财政支农结构范文（精选7篇）
财政支农结构 第1篇
目前, 理论界分析财政支农效率低下的原因有三个: (1) 多部门分管财政支农工作, 分散了财政支农力量; (2) 管理制度不健全, 制约了财政支农力度; (3) 财政与金融支农不配套、不协调。但笔者认为, 财政支农效率低下的主要原因是财政支农的结构不合理、欠科学。本文就此谈些具体意见。
一、基于财政支农部门结构的定性分析
我国财政支农在纵向上由多级政府分别负责, 在横向上由各相关涉农部门平行实施。 (1) 纵向政府结构。在纵向上, 由中央、省、地、县、乡和村等六级政府分别承担不同的财政支农责任, 这种“条条”式财政支农模式的弊病是中央财政主导, 地方各级财政被动配套, 这是一种带有明显计划经济色彩的财政支农体制。 (2) 横向部门结构。在横向上, 每一级政府均有多个支农部门, 以中央政府为例, 至少涉及十二个有支农职能的部、委、办。这种“块块”式财政支农模式的主要弊病是同级政府内多个支农部门的支农责任划分不清, 以致形成“大家支农、相互扯皮、无人负责、低效支农”的尴尬局面。
政府多部门负责支农工作虽有其形成的历史原因, 也有其一定的合理性, 但总体来看, 其效果并不理想, 从某种意义上说, 其效率比较低下。具体表现在: (1) 多部门、多层次管理支农工作, 不仅造成支农项目监管成本高, 而且造成作为监管基础的财政支农数据统计工作难以形成统一口径, 以致国家统计部门始终掌握不了财政支农资金的确切数据, 从而给财政支农监管工作带来了极大的困难。 (2) 投入分散、项目失序、管理缺位。“条块”分割的支农格局导致各部门分散支农, 难以形成支农投入上的规模效益;各部门之间难以进行支农项目的协调, 造成项目之间的交叉重复或相互脱节, 导致有限的财政支农资金被低效、无效甚至负效使用;管理混乱、监督缺失, 经常出现同一项目多部门管理而无部门负责, 造成有限的财政支农资金被挤占、挪用, 甚至被贪污。
二、基于财政支农项目结构的定量分析
依据《中国统计年鉴》的指标划分及笔者关于财政支农支出概念的界定, 本文将财政支农支出项目划分为五类: (1) 财政支农支出1, 包括用于农村生产和农林、水利、气象等部门的支出; (2) 农业基本建设支出; (3) 农业科技三项费用; (4) 农村救济费; (5) 农业综合开发财政投入。
1. 财政支农支出1占比。
该指标从1978年的51.08%缓慢升至1980年的54.76%, 随后年份这一指标有升有降。总体来看, 1978~2005年间财政支农支出1的比重基本维持在50%~70%之间, 一直占据着最大的份额。其中支援农村生产支出属于生产性财政支农支出, 而农林水利气象事业费中一部分属于农口单位维持费, 其中有相当部分属于非必需性的过量消耗, 是降低财政支农效率的一个根源, 因此应设法通过精简涉农机构、人员, 将该项事业费降下来。
2. 农业基本建设支出占比。
该指标从1978年的33.94%升至1979年的35.8%, 然后持续降至1981年的21.91%, 1987年基本稳定在24%, 直至1997年相对稳定于20%, 接着大幅升至1998年的37.22%, 最后在波动中降至2005年的19.6%。综合来看, 1978~2005年间, 农业基本建设支出占比一般保持在20%~40%之间, 其中1988年、1989年、1994~1997年、2005年这7年均在20%以下。但总体来说, 农业基本建设支出属于次高部分。然而由于财政直接支农模式在支农项目选择、进程管理、完成后维护等方面均存在一些重大缺陷, 导致这部分的财政支出效率并不高。其原因有三:一是政府在建设项目管理知识、技术、经验方面均跟不上;二是由于信息不对称, 加之政府官员或职员对免费性质的财政支农资金的运营缺乏监管动力, 往往产生寻租式腐败;三是交易费用阻碍了对代理人的监督, 由于上级政府部门可以通过雇用另一个代理人去监督下级政府部门的支农行为, 导致交易成本高昂, 实际上这种以一个代理人去监督另一个代理人的运作容易为内部人所控制, 从而产生道德风险。
3. 农业科技三项费用占比。
1978~2005年的28年间该指标年均为0.86%, 仅1981年、1983~1988年这7年中该指标维持在1%~1.5%之间, 其余年份均低于1%。而该指标是财政支农支出结构是否合理的一个重要标志。虽然农业科技投入的杠杆效应巨大, 但因其初始投入大、周期长、风险高、外部性强, 使得私人部门无力投入或不愿投入。在这种情况下, 农业研发投入应作为财政支农投入的重点领域, 然而如上所述, 财政对农业科研的投入严重不足。28年间农业科技三项费用占农业GDP之比仅1978年、1979年两年略高于0.1%, 1995年该比例仅为0.025%, 而2005年该比例仍只有0.086%。根据联合国粮农组织的标准, 发展中国家或地区的农业研发投入应占到农业GDP的1%以上。而从上述比例可以看出, 我国的农业科技研发投入离此标准还有较大的差距。
4. 农村救济费占比。
该指标比重偏小, 1978~2005年年均为5.26%, 其中有多次波动, 如1978~2005年, 由4.57%升至8.4%;1985~2005年又降至4.79%。农村救济其实也是一种间接的生产性投入, 它不仅可以缓解农村贫困户的生存困境, 为日后的农业生产或其他农村经济活动甚至整个社会经济活动积累人力资本, 而且有利于保持农村社会稳定, 间接支持农村乃至全社会经济活动的正常运转。因此, 该比重应随着国家财力的增长而适度增大。
5. 农业综合开发财政投入占比。
1988~2005年间该指标年均7.13%, 均低于10%。从表面上看, 该比重越小似乎农业综合开发中财政支农资金对其他各类资金的牵引力越强, 从而财政支农资金的效率越高。然而事实并非如此, 原因有两个:一是在农业综合开发投资中, 财政的微观性介入过深、过细、过多且过滥, 直接影响了农业综合开发项目的绩效;二是中央财政通过行政指令要求下级各级政府必须与其确定的农业开发项目进行资金配套, 而下级政府往往也以强制式手段要求集体组织和农民群众以集资、集劳方式进行配套, 从而带有明显的行政命令色彩, 虽然这种行政化强制配套措施使中央财政投入得以保持在较低水平, 但并不能保证包括中央财政资金在内的全部项目资金能具有较高的使用效率, 也难以保证项目发挥较好的经济、社会效益。
