公用事业民营化

公用事业民营化（精选9篇）

公用事业民营化 第1篇

关键词：市政公用事业,分析,民营化

一、市政公用事业民营化背景分析

市政公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。

市政公用事业是城市重要的基础设施，是城市经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会公众利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展，具有显著的基础性、先导性、公用性和自然垄断性。

长期以来，无论是计划经济国家还是市场经济国家，市政公用事业的发展都被认为是国家的责任，应由国家来投资、建设和经营，大多采取了国家垄断经营的方式。随着改革的深化，传统体制存在许多问题，主要表现在如下几个方面。

1、资源配置低效率。

在市政公用事业中，多数行业 (如供水、供气、供热等行业) 长期以来采取一体化的垄断经营模式，市政公用事业管理机构所属企业垄断了这些行业产品或服务的生产、输送和分销等所有环节。由于企业缺乏外部竞争的压力和内部增收节支、减员提效、降低成本的激励，导致成本增加、亏损严重、负债经营。

2、价格机制不合理。

我国目前市政公用事业普遍采用成本加成定价法。即以实际成本为基础，加上一定的利润，就是产品或服务的价格。政府对企业的价格调整往往根据企业的申请进行审批。由于缺乏市场竞争的压价机制，市政公用事业存在人为提高成本、转嫁企业经营管理能力不足的可能性，而外界，包括监管部门在内却很难对此进行严格的管制。由于信息不对称，价格主管部门无法完全审核企业成本的真实性。造成价格随着成本增加而上升，而成本的增加又缺乏约束，企业缺乏降低成本的积极性，以致成本越增越多，价格也就越提越高，形成恶性循环。这样的定价方式无法让价格信号真正发挥市场引导作用，反而会让行政因素在定价中的作用强化。在这样的机制下，企业很难形成主动降低成本的激励，政策性亏损掩盖了经营性亏损，造成全行业普遍效率低下的局面。

3、投资结构不合理。

我国城市建设规模的增长，主要是依靠政府财政投入建设。近年来，尽管各级政府对市政公用事业的投资力度不断加大，但仍难以弥补日益增长的需求与建设资金的缺口。公用事业和设施仅由国家独家垄断经营，政府单一的投资渠道无法满足市政公用事业巨大投资需求。

随着居民收入水平提高，对公用事业的产品和服务的质量要求越来越高，消费者主权的诉求日益增多。同时，市政公用事业一般具有收入稳定、现金流充沛等特点，对追求稳定回报的社会资金具有一定的吸引力。于是在政府财力难以为继、服务质量不断下降的情况下，消费者的要求与私人部门的投资冲动共同导致了在市政公用事业领域的制度性变革，也就是公用事业民营化改革。实际上，西方国家自上世纪70年代末开始兴起一场公用事业民营化运动。这场始自1979年英国撒切尔政府的运动最终波及到许多国家，而运动的实质就是把公用事业发展的决定权交还给市场，也就是通过引入多家民营企业参与产品供给竞争，实现价格机制的自发调节作用。

二、市政公用事业民营化模式分析

目前各地采取的公用事业民营化方式主要有以下几种。

1、BOT模式。

BOT (Build—Operate—Transfer) 即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的市政公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润;特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。目前已在我国的能源、交通、自来水等项目中得到了比较广泛的应用。

2、BOO模式。

BOO (Build一Own一Operate) 即建设一拥有一运营，公共部门将现有市政公用事业基础设施的所有权和经营权移交私人部门，或者通过合同授权私人部门永久性地建设、拥有并运营新的设施。

3、TOT模式。

T O T (T r a n s f e r—O p e r a t e—Transfer)即转让—经营—转让，指政府投资建设的项目在一定时期内有偿转让非政府投资主体经营，政府回收资金可用于新项目建设，并最终拥有项目的所有权。也就是说，政府在一定时期内向民营企业或外资企业有偿转让某一项目的使用权、经营权和收益权。与BOT模式相比，它们的后两个阶段，即经营—转让阶段具有一致性，T O T与B O T的主要区别就在T O T的项目是政府已建成的项目，没有了建设环节而由项目所有者直接转让给运营商。这种模式目前也较多地运用在企业收购和兼并过程中，是国际上较为流行的一种项目融资方式。迄今为止TOT项目运用最多的是污水处理、基础道路建设等项目。

通过以上民营化措施的引入，吸引了民营资本的大量注入，增加了投资规模，使市政公用事业建设获得了突飞猛进的发展。但公用事业民营化并不是纯粹的私有化，政府还应负起应有的监管责任，来保证公共利益不受到私人利益的侵害。政府作为公共利益的代表，要避免私营企业单纯追求利润最大化的狭隘追求，对公用事业采取必要的监管措施来防范相应风险。

三、公用事业民营化监管分析

监管制度的设计关键在于两个层次：一是监管合同的设计。二是监管治理结构的设计。监管制度的设计对于降低监管成本，减少规制失灵，取得监管收益十分重要。监管合同实际上是一组委托一代理均衡合约，该合约不仅要满足参与约束和激励约束，还要力求实现委托人所获收益的最大化，是信息不对称条件下当事人的博弈均衡的结果。规制的治理结构实际上是将规制的制度环境纳入到规制激励的分析当中，它对规制合同的有效性起决定性作用。

监管法律的制定和监管机构的设置是构建监管治理结构的重要内容。通过市政公用事业规制改革的比较研究发现，美国市政公用事业的规制改革通常都是以修订有关法律为先导的。虽然与美国相比，英国的规制立法稍显滞后，但是在规制改革方面，还是体现了“立法先行”的原则。而在我国，尽管监管压力很大，但目前司法部门在自然垄断产业规制中基本没有起作用，监管立法没有得到足够的尊重，行业主管部门可以根据自己的利益制定法规，也可以根据形势变化引起的部门利益变化改变法规，或使原来的法规处于无约束力状态。在监管机构的独立性和中立性方面，我国都显得比英美等国家更差，特别是和美国相比，存在着很大的差距，行政垄断严重，急需构建和完善合理有效的规制治理结构。

政府可以采取的监管手段主要包括：

1、进入监管

对于市政公用事业，政府往往实行进入规制。其目的是为了避免新企业的“过度进入”。进入监管具有两重性：一方面，由市政公用事业自然垄断的技术经济特征所决定，需要对新企业的进入实行严格控制，以避免重复建设，过度竞争，导致产业内企业的不可维持性等问题;另一方面，进入监管并不等于不容许新企业进入，政府规制者需要适度设定新企业进入的“门槛”，通过直接或间接的途径，以发挥竞争机制的积极作用。

2、价格管制

价格管制作为行业政府管制的核心，日益受到人们的关注。价格管制包括价格水平管制与价格结构管制两部分，管制机制建设的目的是逐步建立起与市政公用事业市场化进程相适应的定价机制和价格管理体制，实现抑制垄断价格、稳定市场供求、妥善处理外部性的价格管制目的。

合理的价格体系既要具有适当的价格水平，又要具有良好的价格结构。市政公用事业的定价不同于一般竞争性商品的定价，根据公共性、公益性和垄断经营的特点，政府应明确相关的定价原则。主要包括易于调控、负担公正、利于操作、激励相容原则。

3、普遍服务规制

所谓普遍服务 (Universal Service) ，是指在政府规制产业中，由政府规制机构所规定的受规制企业必须承担的服务项目。这些服务项目的基本特性是： (1) 服务质量必须达到政府规定的标准; (2) 价格可以为所有消费者所接受，也必须符合政府的规制要求; (3) 服务必须针对所有消费者，并能满足所有消费者基本的需求。对于公用企业所提供的具有公共属性的产品或服务来讲，普遍服务是收入在个人之间或地区之间重新分配的重要工具。

关于公用事业民营化的文献综述 第2篇

1.0国外理论研究成果

国外的民营化研究都是放在“公共事务”、“私有化”的语言体系下展开的，伴随公共事务的产生，人类社会出现了对公共事务管理的社会活动。在不同的历史时期，根据人类对公共事务管理在主体、客体和手段方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段：从公共事务管理产生之初一直到19世纪中叶的早期成长阶段，主要运用经验式管理手段；19世纪中叶到20时间80年代的公共行政阶段，政府成为公共事务管理的主体；20世纪开始到现在的新公共管理阶段，即是公共事务私有化高潮迭起的理论阶段。这一阶段，全球经济竞争、民主化、信息革命、财政危机。绩效赤字、政府信任赤字几个因素结合在一起，西方各国均开始了大规模的政府改革。政府管理运作由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、顺应变化的、具有弹性的公共管理。

1.1市场失灵论

自萨缪尔森以后的经济学家都看到了市场的失灵即资源的无效率，由此引发了政府政府经济理论，认为政府的存在有助于人们解决稀缺性，并提供一种配置稀缺资源的非市场机制，解决“公共物品、垄断、外部性和经济不平等”四大市场失灵问题。

1.2科斯定理

外部性是市场失灵的一个重要表现，在没有产权的地方通过建立产权来纠正外部性是可能的，然而产权归于当事人双方的哪一方是否重要？1960年，罗纳德•科斯提出的科斯定理给出了回答，认为如果产权存在，而且交易费用低，私人交易就是有效率的，即在有产权和低交易成本时，就没有外部性，交易各方都考虑到了所有成本和利益，因此产权归谁并不重要。

1.3帕累托最优状态标准

利用帕累托最优状态标准可以对资源配置状态的任意变化做出“好”与“坏”的判断：如果既定的资源配置状态的改变使得至少有一个人的状况变好，而没有任何人的状态变坏，则认为这种资源配置状态是好的，则存在帕累托改进，如果对于某种既定的资源配置状态，所有的帕累托改进都不存在，则认为该经济体达到了帕累托最优。

1.4政府失灵论

如同市场不是万能的一样，政府也并非是万能的，美国经济学家韦斯布罗德

和萨缪尔森都看到了政府的失灵，面对日趋严重的“市场失灵”及其引发的资源配置效率的流失,萨缪尔森在《经济学》中明确指出:“我们一定不要过份迷恋于市场机制的美妙——以为它本身完美无缺，和谐一致，非人力所能望其项背”；“为了对付看不见的手的机制中的这些缺陷，现代经济是市场和政府税收、支出和调节这只看得见的手的混合体。” 萨缪尔森结合美国经济运行的历史与现实，将政府职能归纳为三个方面，即促进效率、保持平等、实现稳定。

1.5公共行政与美国的正统观念

尼古拉斯亨利在《公共事务与公共行政》中指出正统管理理论强调非常强调管理者越是远离公共责任，他的工作效率就越高，支持将公共机构私有化，为的是使公共服务效率更高。这些正统观念对所有各级政府都有深刻影响。他们鼓励决策者使用私营企业管理者来实施公共方案。

1.6私有化政治学：承包的动机

尼古拉斯亨利在《公共事务与公共行政》中指出政府选择让私营企业承包公共服务有若干好处，这大多与政治灵活性有关，政治债务得以偿还，政府也至少可以在形式上得以精简，避开沉重的公共官僚机构有时也可以促成真正的政治责任心。尼古拉斯在书中还逐一列举了承包的各种动机。

1.7私有化过程

尼古拉斯在同一本书中说明了私有化的过程，构建了融合－运作－分离模型。分别为公共机构与私营组织相会、政府与承包者之间密切合作阶段以及最后政府如何终止承包和解决争端阶段。

1.8旋转门

尼古拉斯同样看到了整个承包周期中可能出现的问题即“旋转门”，联邦政府官员在退休或辞职后，特别是从事与私营公司签订合同的官员，最后常常会到那些他们曾监管或立法的私营公司担任薪金丰厚的经理，在政府任职的实践越长，离开政府后的收入就越高，在这两者之间连续变换工作的现象也很常见，由此诱发了许多腐败问题。

1.9强化市场型政府

曼瑟•奥尔森在2000年出版的《权力与繁荣》中通过引入政府权力于经济增长分析之中，说明了国家权力与私人权力之间的相互关系决定了繁荣程度，奥尔森创造了一个可以高度浓缩其长期增长理论的重要概念：强化市场型政府。一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权力、并且能够强制执行各项契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权力，那么这个政府便是一

个“强化市场型政府”。奥尔森反复强调经济成功有两个必要条件：第一，存在可靠且明确界定财产权力和公正的契约执行权力；第二，不存在任何形式的巧取豪夺。强化市场型政府设立的目标，在于获得所有潜在的得自贸易的收益。为此就需要建立一套法律体系和政治秩序来强制执行合同或抵押协议，保证资本市场长期、稳定、有效运作。

