以下是小编精心整理的《我国统筹城乡医疗保障论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！摘要：近年来，我国社会经济取得较大进步，积极推行统筹城乡医疗保障体系的构建势在必行。这是因为，我国在全面加强建设的过程中，在尊重公民健康基本权利的基础上，还需要进一步进行体系和制度的完善。在这种情况下，加强统筹城乡医疗保障体系的思路研究具有重要意义。
我国统筹城乡医疗保障论文 篇1：
我国城乡医疗保障制度整合的典型实践模式及优化策略
摘 要：目前，我国城乡医疗保障制度整合进程呈现梯度发展的格局，先行整合地区因地制宜探索出不同的城乡医保制度整合之路，涌现了以东莞、重庆和湛江为代表的三种典型实践模式。三种实践模式在制度整合的思路、首要任务、动力和保障方面积累了有益经验。但城乡医保制度整合过程中尚存在诸多障碍，需要完善顶层制度设计，优化制度整合策略，提高统筹层次，统一经办管理体制和信息管理系统，优化城乡医疗资源配置，从而加快城乡医疗保障制度整合的步伐。
关键词：医疗保障；制度整合；实践模式；障碍；策略
在新一轮医疗卫生体制改革中，我国建立了由城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险三项制度构成的城乡居民基本医疗保障体系，医疗保障从制度上实现了对城乡居民的全覆盖。然而，我国基本医疗保障制度依然处于城乡分割、地区分割、职业分割的状态，三项制度在参保对象、统筹层次、业务经办、筹资模式及待遇水平等方面差异巨大。城乡分割的医保制度违背了全民医保公平的核心目标，降低了医保制度的有效性，阻碍了劳动力的自由流动。城乡统筹是医保制度定型稳定与可持续发展的首要任务[1]。近年来，我国不论是东部、中部、西部地区，还是省级、地级、县级，各地因地制宜对城乡医保制度整合的途径和模式进行了积极的探索，并取得了巨大的成效。研究总结先行地区成功的经验使之上升到理论认识的高度，为全国范围内推进城乡医保制度统筹发展提供示范带动和路径引导。
一、模式各异：城乡医疗保障制度整合的生动实践
在缺乏中央层级顶层制度设计下，各地在推进城乡医保制度整合进程中，进行了大胆创新，探索出了不同的城乡医保制度整合之路。根据先行整合地区三大医保制度并轨方式及基金整合、使用情况，可以将城乡医保整合模式分为以下三种。
（一）“三合一”全统一模式：以东莞为代表
“三合一”全统一模式打破了城乡户籍界限，将城镇职工医保、城镇居民医保、新农合合并为一个制度，用一个制度覆盖所有人群的全民医保模式，三险基金并网管理，实施城乡医保全统一的经办管理模式。这一模式以东莞为代表。2008年7月1日，东莞在国内率先全面实现了城乡医疗保障的一体化，在制度设计上遵循了全民医保公平原则，先将三大医保制度整合为两个制度，最后再归并为一个制度，实现了城乡医保的一体化运行。东莞市全民医保的亮点凸显在破除对参保对象的歧视，实行“五统一”的经办模式，创新政府投入机制，实现城乡居民医疗保障水平的公平性等方面[2]。在参保人群的设置上，东莞破除了城乡居民之间、就业与非就业人群之间、正规就业与非正规就业人群之间的分立与分割，用一个制度覆盖所有居民。三险合并后，适时理顺了管理机制，实行全统一的医疗保险制度经办管理体制，这一模式较高程度实现了城乡医保一体化。虽然针对不同人群的支付能力采取“费率一致，基数不同”的筹资机制，但所有参保人在享受的保障项目和补偿标准方面却是一致的。
（二）“三合二”分层保障模式：以重庆为代表
这种模式将城乡现有三种基本医疗保险中的城镇居民医保和新农合合并为城乡居民医疗保险或城乡居民合作医疗制度，形成了城镇职工医保与城乡居民医保或城乡居民合作医疗制度两层医疗保障体系。城镇居民医保和新农合两个制度性质相同，制度框架一致、覆盖人群特征、筹资模式相近，多数统筹地区以这两个制度的整合作为建立城乡一元化医保制度的切入口。城乡发展不平衡，以农业人口为主的地区，一般采取以新农合为基础，将城镇居民医保并入新农合，实现城乡医保制度的整合。以重庆市为例，依靠新农合的平台，建立城乡居民合作医疗制度。城市化程度高，农业人口比例较小的地区，一般将新农合并入城镇居民医保，建立统一的城乡居民医疗保险，东部实行城乡医保制度整合的地区一般采取此种模式，如昆山、太仓、杭州、常熟等地。待遇享受上，城镇职工医保和城乡居民医保间补偿标准有所差别。西部的重庆、成都等地区考虑到城乡居民的缴费能力差别，分设多个缴费档次和待遇标准，城乡居民可以根据自己情况选择缴费档次；东部经济发达地区的昆山、太仓，城乡居民医保则执行统一的缴费和待遇标准。在制度衔接上，打通了城镇职工医保和城乡居民医保间转移接续通道，两险之间可以自由转移。管理体制、经办机构全面接轨，把社会保险行政部门作为两险的统一管理部门，实现信息网络系统、经办流程的高度统一。
（三）“三合二”二次分保模式：以湛江为代表
此模式同“三合二”分层保障模式一样，将城镇居民医保和新农合两项制度并轨为城乡居民医保，形成由城镇职工医保、城乡居民医保组成的二元的基本医疗保障体系。此模式与“三合二”分层保障模式的区别在于将城乡居民医保基金分为两部分，城乡居民医保基金中大部分保费由社会保险部门用于基本医疗保险支出，少部分基金由其提取后以保费形式向商业保险公司二次投保，购买商业大病健康保险产品。超出住院统筹基金承担部分由商业健康保险公司的大病医疗补助基金支付。商业保险公司参与城乡医保基金的支付管理，负责对参保人住院医疗费用自付部分实施二次补偿。此种模式的典型代表是湛江市。此种城乡一体化医保模式的创新点主要表现在：二次分保、第三方协同管理方面[3]。二次分保模式的经办管理通过再保险方式实现了“社商合作”，通过政府购买方式引入商业健康保险公司参与城乡居民医保的经办管理，将部分城乡医保基金的支付和管理职能外包给商业健康保险公司。
二、城乡医疗保障制度整合的有益经验：三种典型实践模式的共性特征
各地整合的路径和实施方案尽管各有不同，但通过比较分析三种实践模式，可以总结出各地城乡医保制度统筹发展的基本规律。
（一）制度整合的思路：因地制宜、梯次推进的整合之路
