件依然是最高法院本应受理的范围。但是, 从新一轮司法体制改革的整体布局来看, 在地方设立最高法院的巡回法庭并审理全国范围内重大、复杂的民商事、行政案件, 无疑是考虑到当下地方保护主义绑架司法权而做出的改革举措。有学者指出: 最高院设立巡回法庭的主要目的是解决各省份在审理跨省份的民商事和行政案件时, 可能出现的倾向于本省份企业或者本省份行政部门的判决, ⑤毋庸置疑, 其实际指向是破除地方保护主义⑥。

一直以来我国的行政辖区与司法辖区天然的吻合, 这样的一种司法与行政在地理空间上的重叠现象, 给长期以来地方司法割据的乱象提供了土壤。在以前的跨省份案件处理过程中, 涉及到地方重大经济利益时, 会出现省份间互相争夺管辖权; 而当遇到棘手的案件, 政治、舆论压力大时, 又会互相推诿。⑦现在巡回法庭的设立, 对于巡回区域内的类似重大案件管辖与审理肯定会起到积极的作用。但是, 在当下的初级改革阶段和诉讼制度下还没有配套的立法作支撑, 作为与最高法院同样审级的巡回法庭短期内难以大量扩张自身管辖权, 否则将会触及到巡回法庭与省高院法定管辖权限的重新界分⑧。

( 二) 运行机制

1. 审判机制

十八届三中全会《决定》还提出了“健全司法运行机制”的司法改革目标, 在案件审理过程中做到“让审理者裁判、让裁判者负责”。第一巡回法庭庭长刘贵详介绍, 巡回法庭内部除了设有庭党组之外, 没有设置其他臃肿的管理层级, 法庭内只有一套主审法官、法官助理、书记员组成的审判团队, 负责案件审理工作, 还有一个精简、高效的综合办公室, 负责审判管理、司法调研、后勤装备等行政事务。这种扁平的组织结构, 极大地消解了行政色彩, 能有效地防治各种地方利益集团通过行政领导左右案件审理。另一方面, 合议庭通过电脑挑选随机产生, 以当庭宣判为主要裁判方式, 承办案件的主审法官担任审判长可自行签署裁判文书, 不在需要按传统方式由庭长、副庭长审核、签署。⑨这样一来, 法官具有很强的独立性和自主性, 案件审理的效率得到大幅提高, 也更加清晰地明确了法官的办案责任, 有效限制地方利益集团的渗透。

2. 人财物管理机制

巡回法庭虽然能直接审理巡回区内的跨行政区划的重大案件, 但是巡回法庭的人财物仍然归最高法院管理, 其运行经费以及工作人员的人事编制等均按原来的模式继续。⑩那么, 巡回法庭也就不存在对应的地方同级的党政部门, 也不需要地方财政划拨经费和地方党委管理人事, 对地方领导、地方经济利益的依附即可忽略不计。同时, 根据改革设计要求派往巡回法庭的审判人员实行轮换制, 每两年都会有一批精英的法官输送到各巡回法庭进行轮岗, 这也是防治巡回法庭受制于地方的有力举措。

3. 监督机制

巡回法院将最高法院的办事机构深入到地方, 建立起了联结最高法院与地方各级法院之间沟通的桥梁, 缩短了最高法院对地方法院监督的“空间距离”。并随着审判重心的下移, 巡回法庭更能贴近地方法院的业务情况, 消除地方法院曲解甚至违背法律、司法解释的混乱情况。11据刘贵详庭长介绍, 现在巡回法庭与最高院本部依然使用同样的信息系统和办案网络平台, 最高法院司改的精神和部署能够在第一时间传输到地方进行消化, 而地方法院的难题和问题也能及时向最高院反馈, 从而增强最高法院对地方司法公正的监督, 切实为司法地方化和地方保护主义设置一道隔离带。