2.0国内研究成果

自2003年起，国内理论界对公用事业民营化的研究日趋热烈，这些研究大多基于国外的理论、实践研究，并与我国的实际国情相结合得出相关的结论。关于公用事业民营化改革的动因有若干观点：其一以对传统自然垄断理论的修改为基础，认为由于技术条件等的变化，一些传统的公用事业领域已经具有了弱垄断性的特点，对于这些领域，市场竞争机制可以而且应该发挥作用；其二，认为传统的公用事业体制存在体制失效问题，市场化的运作模式可以弥补之一缺陷并提高效率；其三，认为公用事业民营化是政府在财力紧张这以约束条件下的无奈选择。

2.1基于国外实践的研究

谢香兰在《韩美日英四国公用事业改革之路》一文中对四国的实践道路进行了探索并进行了总结。

1979年以撒切尔夫人为首的英国政府进行的大规模以私有化为主要内容的民营化运动是世界民营化运动的滥觞，其改革路径是公共产品和公共服务先分门别类再放手市场，通过出售国有企业的股票。实现了企业的产权从高度集中的国家所有向分散的社会公正所有转变，减少了公共部门的财政支出，并增加了财政收入。

在美国经济中占主导地位的是私人垄断组织，美国的民营化就是充分利用市场机制对资源优化配置的作用，使公共部门与私人企业建立公司伙伴关系，在其多种民营化途径中，最主要的是竞争性合同承包，另外还有放松管制等方法。美国的民营化充分利用民间资本，改善了公共服务质量。

上世纪80年代席卷西方的民营化浪潮也波及到了日本。其民营化主要是指对日本专卖公社、电信电话公社、国有铁道公社的民营化。日本是政府主导型的市场经济国家，政府在运动过程中起到了主导性的作用，采取国有民营与出售股票分步走的方法，得到了社会公众的广泛支持，获得了一定的成功。

韩国可以说是公用事业民营化的忠实拥护者，为了改变本国公用事业的不良现状，韩国政府已经发动了5次民营化运动，采取民营化和体制改革双管齐下的方法，十分重视对公用事业的调查分析，重新进行分类，有选择地确定民营化对象，使其民营化有计划有步骤的进行，力保社会稳定。

2.2郝亚光

在《我国公用事业民营化的必要性分析》一文中从现实要求和理论基础两部分分析了民营化的必要性，并全面阐释了公用事业的民营化在我国机构改革、政府职能转变、提高公用事业管理运作的效率、降低公用事业运作的成本、激活民

间资本的参与及地方分权、打破地方保护主义和中央与地方关系新格局的形成等方面所起着的极其重要的意义。

2.3陈潮升

在《政府改革与经济治理》一书中针对准公共物品的提供这一问题做了剖析，他认为“私人物品由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非市场方式提供”这一想法，只是理论上的一种理想性的说法，现实生活中，就拥挤性和排他性准公共物品或服务的供给来看，它们的一个共同特点就是既可以由私人部门通过市场提供，也可以由政府部门直接提供，或是由政府部门给予补助的办法通过市场提供，具体采用何种方法提供，需要因具体的成本——受益分析而定。

2.4周向红

在《公用事业民营化进程中的问题研究》一文中探讨了民营化在具体运作过程中，由于民营化固有的局限性以及公用事业作为准公共物品具有的特殊性而产生的一系列问题，文章从发展与均衡、公平与效率、模式选择三方面展开，指出政府应在遵循事物客观规律、主动承担责任的同时，须进一步强化组织技巧、监督措施、符合公共利益的行为规范以及相关的激励措施，以弥补民营化进程中出现的弊端。

2.5何清涟

在《现代化陷阱》一书中，用更犀利的语言和确凿的证据深刻揭露了中国现代化过程中经济政治社会的黑暗面，其中对当代中国各种利益集团开展的寻租活动产生的根源及对中国社会政治、经济的影响做了深刻的剖析，清醒地认识到在腐败积累到一定程度、民众愤怒也积累到一定程度的时候来一场“反腐败”并不能起到根本性的作用，提出如何遏制腐败，防止进一步“软政权化”，阻止分利集团与政治结盟是关系到中国未来命运的关键问题。该书虽然没有就公用事业民营化这以问题进行论述，但其中揭示出来的问题却是整个民营化过程中极易出现问题的关键环节，可谓具有重大的前瞻性意义。

2.6詹国彬

在《民营化：公共事业改革的路径选择》一文中给出了公共事业民营化的途径，可以称为理论界的一大创新之举，依托于国外发达国家的经验，系统地给出了民营化的三大类途径：委托授权、政府撤资和政府淡出。此外在文中他还给出了中国公共事业民营化过程中需要注意的若干点问题。

3.0评价

尽管国外理论研究的语境与国内的有一定的差异，且国内与国外出于不同的政治体制之下，所有并不能完全将国外的研究成果奉为圭臬，市场经济虽然不存在“姓资姓社”的问题，但在处理具体事务的过程中，把握好“度”却是个关键问题。中国的整个现代化进程落后于西方世界，从整个发展进程看，我国目前的发展阶段大致处于西方发达国家私有化运动的发端时期，尽管体制不同，也不乏相似之处，因此国外的理论研究成果具有重要的借鉴价值。

公用事业民营化 第3篇

一、自然垄断与网络型公用事业：理论简述

所谓自然垄断，是指当一个企业能以低于两个或更多企业的成本为整个市场供给一种物品时，这个行业就被称为自然垄断。Sharkey（1982）定义了大型企业的自然垄断是指企业的成本函数具有严格的次可加性，C（∑qⁱ)＜∑C(qⁱ)，qⁱ是i企业的产出向量。这就是说，自然垄断性企业能以其总成本低于任何其它企业联合体的成本的前提下来满足整个市场对商品或服务的需求。Farrer(1902）总结了自然垄断的典型特征：1、规模经济；2、资本密集；3、无法以物资储存应对需求波动；4、地域特性带来的地域租金；5、生产社会所需的生活必需品；6、与消费者有直接连接关系。网络型公用事业完全符合Farrer所说的上述6个特征，另外由于网络的重复建设将增加市场供给的总成本，因此我们可以推断网络型公用事业基本上符合自然垄断的定义。

二、我国网络型公用事业民营化改革：历史沿革与现状分析

改革开放以前，我国的民营经济几乎为零。而从20世纪80年代开始，情形则逐渐有了改观，为我国网络型公用事业进行民营化改革奠定了资金基础。从1981－1999年主要年份我国基础设施产业建设的资金来源结构来看，我国国家预算内投资份额从1981年的54.28％递减到1997年的5.96％（1998、1999年的反弹是由于国家为拉动“内需”，增发1000亿元财政债券和增加1000亿元银行贷款定向用于基础设施领域而造成的）。而在外资利用上则年均达到12.50％（1999年降幅较大是由于1998年东南亚金融危机造成投资风险性太大，导致外国资本“惜投”的结果），民间资本所占比重则极小。因为在我国改革开放初期，民间资金没有形成一定的规模，政府首先考虑的是引进外资来缓解基础设施项目中建设资金的短缺。然而，经过20多年经济的高速发展，我国民间资本已形成比较大的资金规模。政府适应经济体制转轨的要求，又出于启动民间投资的考虑，在基础设施项目中引入民间投资就显得顺理成章。

网络型公用事业基本上属于基础设施项目，它必将与其它基础设施项目一样在民间资本的参与下得到快速发展。由以上分析我们可以得出结论：目前我国网络型公用事业的民营化“禁区”已被打破，民间资本规模已经具备，网络型公用事业民营化经营已成为历史趋势。

三、我国网络型公用事业民营化改革需解决的几个问题

（一）公用事业民营化中政府的角色定位问题。

政府的角色定位问题，即政府是否应该充当规制者的角色。历史上，对具有自然垄断性质的网络型公用事业，各国政府曾采取了以下四种不同的态度：1、直接国有化。由于网络型公用事业的自然垄断性质，政府以社会福利最大化为目标，对其直接进行经营，并以极低廉的价格向社会公众提供服务。然而，这直接造成了以下不良后果：其一，由于向公众收取服务的价格不足以弥补生产的边际成本，造成国家财政负担加重；其二，由于国家财政负担原因，又导致对网络型公用事业投资不足，而投资难以为继又造成网络型公用事业缺乏创新，反过来又直接影响对社会公众提供服务的水准；其三，由于对网络型公用事业实行国有化经营，造成产权不清晰而直接影响其经营效率。2、无所作为。与直接国有化相比，无所作为是政府对网络型公用事业采取听之任之、放任自由的态度。由于网络型公用事业本身自然垄断的性质，决定了它由于缺乏竞争、政府又无所作为的情况下，其提供的服务势必是高价而又低效率的，这在经典垄断理论中已得到验证，这里不再展开论述。3、实行政府管制。这种观点认为，既然网络型公用事业是自然垄断性质的，政府在其中就该有所作为，如对价格、厂商的进入与退出进行管制等。然而，施蒂格勒认为：“管制通常是产业自己争取来的，管制设计的实施主要是为受管制产业的利益服务的。”实际中经常是政府被厂商“俘虏”，为网络型公用事业厂商的利益而施行管制政策。4、竞争。指政府对网络型公用事业引入竞争。由于网络型公用事业自然垄断性质，当市场中只有一个厂商时才能达到规模经济，过多厂商的进入会造成过度投资，导致社会资源的不合理配置。从上面论述中我们可以得出如下结论：国有化与无所作为都是不可取的，政府在网络型公用事业民营化中应该充当规制者的角色，并在适当的地方引入竞争机制。

（二）政府制订规制政策应注意的问题。

既然政府在网络型公用事业民营化中应该有所作为，那么以下几个问题就不能不引起政府（规制者)的注意，进行深入研究并妥善加以处理。1、关于企业方面的资产专用性问题。我们知道，网络型公用事业中所用资产专用性比较强，企业一旦形成资产投入，这部分资金就“固定”在了该网络型公用事业上，很难改作其它用途。基于理性经济人假设，民营资本在进入网络型公用事业时会考虑到这个问题。如果企业认为政府的原规制政策具有持久性和可信性，企业就会形成合理的投资规模和投资结构。反之，则极易造成投资不足。2、规制者这一方的有限理性问题。民营资本一旦进入网络型公用事业，它相比较政府而言拥有信息优势，而政府（规制者这一方）则处于信息劣势，即它要获得关于企业选择的信息是不完全的，且成本高昂。我们在此称规制者是有限理性的。因此，规制者有必要严格制定网络型公用事业信息披露制度、价格与服务听证制度等。3、规制者与被规制者双方的机会主义问题。机会主义问题在这是指在规制者与被规制者签订合约以后，合约双方各自采取的行动可能给对方带来的风险。具体说来即为规制者（政府）的机会主义问题与被规制者（民营化公用事业）的机会主义问题。规制者（政府）的机会主义主要表现为：其一，规制者迫于公众压力或自身利益考虑，提前结束双方的合约。由于公用事业资产专用性的问题，民营投资主体无法收回投资，从而造成巨大损失。这里举一个相近的例子：国内某民营企业家投资承包了几千亩山林，初始合同经营年限足以让他尝到自己播下的种子所结出的累累硕果。然而，由于当地政府官员的更换，承包合同被提前终止，承包的山林被收回，承包合同也变成了一纸空文，民营企业投资成果被政府剥夺。其二，规制者以制定公平合理价格为由，拒绝企业因经营成本上升而提高价格的申请，并以行政性手段加以强制实施。被规制者（民营化公用事业）的机会主义则主要表现为随着经营合同的即将结束，公用事业投资主体停止或减少对该企业的投资，这样做很可能使后继经营者（如果它本身不再经营的话）难以在接手该企业后向公众提供服务，或者造成本国网络型公用事业的技术远远落后于它国（由于缺乏投资）。这种情况在英国的民营化过程中已经得到验证。

那么，如何避免双方的机会主义行为呢？英国的经验表明，如果无法为私有制（即民营化）制定可行的规制合同，终究会导致不可避免的公有制。但除了制定可行的规制合同以外，我认为民营化的公用事业要想健康发展，还依赖于以下条件：其一，政府公信制度的建立。简单说来，就是政府的行为要言而有信。要做到这一点，又必须满足以下条件。首先，要明确界定产权，切实保障私有产权。其次，要保证政府政策的连贯性。这一点我国比英国更具有优势。大家知道，英国由工党、保守党轮流执政且双方有敌对的政治传统，政策容易变动。而我国在一党专政的条件下，上下保持高度一致，政策极易得到传承。最后，要保证司法的独立性。独立的司法体系可以保证法律的公正实施。当规制者与被规制者产生合约纠纷时，双方的利益都能够得到尊重。其二，要增大规制者与被规制者双方违约的潜在成本。当双方违约的潜在成本足够高时，机会主义行为就会自动终止。