我国城乡居民医保整合进程呈现出梯度发展格局。尽管各地统筹城乡居民医保的终极目标是一致的，就是要最终建立起全国一元化的国民健康保险制度[4]。受各地经济社会发展不平衡，管理体制与经办机制不统一，财政实力差异大等多种因素的影响，先行试点地区因地制宜选择了各自城乡医保的统筹模式、实现路径和实施步骤，呈现出梯度发展格局[5]。实行“三合一”全统一模式的东莞属于经济发达地区，已经实现职工医保、新农合和居民医保三项制度的统一。从整合模式来看，绝大部分省市实施的是“三合二”分层保障模式，此种模式适合经济不够发达、城市化率相对较低的中西部地区。各地区城乡居民医保整合呈现分阶段、有步骤实施的特点。统筹地区都选择在医疗保障“制度全覆盖”的基础上，首先，理顺管理体制，统一医疗保险的管理体制与经办机构；其次，将性质完全相同的新农合与城镇居民医保进行整合，在同一制度内部采取多种缴费档次、多种待遇标准；最后，建立城乡一元化的国民健康保险制度，实现“人人公平享有”基本医疗保障。
（二）制度整合的首要任务：统一管理体制和经办机构
城乡医保制度的管理与经办分割，直接导致城乡医保存在政策分割、重复参保、经办资源重复建设、财政重复补贴等重大体制性缺陷，使城乡医保管理各自为政、效率低下、管理成本加大。统一管理体制和经办机构是城乡医保统筹发展的前提和保障，考察各地统筹城乡医保制度的历程，优先统一管理体制和经办机构是统筹地区的共同做法，是理性的整合之道[6]。从近几年各地整合实践来看，在实现城镇居民医保与新农合整合过程中，统筹地区首先统一了两项医保制度的管理经办机构、信息系统、管理办法和经办流程，理顺了城乡医保制度的行政管理体制，确保了统筹城乡医保的顺利推进。统筹地区大都将整合后的城乡医保行政管理与经办服务交人社部门及社会保险经办机构统一管理与经办。目前共有21个地级市和103个县（区）整合了城乡居民医保制度，除浙江嘉兴市和33个县城乡医保整合后由卫生部门负责外，其余地区统一归人社部门及其经办机构统一经办管理[7]。
（三）制度整合的动力和保障：政府理念的创新与积极的财政投入
经济发展水平是实现城乡医保整合的必要条件，但不是唯一的决定条件。从开展城乡医保整合的地区分布看，不管是东部、中部、西部，还是省级、地级、县（区）级都有实现城乡医保制度整合的成功范例。这些统筹地区的实践表明：整合城乡医保不仅具有必要性，而且普遍可行，西部的重庆、成都、宁夏等地能够实现的，东部和中部地区同样能够实现。政府对医疗保障“人人享有健康”普遍性目标的追求，对统筹城乡医保理念的认同是实现城乡医保整合的关键。重庆和成都是我国统筹城乡综合配套改革试验区，城乡医保整合被政府作为统筹城乡综合配套改革措施进行的，政府高度重视和积极探索加快了城乡医保制度整合步伐。政府作为城乡医保制度变迁创新的主体，政府理念的创新是城乡医保整合的动力。先行整合的地区政府不仅在制度设计、机制创新、基金运行监管等方面发挥了主导作用，还承担了筹资的责任。以东莞市为例，政府不断完善投入机制，加大财政补贴力度，对参保对象不分城乡户籍身份，实行统一的财政补贴政策，针对外来工收入相对低的状况，开创了地方财政补贴就业人员参保之先河。
三、城乡医疗保障制度整合的障碍分析
（一）医保制度整合缺乏整体规划、统一制度设计：顶层设计障碍
缺乏中央顶层制度设计和自上而下的推动是城乡医保整合缓慢的主要原因。由于缺乏顶层整体制度设计，各地在实现城乡医保制度整合的道路上方法不一、态度各异，显示出强烈的路径依赖特征。虽然党的十八大已作出加快整合城乡居民医保的重大决策，但这项工作总体进展缓慢。2013年实现城乡居民医保整合的地区与上一年相比变化不大，只增加了2个省，33个市县[8]。目前城乡医保制度整合只在少数地区取得突破，大部分地区城乡医保制度依然呈现三维分立态势。城乡居民医疗保险整合步伐滞后于城乡居民养老保险，2014年2月，国务院颁布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，全国城乡养老保险制度整合方案的出台，大大加快了城乡养老保险制度的整合步伐。在推进城乡居民医疗保险制度整合中，尚缺乏全国统一制度设计和统筹兼顾式的规划，无法破除城乡医保传统体制性障碍，是城乡医保整合缓慢的主要原因。
（二）医保制度“碎片化”：城乡医保制度衔接上的障碍
我国医保制度缺乏整体规划，先行整合地区采取的整合模式和整合步骤既多样化又不同步，不可避免地导致城乡医保体系的“碎片化”，成为构建一体化城乡医保制度的障碍与挑战。覆盖范围方面，根据是否属正规就业，不同险种面向的参保群体不同，城镇职工医保仅覆盖城镇正规就业职工，城镇居民医保和新农合主要面向非正规就业人群。资金来源方面，城镇职工医保由用人单位和个人按比例共同缴费，退休后不再缴费；而城镇居民医保和新农合由财政补贴与个人按年度进行缴费。城镇职工医保、城镇居民医保、新农合三项制度的筹资水平之比大体上是：8∶2∶1[9]。筹资模式、补偿机制方面，城镇职工医保采取统账结合的筹资模式，既报销住院大病，又补偿门诊药费，而城乡居民采取现收现付制，以大病统筹为主，不设个人账户。保障水平方面，三大基本医保在医疗费用报销起付线、封顶线、共付率和报销“三大目录”等方面的差异，使三险补偿水平差距较大，城镇职工医保最高，城镇居民医保次之，新农合最低。
（三）统筹层次低：医保关系转移接续上的障碍
目前三项基本医疗保险制度不仅统筹层次不同，而且统筹层次整体较低，成为城乡医保制度整合的主要障碍。三大基本医保统筹层次普遍偏低，只有少数有条件的地区实现了城镇职工医保和城镇居民医保市级统筹，新农合除个别城市外，大部分地区还停留在县级统筹层次，仅城镇职工医保就约有2 600多个统筹单位[10]。三大基本医疗保险目前的统筹层次与2011年实行的《社会保险法》中规定的省级统筹目标相差甚远。较低的统筹层次会带来如下问题：第一，导致其抵御疾病风险能力降低，按大数法则，医保统筹层次越高，参加人数越多，其筹资和共济能力就越强，基金越能够达到收支平衡，反之亦然。第二，不利于基金的监管，监管对象越多，监管的难度和成本也越高，基金管理面临的风险也越大。第三，使医疗保险转移接续遇到障碍，不同统筹地区医保政策差异大，医保关系跨地区、跨制度转移接续困难。第四，参保人异地就医报销困难，在统筹地区外定点医疗机构就医报销需要繁杂手续，而且只能先行垫付医疗费用出院后回统筹地报销，报销比例也低于本地就医，影响参合患者的就医效率。
（四）城乡卫生资源配置不均衡：医保制度整合资源上的障碍