就目前我国的诉讼制度来看, 以四级二审制的审级制度为基础, 上下级法院的审级关系属于审判监督关系, 12巡回法院只能通过二审和再审将监督重点放在省级法院。当然通过公正、公开、准确、规范地审理案件、适用法律, 从而为各级地方法院树立标杆也是一种不可或缺的、柔性的监督方式。但是, 基于现行的理论和体制, 巡回法院切不可越级审理案件, 也不可直接派员到地方法院进行个案指导。否则, 有可能出现“一个法院两个审级”或者审计制度形同虚设, 这都会严重破坏现有司法伦理和诉讼制度。但是, 如同第二巡回法庭庭长在首次开庭时发布反干预公告却是可取的做法, 即所有打招呼、递材料、批条子等干预司法活动的行为都将记录在案、随卷保存。13这不仅对地方干预司法的现象起到很好的教育、警示作用, 更是巡回法庭在去司法地方化的制度层面的努力。

三、深化巡回法庭去司法地方化改革之进路

( 一) 根据需要增设巡回法庭

中央深改组第十九次会议指出, 试点地方改革取得明显成效, 在全国推开司法体制改革试点的条件时机已经成熟。14深改组提出设立巡回法庭的构想, 很快改革思路得到实践, 阶段性的成果和成功经验有必要在适时地全国范围内推广。《巡回法庭审理案件若干问题的规定》第一条明确指出, 最高人民法院根据有关规定和审判工作需要, 可以增设巡回法庭。根据各地区实际需要增设最高法院巡回法庭, 是巩固新一轮司法体制改革阶段性成果的战略举措, 是全面推进改革纵向深入的必然选择。

第一、第二巡回法庭第一法槌敲响近乎一年, 体制机制已经逐渐形成。从理论到实践, 从一线法官到专家学者, 也基本达成共识: 最高法院设立巡回法庭具有消除司法地方化的价值。本轮司改的前期成果在得到巩固的基础上, 我们期待深改组能够在全面深化改革浪潮中, 继续把巡回法庭的创新模式推向全国。增设新的巡回法庭, 不得不考虑到最高院设立巡回法庭审理跨行政区重大民商、行政案件的另一初衷, 即缓解最高院本部的办案压力, 并减轻当事人诉累。基于此, 若增设新的巡回法庭首先应该考虑的是某一区域内, 是否存在大量跨行政区划的民商、行政案件, 这一点也是新增巡回法庭辖区面积需要考量的因素之一 ( 若辖区内此类案件相对较少可适当增加巡回区面积, 若辖区内该类案件数量大则应控制巡回区面积) 。因此, 笔者认为巡回区设置突破有形的地理界限是不现实的, 因为人民之间经济往来、人物流通都是具有极强的地域关联性。所以, 新增巡回区设置应该传承第一、第二巡回法庭的设置模式, 即一个巡回法庭管辖一个地缘关系紧密的区域, 而巡回法庭具体办公选址则应与民众诉讼便利性直接关联, 这也正是符合最高院改革精神的方式。至于, 究竟还增设多少巡回法庭, 具体选址如何, 在缺乏实际调研考察之前于此猜测并无实质意义, 还需进一步科学论证和循序渐进地将改革推进。

( 二) 适当调整巡回法庭受案范围

第二巡回法庭庭长胡云腾介绍, 巡回法庭直接代表最高院, 两者所作出的裁判效力相同, 文书上均盖最高法印章, 所做判决都是终审判决, 巡回法庭与省高院依然是上下审级关系。15那么, 原则上讲巡回法庭所受理的案件仍然是民诉法、行诉法中所规定的情形。突破了这一点, 那么当前的审级制度将会被打乱, 二级终审也难以发挥其应有的作用。民事诉讼法第二十条规定, 由最高院管辖的一审案件包括: 在全国有重大影响的案件; 认为应当由本院审理的案件; 行政诉讼法第十六条规定, 最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。易言之, 最高法院设立巡回法庭审理跨行政区域的重大民商事、行政案件, 符合民诉、行诉中关于级别管辖的法定范围即可。

在其他改革措施全面推进的情况下16, 省级以下小范围内的案件处理过程中逐渐削减地方保护势力, 笔者乐观地认为是可以在能预见的时间内得到改观的。那么, 随着体制机制的逐渐完善, 巡回法庭在法定范围内适度地容纳更多涉及到地方利益较量的案件, 从而有效打击司法地方化的嚣张气焰是十分必要的。目前, 全国性的一审刑事案件还没有被纳入到巡回法庭的受案范围之中 ( 巡回法庭仅受理刑事申诉案件) , 笔者预计这也可能是未来进一步改革的突破点之一。因为涉及到经济、环境保护等方面的刑事案件, 同样是与地方GDP关系十分紧密的, 司法机关与地方利益集团之间的勾结在类似案件中亦不乏先例。