（三）网络型公用事业民营化改革中引入竞争与政府规制的边界问题。

即网络型公用事业改革在哪里引入竞争以及在哪里政府又要进行规制。一条结构改革的规律是：在所有可能的地方引入竞争，只在不可避免的地方实行规制。如在电力行业，实行发电与输电业务分离。在发电方面实现竞争，而在传输业务方面则实行政府管制。城市自来水供应亦可采用类似做法。随着技术创新不断应用于网络型公用事业，一些原来属自然垄断性质的业务已经发生变化。而政府要做的是适应这种创新，并以这条结构改革的规律去应对。

对网络型公用事业进行民营化改革是一个历史趋势，在我国经济体制转轨过程中已显得日益紧迫。政府在这种改革中应明确其角色定位，并在改革过程中认识到企业方面的资产专用性、规制者这一方的有限理性、规制者与被规制者双方的机会主义问题，并科学地处理民营化改革中引入竞争与政府规制的边界问题。

公用事业民营化的行政规制 第4篇

关键词：公用事业,民营化,行政规制

在我国, 鼓励、引导民间资本参与城市公用事业建设, 主要体现在能源、交通、燃气、供水、污水处理等基础设施, 这一领域日益成为民间资本追逐的热点。这代表着为了政府为使公共利益变的更好而做的努力, 重新在政府和市场之间划定界限。然而, 公用事业的民营化可能被扭曲, 例如我国市政建设投入不足, 不少地方热衷卖公用事业赚钱。政府作为管制者应当如何行使职权, 民营化过程中及事后的行政规制又怎样完善?这些都给行政法带来了新的问题。行政法不仅仅给行政机关安置一个规范其权力运用的笼套, 更为重要的是促使政府科学地、有效地进行规制。

一、规制定位和规制手段

公用事业民营化的实践是以经济学和公共行政的理论推进为背景的。在公私伙伴关系下, 政府并没有放弃其执行和规制公共服务的角色。政府可以通过制定规则, 监督规则执行的方式, 有效地通过公私合作关系, 达成政府的目的。在民营化改革中, 市场竞争的引入势必可以提高行业效率, 同时也会面临市场缺陷问题, 如私营部门为了扩大利益而损害公众利益的风险。因此, 政府的规制对于纠正市场缺陷, 保障公众利益具有非常重要的意义。鉴于公用事业对大众生活与经济发展的重大影响, 如何在“促进事业竞争”与“维护公共利益”二者之间寻求一个平衡且互利的关系, 就成为公用事业民营化过程中的关键。一方面, 传统规制内部存在的问题并不能完全通过放松规制来解决, 因为有些旨在提供公共物品的自然垄断领域, 政府必须予以规制, 否则市场失灵就会蔓延;另一方面, 传统规制所具有的强制性、单方性、程序不公开、标准不公布等特征已成为人们批判的对象。因此, 以推崇市场主体参与、适度引进竞争、程序公开的规制, 成为越来越重要的新型规制方式。世界范围内的民营化实践表明, 民营化大潮过后必然是政府公用事业规制的跟进;价格规制、进出规制、质量规制等良好的行政规制构成了民营化公用事业经营管理活动的制度基础。

行政处罚、行政确认、行政给付、行政奖励、行政契约等描述性概念面临许多新的规制问题时将“束手无策”。于是, 现代规制国家催生出了许多新型的行政活动方式, 规制的工具呈现多元化趋势。如:协商式规制、激励型规制 (政府补贴、减免税等) 、信息规制、标准规制、价格规制等手段。从一定程度上说, 我国的《行政许可法》的许可法定、信息公开、便民、监督等原则也已经体现了运用规制工具来促进政府职能转变。

二、有关规制的立法现状和问题

2001年12月, 国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》, 指出要逐步放宽投资领域, 鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式, 参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。此后我国各地政府开始大规模掀起城市公用事业领域开放热潮。建设部于2002年12月27日印发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》被认为是国家第一次用文件的形式把市政公用事业改革的方向确定了下来, 是中国公用事业改革史上一个重要的标志。深圳市2003年5月1日正式执行《深圳市公用事业特许经营办法》, 各地也开始出台本地的特许经营办法。2004年5月1日起正式实施的《市政公用事业特许经营管理办法》是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章。一个引人关注的文件是国务院于2010年5月13日下发了《鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》, 简称“新36条”要改善民间投资的发展环境, 界定政府投资的范围和领域, 使国有经济逐步退出一般性竞争领域, 以及破除行业垄断, 扩大准入范围, 降低准入门槛。

这几个文件的颁布, 无疑对民营化在中国的推进有着极大的促进作用。但是目前的立法现状还存在以下问题:

第一, 立法层次不高和法律缺位。从中央到地方, 必须形成包括法律、法规和规章制度在内的一整套法律体系, 对民营化的实施程序、准入制度、定价制度、监管制度作出详细的规定, 这样才能保证民营化的规范有序。我国目前在公用事业方面的立法还比较落后, 至今没有一部统领性的法典意义上的《公用事业法》来规定公用事业的法律定位、基本原则、监管内容等规范。仅停留的部门规章的层次对规范市政公用事业的特许经营是远远不够的, 无法解决部门之间的冲突。要加强这方面的立法, 一方面需要国家进行统一的立法, 为公用事业市场化改革提供相对统一的制度安排;另一方面, 公用事业主要是地方特别是城市的事务, 因此地方人大和政府加强立法也非常重要。国家可以通过提高立法层次统一指导思想和基本原则, 明确各职能部门以及职能部门的职责, 统一最基本的管理程序、执法程序、救济手段等等, 以国家制定的法律、法规为最基本依据, 国务院所属职能部门可以分行业制定实施细则, 而地方各级权力机关和地方政府可以根据本他区的实际情况制定实施细则。另外, 公共事业涉及的行业比较多, 每个行业也需要出台相应的细则性管理办法。对已经过时的法律、法规要进行及时的修改。

第二, 存在法律冲突。公用事业特许经营, 涉及到国计民生问题, 所以是在行政许可设置范围内的。关键在于, 行政许可法只是给省部级以上机构、具有地方立法权的地方赋予了设定行政许可的权力, 而很多城市, 并没有这样高的级别。结果就是, 很多城市的公用事业特许经营权审批事项, 需要由更高等级的法律和法规来赋予。这一冲突, 反映了行政许可设定和实施、权力集中与分散之间的矛盾。因为公用事业的法律规制涉及不同层级和地域的权力配置问题, 各大城市缺乏自主权, 在这个意义上, 行政许可法不可避免地有一定的消极作用。解决这一矛盾需要通过法律修改来实现一定的权力下放, 让城市自己解决自己的事务。

三、规制方法的完善

(一) 市场准入规制

一方面, 由于自然垄断行业具有规模经济的特点, 由少数几家垄断企业经营, 成本最小, 过度的竞争带来效率损失。另一方面, 自然垄断行业的成本比重大, 过度竞争会破坏生产力。所以政府要对企业进入自然垄断行业进行规制, 选择并赋予少数几家或一家企业垄断特权。民间资本投资公用事业的基本方式是特许权经营。政府为项目的建设和经营提供特别行政许可, 由民间资本作为项目的投资者安排融资、承担风险、开发建设、获取回报。对于公用事业, 各国都采取了比较严格的市场准入政策, 我国也要求采用行政许可的方式进行管制, 行政许可实现了政府行为由直接管理转变为间接控制。公用事业特许, 就是通过许可条件的科学设置和竞争性、公开性的方式挑选适合的经营者, 授予其经营资格。在政府授权协议中, 政府和项目公司之间是行政许可关系, 一旦发生争议, 将适用行政诉讼法。《行政许可法》第53条明确规定, 直接关系公共利益的特定行业的市场准入等, 需要赋予特定权利的事项, 行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。具体来说, 应当放宽市场准入, 引入市场竞争, 逐渐形成多个企业有序竞争的局面;开展在位者的分拆竞争;完善特许投标竞争机制等。

(二) 价格规制

价格是规制中一个非常核心的问题。我国公用事业的价格制定通常缺乏对企业提高生产效率、降低成本的刺激, 从而导致价格不断上涨, 或是由财政补贴、加大了财政负担。允许一个垄断厂商的存在并不能确保公众就一定能够享受该厂商成功实现了最低成本时的经济福利, 实际上厂商有可能在使成本降至最低点时仍然向消费者收取较高的价格。在这种情况下, 价格规制就成为必然。进行价格规制的最主要目的是要将公用事业行业的产品或服务的定价控制在一个合理和公正的水平。对公用事业产品或服务的费率规制体现了福利经济学的理论蕴涵以及社会学、法学的某种价值取向, “反映着社会公平与经济效率的考虑”。公用事业的价格问题, 牵动着企业和消费者的利益。政府要有效地规制价格, 既要遵循经济规律又不能完全按照经济规律, 而是要更多的出于政治目的、带有福利性。

《价格法》第23条明确规定, “制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价, 应当建立听证会制度, 由政府价格主管部门主持, 征求消费者、经营者和有关方面的意见, 论证其必要性、可行性。”近年来, 价格听证会频繁举行, 但不少地方组织的价格听证会却仍有暗箱操作的嫌疑, 听证代表的声音因为种种原因不能向社会如实的公布, 有的公用事业企业只要出现亏损便想到提价, 试图将经营风险损失直接转嫁到消费者身上, 以至于“几乎每次听证都是涨价的前兆”。还有些部门举行价格听证完全是作秀, 听证会没有实质性内容, 听证会组织机构工作粗糙, 听证会材料不规范。因此完善价格听证制度, 是政府价格规制的重要内容。但是, 听证会只是把各方意见表达出来的程序, 实际上没有法定权力去决定价格。听证会意见代替不了政府物价部门的价格决策权, 其作用只在于供物价部门决策时参考, 以吸收、采纳其合理性、可行性、科学性的建议, 促使价格决策更能适应市场价格形势的需要。目前我国尚未出台专门的公用事业价格法律、法规, 在定价原则上现在依然遵循“成本加合理利润”原则, 合理利润是事先确定且长期不变的, 对公用事业价格规制的原则和方法主要是参照《价格法》及其他法律、法规, 针对性不强且操作性差, 由于法律法规不完善, 往往造成在公用事业价格的制定和调整过程中就事论事, 降低了公用事业产品定价的科学性。国外有成熟的两种价格规制模型, 即美国的投资回报率价格规制模型和英国的最高限价规制模型。对于这些, 我们可以加以借鉴, 构建符合我国国情和具体产业特征的、在价格规制基本原则条件下实现均衡的价格规制模型, 在不改变现行定价原则的基础上, 对定价因素中的成本部分严格审计, 改变定价过程中政府与公用事业企业信息不对称的状态。同时, 在一般定价的基础上, 应当合理运用用量差别价格、季节价格、时段价格、社会公益性价格等多种公用事业价格形式。主管部门以公开、公正方式公布公用事业价格的定价程序、价格水平, 接受社会各界的监督。

(三) 标准规制和质量规制

城市公用事业具有公益性, 与公众利益直接相关, 因而任何公共事业部门都有责任提高安全可靠的服务, 服务质量的监管成为政府监管的重要环节之一。在企业化、市场化运营的背景下, 企业受经济利益驱动降低产品、服务质量的动机更大。为了防止那些不存在激烈竞争的垄断行业提供的物品和服务的质量下降, 以及防止竞争行业提供低劣的物品和服务, 政府必须实施质量规制。《行政许可法》对于质量监督也做出了原则性的规定, 行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测, 对其生产经营场所依法进行实地检查。取得直接关系共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人, 应当按照国家规定的服务标准, 资费标准和行政机关依法规定的条件, 向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务, 并履行普遍服务的义务;未经作出行政许可决定的行政机关批准, 不得擅自停业、歇业。对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施, 行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。对服务质量的有效控制需要更加完备的法律体系。法律应该明确地规定企业的法律责任, 即要求保证公用事业产品和服务的安全性和可靠性。同时, 公众应当能够方便、免费的获取质量信息。在严格的法律规定的前提下, 还需要制定合理的激励机制以有效地促进服务质量的改善, 如要求企业公布运行质量信息以接受公众监督, 对企业违反质量标准的行为明确损失赔偿责任, 将服务质量与价格控制相结合, 加强消费者参与等。