总之, 财政支农支出1 (特别是其中的农林、水利、气象事业费) 占比太大, 这部分支农支出占比过大严重挤占了生产性支农支出的份额;农业基本建设支出占比偏小且波幅较大;农业基本建设支出占比与财政支农支出1占比呈明显反向变动关系, 即替代关系;农业科技三项费用占比极小, 不利于农业可持续发展;农村救济费占比偏小, 公共财政职能发挥不够;农业综合开发财政投入占比较小, 且强制进行资金配套的做法有较大的缺陷, 不仅容易导致资金使用效率低, 而且容易造成浪费, 很难保证开发项目的成功, 从而不利于农业综合生产能力的提升。这些均不利于提升财政支农效率。
三、两点建议
1. 优化财政支农结构。
(1) 调整财政支农部门结构。从部门构成看, “条块”分割的财政支农格局极不合理, 它导致本已十分稀缺的财政支农资金浪费严重。受长期计划经济体制惯性的影响, 财政支农管理体制上的路径依赖依然存在, 使得财政支农体制仍有明显的“条条”与“块块”痕迹, 这种体制上的弊端抑制了财政支农绩效的改善。因此, 必须在继续解放思想、实事求是的基础上, 打破财政支农领域的计划经济体制, 开拓出有利于提升财政支农效率的新型财政支农体制。
(2) 改进财政支农项目结构。从本文界定的五大支出项目来看, 每一类项目均存在比较严重的结构失衡、效率低下的问题, 亟须调整优化。财政支农项目结构效率低下包括两层含义:一是财政支农生产性支出比重过小而行政事业消耗性支出比重过大;二是财政支农项目结构不合理其实是当前行政主管部门主导式财政支农体制的必然结果。换言之, 要优化财政支农项目结构, 必须引入新的主体性支农力量, 打破行政主管部门在支农项目管理上的低效垄断局面。
2. 强化财政支农功能。
(1) 强化财政支农管理, 从管理中求效率。应打破“条块”分割的财政支农管理格局, 减少财政支农部门与中间环节, 以便于加强财政支农资金管理, 集中支农资金, 统一支配, 形成支农合力, 从根本上提升财政支农资金的使用效率。在整合财政支农资金过程中, 应抓住新一轮以“大部门制”为核心的行政机构改革的机遇, 将提升财政支农效率作为政府机构改革的一个主要目标, 切实把过多过滥的支农部门和支农环节精简下来, 为提升财政支农效率提供最基本的行政前提条件。应将过去计划经济体制下“条块”分割的财政支农部门结构予以整合, 坚决砍掉支农职能类同、支农职责划分不清的部门, 并在建立健全财政支农绩效问责制的基础上, 将支农资金与支农责任统一到一个或少数几个行政部门。
(2) 调整优化财政支农支出项目结构, 提高财政支农资金使用安排的科学性、合理性。整合财政支农资金是必要的, 但仅此是不够的。因为整合财政支农资金虽有现实必要性, 但其触及的仅是表层, 关键是要对财政支出项目的结构做出科学、合理的安排。若不及时调整优化财政支农支出项目结构, 经整合而相对集中的财政支农资金的利用效率必难有实质性改善, 结果是花费巨额成本而换来的仅是少许改良和诸多新矛盾。因此, 优化财政支农项目结构是治本之策。必须着眼于支农资金全局, 立足于提升包括财政支农资金与金融支农资金在内的支农资金整体效率, 将财政支农与金融支农有机整合, 充分发挥财政支农的杠杆效应和金融支农的主体功能, 使双方在各自具有比较优势的领域内发挥支农作用。具体应做到:首先, 应优化财政支农支出项目的内部结构, 改过去吃饭式财政支农模式为生产型财政支农模式, 将更多的财政支农资金运用于生产项目或具有生产先导性的基础性公益项目, 发挥支农杠杆功能。其次, 应在财政支农资金的杠杆性诱导下, 努力提升金融支农积极性, 确保金融机构在支农项目营运全过程中担当主体性角色, 以充分发挥其资金力量雄厚、重视支农实绩、项目管理能力较强等方面的比较优势。
参考文献
[1].张悦玲, 张晓光.我国现阶段财政支持农业发展的政策取向.农业经济问题, 2001;10
粮食安全与财政支农支出结构调整 第2篇
关键词：粮食安全,农民增收,财政支农支出,结构调整
粮食安全是国家经济发展、社会稳定的基础, 尽管我国粮食总产量2003年以来实现了“七连增”, 但是粮食净进口量也有逐年递增趋势, 确保国家的粮食安全仍是今后不可忽视的政策目标。粮食安全具有公共品属性, 而粮食生产的主要微观主体是分散的农户, 农户的生产经营目标是追求收益的最大化。如果种粮的比较收益低, 农户种粮的积极性就会下降。财政支农支出会对农户的微观行为产生影响, 进而影响到粮食总产量和粮食安全目标的实现。因此, 要考察如何既实现粮食安全, 又最小化财政支农支出总额, 就有必要结合农户的微观行为进行探讨。
一、农户微观行为与财政支农支出调整
本文沿用舒尔茨关于农户是理性决策主体的假设, 即农户以收益最大化为目标, 其生产要素配置和生产经营决策是农户在综合比较预期净收益基础上的理性反应, 重点分析农户要素在粮食生产与非粮食生产 (主要是非农生产) 之间的配置问题。对粮食主产区和非主产区农户来说, 主要从事粮食生产和非粮食生产 (主要是非农生产) 两类生产活动。为简化分析, 假定两类地区农户拥有同质同量的可自由流动生产要素 (不包括用于粮食生产的土地) , 农户所拥有全部生产要素在粮食生产和非粮食生产之间进行配置, 粮食产出与要素投入间的边际产出大于零, 但边际产出递减。从经济含义上讲, 增加要素投入, 粮食总产量增加, 但却是以递减的速率增加, 这比较符合粮食生产的现实情况。主产区粮食生产的自然条件优越, 自然而然的推论是同样一单位要素, 投入到主产区生产的粮食产量要高于非主产区, 并且边际产出也要高于非主产区, 这充分反映了主产区在粮食生产上的比较优势。钱忠好 (2008) 认为农户进行非粮食生产具有相等的边际产出, 这是因为现在无论是主产区农户还是非主产区农户, 能自由配置的资源主要还是劳动力。当粮食生产中劳动力过剩时, 农户一般选择安排部分劳动力外出务工, 挣取工资收入, 农民进城务工人员的工资收入与劳动时间投入基本成正比。