( 三) 侧重化解地方矛盾

巡回法庭设立在地方, 同样也应该将工作重心放到地方, 侧重于化解地方矛盾, 尽量避免地方矛盾被带到北京, 影响首都的和谐与稳定。将地方矛盾就地解决, 也便于司法机关贴近矛盾爆发源头, 抓住矛盾焦点和症结所在, 方便当事人诉讼的同时也有利于司法公正的维护。跨区域的要案一般都会触及地方间的经济利益纠葛, 往往只有深入地方基层才能够有最真切的感受。最高院传统的办案方式, 往往只能接触到经济利益在地方多层势力作用后的终局面, 对于过程中间的演化以及矛盾的多个方面难以全面把握, 因而司法地方化也正是长期存在于这样的土壤中不断恶化。

设立巡回法庭之后, 地方的巡回法庭与北京的最高院本部应该有职能分割, 彼此间协同配合, 形成强大的司法合力。巡回法庭侧重处理地方矛盾, 即《巡回法庭审理案件若干问题的规定》第三中所规定的的职能范围, 而最高院本部则将工作重心倾向于法律法规的解释、司法政策的制定和全面深化司改的统筹等。这样协同作战的方式既有利于克服司法地方化、提高司法资源运行效率, 又是提高司法公信力并协同其他改革部署的有力举措。

摘要:新一轮的司法体制改革不断地深入, “法治中国”建设逐渐成为我国改革发展的时代主题。其中, 逐渐消除司法中的地方保护主义便是众多亟待解决的深层次问题之一, 去地方化更是当下宏大司改工程的题中之义。消除地方保护主义需要一整套有机协调的制度, 设立最高法院巡回法庭就是承载这一目标的重要实践。目前, 最高院设立巡回法庭的改革思路还处在试点阶段, 随着试点工作的推进, 改革步入深水区, 巡回法庭能否在去地方化的重任中发挥“排头兵”和中流砥柱的作用, 还期待配套的立法工作和完善的体制运行机制。

关键词:司法改革,地方化,巡回法庭,司法公正

注释

1[英]M.J.C.维尔.宪政与分权[A].朱苏力译.北京:三联出版社, 1997.41.自胡玉鸿.马克思恩格斯论司法独立[C].法学研究, 2002 (1) .

2孟德斯鸠著.论法的精神[M].许明龙译.北京:商务印书馆, 2013:187.

3马怀德, 邓毅.司法独立与宪法修改[J].法学, 2003 (12) .

4张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学, 2014 (4) .

5陈卫东.四中全会触及哪些司法热点[N].人民法院报, 2014-11-1.

6刘贵详.巡回法庭改革的理念与实践[J].法律适用, 2015 (7) .

7曾详昌.关于最高法院设立巡回法院的几点思考[J].法制博览, 2015 (2) .

8侯猛.最高人民法院巡回法庭何去何从[J].北大法学评论, 2015 (1) .

9刘贵详文, 同上12.

10刘贵详, 胡云腾.巡回法庭:司法改革的“排头兵”---专访最高人民法院第一、第二巡回法庭庭长[J].中国法律评论, 2015 (5) .

1111纵博.最高人民法院设立巡回法庭的设立背景、功能和涉及构想[J].法律科学, 2015 (2) .

1212陈刚.我国民事上诉法院审级职能再认识[J].中国法学, 2009 (1) .

1313刘贵详文, 同上12.

1414习近平.改革要向全面建成小康社会目标聚焦扭住关键精准发力严明责任狠抓落实[N].检察日报, 2015-12-10.

1515胡云腾.巡回法庭即代表最高法 (问政·学习贯彻十八届四中全会精神) ---访最高人民法院审判委员会专职委员胡云腾[N].人民日报, 2014-11-26.

1616主要是省级以下司法系统人财物统管和探索跨行政区划的司法辖区改革.

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