(四) 信息规制

被规制的企业比规制者更加了解实际的经营条件或环境状况 (如有关产品或服务需求和生产经营成本的信息) , 但处于自身利益的考虑, 被规制的企业不愿意披露这些信息。例如政府确定定价的原则, 承认企业的成本, 但由于有关成本信息的完整性是由企业来掌握的, 而不是政府来掌握的。美国学者威廉·格尔姆利说, “如果说被规制行业在支配着规制过程, 那么这种支配是通过对信息的控制而非对人的控制而进行的。”一般地, 被规制企业一般总是愿意披露对自己有利的信息而不愿意披露对自己不利的信息。为此它们不借花费巨资试图控制规制机构的信息来源和进行信息供给垄断。不对称信息的存在使得市场机制就不能达到有效的资源分配, 而正是由于各种不对称信息的存在, 规制才作为一种以政府干预的手段被建立起来。

因此, 行政规制的一项重要任务就是要披露信息。第一, 通过程序和规则来促进信息交流、建立信息公开制度和提高信息流通过程中的透明度, 规制者可以强制要求被规制企业公布信息。例如, 特许经营企业的财务状况必须公开, 要列入价格成本的信息也必须公开, 接受社会监督。市民可从特许经营企业或监管部门免费索取信息。第二, 由规制机构承担部分信息提供任务, 而这首先涉及规制机构对信息的收集。实际上信息生产本身即是规制机构的目标之一。因为规制需要建立在充分的信息基础之上。第三, 公众的参与对于交易信息量的充分性和对称性非常重要, 而这又成为交易的公正性的首要前提。例如, 在价格公开听证过程中, 市场交易双方之间此时的讨价还价属于一个平等的交换过程, 而不是一个要么接受要么放弃的过程。实际上, 公众直接参与规制政策制定可以大大降低规制机构的信息搜寻成本。

四、对规制机构的完善

(一) 设立独立的规制机构

我国公用事业管理机构设置的格局是:在中央一级, 主要由国家发改委和建设部负责全国公用事业的发展计划、投融资、价格及市场管理;另有铁路、信息产业、电力、邮政、道路交通和水运、民航等专门管理机关。在地方, 则在大中城市设立公用事业管理局、市政公用局等对本地公用企业进行直接管理经营。目前我国规制中主要存在机构重叠、多头管理以及政企不分的问题, 行业行政主管部门既是政策制定部门也是监管部门。规制机构改革需解决几个主要问题:第一, 规制机构和相关利益主体的关系要独立。其目的是防止规制机构的腐败和低效率。根据规制机构独立性大小以及规制机构与行政系统关系, 大体上国际上公用事业规制机构可划分为三种基本模式:一是设置独立的、权力集中型的规制机构;二是在政府相关部门下设立相对独立的规制机构;三是由政府部门直接承担公用事业的控制职能。第二, 不同产业的规制机构之间的关系要明确。不同产业的规制机构之间的关系有三种类型:一是单行业模式, 即在电力、燃气、电信、供水等每个行业单独建立规制机构, 如英国;二是部门综合模式, 即将相关的行业综合到一个部门中, 如按能源、交通分别设立规制机构。加拿大、哥伦比亚等国是该模式;三是跨部门模式, 即建立跨部门的规制机构, 如美国各州的公用事业委员会。第三, 规制机构内部的组织体系要科学。要建立明确的激励、约束机制, 透明、严格的工作程序, 相应的信息支持系统, 以及同公众有效沟通的渠道, 提高监管部门的人员素质和专业能力。我国行政规制的管理路径如何选择的问题上, 由于不同公用事业之间的行业差异性, 对其监管有很强的专业性, 同时考虑监管机关设置在角色和利益上不冲突、不错位, 以及监管的衔接、覆盖面等, 在公用事业管理机构的改革方面有两个取向:一是进行专业化管理, 分别对水、气、电、交通、电信、邮政、基础设施建设等设置不同机构进行监管, 如我国2002年设立的电监会;二是组建能够超脱于公用企业、用户或消费者的专门监管委员会或类似机构, 如美国各州的公用事业委员会, 对城市公用事业的价格、经营、竞争等统一监管。尽管特定产业监管机构一直是各国的主要监管机构, 但技术的进步与融合, 已经使传统的产业界限逐步变得越来越模糊, 并使传统产业划分下的特定产业监管机构之间容易出现政策冲突。因此, 设立综合性产业监管机构已经成为各国规制改革的一个主要发展方向。因此, 从长远看, 我国可考虑在法律等条件成熟时, 在各行业监管的基础上成立相对独立的综合性公用事业规制机构。

(二) 规范规制机构的行为

规范规制机构的行为, 包括完善的法规体系、充分的专业技能、公开透明的程序、监督制衡机制。在行政规制政策实际执行过程中, 常常会发生的利益集团讨价还价的现象。在公用事业面向市场的过程中容易出现以下问题:政府掌握着较大的准入资格认证的裁量权;行政规制程序复杂、不透明;行政规制权力被滥用和不公正执行。因此, 行政规制在执行规制过程中必然应受到相应的监管。按照《行政许可法》的规定, 设定许可的内容、主体、程序皆须法定, 但是较为原则性, 还需要完善进一步的制约机制、法律责任等等。结合行政许可的原则, 对我国的规制机构的规范化应考虑以下几点: (1) 应当制定统一的公用事业监管法, 为规制机构的监管行为提供法律依据。 (2) 赋予规制机构必要的权力和资源。 (3) 建立公开透明的决策程序和听证制度。 (4) 建立必要的制衡机制。政策主管部门与规制机构实现监督制衡。 (5) 建立社会监督体系。

综上所述, 民营化的成功是建立在一个健全的政府功能的基础上的。政府决策的民主化、政府行为的法治化、政府信息的公开化、政府职能的有限化, 是公共事业民营化的法治基础。

参考文献

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公用事业民营化 第5篇

——以“十堰市公交改革”为例 摘要:公共事务的治理关乎社会最广大群体的利益,如何有效的进行公共事务的管理是一项意义深重的工作.近年来,我国在公共事务的治理上,一直提倡走市场化的道路,对公共事务进行民营改革.然而在公共事务的治理上,我们选对了道路,走的脚步却弊端甚多.本文以十堰市公交改革为例,浅谈一下公共事务的治理之道.关键词:公共事务民营化公共利益

2003年,在公共事务民营化口号提出后,温州商人张朝荣买断了湖北十堰市18年的城市公交特许经营权,斥巨资收购了十堰公交所有财产,拉开了国内首例公交民营化改革,2008年4月,在连续四次公交公司司机罢工后,十堰市政府决定收回张朝荣的公交特许经营权.十堰市公共事务民营化以失败告终!

十堰市的公交改革可谓是我国公共事务市场化的典型案例,尽管十堰市的改革是失败的,但是,为我们公共事务的市场化改革提供了借鉴.在这一场改革中,口号喊的很响亮,动作也很大,然而为什么这一场一开始就被看好的改革最终却以失败告终呢?十堰市的公交改革中反应了我国公共事务改革中的一些很显著却被忽略的问题.针对十堰市的公交改革,学术界有着各种各样的分析,众说纷纭.那么,十堰市的公交改革到底失败到了哪里呢?为什么改革选对了方向,最后还是要失败呢?

一、利益冲突

我们说十堰市的公交民营化是失败的,失败的第一个原因就是利益冲突没有得到合理的解决.在十堰市的公交改革中有三个利益群体,一个是社会公众,一个是公交公司的承包户——私企,还有一个就是公交公司的员工.在这三个利益群体中，社会公众的利益具有公益性，也就是我们的公共事务的特性；私企是以盈利为目的的，很显然私企的利益带着私人的营利性；而作为公交公司的员工，单从福利工资的角度去考虑，这个利益群体也是私利性质的，这种私利有别于营利性，是基于个体基本的生活保障出发的私利。在这三个利益群体之外还有一个角色，那就是政府，政府是这个三个利益群体利益的协调者协调者。

为什么说十堰市公交改革失败于利益冲突呢？第一，在案例中，政府承担着

公共物品和公共服务的供给责任，为了满足公众对于公共服务的高质量要求，政府引入了市场的竞争机制，以提高公共事务的办事效率，满足公众。于是，我们看到了公交公司的民营化。但是在民营化的过程中，民营化的首要大敌就是民营化的私利性质和公共事务的公益性的冲突，要想使民营化顺利的走下去，就必须处理好这两方面的利益冲突。十堰市的改革中，从2003年开始，油价上涨，公交的成本增大使得公交公司经营开始处于亏损状态，也就是威胁到了私企的利益，而此时的政府对于公益性质的公共交通事务却采取了不管不问的态度，不得已，本应由政府埋单的公共事务财政亏损由私企买单了！私企的利益受损了，一个以盈利为目的的企业会听之任之吗？当然不会！于是出现了第二个利益冲突，外包的公交公司为了弥补财政的亏损，就采取了降低或者压制职工的工资和福利。作为公交公司的司机倒霉了，资料显示，外包后的公交公司中的一名司机在一个月上了二十多天的班后，月底只拿到了十几块钱的工资。在物价飞涨的今天，这可能还不够一个工人一天的饭钱。于是，司机的利益受到了损伤，司机不乐意了，罢工！司机的罢工不要紧，却引出了这件事的第三个利益冲突，那就是公共事务的最终受益者——公众的利益。作为公共服务的公交系统，其最终的最本质的目的就是满足社会公众的利益需求，努力实现公益的最大化。但是，在公交改革的一系列矛盾出现后，最终将这一改革的最终方向改变了，司机的罢工严重影响了公众的出行，公益受损！公交改革没有达到预期的目标，失败！

利益的层层冲突最后总导致了改革的失败，在这一场改革中的一个很重要的角色——政府，是整场改革的倡导者，却直到改革矛盾不可解决的时候才站出来想办法解决。责任，到底要谁来承担？我们讲公共事务的市场化改革，就必须明白市场化和公益性的区别，这是两个不同方向的利益。满足了公益性，市场的利益就必然受到损失；满足了市场的利益，公益性就必然得不到充分的满足，影响的是整个社会的利益。因此，处理好各方面的利益是改革的关键。作为协调者的政府一定要发挥其本职作用。首先，要保障公共事务的公益性，改革并不等于改变，一定不能改变了公共事务的本质属性。其次，对于外包的公交公司利益，依然是公益性的，因为它满足的是公众的利益。政府要加大对公交公司的财政补贴，不能损害私企的利益，这样才能保障公共事务的公益性，使公益与私利达到一定的均衡。第三，对于外包后的公交公司职员身份的定位，这个定位关乎公交公司

职员的福利待遇等问题。作为私企的员工，一切的工作都是为了企业争取更多的利润。但是作为公共事务的服务者，他们服务的社会大众，而他们也是社会大众的一部分，一定要满足这一个群体的基本利益。公交公司的外包不等于其职员管理的外包。政府要对公交公司的职员的福利待遇制定一定的政策进行保障，这样才能激励员工更好的为这个社会服务。

二、责任——权责的明确

在公共事务改革的过程中，我们一直强调权责明确，那么，如何做到权责明确呢？权责要怎么样才能明确呢？

在十堰市的公交改革中凸现了权责不明确的问题，首先，对于政府的权责的明确。政府是公共服务的提供者，有权利对公共事务进行管理。在政府和社会之间，政府扮演的角色是代理人，政府收到社会的委托，为社会大众提供良好的服务；在政府和公共事务承包商之间，政府扮演的角色是委托人，将公共服务的生产委托给了市场，从而提高公共服务的质量和效率。在这两个链条中，政府的角色在不断的转换，相应的权责也在不断的转换。对于公交民营化，我们暂且说是政府对于代理人这一角色的权责的明确吧！虽然最后失败的改革，但是政府的初衷是正确的。但是，对于委托人这一角色，政府在将公共服务外包后便一走了之，不再进行监管，很明显是对自身权责的不明确承担。在公交民营化后，政府没有完善配套的政策支持，没有履行合约的约定，没有协调市场与公益的冲突，没有保障各方面的利益，导致最后改革的失败，政府是失职的！其次，对于承包了公交公司的私企的责任的明确。人生活在这个社会上，不仅仅要营利，营利只是为了更好的生存，还要有最起码的社会公德，承担一定的社会责任。商人张朝荣对记者一再强调政府没有兑现自己的承诺，没有实现“公交优先”等承诺。但是，据了解，商人张朝荣也并未履行合约上的约定对政府缴纳保证金和特许经营费。在油价上涨带来的资金亏损后，张朝荣采取了削减工人削减工人工资降低福利的措施以达到对自身利益的追求，违背了社会道德。张朝荣对于公交公司的承包，就要想办法好好的经营，对于职工的管理要合理，而不是单纯的以惩罚为主去达到自己的营利。企业良性管理的缺失也是公交亏损的一大原因。