为了分析的方便, 假定我国是完全竞争经济, 商品价格外生不变, 农户根据收益最大化原则配置要素。在均衡条件下, 粮食生产与非粮食生产的边际产出之比应该等于产品价格之比。由于两种产品价格相等, 主产区和非产区农户的资源配置使得各自进行两类生产活动的边际产出之比相等。由于农户进行非农生产有边际产出, 主产区和非主产区农户在粮食生产上的要素投入使得边际产出相等。根据前面讨论的粮食生产函数特点, 主产区农户投入在粮食生产上的要素绝对量更大, 其粮食总产出也更多。因此, 定义S为粮食安全产量, 如果农户理性自主地安排生产的粮食产量小于S, 二者之差称为安全产量缺口, 政府希望以最小的财政支出弥补该安全产量缺口。政府不能强制农户投入更多的要素到粮食的生产上, 因为这有悖于农户收益最大化动机下的理性选择。
1. 通过非直接补贴型财政支农支出提高粮食生产的边际产出。
如果政府增加财政支农支出可以提高种粮的边际产出, 由于主产区农户在粮食生产上的比较优势, 一个很合理的假定是:同样一笔财政支农支出, 主产区农户粮食生产的边际产出提高幅度较高。种粮边际产出提高后, 农户重新配置要素, 必然会增加种粮的要素投入, 进而产量增加, 且农户的收益增加。当边际产出提高的幅度足够大时, 产量增加可以弥补安全产量缺口。假定等额的财政支农支出使农户的边际产出分别变为原来的φ1和φ2倍, φ1>φ2>1。农户更改要素配置, 很容易证明主产区农户的粮食产量增量要大于非主产区农户产量增量。即等额分配财政支出, 主产区农户的粮食产量增量高于非主产区农户。因此, 为弥补安全产量缺口且最小化财政支出总额, 财政支出应向主产区农户倾斜。
2. 通过与产量或要素投入挂钩的补贴刺激农户多种粮。
现在假定政府对粮食进行收购价格补贴, 那么粮食产出的单位收益会增加。在新价格体系下, 农户重新配置要素, 会增加粮食生产的要素投入。由于主产区农户在粮食生产上的比较优势, 主产区农户在粮食生产上的新增投入和新增产量要大于非主产区农户。为了刚好弥补安全产量缺口, 需要单位产量补贴达到一个恰当的幅度。为了弥补完全产量缺口, 主产区农户的贡献份额更大;由于是价格补贴, 对主产区农户的补贴额也更大。因此, 为弥补安全产量缺口、最小化财政支农支出总额, 需要给予主产区农户更大的财政支出。
3. 通过改变直接补贴的用途, 以提高非粮食生产和粮食生产的边际产出。
为了激励农民种粮, 国家对农民种粮进行直补。现在的直补有多种形式, 其中包括按计税田亩补贴, 类似于一种直接转移支付, 这种补贴对农户的生产决策和要素配置很难带来实质的影响。是否能将给非主产区的补贴中一部分转移给主产区, 同时改变非主产区剩余补贴额用途, 使其从事非粮食生产的边际产出提高, 以弥补转移部分补贴给其造成的“损失”。第一, 如果从非主产区划拨的补贴额可以弥补主产区农户增加粮食生产要素投入, 以填补安全产量缺口的“损失”, 则国家在主产区农户利益不受损的条件下又实现了粮食安全。第二, 如果将原有补贴和非主产区划拨过来的补贴额中的一部分或全部用于改善主产区粮食生产条件, 使粮食生产的边际产出提高, 农户会重新配置要素并增加粮食生产的要素投入。如果边际产出提高到一定幅度, 国家可以在主产区农户利益不受损, 甚至增加的前提下实现粮食安全。当然, 如果没有财政补贴在主产区和非主产区间的重新分配, 通过改变原有补贴用途也有可能在农户利益不受损前提下实现国家粮食安全, 如将非主产区原有补贴部分或全部地用于提高非粮食生产的边际产出, 将主产区原有补贴部分或全部地用于提高粮食生产的边际产出。
4. 简要结论。
通过上面基于农户微观行为的分析, 不难发现在确保农户利益至少不受损的条件下, 可以最小的财政支农支出总额来实现国家粮食安全。但是, 无论是以非补贴形式支出用以提高种粮的边际产出来刺激农户种粮, 还是通过与粮食产量或要素投入挂钩补贴刺激农户种粮, 支农支出应该向主产区农户倾斜。其中财政补贴额只有与要素投入或产量挂钩, 才能“无漏出”地实现粮食安全目标。如果不与要素投入或粮食产量挂钩, 农户的生产行为不会改变, 最终对粮食产量没有影响, 只能增加农户收入。所以, 对于各分类支出结构, 如果改变直接补贴的用途能够提高粮食和非粮食生产的边际产出到一定程度, 同样有可能在农民收入不下降 (甚至增收) 的前提下实现粮食安全目标。
二、经验分析
为了以最小的财政支出总额来实现国家粮食安全, 支农支出应向主产区农户倾斜。但现实中农户的可配置要素并不同质同量, 不能直接对比主产区和非主产区的支农支出额。在对各省份作了主产区和非主产区的划分后, 本文分别估计主产区和非主产区样本财政支农支出对粮食生产的弹性系数, 以此来判断支出的区域结构是否合理。
1. 变量选取与数据。
本文拟构建面板数据的计量经济模型。在个体层面, 因西藏部分年份数据不全, 我们选取全国除西藏外的30个省份作为考察的个体。我国将辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山东、江苏、安徽、江西、四川等13个省区划分为粮食主产区, 其他为非主产区, 我们遵循此划分标准。在时间跨度上, 收集了2000-2006年的数据, 数据来源于《中国统计年鉴》 (2000-2006) 、各省历年统计年鉴、《新中国六十年统计资源汇编》和《中国农村统计年鉴》, 被解释变量是粮食产量 (grain, 单位:万吨) 。结合既往研究, 考察的影响粮食产量的因素主要有:
(1) 财政支农支出 (finance) 。学者们在研究时对“财政支农支出”概念的界定虽不完全一致, 但主要科目还是相同的。我国财政支出科目在2003年做了调整, 统计年鉴对应的支出项目也发生了变化。2000-2002年我国将“支援农村生产支出”、“农业综合开发支出”和“农林水利气象等部门事业费”加总作为财政支农支出的代理指标, 2003-2006年将“农业支出”、“林业支出”和“农林水利气象等部门事业费”加总表示财政支农支出。财政支农支出根据2000年为基期的农村消费品价格指数进行缩减, 该价格指数序列来自于《中国统计年鉴2010》。 (2) 粮食作物播种面积 (garea, 单位:千公顷) 。 (3) 农户固定资产投资 (farmer, 单位:亿元) 。我们用该指标代表农户的资本投入, 农户固定资产投资额根据2000年为基期的固定资产投资价格指数缩减, 指数序列来自于《中国统计年鉴2010》。 (4) 农村 (乡村) 就业人员数 (labor, 单位:万人) , 用其近似反映粮食生产的劳动投入。 (5) 化肥施用量 (fert, 单位:万吨) , 指本年内实际用于农业生产的化肥数量, 按折纯量计算。 (6) 第二、三产业产值占GDP比重 (rastgdp, 单位:%) 。粮食生产与城市化和工业化进程密切相关, 随着城市化和工业化的推进, 其与粮食生产在土地和水资源等利用上存在竞争关系, 我们用该指标来分析产业结构的演变对粮食生产的影响。
2. 计量分析。
为降低异方差, 首先对各变量取对数。在建立参数面板数据模型前先进行模型设定检验, 利用F检验和LM检验判断是选取混合模型还是个体效应面板数据模型。对主产区样本, F检验的统计量为25.45, 对应的P值小于0.01, 说明个体固定效应模型优于混合模型;LM检验的统计量为132.93, 对应的P值小于0.01, 说明个体随机效应模型优于混合模型。对非主产区样本, F检验的统计量为34.69, 对应的p值小于0.01, 拒绝混合模型的原假设, 个体固定效应模型优于混合模型;LM检验的统计量为164.98, 对应的P值小于0.01, 应拒绝混合模型的原假设, 选用个体随机效应模型。其次利用Hausman检验来判断是选取个体固定效应模型还是个体随机效应模型。对主产区样本, H统计量等于4.04, 对应的p值为0.7753, 应选用个体随机效应模型;对于非主产区样本, H统计量等于19.71, 对应的p值为0.0062, 小于0.01, 应选用个体固定效应模型。
本文构建面板数据的个体效应计量模型如下:
lngrainit=α+β0 i+β1lngareait+β2lnfarmerit+β3lnlaborit+β4lnfinanceit+β5lnfertit+β6lnrastgdpit+uit, 其中i代表省份, t代表时间。
对主产区模型和非主产区模型分别用FGLS (可行广义最小二乘法) 和LSDV (最小二乘虚拟变量模型) 估计, 结果如表1。从计量回归结果可以看出财政支农支出对粮食产量的弹性系数都在1%的显著性水平以上, 说明其确实是影响粮食产量的一个重要因素, 财政支农支出对粮食产量的弹性系数更大。一般来讲, 资本要素投入对农业产出、包括粮食产出的边际贡献是递减的。模型中更大的β4估计量恰恰说明相对于非主产区, 主产区的财政支农支出是不足的。由于地方政府的财政收入是其财政支农支出的来源和基础, 相对于非主产区中的广东、北京、上海、天津等经济较发达省份, 我国粮食主产区财政收入来源有限。特别是农村税费改革之后, 伴随着农业税等税种取消, 粮食主产区财政收入来源更加有限 (Gale, 2005) , 由此导致一些农业大省也是工业弱省和财政穷省, 其对农业的财政支出就会比较有限。
本文计算了我国各省份2000-2009年间单位播种面积的财政支农支出额, 发现单位粮食播种面积的财政支农支出较低的省份是粮食主产区。在最低的15个省份中, 主产区省份占到了10个, 北京、上海、天津等省份反而是最高的几个。在十年间单位播种面积的财政支农支出额最高的15个省份中, 仅有江苏、辽宁和黑龙江是粮食主产区。我们将非主产区17个省份中单位粮食播种面积财政支农支出最低的重庆、山西、广西和甘肃从非主产区样本中排除, 估计非主产区的个体固定效应面板数据模型, 以考察财政支农支出对粮食产量弹性系数的变化。根据我们的逻辑, 更高的平均财政支农支出会导致其对粮食产量的弹性系数变小, 计量结果证实了我们的推测。
单就财政支农支出中的直接补贴而言, 王海全和龚晓 (2006) 指出对粮食主销区的补贴高于粮食主产区, 出现这种情况与粮食直接补贴资金配备不合理及本地区粮食平衡的“省长负责制”有关。我国在1994年建立了粮食风险基金, 该基金按照中央政府和地方政府1:1.5承担, 缺口部分按照1:1分担, 由地方政府包干使用, 这就造成了主产区粮食产量越大, 地方政府财政负担越重的窘境, 反而打击了地方政府抓粮的积极性。十年前, 国家就意识到了主产区财政负担问题, 2004年中央财政投入100亿元的粮食风险基金用于对主产区农民的直接补贴。但是, 粮食主产区的粮食直接补贴资金规模仍然很小, 发放到农民手中仍是杯水车薪。2009年中央一号文件明确提出“逐步取消主产区粮食风险基金配套”, 当年和2010年先后取消粮食主产区粮食风险基金配套17亿元、41亿元。财政部于2011年初发布消息, 2011年中央财政按照计划安排主产区粮食风险基金新增预算40亿元。这种政策取向与我们的理论分析相符, 即在各省财政收支现况下, 中央应逐步加大对主产区的补贴力度。
注:*、**和***分别表示在10%、5%和1%的显著性水平上显著。估计时采用了聚类稳健的标准差。
三、结论与政策启示
鉴于粮食主产区在粮食生产上的比较优势和更大的增产潜力, 为了实现粮食安全且提高政府支农支出效率, 从财政在区域层面的支出结构优化看应坚持区域有别原则, 给予粮食主产区以更大的补贴额, 而不是“撒胡椒面”式的平均分配。鉴于粮食主产区与财政实力强的地区的重合度低, 为了促进区域合理分工, 降低粮食安全的实现成本, 使粮食安全责任与成本匹配, 中央在中央和地方财政支农支出结构比例中应承担更大的比重。另外, 从财政支农各分类支出的结构来看, 该结构的优化同样有助于粮食安全目标的实现。因此, 支农资金应投向农田水利基础建设和农业科研等方面, 提高可灌溉面积比率, 提高抗灾防灾能力, 这样做有利于粮食增产和粮食安全目标的实现。
参考文献
[1]Gale F, Lohmar B and Tuan F.China’s New Farm Subsidies, USDA-ERS WRS-05-01, 2005.