医疗卫生资源的均衡配置是实现城乡医疗保障制度整合的重要基础，城乡卫生总费用、人均卫生费用、占比上的非均衡，严重制约了城乡一体化医疗保障体系建立的步伐。从总额上来看，城市卫生总费用是农村的3.11倍。在人均医疗卫生费用支出上，2012年城市人均医疗卫生费用已达2 969.0元，而农村仅为1 055.9元。从费用支出占比上来看，农村占卫生总费用比例由2000年的42.79%下降到2012年的24.4%，卫生费用支出越来越向城市集中[11]。卫生人员数量以及床位数可以有效地衡量医疗资源配置均等化程度。卫生人员数量以及床位数在城乡之间的分布明显不均衡。城乡卫生技术人员数量上的差距显著，2013年末，全国共有卫生技术人员721.1万人，其中乡村医生和卫生员108.1万人，农村卫生技术人员占比仅为15.01%。每千人医疗机构床位数在城乡之间分布明显不均等，2012年城市每千人医疗机构床位数为6.88张，农村为3.11张，城市是农村的2.21倍[12]。从以上统计数据可以看出，我国医疗资源配置在城乡和地区之间失衡，医疗资源分布呈现明显的倒三角形态，即医疗资源过分向上（城市）集中，尤其是城市三级、二级医院，越到基层（农村）拥有的医疗资源越少，农村医疗卫生服务的可及性远不如城市。
四、城乡医疗保障制度整合实践模式的优化策略
（一）完善顶层制度设计，梯次推进城乡医保制度整合
根据制度变迁的路径依赖理论，城乡二元的医保制度存在报酬递增和自我强化机制，容易陷入制度的“锁定”状态[13]。在缺乏顶层制度设计和强制性制度变迁的情况下，目前城乡居民医保制度整合进展缓慢，尚未形成全国的联动态势。郑功成指出，城乡医保整合重在加快进程，整合时间越早越主动，成功的可能性越大，代价越小；整合时间越晚越被动，整合的难度越大，代价越大[14]。城乡医保整合需要中央首先做好统一的顶层制度设计，出台相关政策，采取自上而下的推进步骤，在全国范围内推行城乡居民医保制度整合。国务院尽快出台类似于建立统一城乡居民基本养老保险制度时颁布的意见和具体衔接办法。
在我国城乡经济社会发展不平衡的情况下，整合城乡医保制度只能分阶段、有步骤地实施，逐步由多元化制度或三元化制度过渡到二元化制度，最终实现一元化制度。首先，将性质基本相同的城镇居民医保与新农合整合为城乡居民医保制度；其次，整合城乡居民医保和城镇职工医保。由于这两项制度差异较大，整合难度也相对较大，短期内很难实现全国范围内的统一，但是两项制度间的整合是未来城乡医保改革的重要方向[15]。东莞的成功经验表明，经济发达地区，已具备了必要的条件和能力，可以实施“三合一”全统一医保模式，长三角、珠三角和环渤海等地区可以率先实现城乡医保的一体化。对于还没有能力实现城乡居民医保一体化的地区，现阶段任务的重点是探索两项医保制度间的衔接机制。
（二）提高统筹层次，建立医疗保险关系转移接续机制
提高统筹层次是未来城乡医保制度整合的必由之路，有利于打破制度界限，提高基金分散风险能力，有利于劳动力的自由流动和转移，更高层次实现城乡医保的公平。目前少数先行整合地区已经实现了地市级统筹，如东莞、镇江、重庆、成都等，为全国范围内提高医保统筹层次积累了经验。提高城乡医保制度统筹层次涉及问题繁多，不可能一步实现省级统筹，可以分阶段提高统筹层次，由县（区）级、地市级城乡医保统筹逐步实现省级统筹。城乡医保统筹层次提高到省级，需要做到统筹标准的“六个统一”：统一筹资模式、统一城乡居民医保基金、统一补偿机制、统一经办管理机构、统一医疗服务和统一结算服务网络。提高城乡医保制度统筹层次的技术难题在于，如何缩小由于地区经济水平差距而带来的筹资水平、补偿水平差距的问题[16]。解决此问题可采取在一个制度框架下建立多档次的筹资、待遇补偿机制作为过渡。由参保人根据自身医疗需求和经济实力自由选择筹资档次。我国部分地区经济区域化倾向明显，如长三角、珠三角和环渤海等地区，可以考虑打破行政区划界限，鼓励其率先实行区域性的统筹，使之成为实现全国统筹的一个过渡。
（三）统一医保经办管理体制和信息管理系统，实现管理的统筹衔接
建立统一的经办管理体制是城乡医保整合的前提和保证。从先行整合的经验看，各地都将管理体制与经办机制的一体化作为突破口，各地都不约而同地将城乡医保的行政管理与经办业务划归人社部门及其经办机构。由于城乡医保定位于在省级及以上的层次上实现整合，所以，有必要在城乡医保整合的第一阶段就统一经办管理体制。整合现有经办资源，将卫生部门的新农合经办管理职能移交给人社部门及其经办机构，一步到位实现城乡医保行政管理和业务经办机构的统一，实现管理办法、经办流程的统一[17]。经办管理也需要做顶层制度设计，从上至下做好经办流程，统一医保费用征收、账户管理、费用报销、档案管理、政策咨询等具体经办事务。经办管理体制最重要的元素是信息流，实现城乡医保制度整合需要建立全国统一的网络互联、信息共享的医疗保险信息管理系统和业务平台，推行全国统一的医保（社保）一卡通。
（四）优化城乡医疗资源配置，为城乡医保制度整合提供有效的服务载体
城乡医疗资源的均衡配置不仅是实现城乡医保制度整合的重要保障，也是提高医疗服务可及性的重要前提。优化城乡医疗资源配置，发挥政府在医疗资源优化配置中的主导作用，明确财政投入在医疗卫生资源配置中的主体地位，从以下三个方面入手：第一，财政投入向农村医疗卫生倾斜，中央和地方在财政医疗费用的预算中都应该向农村倾斜，中央财政重点向中西部地区倾斜。第二，调整财政分配结构，重点支持农村基层医疗卫生基础设施建设、医疗卫生人才培养，通过财政投入增加提高农村基本医疗卫生服务能力。第三，变革财政投入方式，财政补贴逐步由补供方（医疗机构）为主向补需方（患者）为主转变，重点资助弱势群体参加医疗保险，提高医疗卫生资源的可及性和公平性。
加快社区医疗卫生服务平台和社区医疗保险管理服务平台建设。城市社区医疗服务网络以社区卫生服务中心建设为重点，农村医疗服务网络以乡镇卫生院和村卫生室为基础。在社区卫生服务中心医疗设施和设备逐渐完备，医疗技术水平逐渐提高的基础上，建立并普及全科医生制度，逐步实现社区首诊、“社区—医院”双向转诊制。改革城乡医保偿付机制，提高在城乡基层医疗机构的报销比例，引导居民“小病到社区，大病去医院”，实现医疗卫生资源合理化配置。
参考文献：
[1]郑功成.城乡统筹是医保制度定型稳定的首要任务[J].中国医疗保险，2012，（3）：10-11.