对于权责的明确问题，政府首先要做出榜样。政府是公共服务的生产者和提供者，对于公共服务享有最终的监管权力。尽管公交公司民营化了，但是不可否

定其本身的公益性质，政府依然是其主导，而不是外包之后的转身走人，这一点政府要明确。在代理人和委托人之间角色的转换，政府要完成其自身职能的转变，一方面加强对于公交公司的监管，一方面将良好的公交服务提供个社会大众。对于私企，要承担起良好的企业管理责任，对于公交公司这一特殊的市场化产品，应有着有别于其他产品的经营管理之道，这里边包含着社会道德、社会责任和企业营利的有机结合。

三、对于公共事务市场化的历理解偏差

所谓公共事务就是关乎社会大众的公众事务,公共事务的典型特性就是其公益性,这是公共事务的本质属性.在公共事务的市场化过程中，我们有一个很重要的概念要理解，那就是公共事务的市场化是否等同于一般意义上的市场化？公共事务的市场化是否就是脱离了其本质属性的市场化，即完全的私有化？如果是脱离了其本质属性的市场化，那么公共事务是姓公还是姓私？

公共事务的属性是公有的，公共事务是为了服务社会大众的。在市场经济充分发展的今天，政府走公共事务的市场化道路，其最终的目的是为了引入市场竞争机制，提高公共事务的办事效率，为社会提供更多更好的公共服务。那么，我们就不难理解公共事务市场化的真正含义了。公共事务的市场化其实有别于一般意义上的市场化的一场改革，公共事务的市场化只是为了打破政府一家的垄断，实现服务的效率性和质量性。也就是说，公共事务市场化后的属性还是姓公的。任何改变了公共事务属性的改革都是行不通的，改变了公共事务的本质属性，公将不公！

在十堰市的公交改革中，走的道路方向是正确的。但是，十堰市的公交改革忽略了一个很重要的问题，那就是公共事务的本质属性问题。十堰市的公交改革中，将十堰市18年公交经营权承包给了商人张朝荣，从此便不管不问，任由其发展生存，实际上是将公交公司的经营管理权由政府一家垄断转变为了私企的一家垄断市场，这就不能从根本上实现公交的改革。若要在公共事务的管理中引入市场竞争机制，就要从根本上来，那就要真正的实现多方合作，多方竞争，规模经营。而不是单纯的将公共事务实现一家外包，由一方垄断市场。这是十堰市公交改革的一个重大缺陷。

四、关于承诺——多方契约的完善和遵守

在十堰市公交改革的案例中，一个很显然的问题就是关于契约的问题。在政府一方，一口咬定商人张朝荣为遵守承诺上缴合同约定的110万保证金和每年上缴的800万的特许经营费，累计3500万元。而在记着对张朝荣的采访中，张朝荣说政府没有实现合同上约定的“公交优先”的承诺，广公交公司承担了社会福利，包括老人、残疾人、现役军人免费乘车，学生优惠，总计达7800万，这些福利本是政府的责任，最后却由私企买单了。另外，在2003年的油价上涨后，政府也没有采取一系列的配套措施去调控市场，维持公交公司的生计，造成公交公司的严重财政亏损，这些亏损最后又加诸到公交公司的司机身上，企业经理人采取了扣除司机的工资福利的方法去减小自身的损失。

先不说是政府和私企谁的错，单从一系列的对话中，我们就看到了这份公交公司民营化的契约的诸多不完善。政府一方想到的不是公共事务的市场化，不是提高公共事务的办事效率，而是如何甩掉公共事务这个包袱，名义上的公共事务的市场化改革，实际上被演绎为公共事务的完全外包，政府不仅将公共事务的生产市场化，还将公共服务转变为有偿的私人经营，本属于自己的管理责任也完全的甩掉了，这样所谓的公共事务其实已经转变了本质属性。另外政府在签订了合同后，并没有对合同上的约定进行遵守，转身走人的做法将所有的收益损失风险转让给了私人转让给了社会。政府对于公交的民营化，只是走了第一步便止步了，仿佛剩下的工作早已不属于自己。在承包商一方，选择了承包公交公司却没有按照合同上的要求缴纳相应的费用，是对合同的违背。在企业一方，承包了公交公司后想到最多的还是利润，而没有想到对于契约的遵守。世上没有免费的午餐，想要营利就要担起自己应担的责任，不缴纳特许经营费是对契约的违背，也是对于自己责任的推脱。而对于政府和私企的这些对于契约的违背，没有任何的法律约束，造成了最后影响到了社会的公众利益，这是对于社会契约的违背！十堰市的公交改革缺乏相应的监管机制，缺乏法治的监督！

总结

在以十堰市公交改革为案例的公共事务市场化改革中弊端甚多，而我们的公共事务改革还处于探索阶段，这对于我们的改革是经验教训。十堰市的公交民营化轰轰烈烈的开场，最后却以失败告终，各种原因还是很多的。出了上述的各方面利益之外，还有很多原因，例如改革的步伐太快，十堰市政府试图通过一步到

位的做法实现公交的市场化，一蹴而就的做法却使得各方面的政策措施都很不到位，必然导致了最后的失败。改革是个过程，是要兼顾各方各面的因素的，在以后的公共事务改革过程中，我们的政府更应该注重细节问题，毕竟细节决定成败。

此外，任何脱离了本质属性的事务都不再是本身的自己，公共事务的改革一定要注意其性质。改革不等于改变，一定不能偏离了改革的主题。作为改革的主导，政府一定要把握好改革的目的和方向，加强属于政府的监管，规范公共事务市场化的改革，从而实现真正意义上的政府为主导的多方合作，真正意义上的公共事务市场化，真正意义上的公私合作。

参考文献：

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许道友，双重管制、不完全契约和公交行业市场化，万方数据库

民营医院,不是生意是事业 第6篇

从上世纪80年代开始，民营医院在我国被允许发展，其间历程艰辛，苦不堪言。据统计，目前民营医院已达数千家，这个数量就全国而言，还是微乎其微的小数。在国家新政策的大力扶持下，他们将重新兴起发展之路，为缓解百姓看病难的矛盾作贡献。与此同时，民营医院带来的“鲶鱼效应”，也将使整个卫生体制焕发新的生机。如何规范医疗市场，如何使得民营医院站稳脚跟？这些都已成为民营企业家需要迫切思考的问题。

提高医患信任度成为当务之急

随着我国对民营资本进入医疗资源的政策放宽，乃至到了如今提出要大力扶持民营医院，可以说，民营医院的发展，不仅将有良好的生存环境，更将有比以往更高层面的发展。目前，遏制民营医院经营和发展的关键因素，仍是社会大众普遍对民营医院存在“信任危机”。有些民营医院在自身管理方面，确实存在诸多问题，譬如：管理不够规范、虚假广告、过度医疗等等。

虽然，民营医院在发展初期存在的“假药假郎中”已经基本消失，大多数医院朝着规范化管理的道路前进。但是，公众旧有的印象，的确一时难以扭转，对民营医院的信任度比较低。这种观念，迫切需要民营医院通过自身的完善来改变。

首先，是优秀医生的引入。一个医院要发展，总会有人来治病。自然而然，是否能够“药到病除”成了患者对医院的基本要求。想要吸引患者，缺少好的医生肯定是不行的。现在有些民营医院，只是通过最简单的大量广告来宣传自己，把低价、便捷作为宣传重点，这显然是不可取的，毕竟“看病治疗”不同于其他的消费，“疗效”才是人民大众最关心的。这次，医疗改革在用人环境方面，着重鼓励医务人员在公立和非公立医疗机构间的合理流动。相信利用这一点，民营医院引入适合的人才，将会成为医院日后发展的大方向。

其次，是加强就诊过程的透明化。一些民营医院以“低价”把病人忽悠去后，却用各种化验，甚至昂贵的理疗项目，加大患者的消费。本来病人以为几十元钱就能治好的小病，到了医院也不知怎么回事，化验费就两三千元了。这样不规范、不透明的操作手段，是以信誉为代价，透支了民营医院的今后发展。病人可能在大呼上当受骗之余，一辈子也不走进这家医院，甚至口碑效应会显得影响更大。

最后，民营医院在逐渐发展过程中，应加强对于自身的宣传引导和监管规范，谋划适合自身的长远战略，朝着做品牌、有诚信的方向发展。一个企业要做大，首先必须要做强，只有在打好扎实基础的前提下，才能有条不紊地循序渐进。这是站稳市场脚跟的基础。

寻找正确的发展模式

和公立医院最大的不同，民营医院势必会面临潜在的生存压力。为此，很多投资者认为：民营医院要赚钱，可医疗事业却是个讲究良心、呼吁奉献的行当。所以，两者很难做到真正的兼容。民营医院遭受经营压力，导致出现各种问题，似乎成了正常现象。这个答案，其实并不正确。由于经营压力而造成各种问题，完全可以通过目标选择、绩效评估等现代管理方法来规范，选择正确的发展经营理念和模式，肯定是成功的主要潜在因素。

民营医院首先要做到：不求医院规模大小，只求医院适应市场。只有在发展目标和方向都十分明确的前提下，才能在条件相对完善的情况下，充分地占有市场，做到发展壮大。

其次，不要一味地排斥医院的综合性，只重视医院的专科性。现有的民营医院以专科(业) 医院为主体，很少以综合医院形式经营。长此以往，受本身设置的局限性限制，很难使得企业壮大。

随后，要考虑医疗资源的合理配置，而不是只考虑医疗市场的经营效益。只求效益的急功近利，最终只会搬起石头砸自己的脚。采取长线作业，以微利、微增长、逐步积累、逐步增效、逐步扩展为主要创效方式，会更安全、合理。

当然，注重和选择适合自己的经营理念和运行模式也很重要。在善于把握国家医疗政策法规的前提下，尽量使得政府主管部门和其它相关部门在监督的基础上，充分扶持。在不违背经营原则的情况下，争取多方合作，不仅与公立医院包括医务人员、科研成果、医疗设备等在内的资源合作，更是学习、提升民营医院资质的一种手段。根据区域发展和患者的需要，随时更新自我软硬件设施的建设，做到为患者的方便、舒适层面着想。

最后，民营医院的投资人还要端正自我的理念。医疗事业不仅只是赚钱，它还有着对社会作奉献、为人民健康服务的功能。不是说，办民营医院赚不了钱，而是目光短浅的话，急功近利投资这个项目，就是一种短期行为，就会变得很不得当了。

注重管理优势和创新理念

现在，随着国家支持和鼓励力度的加大，民营医院真正遇上了前所未有的发展机遇。那么，应该如何做，才能使得民营医院真正地抓住机遇呢？

一是在管理层面上，发挥民营医院的优势。在运用以人为本的服务和管理理念上，及时改变聘用员工的传统服务理念，要让员工确立医疗服务行业的绩效思想。强调为患者利益着想，才是确保医院利益的唯一办法。灵活运用各种管理和激励手段，把一切工作围绕患者和医院绩效进行，做到把影响患者的人和事，都视为医院管理的大事。同时，充分调动内在员工的积极性，尽量做到人尽其才。在服务患者的前提下，实现员工自身价值的保障体系。在熟悉、了解国家规定的医疗工作管理条例、条令和规章制度的前提下，适时结合民营医院特点，补充完善相关的管理措施和实施细则。按医院运作规律办事，才能符合现代企业管理模式。

二是注重和敢于开拓创新，促进自身成功发展。这之中除了人才、设备的创新引进外，最为重要的是民营医院要敢于开展世界或全国首创或新创的新业务。通过努力，把新颖、确实有效的诊疗项目尽量推广。一味害怕争议多、社会影响大，而采取保守办法，结果无法促进医院的成功发展，久而久之甚至难以支撑。

2009年，我国规模最大的眼科医疗机构之一，拥有近20家专业眼科医院的民营爱尔眼科医院集团股份有限公司，竞逐创业板成功撞线，成为创业板首家湘股的实例也告诉我们：如同“爱尔眼科”一样，只要找到适合自身的定位，民营医院的发展同样前途无量。爱尔眼科把他们的成功归纳为：商业模式、品牌形象、经营管理、人才队伍和科研学术等上的创意。其中“三级连锁的”商业模式是其最大优势，即在一级城市建立一级中心医院，在省会城市建立二级医院，在地级城市建立三级医院，形成了“全国分散、地区集中”的市场格局，实现了患者在爱尔连锁医院间的相互转诊，医疗技术资源在体系内的顺畅流动，不仅任何一家爱尔连锁医院都可以依托爱尔眼科医院集团股份有限公司的整体力量参与当地的市场竞争，取得“多对一”的竞争优势，而且每一位患者在爱尔眼科各连锁医院都能享受到高水准、多层次的眼科医疗增值服务。