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西藏财政支农问题探讨 第3篇
财政作为国民经济运行的有效调节工具和分配手段, 在实现社会资源公平分配和调整优化产业结构等方面发挥着重要作用。财政支农是指财政用于支持农业和农村发展的一系列政策及措施等, 它包括对农村经济、社会、文化等多个领域如农业基本建设、农业扶贫开发、农业科技工程和农业生态建设等的支持, 受到社会生产力水平和经济关系的制约。
财政支农的理论基础主要有:
1. 公平理论。
该理论认为, 人的劳动积极性不仅与其实际得到报酬多少有关, 而且与其报酬分配是否公平更为密切。人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动代价及其所得与他人进行比较, 并就是否公平做出判断, 这种公平意识来自劳动者的劳动动机, 又影响着劳动者的积极性。
2. 公共财政理论。
公共财政理论是指因市场调节也会出现失灵的情况, 因此必须依靠市场以外的力量来提供公共产品, 这个市场以外的力量就是公共财政, 它是与市场经济相适应的一种社会产品分配手段。公共财政的使命就在于加强对经济运行的宏观调控与有效调节。
财政支农在推动农业经济发展中具有重要的作用:一是发挥示范导向作用, 通过财政支农政策的实施, 能够引导和培育农村主导产业健康成长。二是发挥协调分配作用, 公共财政能够协调国民收入分配格局并消除长期以来因城乡分割和二元经济结构模式等所造成的农业发展落后问题, 有助于加快农村社会发展步伐。三是弥补市场失灵, 财政支农作为一只看得见的手, 不断引导各种要素资源向农业生产领域集中并发挥实际效益。
二、西藏财政支农现状及变动分析
农业是西藏的支柱产业, 在财政支农政策的推动下, 西藏农牧业发展取得了显著的成效。
1. 绝对量增长明显, 相对量增长平稳。
如图1所示, 1990~2010年, 西藏财政支农总量保持了较快速度增长, 1990年西藏财政支农总量为1.93亿元, 到2010年上升为89.11亿元, 年平均增速为46.7%, 可以看出绝对量增长相当迅速;从相对量增长来看, 1990年西藏财政支农占当年财政总支出的比重为14.94%, 到2010年该比例为15.84%。而从财政支出占实现GDP比重来看, 也是稳中有升。
2. 财政支农占农业增加值比重提升, 而农业对全区GDP贡献下降。
1990年西藏财政支农占农业增加值比重为13.69%, 到2010年该比例上升到129.67%。而从农业增加值占全区GDP的比重来看, 在1990年该比例为50.9%, 至2010年下降为13.54%, 可见财政支农占农业增加值比重虽在提升, 但农业增加值对全区GDP的贡献却在下降。这说明西藏农业基础薄弱, 虽然政府对农业结构升级不断加大了投入, 但在短期内尚未取得突破性进展, 以致当前财政支农效益不高。具体如下页图2所示。
3. 主要依赖中央财政转移支付, 而地方财政对农业保障力明显不足。
近20年来, 西藏财政支出忽高忽低, 增速变化较大, 增长趋势很不稳定, 如图3所示, 其主要原因是过度依赖于中央财政转移支付。目前, 西藏一些大型工程和项目建设多依赖于中央财政转移支付及国家援藏政策的资助等, 而地方财力薄弱, 用于农业产业结构调整升级的资金明显不足。
4. 财政支农增长的稳定性低于财政收入增长的稳定性。
从图4来看, 西藏财政支农增长的稳定性低于财政收入增长的稳定性。1990~2010年间, 西藏财政支农增速最大值为76.15%, 其中1995年、1997年、2003年和2006年出现负增长, 最低值为-36%;而此期间财政收入增速最大值为68%, 最低值为0, 变化幅度小于财政支农。这说明西藏财政支农增长较财政收入增长的稳定性差, 即财政支农存在不确定性因素。
三、西藏财政支农取得的成效
改革开放以来, 在积极财政政策的支持下, 西藏农业经济得到了较快的发展, 农村经济社会面貌得到了有效改善。
1. 农业发展势头良好。
在中央财政的大力支持下, 西藏农牧业获得了较快发展。1990年西藏第一产业增加值为14.1亿元, 至2010年增加到68.13亿元, 20年增长4.83倍, 年均增速为8.19%;农牧业总产值由1990年的19.5亿元增长到2010年的100.77亿元, 年均增速为8.56%, 农业发展呈现良好势头, 一定程度上保障了西藏城乡居民对农畜产品的需求。
2. 以果林发展为主的新的经济增长极成为亮点。
当前西藏以林果业为主的新的产业发展较快, 1990~2010年间, 全区果园面积由629公顷扩大到1 860公顷, 增长1.96倍;水果产量由5 445吨增长到9 484吨, 增长0.74倍。林果产业能够较快发展与西藏财政支农有着密切关系, 它在一定程度上丰富了西藏城乡物资供应, 提高了居民的生活水平;同时, 为高原绿色食品的加工提供了重要的原料来源。
3. 农业商品化率提升。
1990年西藏农业商品产值为39 571万元, 至2010年增长到596 053万元, 二十年间增长了14.06倍;农产品商品化率由1990年的20.29%提高到2010年的56.59%, 年均增速为36.3%, 这说明农产品“卖不了”和“卖不好”等问题在青藏铁路通车后得到了一定程度的缓解, 并及时为农业再生产和扩大再生产补充了资金来源。
4. 农村合作经济组织不断成长。
农村合作经济组织是新形势下农民在家庭承包责任制的基础上, 为壮大经济实力、增强抗风险能力而自愿组织起来的经济联合体, 是农村经济社会的重要组成部分。西藏农村合作经济组织受财政支农政策的支持获得了较快发展, 至2011年底, 全区共有各类农业企业和农村合作经济组织176家, 其中国家级和自治区级农业企业13家, 年均实现产值约3.53亿元, 它们在开拓乡村市场、促进产业发展、壮大地方经济和带动农牧民脱贫致富等方面发挥了积极的促进作用。