[2]王保珍.东莞市全民医保的亮点、启示和建议[J].中国卫生政策研究，2011，（9）：53-56.
[3]王晓玲.构建统筹城乡医疗保障制度的机制创新[J].农业经济问题，2014，（2）95-101.
[4]郑功成.中国社会保障改革与发展战略（医疗保障卷）[M].北京：人民出版社，2011.
[5]仇雨临，翟绍果.城乡医疗保障的统筹发展研究：理论、实证与对策[J].中国软科学2011，（4）：75-87.
[6]郑功成.城乡医保整合态势分析与思考[J].中国医疗保险，2014，（2）：8-11.
[7]顾海.中国统筹城乡医疗保障制度模式与路径选择[J].学海，2014，（1）：45-51.
[8]乌日图.加快整合城乡基本医疗保险制度[J].中国医疗保险，2014，（6）：5-6.
[9]何文炯.建设更加公平可持续的医疗保障制度[J].中国行政管理，2014，（7）21-24.
[10]王虎峰.中国社会医疗保险统筹层次提升的模式选择[J].经济社会体制比较，2009，（6）：60-67.
[11]卫生部.2013年中国卫生和计划生育统计年鉴[M].北京：中国协和医科大学出版社，2013.
[12]国家卫生和计划生育委员会.2013年我国卫生和计划生育事业发展统计公报[EB/OL].http：//www.moh.gov.cn/guihuaxxs/s10742/201405/886f82dafa34.
[13]【美】道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994.
[14]郑功成.从整合城乡制度入手建设公平普惠的全民医保[J].中国医疗保险，2013，（2）：8-10.
[15]申曙光.全民基本医疗保险制度整合的理论思考与路径构想[J].学海，2014，（1）：52-58.
[16]仇雨临，翟绍果.城乡医疗保障制度统筹发展研究[M].北方：中国经济出版社，2012.
[17]胡耘通，冯子轩.农村合作医疗：政府职能的变迁及完善[J].商业研究，2013，（4）：172-175.
责任编辑：张 然
Key words： Medical security； System integration； Practice mode； Barriers； Strategy
作者：李长远
我国统筹城乡医疗保障论文 篇2：
关于张家港市统筹城乡医疗保障体系的思路探索
摘 要：近年来，我国社会经济取得较大进步，积极推行统筹城乡医疗保障体系的构建势在必行。这是因为，我国在全面加强建设的过程中，在尊重公民健康基本权利的基础上，还需要进一步进行体系和制度的完善。在这种情况下，加强统筹城乡医疗保障体系的思路研究具有重要意义。本文以张家港市为例，首先对统筹城乡医疗保障相关概念进行了介绍，并在此基础上对统筹城乡医疗保障的必要性进行了探讨，最后总结了该体系的具体构建思路。
关键词：医疗保障体系 城乡统筹 张家港市
我国公民在日常生活中拥有多种基本权利，而健康就是其中的一种。我国医疗保障体系在经历了初步探索（1978-1992）、框架构建（1993-2002）两大阶段，正处于全面建设（2003-2020）的第三阶段，医疗保障体系的建设对于维护公民健康基本权利具有重要意义。目前我国已经基本形成了“三加一”的医疗保障体系，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险，加上城乡医疗救助制度。从制度上来看，我国的医疗保障制度已经实现了城乡居民的全覆盖，但是其依旧存在显著的二元特性，也就是说，城市实行的是城镇职工医保和城镇居民医保，农村实行新农合。两者在筹资标准和医疗补偿待遇上有这巨大的差异。鉴于农民“市民化”和农村“城镇化”，尤其是经济发达地区城乡收入差距的急剧缩小，农村居民迫切希望享受和城镇居民同等的医疗保障待遇。在此情况下，实施统筹城乡医疗保障制度势在必行，本文以张家港市为例展开详细介绍。
张家港市是江苏省苏州所辖的县级市，地处沿海和长江两大经济开发带交汇处，是一座新兴港口工业城市，连续多年被评为全国百强县之首，在经济、文化、金融、商贸、会展、服务业和社会建设等领域成就显著，一直处于中国县级市的前列。2004年初，张家港市在全市范围内实施新型农村合作医疗。2008年，张家港在昆山、常熟等其他苏州县级市医疗保障体系改革的基础上，在全市范围内将传统的新型农村合作医疗进行了全面的改革，与城镇居民基本医疗保险实行并轨，统称为城乡居民基本医疗保险。居民医保不仅将未参加城镇职工医保的本市户籍居民全部纳入其参保范围，还将参保面扩展到了新市民子女及从事农副业生产的成年新市民。2012年，城镇职工医保和居民医保全面整合，从经办机构、政策框架、管理制度、药品目录、报销平台、人员配备等方面实现了统一，朝着“建设城乡一体化的基本医疗保障体系”、“促进公共卫生服务均等化，人人享有基本医疗卫生服务”迈出了一大步。2012年至今，张家港一直努力探求适应城乡统筹发展背景，有利于保障和提升农民医疗保障水平的制度创新和改革，在摸索中前进，目前各项制度已经相对成熟，运行效果良好。
一、统筹城乡医疗保障相关概念
1.医疗保障。政府的公共职责是医疗保障实施的基础，通过政府的政策及资金支持，促使我国公民能够在患病过程中得到科学的医疗和资金的补偿，同时对于那些收入较低的公民进行特殊照顾，并提供特殊医疗卫生服务。从而促使全国上下所有合法公民享受平等的医疗服务。医疗保障是国家和社会发展的重要组成部分，是国家稳定、社会和谐的“稳定器”，它的服务对象是全體公民，当公民在健康受到威胁的时候能够享受部分国家提供的医疗资金，减少个人、家庭负担，早日重获健康。这一过程，更多的体现出社会的公平，这也是我国医疗保障制度在实施过程中，最基础的价值取向。现阶段，各地因时因地制宜，积极改革完善医疗保障体系，从而使政府职能得到充分发挥，医疗保障的社会福利性质在具体实施过程中也得以彰显。
2.统筹城乡。该概念是在我国经济发展取得一定成绩的基础之上提出来的，二十一世纪初，我国曾提出了“五个统筹”观念，其中处于首位的就是城乡的统筹。