在未来很长一段时期内，将有许多民营医院考虑：到底在现有条件下，如何生存得更好？民营医院必须有合理的利润空间，才能使企业站稳脚跟，这种说法有许多可以讨论的空间。毕竟让医院赖以持续的发展，最终还是由市场经济的规律所决定的。民营医院的成功与否，根本在于它能否找到适合的、正确的赢利平衡点，并促使医院快速发展。但是，这并不等于说，在装备了高、精、尖的医疗设备，吸引了诸多优秀人才之余，就一定要采用高利润的收费模式，作为医院的发展基础。这就完全取决于投资者的战略目光了。

民营医院的代表佳美口腔，用了15年的时间发展，逐渐在上海、北京、大连、沈阳、深圳、广州、南京、杭州等城市，共设立100余家口腔专科医院。而与英国马丁可利投资管理公司、美国海纳亚洲创投基金正式签署入股协议，进行1000万美元融资的背后，是掷地有声的一句话：“我们做的不只是企业，而是一种事业。” 这也是我这篇文章的主题。

（本文作者系《华光报》主编，近年来笔耕不辍，发表了许多经济类评论，是本刊特约作者.）

公用事业民营化 第7篇

传统的经济理论认为,城市公用事业产业( 城镇供水、 污水处理、邮政、电信、铁路、电力、燃气等) 都具有一定的自然垄断特征,存在着市场失灵,不能充分利用市场竞争机制获得发展。 第二世界大战后到上世纪七十年代,城市公用事业相关产业的政府企业垄断经营是世界各国普遍的制度安排,但各国长期实践表明政府直接干预的垄断经营机制导致的供给不足和经营企业的低效率也是世界性难题。

上世纪八十年代以来,以英国为开端,全世界掀起了一股公用事业供给机制市场化改革的浪潮。 目前运用市场力量提供公用事业服务已成为大多数国家的新制度安排, 其中公用事业产业的民营化是各国普遍使用的新机制。

新中国成立到二十世纪九十年代中后期,我国一直把公用事业作为公益性事业,实行高度集中的计划经济管理体制。 公用事业经营企业与政府是高度政企合一的关系, 经营企业按行政区划实行封闭式的垄断经营。 改革开放后,随着我国经济的飞速发展、人民生活水平的逐步提高和城市人口的急剧增长, 对城市公用事业产生了巨大需求,但我国传统的政府直接投资和国有企业垄断经营模式导致的城市公用事业供给不足,企业经营效率低下问题成为城市经济发展的瓶颈,严重影响了城镇经济发展和人民生活水平的快速提高。

上世纪九十年代后期,我国公用事业产业从项目建设的投融资领域开放开始,进行了一系列以放松管制,开放市场为导向的市场化改革。 如建设部于2002年底发布了 《 关于加快推进市政公用行业市场化进程的意见》 ,第一次提出了公用事业产业市场化改革的思路。 2004年,建设部印发了 《 市政公用事业特许经营管理办法》( 建设部第126号令) ,提出了加快推进市政公用事业市场化,规范市政公用事业特许经营活动, 加强市场监管等方面的具体要求。 2005年国务院颁布的 《 关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》( 简称“ 三十六条”) 以及2010年国务院颁布的《 关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》( 简称“ 新三十六条”) 对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域,应鼓励和支持民间资本进入,对进一步深化市政公用事业改革起到至关重要的政策导向作用。 中共十八大三中全会明确提出了建设完善的市场经济体系,坚持权利平等、机会平等、规则平等, 废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。 由此可见,以上各项政策的出台为公用事业的民营化改革扫除了政策上的障碍。

尽管政策的大门已经向民营企业敞开了,但由于我国对公用事业产业长期的管理机制形成的国有企业垄断经营和市场封闭等弊端,民营企业想进入公用事业,还存在各种隐性壁垒,即俗称的玻璃门现象。 公用事业民营化改革是一项重大的制度变迁,它不仅仅涉及经济问题,改革的路径选择及实施也是一个政治过程。 从制度供给的角度来看,公用事业民营化制度安排是一种政府提供的公共产品。 我国公用事业要想建立起规范、普遍适应的市场化供给制度,政府不仅要去除政策上的障碍,关键是提供适应国情和各产业发展的民营化制度安排,引导和促进民营企业进入公用事业产业,并对民营企业的经营实施必要的管制,保证公用事业产业的稳定、高效和普遍的供应。

二、公用事业民营化的理论和实践探索

公用事业的民营化是指在公用事业领域,通过减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责来增加民营企业在这些事物中的职责的一切行为和倡议。 民营化通常通过将财产所有权部分或全部由公共所有转为民营所有来实现,或者通过安排政府向民营供货商购买产品或服务来实现,或者通过用许可证、执照、特许权、租赁或特许合同等方式,将资产使用或融资权或者服务提供权移交给民营企业。 根据民营企业参与的程度,公用事业的民营化可分为几种形式: 一是完全或部分民营化,即政府将从事公用事业经营的国有企业股份全部或部分转让给民营企业; 二是以委托管理协议来换取民营融资,包括向民营企业授予特许经营权,民营企业在一段时间内承担公用事业设施的投资和经营管理;BOT协议,即民营企业建设、拥有和经营一项设施,然后在一定时期末将所有权移交给政府;租赁合同,即民营企业付费给政府以获得设施的管理权,并承担一些经营风险;管理合同,即政府付费请民营企业管理设施,但承担大部分风险。 三是服务合同, 公用事业产品或服务外包给民营企业提供者, 政府向民营企业付费。

西方发达国家从上世纪八十年代初实施了自然垄断产业的民营化改革。 改革的目标是通过在自然垄断产业内放松管制、引入民营资本参与,提升公用事业产业的效率, 包括经营企业内部效率和整个产业的分配效率。 改革的主要政策措施包括公共企业的民营化经营,放松管制和引入竞争。 其中公共企业的民营化是主要政策措施之一。 究竟在城市自来水、电力、铁路运输等自然垄断产业内,民营化改革是否会刺激经营企业提高效率和改善产业分配效率, 一直是经济学家们的关注的问题。

产权理论认为,在竞争性市场上,私有产权经营的企业与公共企业相比,具有较高的市场绩效,但是在自然垄断的产业中,由于市场竞争的不充分,私有企业会具有排斥对手以寻求垄断地位,进行不正当竞争的倾向,这可能会恶化市场绩效。 如凯和汤普森( kay&Thompson,1986) 认为,民营化并没有改变管理特征和管理能力,但改变了管理层面对的约束和机会。 竞争、私有产权都具有激励企业提高生产和配置效率的作用,但民营化趋向于促进生产效率,而竞争趋向于促进配置效率。 Laffont&Tirole( 1991) 对公有企业和受管制的私有企业进行了比较分析,认为在自然垄断产业被管制的情况下,并不能得出公有产权还是私有产权更有效率的结论。 Caves&Christensen( 1990) 用实证研究方法,比较了加拿大一家私有铁路企业和一家公共铁路企业的相对效率,结果表明公有企业的效率并不是先天性地低于私有企业, 其低效率的根源是他们远离市场竞争,而不是公有制本身。

John Vickers&George Yarrow( 1997) 运用委托—代理理论,系统地研究了自然垄断产业的民营化对企业内部的效率和整个社会的分配效率的影响。 他们认为:第一,所有权结构的变化导致了管理层激励结构的变化,从而改变了管理行为和公司业绩。 但对于自然垄断产业来讲,由于产业市场结构的垄断性和政府对产业管制的存在,所有权安排仅仅是影响管理层激励结构和经营业绩的众多因素之一, 尤其是企业经营所处的竞争结构和所面临的监管压力,也都对管理层激励因素有深远的影响,结果是影响社会的分配效率和企业内部效率。 第二,自然垄断产业内,无论是公有制企业还是私有制企业提供服务,都存在着对企业的监管问题、对管理者所付出努力的回报问题和效率问题。 这些问题的核心在于企业的管理者与政府负责人或监管机构之间存在者信息不对称,但有效的竞争过程以及由此所产生的结果能够以一种最有经济的方式传递信息,因此竞争过程作为一种天然的和有用的激励机制在发挥作用。 竞争过程为提高企业的内部效率和消除内部X- 无效率提供了一种激励机制, 同时有助于分配效率的改善;第三,是在自然垄断产业内,政府的监管政策应从直接对市场结构和价格的控制, 转向以维护产业内竞争的间接监管。 监管的政策应以尽可能的方式,为企业管理层提供适当的激励,以抑制企业的反竞争行为。

魏伯乐( 2006) 等对世界各国近年来的公用事业民营化成功和失败的多个案例进行了研究,他们认为公用事业的民营化应当是提高效率而不是削减或破坏政府地位的途径。 公用事业产业的民营化如果实施不好,会产生更坏的结果。 他们得出的主要经验是:第一,在民营化过程中要逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度;第二,民营化要确保公平的、有意义的竞争;第三,建立一个激励体系来促使民营企业避免外部性;第四,防止将自然垄断转为商业垄断。

唐要家( 2005) 采用实证研究方法,运用中国电力行业1987年—2001年统计数据对中国电力行业的规制和市场化改革的成效进行了研究,结果表明中国电力行业的规制改革在保证充足的电力供给和提高全要素生产率上是相对成功的,但是在提高资本生产率却是不成功的。

综上所述,在自然垄断产业内民营企业还是公有企业哪一个效率更高,还是一个有争议的议题,但学者们共同支持的观点是竞争环境促进了公有企业和民营企业的效率提高。 在竞争环境下,民营企业可能做到更好,但如果竞争有限, 受到管制的民营企业并不一定比公有企业更好, 甚至可能更差, 因此在自然垄断产业的民营化改革实践中, 引入竞争和民营化对提高产业绩效都起到了作用,但引入竞争更重要。 在维持产业的垄断性结构前提下,实施民营化并不能够起到改进产业绩效的作用,在民营化过程中打破垄断、引入竞争更能改进自然垄断产业的绩效。

三、我国公用事业民营化的制度创新

1、民营化改革需产权改革、市场结构重组及管制制度重建三大制度创新

产权改革的制度创新就是通过一系列的制度安排和设计,改变公用事业产业经营企业主要由国有资本独资或控股的单一产业结构,引入民间资本通过合资、独资或合作经营进入公用事业经营领域。 这是公用事业产业民营化的基础制度,如果没有产权制度的改革,民营企业没有进入公用事业领域的途径。

市场结构重组制度创新就是通过一系列的制度设计和安排,打破公用事业产业国有企业垄断经营和区域性封闭的市场格局,针对公用事业各个产业的特征,明确区分强自然垄断性和弱垄断性业务,进行结构拆分,在产业内形成适度竞争的产业格局。

管制制度重建的制度创新就是通过一系列的制度设计和安排,对进入公用事业产业的经营企业实施必要的监督和管理,保证经营企业间的适度竞争,同时能保证公用事业产品或服务稳定、高效和普遍的供应。

三种制度创新要相互协调才能建立完善的公用事业民营化供给机制。 已有的实践经验表明,公用事业的民营化改革在管制机制不完善和不对垄断性市场结构进行重组的前提下,会产生更坏的结果:第一,单靠公用事业产业的产权改革,将国有企业转变为股份制企业和中外合资企业,会导致由原有的国有垄断变为私有垄断。 私有垄断的企业在即无有效监管,又无竞争压力的经营环境下,其内部的生产效率可能会优于国有企业,但其内部效率的提高没有转变为社会福利的改善,而是垄断企业凭借垄断优势和信息优势,获得了垄断利润,或通过寻租行为,隐瞒成本水平而推动价格的上涨,侵占消费者剩余;第二,进入公用事业产业的民营企业具有强烈追求利润的动机,在缺乏有效管制和竞争压力的前提下,企业的垄断经营也会获得垄断优势,隐瞒成本和盈利水平,通过寻租行为借政府的信息不对称劣势谋取私利, 甚至为私利而降低努力水平,损坏公共利益。 总之,单一的产权改革导致的结果是企业与政府之间的信息不对称状况变得更加严重,民营企业一是可以获得垄断利润,二是可凭借与政府的紧密关系,产生寻租行为,将企业的收益转化为集团利益,损害消费者的利益。

虽然公用事业产业传统上被认为是具有自然垄断性质的产业,但其自然垄断的边界会随着产业技术进步和市场需求状况而发生变化。 公用事业产业的民营化改革要准确判断产业的垄断特性和边界。 借鉴世界各国公用事业民营化改革的经验,电信、电力、航空、铁路、邮政等产业的自然垄断性已经减弱,完全可以采取开放市场政策,引入竞争机制和实行民营化改革,如英、美国家的电信、航空和铁路已经基本实现了自由开放。 即使是当今被认为具有较强自然垄断性质的邮政、天然气、自来水产业也应根据其产业的不同业务性质,区分垄断性业务和非垄断性业务。 在非垄断业务引入竞争, 对垄断性业务实施激励性管制政策,大大缩小垄断业务的范围,扩大市场竞争机制的应用空间,为提高企业经营效率和改善资源配置效率奠定制度基础。 表1列出了具体产业的业务竞争性。