5. 农业现代化进程加快。
西藏农业现代化的一个重要标志就是农业机械化水平和科技化水平大幅提升。西藏1995~2010年间农业机械总动力增加了5.02倍, 其中:农用大中型拖拉机数量增加9.71倍, 小型拖拉机数量增加6.90倍, 农用运输车辆数增加7.44倍, 农村用电量增加3.50倍, 这为推动西藏农业现代化和提升农村社会生产力水平创造了有利条件, 如下表所示:
数据来源:根据《西藏统计年鉴2011》整理
四、西藏财政支农存在的问题
现行财政支农政策虽然对西藏农业经济快速发展起到了积极的促进作用, 但还存在许多不足, 主要表现在:
1. 财政支农政策不灵活。
现行财政支农政策存在“普惠”原则, 对于扶持特色农牧产业发展存在“一刀切”等现象, 即不能根据各地特色资源优势和产业发展现状, 有针对性地实施相应的扶持政策, 使得那些亟待开发和极具发展潜力的产业因得不到充足资金来源而中途夭折, 或是发挥不了效益。相反, 那些本无培育前景的产业项目却在白白耗费国家财政资金, 使得有限的财政资金不能有效地发挥引导和扶持作用。
2. 财政支农体系不完善。
现行财政支农政策体系较为单一, 主要以中央财政转移支付为主, 动用地方财源项目较少, 92%以上的财政支出依靠中央财政转移支付来实现, 在调动地方财政积极性, 挖掘地方财政潜力上缺乏有效措施, 以致地方财政对于扶持农业经济发展缺乏自主性和保障力, 形成了“给多少钱就办多少事”的依赖性。
3. 财政支农方式欠科学。
西藏财政支农基本上是一种多以现金“供给型”的财政扶持方式, 在技术带动、项目引导、产业推动和机制完善等方面均存在不足, 缺乏培植内生性因素的机制。现行财政支农模式是“财政主体”而不是“财政主导”, 它对于当地农牧业经济发展缺乏科学性和前瞻性, 形成了农业生产发展对政府公共财政的依赖性和“纯消费型”, 这是一种缺乏自我“造血型”功能的表现, 会制约西藏农业经济的可持续发展。
4. 财政支农缺乏长效机制。
现行财政支农多以维系和补助当地农牧业生产和农牧民生活需要为主, 对于培育具有发展潜力的高原生态和现代高科技农业项目较少。西藏农牧业发展面临着生态脆弱、资源贫乏、科技落后和生产力水平较低等问题, 这是制约其全面、可持续发展的困境和瓶颈。对此, 需要保护农业生态环境, 全面拓宽农牧民增收空间和提升财政支农的保障力。
五、提升西藏财政支农的对策与建议
根据西藏农牧业发展所面临的各种形势和任务要求及西藏自治区党委、政府提出的“提升一产、壮大二产、搞活三产”的战略目标和发展路径, 西藏财政支农应以培育现代高科技和高原生态农业项目为重点, 以夯实农业经济增长实力为突破口, 全面提升农业发展的潜力和活力, 不断增强财政支农的灵活性和实效性。
1. 夯实农业发展基础。
按照公共财政理论和当前西藏实际情况应继续加大对农业基础设施建设的财政投入, 主要应从两方面努力:一是提升对农业基础设施建设的投资规模, 对于具有纯公共性质的农业基础设施建设应由财政全力投入, 并根据当年财政收入增长幅度适当增加投资规模。对于具有非公共性质和混合性质的农业设施建设, 应不断完善投融资机制, 推行“股份化”管理, 做到“产权清晰、权责明确、管理科学、收益共享”。对此, 财政可予以担保或贴息。二是运用相关税费政策扶持和推动农业基础设施建设, 如推行固定资产投资抵免和加速折旧等, 以此促进先进设备设施更新和利用。
2. 推进农业扶贫开发。
当前西藏贫困村返贫率一般在20%~30%之间。对此, 应本着开发当地特色资源和培育优势产业的原则, 因地制宜、因势利导, 增强财政支农的灵活性和实效性, 变资源特色为经济优势, 变贫穷落后为开发进步, 使广大农牧民不断向快速致富和小康生活迈进。一是推动特色农牧产业生产基地建设, 加大对青稞、中药材、肉、奶、蛋、禽等特色农畜产品生产基地建设的投资力度, 打好培育地方财源的基础。二是扶持特色农牧产业发展。对于那些市场前景广、科技含量高、竞争潜力大和辐射带动强的特色农业项目, 要予以重点扶持, 并做到资金拨付、技术扶持、项目带动、产业引导和机制完善等配套实施。三是推动农村市场体系建设, 加大对农村合作经济组织的培育和引导, 使之成为连接西藏农牧区“小生产”与外界“大市场”的桥梁和纽带。
3. 提升农业发展潜力。
针对西藏当前农业发展潜力不足和竞争活力不强等问题, 应从以下方面做出努力:一是继续加大对农业的科技投入, 使其占财政支农的比例逐年提升, 并不断保障和提升农业的科技贡献率;二是增加财政对农业机械投资的补贴力度, 尽快扶持农机大户、专业服务公司和农机合作社茁壮成长, 以推进西藏农业机械化、科技化和现代化进程;三是明确和调整财政支农的重点及方向, 使其逐步由传统农业向现代高科技农业项目转移;四是促进农业科技服务体系建设, 使其成为西藏农业经济发展的“载体”和“媒介”。
4. 改善农业生态环境。
一是加大对农业生态环境建设投入, 除保证中央财政用于农业生态建设和环境保护外, 地方财政还应根据财力适当增加配套投入力度;二是推动高原生态农业项目实施, 通过财政补贴或技术扶持等方式鼓励农牧民使用清洁能源和从事低碳农业生产;三是推进西藏生态税制改革, 应将非农产业对于水、森林和草场等资源的耗减活动纳入资源税征收范围, 对于符合绿色认证标准企业的产品生产可予以增值税和所得税减免等, 以加强对西藏农业生态环境的保护。
5. 降低农业经营风险。