统筹城乡的思想在实施过程中拥有自身独特的内涵，其既作为工作思路而存在，也作为发展理念而存在，具有独特性和科学性。在具体的实施过程中，需要在经济建设等多个方面将城市和农村作为一个有机整体，根据一定的思路和方法来实施统一的规划和安排等。这一措施的有效实施，是对传统的城乡分割二元结构的突破，能够实施以工促农等机制，逐渐将城乡之间的差距缩小，促使二者在长期发展中能够更加协调，创造一体化的理念。在实施过程中，该思想的主要内容涉及了多个层面，而统筹城乡医疗保障制度是其中最基础也最关键的内容，它的有效实施，能够给广大农民带来更多的服务。
3.统筹城乡医疗保障。新时期，在促进城乡统筹发展的过程中，统筹城乡医疗保障是重要内容之一，其指的是将统筹城乡概念积极融入到社会医疗保障体系，将城市和农村看做是一个全面的整体，在合理、科学的安排和规划下设计并建设医疗保障制度，从而从根本上打消城乡分割的概念和体制。这样一来，才能满足公民的整体健康权利，实现该制度最初建立的目标。同时，在该制度构建过程中，更加注重覆盖面积，加强对全体中国人民身心健康的保护。
二、统筹城乡医疗保障的必要性及可行性
在统筹的必要性方面，学者们基本保持一致，认为统筹城乡基本医疗保障势在必行，它不仅体现了公平、正义和共享的价值追求，符合正义原则的合理分享，也符合让全民共享改革开放成果的理念。相互割裂的医保制度不利于工业化、城市化与社会的和谐发展。此外，城镇化建设步伐的加快，农村人口向城镇转移的现象凸显，出现了大规模的人口流动。而流动人口无法在城镇当中享受医疗保障福利，这也拉大了城乡居民差距。流动人口长时间城镇与农村之间的流动，不仅不利于社会的稳定，也可能导致宏观经济失衡，严重的甚至会影响中国经济的可持续发展和现代化进程。由此可见，实行统筹城乡医疗保障制度是极其必要的。
在统筹的可行性方面，主要表现在以下几点：一是近年来国家经济的飞速发展，已经具备相应的经济实力；二是“三加一”的医保模式经过多年的经营和积累已经为推进为基本医疗保障的统筹奠定了试点基础；三是先行地区的统筹模式已经为基本医疗保障统筹“开了个好头”，提供了可借鉴的实践经验。此外，社会基础和完备的政策法规支持亦加大了统筹城乡医疗保障的可行性。
三、张家港市统筹城乡医疗保障体系的思路
近年来，在统筹城乡医疗保障体系构建时机成熟的基础上，张家港市积极响应国家号召，根据当地经济发展状况及现阶段各项医疗保障制度的实施状况，进行了统筹城乡医疗保障体系的构建探索。张家港市经过近10年的探索实践，城乡基本医疗保险制度已实现统筹，城乡居民能够享受相同的医保政策，医保待遇、缴费标准、补贴标准，变“三加一”模式为“二加一”模式（城镇职工医疗保险、居民医疗保险、医保救助制度），实现了经办机构、政策框架、管理制度、药品目录、报销平台“五统一”。然而，值得注意的是，统筹城乡医疗保障体系是一项庞大而系统的工程，在实施过程中无法做到一步到位，还需要从以下几个方面加强建设：
1.提高城乡医保制度统筹层次。现阶段，我国医疗保障制度在不同区域及城乡之间，还存在明显的差异，这种差异主要是制度上的，产生这种想象的主要原因是财政分期产生在我国中央与地方之间。这种现象导致，不同地区在执行同一医疗保障制度的过程中，仍然存在待遇、费用及办理流程等多方面差异。首先，由于各地经济发展程度不同，医保政策执行的待遇等也存在一定差异，现阶段省级统筹无法充分实现，可以将注意力转移到实际统筹方面，市级单位可以统一实行同样的医疗保障政策；其次，现阶段，我国的医疗保障体系在执行过程中，存在严重的不协调性，即信息系统同经办流程等没有建立紧密的联系，针对这一点，应当积极构建省级统筹制度，即省级医疗保障制度在实施过程中，可以运用统一的流程和机构，同时设置完全统一的管理系统。以上两种措施，能够有效促使制度差异在省域范围内大大较少，对于未来实现筹城乡医疗保障体系具有重要意义。
2.打破户籍障碍。户籍障碍是统筹城乡医疗保障体系构建的最主要障碍。户籍制度本身不是问题，关键是由户籍制度所带来的人权、财产权和公共服务的不公平，而医疗保障则属于公共服务范畴。为了实现城乡医保统筹，必须对城乡二元制度进行改革，破除城乡户籍障碍。
首先，逐步将基本医疗保险制度与户籍制度剥离。基本医疗保险制度不应当继续附属在户籍制度上，因为这不仅与缩小城乡之间的差距相违背，更严重损害了医疗保障所追求的公平性，阻碍了城乡之间的人员流动。由此可见，统筹城乡基本医疗保险制度的建设，必须打破附着在城乡居民身上户籍制度枷锁，建立随人携带的基本医疗保险制度。但是，值得一提的是，基本医疗保障制度与户籍制度的剥离不是一蹴而就的，各地各区可以制定各自的“时间表”分步进行。其次，户籍制度的改革要依托经济的发展。只有大力发展城乡经济，将户籍制度改革同经济发展建立在统一战线基础之上，并且在科学合理的指导下，两者才能携手并进。最终形成以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。
3.调剂城乡医保基金防范风险。现阶段，我国在积极实施统筹城乡医疗保障体系的构建过程中，基金等风险出现的几率加大，现阶段我国大部分地区的医疗保障体系实施过程中都是分立运行基金的，转变传统医保体系的过程中，很可能出现基金支出同收益不等的现象。在这种情况下，现阶段我国在进行城乡医疗保障体系构建的过程中，需要采取有效措施，对此类风险进行规避。
这样一来，打破现有城乡医疗保障体系，对全部参保人员进行统一管理，促使相关医保资金能够进行统一使用至关重要。然而，就目前我国的城乡医疗保障体系的运行状况来看，这项工作需要在长时间的努力下才能够实现。因此，面对现有医保资金使用模式将长时间持续的状况，我国可以积极借鉴国外医保资金使用经验，构建有效的资金使用机制，部分医保基金在使用过程中，呈现出收大于支的特点，应将这部分基金进行调用，来弥补支大于收的医保基金。同时，国家和当地政府在积极实行医保体系的过程中，应当构建动态机制，根据医保基金的使用状况来对基金进行动态调整。
四、结语
综上所述，新时期，在社会经济不断进步的背景下，我国积极实施了统筹城乡医疗保障体系的构建，该体系的构建是建立在坚實的政策、制度和经济基础之上的。笔者认为，张家港市虽然在统筹城乡医疗保障制度上取得了可喜的成绩，但政府依然要运用好 “看的见的手”，协调好 “看不见的手”，在提高城乡医保统筹层次、破除户籍障碍、防范医保基金风险上下工夫，逐步实现城乡一体的医疗保险制度，使人人真正享有“普惠、公平”的基本医疗保障。
参考文献：
[1]樊路宏，平其能. 统筹城乡医疗保障管理体制的探索——以苏州经验为例[J]. 学海，2012，02：102-107.