目前虽然公用事业产业民营化的政策大门已经向民企敞开,但传统体制的弊端的改革和政府管理者的过度依赖国有企业的观念转变都需要一个过程,民营企业顺利进入公用事业产业还会存在诸多的隐性壁垒。 为消除这些隐性壁垒的影响,政府管理者应转变观念,科学理性认识公用事业的民营化的益处和可能存在的风险,改变“ 过去摸着石头过河”的思维习惯,要在顶层制度设计上认真研究, 充分借鉴国内外成功和失败的经验教训,在公用事业民营化改革过程进行有序的探索和实践,在制度设计上进行创新。 具体来讲,首先对公用事业产业的业务进行分析,区分强自然垄断业务和弱自然垄断业务,在此基础上制定市场结构重组的制度措施,在弱自然垄断业务引入适度的市场竞争,为民营企业进入提供机会;其次,针对弱自然垄断业务的特征,从产权制度方面,设计民营企业进入的方式;第三,为保证民营企业进入后实施公平竞争,稳定、高效地提供普遍性的公用事业产品或服务,政府应制定对民营企业进入、退出以及供应质量、成本的监管制度,见表2所示。

为能有效引导民营企业进入公用事业领域,政府应制定民营企业可进入的各个公用事业领域及进入方式的清单,向社会公布。 针对具体的公用事业项目,应提前向社会开展推介和宣传会议,公开项目建设的相关信息,保证信息的透明公开。

2、公用事业产业民营化改革制度创新的动力

九十年代中央和地方政府行政分权改革后,在公用事业的某些领域如城市燃气、自来水、公共交通、污水处理等,地方政府拥有较大程度的决策权。 在对待公用事业市场化改革的问题上,地方政府决策者没有多少动力。 尽管近年来建设部等部门颁布了一系列公用事业市场化改革的《 意见》 和《 法规》 ,但由于这些意见和法规大多不是正式的法律,对地方政府的决策没有约束力。 地方政府决策者在处理公用事业民营化改革的问题上,往往采用机会主义行为,主要表现在几个方面:第一,如果城市公用事业能够满足居民的基本需求,决策者没有采取改革的动力,因为民营化改革是一个复杂的系统工程,涉及到企业产权改革和市场结构重组,会影响政府部门和企业的利益。 改革过程中会出现国有企业员工下岗分流、政府部门利益重新分配的冲突。 在稳定压倒一切的政治压力下,地方政府决策者宁可让企业垄断经营,也不愿因改革产生的企业和社会的不稳定因素而影响决策者的执政稳定;第二,在目前的形势下, 如果城市公用事业不能满足城市居民的需要,垄断经营的国有企业可以通过不依赖政府资金,通过扩大投资增加产出,来满足城市居民的需要,政府也没有对公用事业实施市场化改革的必要。 既便是垄断企业不能通过扩大投资增加产出满足居民的需要,政府往往会首先考虑自己直接干预的方法进行直接投资,来满足城市居民的需要而避开民营化改革所涉及的相对复杂问题。 总之,地方政府决策者对公用事业关注的焦点是经营企业是否能满足了居民的基本需要及对自己的执政地位会不会产生影响, 很少关心公用事业垄断经营的低效率问题及对居民福利产生什么样的影响。 居民的福利损失多少是很难衡量的, 且居民在政府决策机构里没有代言人,不会影响到决策者的执政地位,在没有重大突发事件发生的情况下,地方政府实在没有必要对公用事业实施民营化改革。

我国公用事业市场化改革是在政府实在无力承担垄断企业的低效率,对政府财政产生巨大压力的情况下进行的, 政府在市场化改革过程中的真实目的是摆脱财政负担。 只要垄断经营企业不对政府财政造成压力,改革垄断性市场结构的紧迫性就不足,政府对公用事业市场化改革就没有动力。 因此,公用事业的民营化改革要通过政府体制改革,转变政府的执政理念,把建立统一的市场竞争秩序和维护竞争规则,改善社会分配效率作为评价执政能力的标准,并推进政府机构改革,使政府能真正代表公众的利益,建立起对公用事业有效监管的机构和制度,维护公用事业市场竞争秩序,才能有力推进公用事业市场化改革的进程。

在公用事业民营化改革的制度创新实践中,我国公用事业市场化改革需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府,通过政府的法令来强制性地推动公用事业市场化机制的建立和完善。 第一,需要国家进行统一的立法,为公用事业民营化改革提供相对统一的制度安排;第二,由于公用事业产业监督管理主要是地方政府的事务,地方政府加强立法就显得尤为重要;第三,法规必须公开化、透明化, 这既是监管机构的需要,也是被监管的市场的需要。

从世界各国公用事业民营化发展历程来看,几乎所有西方市场经济国家都有一部大法,即《 公用事业法》 。 例如关于公用事业经营企业的监管方面,在这部《 公用事业法》 大法中,第一明确规定了公用事业的性质及公用事业监管机构的地位、性质、行为准则、职能、权限、监管产生的责任和后果;第二,规定了公用事业价格监管的原则、价格控制的方式;第三,明确了公用事业企业的服务质量标准、企业准入许可的条件和审查程序、仲裁机制等;第四,明确界定了政府和企业如何通过合约来确定相互的权利义务;第五,明确界定了在各级政府组织中,监管主体与其它横向政府决策机构的权利如何划分和协调,监管权力在中央和地方政府之间以及在地方各级政府之间如何进行纵向的配置等;第六,建立了对监管者进行监管的制度,保证监管的透明、公正和可问责等。

3、公用事业产业民营化改革制度创新的难点

我国公用事业产业在改革开放以前,是一种中央高度集权的以行业为主进行资源配置的计划经济体制。 在这种体制下,各职能部门只是根据国家的整体需要按照指令性计划在行业内配置资源,利润全部上缴给国家,基本上不存在独立的利益。 改革开放后,政府管理体制方面的“ 行政性分权”改革,使中央政府各行政管理部门的行政职权进一步扩大,同时也有了自己的利益,导致了各职能行政部门运用手中的行政权力通过各种行政壁垒来保护所辖企业利益的问题。 尽管后来的行政机构改革削弱了部分行政部门的权力,但在公用事业领域,基于对这些产业应该是垄断经营的粗浅认识,行政部门一直为维护公用事业的垄断经营设置了各种行政性指令和进入壁垒,导致了我国公用事业领域的大多数产业本身的经济性自然垄断特征和行政性垄断同时存在,自然垄断成为行业主管部门实施行政垄断的借口, 公用事业产业就变为行业性的行政垄断产业。

我国公用事业产业的垄断不是经济学意义上的自然垄断,不是市场竞争自然而然产生的,而是依靠行业主管部门的行政力量形成的,带有浓厚的行政垄断特征。 到目前为止,我国公用事业产业在行政垄断管制下的行业主要有电力、电信、铁路、民航、高速公路、水运、港口设施、邮政、天然气管道运输、城市自来水、城市燃气供应、城市居民供热、城市排污、污水处理、公共交通等。 在这些公用事业产业中,行业主管部门或地方政府与原国有企业之间的政企不分甚至政企一体化现象十分严重,政府主管机构既是行业的管理者,又是企业的经营者,企业垄断利益和行政权力相结合导致了极强的垄断势力。

虽然在九十年代后期,一些公用事业产业实行了政企分离,但由于主管部门职能转换不到位和经营企业的单一国有产权特征,行业主管部门、企业和资产管理部门( 即后来成立的国资委) 之间的利益关系没有完全切断,三者之间明显存在者利益同盟关系。 一荣俱荣,一损俱损的利益同盟导致主管部门还是代表垄断企业的利益,主管部门还是依旧利用行政手段维护垄断企业的利益。 在这种利益同盟关系中,主管部门难于从社会利益和创造公平竞争的角度来制定产业的发展政策和进行有效的市场监管, 相反, 行业主管部门会代表企业利益制定市场规则,向国家和政府要政策,并通过制定部门法规保护垄断企业。

不言而喻, 我国公用事业产业在这种行政垄断体制下,行业主管部门不会产生对所管辖的产业实施市场化改革的动机,反而变为一个强有力的利益集团,对有利于公用事业和社会长期发展而暂时损害垄断部门私利的市场化改革产生了严重的阻力。

因此,我国公用事业的市场化改革必须从政府职能转换和政府机构改革入手,通过强制手段切断相关管制部门与垄断企业的利益联系,彻底打破行政垄断,才能真正建立起能代表公众利益的新管制制度和市场化运作机制。

四、结语

公用事业民营化改革是建立和完善社会主义市场经济的重要内容。 从理论分析和实践经验的总结来看,公用事业民营化改革的目标是通过在公用事业领域引入民营资本和适度的竞争,增加公用事业的投资,提升公用事业经营效率,进而改善整个产业的分配效率,增进消费者福利。 公用事业的民营化改革需突破我国传统体制所形成行政垄断特征,从顶层制度设计上进行创新,中央政府应从法律层面进行推动,各地方政府应在转变政府职能,把建立统一的市场竞争秩序和维护竞争规则,改善社会分配效率作为执政能力的建设标准,才能有力推进公用事业市场化改革的进程。

摘要：理论和实践表明公用事业民营化改革主要目标是在产业内引入适度的竞争,通过民营资本进入,增加公用事业的投入,提升产业内经营企业的经营效率,改善产业的分配效率。针对我国公用事业产业管理体制的弊端,民营化改革需要在产权制度、市场重组制度和公用事业监管制度三个方面的创新。体制创新的动力是政府职能转换和机构改革,改革的难点是破除我国公用事业的行政性垄断。

公用事业民营化 第8篇

关键词：公用事业,民营化,公用事业民营化

1 公用事业民营化的定位及研究背景

关于公用事业的定义，国内外的理论界至今还没有一个统一的界定，在实际的运用过程中，对于公用事业这一概念也有着不同的表述。例如，在美国，公用事业被定义为“受公共利益影响的经济行业及其活动”（Business affected with a public interest），即为社会提供能源、邮电、用水、供热和公共交通等服务的国有或私营公司及其经营活动；《汉语大辞典》中将公用事业解释为“为满足社会大多数人的需要所经营的各类事业，如邮电、交通、医疗等”。为了便于分析，笔者对于公用事业的定义进行了这样的表述，即公用事业是指城镇中为适应公众的物质文化生活需要所经营的各种事业，如电力、供水、供气、供热、公共交通以及住宅建筑、修桥铺路等。

公用事业所提供的产品和服务是一种介于公共物品与私人物品之间的准公共产品，因此公共事业具有基础性和公益性。同时，公用事业还具有自然垄断性、区域性等特征。由于公用事业的这些特征，为民间资本进入公用事业的领域提供了可能性。所谓民营化（Privatization）是指，政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。民营化大师萨瓦斯（E.S.Savas）指出，“从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济”。民营化的显著特征就是将市场机制引入公共领域。随着科学技术的大力发展、社会分工的扩大以及组织机构的变迁，公用事业仅靠政府组织来生产和提供已经不能满足人们的日常物质文化生活的需求。于是，公用事业民营化改革成为了一种世界性的潮流。其核心内容就是更多依靠民间机构，更少依赖政府组织来满足公众的需求。

2 国外公用事业民营化的研究进程与我国研究的弱势比较

2.1 英、法、德以及台湾地区的公用事业民营化实践

英国是第一个制定大量民营化方案的国家。1979年当撒切尔夫人初任首相之时，即倡议“缩减国有的疆界”，减少国家对公共事务的干预，继而在全国掀起了关于民营化的热烈讨论。事实上，撒切尔政府的政策特色就是民营化政策，政府将许多运营不佳的政府服务及国营企业民营化。英国民营化政策主要采取了三种形式，即出售国有资产；放松政府管制；特许投标、合同承包、鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务。

法国的公用事业民营化起源于19世纪，主要范围涉及铁路网、电网、城市公用事业等。到了20世纪，涉及的领域又有所扩展。法国公用事业民营化的主要特点是：地方政府有选择运营商的自由；运营商负责公用事业的运作，并承担相应的风险等。

德国的民营化实践也取得了以一些成效。传统上，德国的城市公用事业的供给主体主要是国有企业，这些国有企业是国家机构的一部分，不是独立法人，由相关政府机构进行管理并对其负有无限的责任。目前，在德国多数从事公用事业服务的国有企业已经转型为公法企业，或者改制为股份公司。