为应对农业生产的弱质性, 应建立和完善以政策性保险为主的农业保险体系, 主要包括: (1) 提高财政承担保费的比例, 建议该比例由现行的90%增加到95%, 以引导农业政策性保险和各种涉农商业保险在西藏正常开展业务; (2) 出台相关税费政策, 吸引区外一些商业保险公司代办点、专业性农业保险公司和外资保险公司等在西藏农牧区进行落户和投资发展, 发挥它们对西藏农业发展的保障作用。
6. 创新农业发展空间。
随着西藏产业结构不断调整和优化升级, 需要拓宽和创新农业发展空间。一是积极扶持农村二、三产业发展, 使其成为吸纳农村剩余劳动力和推动农村经济社会全面发展的平台及载体;二是扶持非公有制经济健康成长。改革开放以来, 西藏非公有制经济的发展, 其对全区GDP的贡献已超过45%。对此, 可设立西藏非公有制经济发展财政专项扶持基金, 使其成为繁荣城乡经济和推动西藏“城乡一体化”的桥梁和纽带。
参考文献
[1] .陈共编著.财政学.北京:中国人民大学出版社, 2007
[2] .陈爱东, 唐静.刍论西藏生态财政管理体制的构建.财会月刊, 2012;12
[3] .西藏统计局.西藏统计年鉴2011.北京:中国统计出版社, 2011
[4] .巩雪茹, 刘强.提高西藏财政支农效益, 促进新农村建设.西藏大学学报 (社科版) , 2013;2
财政支农资金绩效研究 第4篇
经济、效率、效益、公平, 简称“4E”, 该评价体系是包含了不同价值观点的标准体系, 这种多元化的价值体系能较好地反映组织机能。该标准被广泛用于各国的公共项目评估过程中, 属于前沿公共项目评估标准。本文主要参考该原则, 对财政支农项目进行评估。
二、对于财政支农资金绩效的评估
1. 经济性评估
根据对一些国家二十世纪七八十年代有关农业投资资料分析得出结论是人均国民收入每增长1%, 农业GDP占全部GDP的比重下降0.49%、农业投资占国内总投资比重下降0.1998%。根据我国1952年~2000年的资料分析的结果, 人均国民收入每增加1%, 我国农业总产值占社会总产值比重下降0.23%, 即相当于世界水平的一半;而我国的农业基本建设投资占基础设施总投资的比重下降0.45%, 相当于世界总投资份额下降值的2倍多。这两项差异说明随着国民收入增长, 我国农业的贡献大于世界各国在相同发展水平时农业的贡献, 同时我国社会对于农业的再投入逐渐小于世界各国在同等水平时对农业的再投入。
目前农业基本建设投资结构与农业经济结构的调整总体上是脱节的。水利建设占有最大比重 (60%以上) , 而从受益范围来说水利工程是通过江河治理, 以确保城市的安全。如果扣除这一部分水利投资, 农业基本建设投资相对水平将大大降低。
我国的农业科研处于较低水平, 我国农业科技支出占全国科技支出的比重始终徘徊在2%左右, 占农业总产值的比重不足0.1%, 低于发展中国家的1%的平均水平。同时我国科技在农业增长中的贡献率为42%, 欧洲国家都在70%以上, 美国高达80%;发达国家的农业成果转化率在60%左右, 我国仅为30%至40%。
2. 效率性评估
农业产值贡献因素包括资本、劳动力和土地要素投入。为评估财政支农绩效, 笔者选取31个省市的数据参考C~D模型, 回归结果如下:
农户投入资本的产出弹性达到约0.46说明了资金投入的巨大效用。这体现在农业基础设施和生产资料投入方面。而财政投入的产出弹性达到0.1。说明财政投入对于农业产值起到了积极的作用, 但认识到财政支农投入中存在的问题, 说明财政投入的方向和使用有待于进一步规范。而在模型中, 劳动力的投入和农业产值的变化在2000年~2004年呈负相关, 我国农村劳动力向城市转移的过程中, 同时农业产值逐渐增加, 在趋势上体现出一种反向变动关系。
3. 效果性评估
农民增收方面:农村居民生活消费水平提高, 而且消费结构不断优化。2004年, 农村恩格尔系数为47.23%, 比1995年下降了11.39个百分点。该指标达到了联合国规定的世界小康标准。2006年中国结束农业税为农民减负1000亿, 增加了农民收入。然而, 从1990年~2002年数据来看, 全国和农村居民基尼系数都是递增的趋势, 表明农民收入水平处于社会较低层。
农村城市化建设方面:从农村剩余劳动力转出率上看, 1992年到2004年间, 该转出率逐年提高。在12年里, 从23.65%提高到43.11%。这说明了我国的城镇化建设逐步展开。从总体上看, 2004年我国农村劳动力约为5.3亿, 其中有2.3亿左右已经实现了向其他产业的转移, 当前从事农业的劳动力约为3亿左右。按照生产力水平计算, 我国现有16亿亩耕地仅需要1亿劳动力, 也就是说还有2亿农村劳动力处于潜在失业状态。
农业生产方面:我国三种主要粮食的平均亩产一直维持在350公斤每亩左右。数据表明, 我国的土地生产率提高缓慢, 这很大程度上源于我国对于农业基础设施和科技投入的不足。
4. 公平性评估
尽管西部地区单位耕地面积财政支农投入每年呈持续增长趋势, 但每公顷耕地财政支农投入量远远低于东部地区。从1996年到2000年, 西部地区与东部地区相比, 差距由1996年的276.9元扩大到2000年的434.5元, 扣除物价因素差值扩大了1.07倍, 仍然呈逐年拉大趋势。2001年~2004年间差距大体维持在450元左右, 总量差距维持在50亿元。
城乡差距问题。长期以来, 我国走的是农业支持工业的发展道路, 依靠农业资金积累为工业发展提供支持。1979年~1994年间, 政府通过工农业剪刀差从农业取走约15000亿元, 同期农业税收总额1755亿元, 各项支农支出3769亿元, 政府通过农村税费制度提取农业剩余约12986亿元。这种重工抑农政策在支持我国工业发展的同时, 导致了我国工农业结构失调。
三、政策建议