[2]吴君槐. 构建长江三角洲地区城乡统筹医疗保障体系的思考[J]. 江西财经大学学报，2011，04：58-65.
[3]顾长云. 我国统筹城乡发展进程中构建农村社会保障制度研究[D].苏州大学，2009.
[4]陆碧峰. 城乡医疗保障一体化背景下苏州市参保人医疗服务满意度及就医行为研究[D].南京中医药大学，2014.
[5]裴春燕，2014.张家港市加强居民基本医疗保险救助体系建设的探索实践[J].经营管理者.（11）：137-138
[6]王红漫. 城乡医疗统筹背景下我国医疗保障体系问题研究[J]. 天津社会保险，2014，02：36-37.
[7]陆飞. 统筹城乡医疗保险制度研究——以苏州市为例[D].南京工业大学，2014.
[8]秦真响. 苏州市商业医疗保险参与社会医疗保险的现状、赔付状况及对策研究[D].苏州大学，2012.
作者：单丽媛
我国统筹城乡医疗保障论文 篇3：
统筹城乡就业制度创新研究
摘 要:统筹城乡就业的最大约束机制来自于各种正式制度约束。必须建立城乡统一开放竞争有序的劳动力市场;打破城乡二元结构,建立城乡统筹的就业制度;完善职业培训制度,提升劳动者的就业能力;强化政府统筹城乡就业的职能;积极探索社会保障制度改革,妥善解决农民工的社会保障问题。
关键词:统筹城乡就业;滞后性约束;路径选择
统筹城乡就业的战略是在我国经济社会发展足以达到“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段和建设“社会主义新农村”的大背景下提出的。新制度经济学认为,制度是一种社会的博弈规则,是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为框架。制度在经济活动领域起着重要的作用,是经济增长的内生变量。美国经济学家卡莱尔•福特•朗格也认为,制度是提供尊重别人行动的保证,并且在复杂而不确定的经济关系世界里能带来秩序的稳定。制度设计者对制度的预期就是在尽可能的基础上减少交易费用,从而使社会总福利达到更高。因此,本文从统筹城乡就业问题的提出过程,分析统筹城乡就业制度变迁的滞后性约束,探讨统筹城乡就业制度创新的路径选择。
一、统筹城乡就业问题的提出过程
从理论上看,统筹城乡就业是市场经济理论体系的一个重要内容,是对传统的计划经济体制下城乡就业理论的摒弃。在我国传统的计划经济体制下,劳动力从制度上被分为城镇劳动力和农村劳动力、本地劳动力和外来劳动力,城乡劳动力实行的是不同的就业政策和社会保障政策。没有政府的允许,农村劳动力不能在城市中自由寻找就业岗位,也不能跨区域寻找就业岗位,政府在就业管理上实行的是“统包统配”的管理模式,是劳动力资源的实际支配者和拥有者。这种城乡分割的二元劳动力市场是与我国市场经济体制改革相悖的。而统筹城乡就业就是要打破传统的计划经济体制下形成的利用行政手段将劳动力分割为城镇劳动力和农村劳动力、本地劳动力和外来劳动力的就业管理体制和社会保障体制,按照市场经济的要求,承认和实现劳动力择业自由和选择工作地点的自由,让劳动力受经济规律调节在城乡间、区域间、行业间流动,实现劳动力市场的自由公平竞争。
关于统筹城乡就业的实践与政策,早在1991年1月,原劳动部、农业部和国务院发展研究中心就提出了进行统筹城乡就业管理的精神。1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明提出要建立劳动力市场,根据这个精神,原劳动部提出要在“九五”期末基本形成现代劳动力市场的雏形,逐步消除城乡劳动力的身份差别。2000年8月,劳动和社会保障部、原国家计委等七部委发出《关于进一步做好农村劳动力开发就业试点工作的通知》,要求有条件的地区先行试点,目标即在于取消城乡就业方面的不合理界限,探索统筹城乡就业的途径,实现城乡劳动力市场的真正融合,取得經验后再向全国其他地区推广。但是,在20世纪后期,统筹城乡就业基本上只是停留于局部地区的试点上,统筹的重心是城市特别是国有企业下岗失业人员的再就业,其基本政策取向是引导农村劳动力有序流动,以满足城市劳动力市场的需要,避免对城市就业带来冲击。从促进农村劳动力转移、推进城市化进程、城乡社会经济协调发展的高度来把握和解决好统筹城乡就业问题,还未提上政府工作的重要日程。
进入21世纪,国有企业改革取得重大进展,扩大内需、维护社会和谐稳定、缩小城乡差别、满足国际制造业向中国转移对劳动力数量和质量的要求等,都对统筹城乡就业提出了现实的要求和全新的内涵。党的十六届三中全会明确提出了“五个统筹”的思想,统筹城乡就业,不仅是统筹城乡发展的重要内容,而且也贯穿于其他几个重要统筹之中。由于我国各地区社会经济发展很不平衡,统筹城乡就业的时间也不可能做到整齐划一,从2003年开始,国家正在逐步取消限制农村劳动力转移的一些政策规定,并且明确要求各级政府努力改善农村劳动力转移的环境。2004年开始,国家实施以农村劳动力转移培训为主要内容的“阳光工程”。这些举措对于保障农村劳动力的平等就业权益,无疑具有重要的意义。
2005年以来,从中央高层到国家劳动和社会保障部都对建立城乡一体的劳动力市场给予了高度关注。启动城乡统筹就业被列入国务院关于深化经济体制改革的意见和2006年工作要点中。劳动和社会保障部与2006年8月专门成立了城乡统筹就业试点工作指导小组,并在全国选定了“就业工作基础较好、管理服务能力较强、改革创新积极性高”的48个试点地区,从2006年下半年到2008年底两年半的时间里,在包括就业服务、职业培训、社会保障等在内的城乡劳动者平等就业方面进行探索。
二、统筹城乡就业制度变迁的滞后性约束
统筹城乡就业,实质上就是区域间劳动力市场的统一和开放。其本质是一种制度安排,是劳动力在城乡间、区域间有序流动和保证劳动力有效交易的一系列机制。作为一种新的制度安排,它的建立就意味着要打破过去已有的制度安排,而旧有的制度惯性必然会影响到新制度的建立。从目前的实践来看,统筹城乡就业的最大约束机制来自于各种正式制度约束。