台湾地区近些年来也进行了一些民营化改革的探索和尝试。2000年，陈水扁总统在任期间就已经提出了政府再造的“四化策略”，即去任务化；地方化；法人化；委外化。其中的委外化是指民间部门参与公共服务的生产或输送过程，也即民营化。其目的在于利用市场的经济原则与效率原则改善公共服务的品质。例如，台汽公司、台湾电影文化公司、台湾立德棒球场以及台湾地区的电信、石油市场通过民营化改革都有了明显的效果，提升了公共服务的效率和品质。

2.2 我国公用事业民营化改革中出现的问题

建国以来，我国公用事业一直保持着公营状态，即由政府直接经营，使其呈现出明显的公益性特征。另外，其长期采用低价格，高补贴的经营机制，政府从中扮演既"掌舵"又"划桨"的角色,因此运行当中会呈现出诸多弊端。主要表现在以下几个方面：

2.2.1 法律制度保障不足

公用事业民营化不仅是一种经济行为，而且还是一种政治行为。政治行为的实施必须要有强有力的法律作为后盾，才能保障其合理有效的运行。在我国，公共事业民营化改革面临着法律保障不足的尴尬局面。首先，民营化法律、法规滞后现象较为突出。在公用事业民营化改革的初期，我国中央以及地方政府出台了一系列相关的法律和政策，着实为公用事业民营化改革提供了一定的动力。但是随着改革力度的加大，之前出台的法律与政策不能得到及时的更新，因此就呈现出了明显的滞后现象，赶不上公用事业民营化改革的实践。其次，法规、政策的可操作性不强。目前，中央和地方政府出台的政策、法规大多只具有指导性意见，所涉及的层面过于宽泛，如在民营化的范围、定价机制、准入以及退出机制都未做明确的规定，因此其体现为操作性不强。最后，公用事业民营化退出机制不完善，法律制度对于民营化后的退出机制没有具体的规定，因此政府不能及时应对和解决民营化改革失败后所出现的问题。

2.2.2 政府对民营化的认识不当

民营化的核心问题在于：更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需要。一言以蔽之，民营化是以政府为主导，通过民间机构（营利和非营利）的参与来改变公用事业的经营方式以便于提高公用事业的效率，减轻政府的财政压力。但是目前中国的地方政府，尤其是在一些经济欠发达地区的地方政府，只是片面的将民营化看作是减轻政府财政压力的一种有效手段，而忽略了民营化改善公用事业效率的本质。

2.2.3 价格形成机制缺乏合理性和科学性

当前，公共物品的物价高低大都由国家直接规定。这种情形在公用事业民营化后便产生了问题，即在定价的过程中不能协调生产者、消费者以及政府三方之间的利益，也并未提及民营化后民间机构的利润将如何分配才能达到民营化效果最佳。

2.2.4 退出机制的缺失

目前，学术界对于公用事业民营化的退出机制还没有明确的定义。笔者认为，所谓公用事业民营化的退出机制，就是指参与公共服务生产的民间机构在自愿或因未能提高公共服务的质量而被迫退出市场时，政府应该采取相应的措施以确保该公共服务的持续供应。我国的公用事业民营化暂处于起步阶段，因此法律、法规和政策未能和民营化改革力度相同步。其中，退出机制的缺失明显地显现了我国民营化改革所遇到的障碍。退出机制的缺失导致中央和地方政府在有些公用事业民营化改革失败后无力解决改革过程中所出现的以及改革失败后所遗留的问题和弊病。

3 推进我国民营化改革的建议

为了解决公用事业民营化改革过程中所出现的问题，笔者认为，应从以下几方面进行改进：

3.1 进行必要的立法改革为民营化改革提供强有力的法律保障

国外的公用事业民营化改革之所以能取得良好的成绩，这在一定程度上归功于国外的民营化改革有强大的动力即完善的法律保障体系。政府在民营化改革的过程中起着主导作用，因此我国政府应出台详细具体的法律、法规及政策，为公用事业民营化改革提供强有力的法律保障，使得民营化改革能够在法律的保护下顺利运行。

3.2 加强对民营化的正确认识

公用事业民营化不仅是减轻政府财政压力的一种手段，同时也是提高公共服务效率的有效方法。笔者认为，政府应加强对民营化的正确认识，强化学习，如学习国外的成功案例。必要时还可以通过政策的引导来具体实施民营化改革，使得各级政府尤其是经济欠发达地区的政府在具体的事件过程中深化对民营化本质的认识。

3.3 建立合理、科学的价格形成机制

如前文所述，公共物品的价格是由国家直接批准和制定，不能达到生产者、消费者以及政府三方利益的平衡。因此，在制定公共物品的价格时应扩大参与，如举办公共物品价格听证会等，使得所制定的价格水平科学、合理。

3.4 健全退出机制

建立健全公用事业民营化的退出机制，使得民间资本在退出市场时不中断公共服务的生产和供给，不损害公共的利益，这就需要政府制定完善的法律法规以及管理办法保障民营化改革的顺畅运行。

参考文献

[1]黎民.公共管理学.北京:高等教育出版社,2003,(1).

[2]肖兴志,陈艳利.公用事业民营化改革:理论基础与政策选择[J].经济社会体制比较,2004,(4).

[3]詹国彬.推进公共事业民营化的政策构想[J].广州市经济干部管理学院院报,2003,(4).

[4]郝亚光,王传富.公用事业民营化的阻力分析[J].内蒙古农业大学学报(社科版),2004,(3).

公用事业民营化 第9篇

近年来浙江民营企业慈善行为的总体情况

浙江省民营企业规模和水平与江苏、广东两省相差不大, 据对三省近四年民营企业慈善捐赠总额全国排名前20位中的企业数统计看 (见表1) , 浙江省呈总体下降趋势。2008年和2009年均高于广东和江苏, 但2010年、2011年、2012年则明显低于其他两省, 其中2010年和2012年在前20位中甚至没有。

(数据来源:新浪财经:2008年、2009年、2011年中国 (内地) 民营企业慈善公益榜榜单。中民慈善捐助信息中心:2010年、2012中国 (内地) 民营企业慈善捐赠排行榜)

浙江民营企业的慈善行为和慈善规划

1.多数民营企业慈善理念未上升到战略高度

从民营企业曾经从事过的慈善活动来看, 大部分企业从事的是政府发动的“对灾区捐助” (94.76%) 、“慰问困难群众” (39.27%) 等活动, 而由企业主动从事的“组织慈善基金” (6.28%) 、“向公益慈善基金提供定期或不定期捐助” (12.04%) 则比例过小。此外, 传统的“捐资助学”形式比例较大, 达69.11%, 也反映出浙江民营企业对教育和人才培养的重视。“其他类型的捐赠” (占23.56%) 主要是自发组织的对弱势群体和其他社会公益事业的捐助。

2.对以个人名义还是企业名义进行捐助没有明显取向

这是因为许多民营企业属于传统的家族企业, 老板对公司财产和私人财产没有一个明确的区分。但尽管如此, 愿意以企业名义捐赠 (占39.79%) 的, 还是比愿意以个人名义捐赠 (占34.03%) 的多。事实上, 在问卷调查过程中, 许多民企老板对该选题举棋不定, 有26.18%的人选了“无所谓”。

3.对慈善制度运行存有疑虑, 并影响其捐赠行为

近年来, “郭美美事件”等大量有损慈善事业声誉的负面传闻, 使许多民营企业老板认为他们的慈善捐款可能被滥用了, 于是改变了对慈善的认识或慈善捐赠形式。调查显示, 有高达51.31%的企业负责人认为, 目前政府慈善机构运作“不可靠, 而认为“运作基本可靠”的只有30.37%。这也是目前我国慈善事业遭遇寒冬期的一个重要原因。但如果制度完善了又如何呢?调查显示, 高达63.87%的人表示“有信心加大捐助力度”, 只有27.75%的人表示“没有信心加大捐助力度”, 8.38%的人表示“保持现状”。可见大多数民营企业还是有着强烈的回报社会之心, 关键是政府要为整个慈善事业营造良好的制度环境。

4.大多数民营企业有着较为理性的慈善规划行为

目前, 浙江省民营企业正在经历困难期, 许多企业还处于资本的原始积累阶段。此时, 企业的战略规划更侧重于经济利益的实现, 企业的力量决定了其回馈给社会的价值也是相对有限的。“慈善事业中‘量力而行’和‘尽力而为’更倾向于哪一种”的问卷调查结果显示, 51.31%的企业认为, 应“量力而行”, 而选择“尽力而为”的企业只有28.27%, 体现了大多数民营企业比较务实, 能够较好地平衡企业利益与社会利益。

浙江民营企业对慈善的认识与政策了解程度

1.许多民营企业对慈善的认识不够

从对参与慈善事业的必要性看, 尽管有53.40%的企业认为“慈善是企业家必须的行为”, 但要注意, 这里只要求对慈善有一个肯定的认识, 而不要求有多高的慈善捐款, 这个比例显然太低了。另外, 认为“慈善不是企业家必须的行为”的占36.65%, 有9.95%的企业认为“与企业无关”。这说明许多企业没有从战略高度看待慈善行为, 这与西方发达国家企业有很大的差距。从被调查企业对中国企业家在慈善捐赠方面表现的认识看, 只有18.85%的企业认为“很好”, 高达41.36%的企业认为“很不够”, 认为“一般”的企业有39.79%。可见, 企业对整个实业界的评价也不是太好。

(注:1分表示此因素对企业进行慈善捐赠的驱动型非常小, 5分表示此因素对该企业进行慈善捐赠具有非常重大的驱动作用, 其他依次类推。平均分值 (或重要系数) =Σ (所选分数×占比) ÷191)

2.民营企业慈善活动缺乏良好的政策环境

从企业对税法中关于捐赠抵扣规定的认识看, 尚有23.56%的企业不知道税法中关于捐赠的抵扣规定, 说明这项政策的普及度或宣传力度还很不够, 对慈善的激励作用也相当有限。从对“我国慈善事业在哪些方面应该加以改进”的选项结果来看, 高达54.45%的企业认为应“加强制度建设”, 其次是“具体落实力度” (占30.37%) 和“宣传普及力度” (占15.18%) 。可见制度建设是最关键的, 否则, 如果“善款恶用”, 将改变慈善的初衷, 大大打消行善者的积极性。

浙江民营企业慈善行为的驱动因素及分析

根据实际情况, 可把企业进行慈善捐赠的原因分为内部和外部两大方面。内部原因, 即企业慈善行为是基于企业自身发展和利益相关者利益, 包括高层对公益事业的重视、符合企业战略与规划、做一个良好的企业公民、吸引客户开拓市场、与政府建立良好的关系、树立良好的企业形象等;外部原因, 即企业基于外在原因而进行慈善捐赠, 包括政府的行政动员、慈善机构的劝募、各类媒体的动员、其他企业捐赠的影响。问卷中对每个驱动因素的打分分值都分为1~5分五个档次。表2和表3显示了所有样本企业对每个驱动因素的打分分布, 平均分数 (或重要系数) 是每一驱动因素打分的加权平均值。

表2和表3的调查统计数据表明:

1.企业进行慈善捐赠的内部和外部因素分析

浙江民营企业进行慈善捐赠的自主性较强 (内部因素重要系数总计达21.89) , 而外部因素的影响较小 (重要系数总计只有13.71) , 内部原因的总系数值是外部原因的1.6倍。这从另一方面表明了民营企业“以我为主”的务实态度。此外, 内部因素重要系数的平均值 (3.65) , 也大于外部因素重要系数平均值 (3.43) 。

2.两方面驱动因素的内部结构分析

内部驱动因素中“企业高层的对公益事业重视”, 在企业发展慈善捐赠中占重要作用 (平均分数达4.28) 。高层的重视直接对企业和个人的慈善行为产生重要的影响, 其中高层的慈善决策直接影响企业的捐赠数额, 而高层的个人捐赠数额也直接对员工起着示范作用。在外部驱动因素中, 政府的行政动员占重要地位 (平均分数达4.31) , 可见多数企业仍停留在一种被动慈善的理念, 也反映出我国慈善事业的政府主导性。总之, 浙江民营企业的慈善捐赠内在驱动性较强, 这为优化慈善行为奠定了良好的基础。

结论

尽管当前浙江民营企业处于一个较困难的时期, 但还是通过各种途径从事慈善捐赠行为。这些慈善行为大都是传统朴素、较为被动的, 缺乏长期规划;他们对慈善制度健康运行的疑虑, 直接影响其慈善的积极性;驱动民营企业从事慈善行为的因素中, 内部因素强于外部因素, 企业高层的重视和政府动员的影响力度最大。