户籍制度约束。户籍制度是指户籍管理制度,是政府职能部门对所辖居民的基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度,其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。从本质上来看,它是为了使国民可以有效地享有国家的公共产品和承担基本义务,而在尊重国民权利的基础上实行的行政管理服务制度。然而,我国的户籍制度却有着不同寻常的意义,它把我国公民分为城镇居民(非农业人口)和农村居民(农业人口)两大阶层。它对我国社会经济的影响已远远超出了户籍制度本身,成为我国二元经济结构的象征。户籍制度造成了城乡居民在收入分配、劳动就业、社会福利、文化教育等方面的差别。就劳动就业方面的城乡差别来说,当前,我国城乡劳动就业是很不平等的,国家对具有城市户口的失业者尽可能给予充分就业的机会,而对进城谋生的农民工却进行各种限制,只有那些从城镇招收不到职工的企业,如重活、脏活和危险性行业才从农村招收轮换工、协议工。我国现行的户籍制度,虽然在维持社会稳定,控制大中城市人口膨胀,加强城乡人口管理方面发挥了重要作用。但是,它是一种把农民束缚在土地上,维护城乡分割状态,与实施城乡就业统筹和建立社会主义市场经济体制相背离的制度。由于户籍制度的存在,使绝大多数农村劳动力和他们的家属不能得到城市永久居住的法律认可,他们的迁移预期只能是暂时的或流动的,从而形成了我国劳动力迁移中既有流出又有回流的特殊现象。所以,户籍制度破坏了城乡多方面的协调平衡,成为统筹城乡就业难以跨越的第一道障碍。
区隔就业政策的限制。我国的就业政策是一种区隔的模式,这首先表现在地区分割和先后顺序上,这种就业政策应该说是直接适应于过去的户籍管理制度和保证社会稳定目标的基本策略。这种就业政策通常依照“先城镇、后农村”,“先本地、后外地”的原则实施。主要是希望固化人口的居住和活动区域,以方便行政管理。因此,各个地区都是以本区的就业为目标制定相应的政策,与此相反的是,企业生产则是从自身经济利益出发,在效率原则的驱使下,更愿意雇用工资低、无任何社会保险要求的农民工,从而导致城镇失业人员和下岗职工就业再就业的难度加大,并由此造成了我国经济高增长和城镇高失业并存的现象。一些地方政府为了缓解城镇就业压力,还经常运用带有“歧视性”的行政手段,对农民工进行清退或通过各种收费项目来提高农民工进入城市的成本,这些“反失业”的举措,实质上是政府行为失范而带来的一种针对农村劳动者的“用工歧视”政策,它严重破坏了就业竞争的公平性,导致了就业机制的扭曲,成为统筹城乡就业的又一道门槛。
农村社会保障的缺失。社会保障是一个国家或地区以社会的力量,保证所属的全体社会成员都能达到最低生活水平而形成的一种分配关系,它提供的对象是全体社会成员。由于我国长期城乡分割的管理体制的存在,社会保障也被分割为城乡二元的保障体系。城市职工大多拥有失业、医疗、养老和住房等社会保障,而占总人口60%的广大农村的社会保障几乎是空白,几亩薄田既是他们生活的来源又是他们养老的倚靠。就连多次强调的“两个确保”——最低工资保障、最低生活费保障也把农民排除在外。从城镇劳动力流动的角度来看,缺失的农村社会保障同样限制了城镇劳动力的流动意愿,因为如果放弃了城镇的就业机会就意味着放弃相关的养老、医疗等多种社会保障服务而选择没有保障的生活。作为经济理性人,人们很难对这样的选择有所偏好。所以,现行社会保障制度同样成为劳动力流动的障碍,社会保障制度不完善,统筹城乡就业就不能彻底实施。
城乡有别的就业服务制度。由于我国的第二、第三产业多集中在城镇,城镇就成为劳动力需求的主要场所,职业介绍机构和技能培训机构也多集中于城镇,为城镇劳动力和企业提供供求信息,农村劳动力却难以在本地通过这些就业服务机构及时地了解就业信息,这种信息不足和不对称的状况,必然要增加农村人口去城市搜寻就业信息成本。比如,在城镇中进行学习或接受训练,必须支付必要的食宿、交通等费用,这些开支对于较低收入水平的农村人口是无法支付的。所以,农村中缺乏必要的就业服务机构,影响了农村劳动力及时掌握劳动力市场的供求信息和及时做出进行技能培训的决策,对农村劳动力向城镇的转移是不利的。
劳动力市场分割制度。这些年的经济体制改革使我国传统体制下严格的二元分割的劳动力市场被打破,但是劳动力流动性的增强并不意味着进入城市市场的农村劳动力能够获得与城市居民平等的社会经济地位和公平就业的格局。我国目前的劳动力市场依然具有二元特征,即城市社会中普遍存在的“首属劳动力市场”和“次属劳动力市场”。二元的劳动力市场对农村劳动力进入某些行业和岗位设置了制度约束,使得他们只能在那些城市人不愿意从事的领域,以接受较低的工资和没有相应的保险为条件来寻找工作,导致其人身没有任何保障,就业极不稳定。在这种二元分割的态势下,不可能出现完全意义上的劳动力市场,作为要素市场的一部分,劳动力市场的发育不全或二元分割,对整个市场体系的建设和社会协调发展都是不利的。从社会发展的角度来看,二元分割的劳动力市场会加剧城乡之间发展的不平衡,拉大城乡之间的差距,不利于我国和谐社会的构建和新农村建设的顺利完成。
三、统筹城乡就业制度创新的路径选择
统筹城乡就业作为一种理论和制度创新,既需要政府废除旧制度的决心,更需要建立新制度的恒心,可以从以下方面进行制度创新:
建立城乡统一开放竞争有序的劳动力市场。建立起统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的市场体系,按照公平竞争的原则合理配置人力资源,取消限制劳动力在城乡间和区域间流动的不合理规定,打破就业的城乡壁垒和地区壁垒,充分发挥市场在劳动力资源配置中的基础性作用,为城乡劳动力的就业创造良好的条件和环境。首先是尽快建立起权威和信誉度较高的全国统一的供需信息搜寻与组织和管理制度。在市场导向就业机制下,劳动力供需信息机制运作的状况如何,对城乡失业人员的就业或转移有重大影响。因此,适应市场取向就业制度改革的需要,必须切实抓好劳动力供需信息搜寻的网络建设,并通过对全国城乡广泛的劳动力资源调查与需求预测,及时掌握其供求状况。同时,做好信息的收集、整理、储存、交流、传播和咨询工作,发挥信息的引导作用,为城乡劳动者尤其是农村剩余劳动力有序转移提供优质的信息服务。其次是打破身份界限,统一用工手续和待遇。把进城务工的农民工和城镇就业人员同等对待,按照“按劳分配、同工同酬”的原则,劳动力按价值规律交换。严格招工手续,并落实有关用工政策,破除职工的所有制身份界限,将城乡劳动力纳入统一的保障管理范围,依法规范从业环境,保障城乡弱势群体的各项合法权益。再次是调整政府行为和劳动政策的目标取向,发挥各级政府劳动部门在构建城乡统一劳动力市场中的积极作用。通过户籍和保障等一系列制度创新,提供城乡统一劳动力市场有序运作的制度框架,综合运用法制、经济和信息的手段,从宏觀上调控社会失业率和规范市场行为。最后是扩大农村劳务输出组织化程度。整合政府部门、农村基层组织和社会有关组织在促进农村劳动力转移就业方面的作用,开展有组织的劳务输出。加强地区间劳务协作,通过订单培训、定向输出,提高农民外出务工组织程度。
打破城乡二元结构,建立城乡统筹的就业制度。解决就业矛盾,必须建立和完善劳动者自主就业为主导、以政府法律为基础、以市场为导向的现代就业制度。切实落实“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的方针。一是坚持“人本服务”的理念,落实“就业优先”的发展战略。经济发展战略有两种不同的思路,一是经济优先论,二是就业优先论。我国目前的基本国情决定了中国应当选择“以就业为中心”的经济增长模式,把扩大就业作为一项基本国策。就业作为民生之本和安国之策,作为经济增长的源泉,应当处于独立的、优先的地位。政府应坚持通过发展经济、调整经济结构、深化改革、协调发展城乡经济以及完善社会保障体系等措施来促进就业,扩大就业规模,努力把失业率控制在社会可承受的限度内。二是以统筹规划和规范用工为基础,建立现代就业制度。认真开展城乡劳动力资源调查,全面掌握城乡劳动力资源状况,制定和实施城乡一体化的就业规划,提供政策保证措施;在就业管理服务、职业培训、维护权益和社会保障等方面做出统筹规划,实现城乡统筹的就业管理,统筹规划人力资源开发利用。城市公共就业服务走出城市,延伸到农村和农民,服务机构普遍向农民工开放,免费为他们提供政策咨询、就业信息、职业介绍和职业指导等基本服务;充分发挥民办职业介绍机构、劳务输出组织的作用,为广大城乡居民提供诚信服务。建立和完善公共就业服务体系,加强和改善针对农民工的就业服务。加强企业劳动用工管理。切实维护城乡劳动者权益。
完善职业培训制度,提升劳动者的就业能力。针对城乡就业困难群体整体素质不适应岗位需求的现实,通过加强职业教育和培训提高就业能力、工作能力和职业转换能力,解决劳动者素质结构和岗位需求不对接的问题。通过政府加大财政支持农村劳动力转移就业培训的力度,逐步建立起以政府投入为主导,受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加农村劳动力转移培训经费投入的新机制。建立多元化的培训经费保障机制。改变过去单一由就业培训部门承担培训工作的做法,整合各类培训资源,广泛建立培训基地,形成培训网络。建立“多轮驱动”的培训体系。形成政府购买培训成果、城乡劳动者积极参与培训的新机制。
强化政府统筹城乡就业的职能。政府主动选择、统筹规划、实施积极的促进就业政策,在深化改革、促进发展与结构调整中努力扩大就业。首先是以国民经济持续健康增长来带动就业。在制定经济增长目标和产业调整政策时,突出创造就业岗位和扩大就业的战略目标,把创造更多的就业机会作为重要的发展目标,并积极体现到制定国民经济发展计划和产业政策、财税政策、投资政策、金融货币政策等宏观经济政策上来,实现国民经济快速健康发展和促进充分就业的双重目标。其次是明确职能定位,为城乡统一劳动力市场发育创造良好的外部环境。为了更充分地发挥市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用,形成以劳动者自主择业、创业为主导,以市场调节就业为基础,以政府促进就业为动力的市场化就业机制,政府必须采取措施建设和完善创业与就业环境。主要措施包括加快法制建设步伐,规范劳动力市场秩序,建立和完善统筹就业的政策体系。再次是构建以就业为核心的公共政策体系,竭力扩大劳动就业。一是把增加就业作为宏观经济调控目标和考核各级政府政绩的重要方面。从统筹城乡发展的角度,应该把增加就业作为考核各级政府政绩的重要指标,将劳动力资源开发利用列入经济投资和规划中,使政府在制定产业政策、投资政策、招商引资、结构调整以及发展新的经济组织时,充分考虑劳动力资源的国情,把创造就业机会作为优先考虑的指标之一。二是加大政策投入以推动高校教育结构改革。解决大学生的就业压力,在高校之间的资源配置上引入竞争机制,以促使高校注重基于市场需求的投资回报,促使其培养出来的毕业生在数量、质量和结构上能与劳动力市场所需求的人力资源相匹配。此外是积极推进劳动预备制度,加快提高青年劳动者素质。劳动预备制度是国家为提高青年劳动者的素质,培养劳动后备军而推行的一项新型劳动制度。政府在充分发挥现有教育培训资源作用的基础上,建设一批能起示范和带动作用的职业培训基地,提高培训的质量和效益。同时政府应该在职业培训经费上要做好协调、多方筹措,确保青年职业培训的健康发展。最后是扶助就业困难群体,促进社会安定。对于市场就业竞争中的特殊困难群体,政府对其采取特殊援助政策和措施,以避免就业矛盾激化引起社会动荡。主要措施有:一是通过开发或直接购买公益性就业岗位、对吸收就业困难人员的企业实行就业补贴、为困难群体提供免费转岗培训和各种就业服务等帮助其实现就业和再就业。二是实行政府扶持与市场化运作相结合的创业扶持政策,改善创业环境,开展“创业培训”,鼓励个人创业并以创业带动就业。三是通过政府援助下的劳动力退出政策创造更多的就业岗位。
积极探索社会保障制度改革,妥善解决农民工的社会保障问题。从农民工的迫切需要和实际可行出发,区分轻重缓急,坚持分层次实行不同政策和分阶段逐步推进的原则,先解决农民工最迫切、最急需、最基本的社会保障需求,视社会经济发展水平再逐步到位。一是尽快出台农民工社会保险问题指导性意见,以规范各地工作。二是按轻重缓急逐步推进农民工社会保险工作。目前,最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度。三是建立农民工的医疗保障机制。疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作,而且极易使其陷入贫困,这使得大病医疗保障成为农民工的现实需要。四是完善养老保险制度,尽早实现养老保险基础部分的全国统筹,并将过渡性的个人账户制度向国家基本养老保险制度转换。
总之,统筹城乡就业不是单纯的农民进城和人口转移,也不是单纯的城市规模的扩张,它既是一个城乡地域之间各种要素的交融和优化组合的渐进过程,又是一个城乡空间、人口、社会、经济复合演化的结果,是一项复杂的工程。所以,必须从城乡一体化和协调发展的新体制出发,打破有损农民利益的制度壁垒,从国民经济和社会发展全局的高度,把城市就业和农村就业作为一个有机的整体来看待,一体化地考虑就业与产业政策、投资政策、社会事业发展政策等,实现城乡就业的统筹规划、良性互动和整体健康发展。□
参考文献:
[1]中华人民共和国村民委员会组织法[M].北京:人民出版社,1998.
[2]江泽民.江泽民文选:第2卷[M].北京:人民出版社,0000:214-215.
[3]关于深化农村改革若干问题的决定[M].北京:人民出版社,2008.10.
[4]包永辉,陈先发.农村改革30年得失启迪未来[J].瞭望.2008(40).
责任编辑:黄 杰
作者：王 寅 阮衍宁