加大财政支农力度。农业法规定:“各级财政每年对于农业总投入的增长幅度应该高于财政经常性收入的增长幅度。”近几年来我国的财政能力逐年提高, 为加大财政支农力度提供了重要的条件。
合理规范财政支农的投资结构, 明确资金投放重点。由模型分析, 科技和基础设施建设贡献大, 而我国在基础设施和农业科技投入方面不足, 这降低了农业的发展和农业产值的提高。同时近几年我国耕地面积不是农业产值主要影响因素, 而增加农业产值要靠提高单位面积产量, 这就要求农业科技的推动作用。
完善转移支付制度, 促进中西部地区协调发展。建立地区间横向财政转移支付制度。借鉴德国的经验, 根据不同州的税收能力和标准税收需求, 通过测算和和对比来确定是接受转移支付还是上交税收。我国可以根据地区间财力的强弱公共服务水平的高低, 确定支付资金的结构比例。
参考文献
[1]丛树海:公共支出分析.上海财经大学出版社
整合财政支农资金的途径 第5篇
一、财政支农资金管理使用中存在的问题
1. 管理模式陈旧。
现行财政支农资金基本上还延续计划经济时期高度集中的管理模式, 即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式。这种管理方式弊端是财政支农资金追踪问效没有得到重视, 缺乏一套规范的支农资金效益考核制度, 财政部门往往重资金分配, 轻资金使用;使用部门重花钱, 轻效益;重审批, 轻管理, 形成资金使用效益不高。
2. 管理部门多, 统筹协调难。
目前中央政府直接分配与管理支农资金的部门有十六七个之多, 在各部门内部, 又分别有多个司局负责分配和管理, 这些行业主管部门通过条条层层下拨资金到县级对口部门, 而县级管理分配财政支农资金的部门也有财政、农业、水利 (水务) 、科技、林业、畜牧、农机、气象、水产、中小企业、扶贫、农业综合开发办公室、发改委、国土、交通等十几个之多, 时常出现同一项目资金分属多个部门管理, 如此多的部门分别按各自的渠道发挥着“支农”作用, 统筹协调的难度可想而知。
3. 财政支农支出科目设置不够科学。
设有基本建设投资 (含国债资金) 、农业科学事业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气象等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小学教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴等。支出科目的设置过于繁杂, 交叉重复严重, 既不便于管理, 也影响了资金的使用效益。
3.财政支农监督机制落后, 资金使用效果差。
虽然审计机关把财政支农资金管理使用情况作为审计重点, 但审计质量不高, 审计结果千篇一律, 都是“未发现问题”, 经过这样的审计, 给一些腐败分子更披上了合法外衣;各地机关会计核算中心, 在受理财政支农资金报销事项时只是坚持索要“合法票据”, 而对支出事项的真实性却没有兴趣, 也不过问, 只要报账单位提供税务机关开具的发票, 不管支付多少金额, 一路绿灯;由于会计核算中心只认税务机关开具的发票, 许多涉农单位和用款单位就都找到了一条“生财之路”, 到税务机关代开发票, 把各种不阳光的支出, 不管是单位的支出, 还是个人的支出, 还是其他什么支出, 统统包括进去开成发票, 而税务机关只要交税, 金额随意开, 加之各单位还没有实行党务、政务、财务公开, 更使腐败分子肆无忌惮、变本加厉地侵吞财政支农资金。至于财政支农资金的使用效果, 很少有部门认真查究。
二、财政支农资金现行管理模式的问题
1. 财政对农业的投入实行分块管理, 部门分割严重, 有限资金使用分散, 不能形成合力。
目前, 财政支农资金在财政内部不是一只手在运作, 而是多只手在操作;其他职能部门也掌握一定的农业投资, 没有形成一致的力量。常常导致支农目标定位不合理, 投资面过宽, 使用分散, 撒胡椒粉, 形不成合力, 资金投不到急需的地方, 难以发挥资金的规模效应, 从而影响了资金投入的整体效益。同时, 有限的资金分属于10多个部门管理, 各部门又都有各自的工作重点, 由于互不沟通、协调不够, 导致重复投资和资金紧缺并存, 一方面财政困难, 对农业的投入不足;另一方面部门职责不清, 业务交叉, 管理混乱, 资金分散, 造成项目重复投资。
2. 投入重复, 交叉现象突出。
不同渠道的政府支农投资, 在使用方向、项目布局、建设内容等方面不同程度地存在交叉和重复。目前交叉重复现象比较突出的有四类:一是生态建设工程。不少项目的建设内容、实施范围、甚至具体建设地块都有不同程度的重复, 但项目管理方式、建设标准、补助标准却相差很大。二是扶贫项目。扶贫资金有其特殊性, 各类扶贫资金在建设内容上尽管有所区别, 但实施区域都以老少边穷地区、特别是国家扶贫开发工作重点县为主, 重点安排贫困地区乡村道路、人畜吃水、基本农田、小型水利设施、小流域综合治理等, 这些项目在其他部门安排的专项投资中也都有相同的建设内容。三是基本农田及农村小型基础设施建设项目。如农村人畜吃水、农村道路、农田水利、节水灌溉等项目, 在固定资产投资 (含国债) 、扶贫资金、农业综合开发资金、支援农村生产支出及土地有偿使用费中均有安排。四是农业固定资产投资项目与农业综合开发项目, 两者在建设内容、地区投向等方面有一部分也是重复的, 特别在田间建设项目上有不少交叉。重复投资的出现, 不利于资金的统筹安排和使用, 致使有限财政资金难以形成合力, 财政对农业的投入效益低下。
3. 管理漏洞大, 滋生了贪污腐败条件。
由于财政支农资金现行管理机制的客观存在, 就为许多涉农部门和使用资金的单位滋生贪污腐败创造了条件。这些单位瞅准这个运行机制存在的空子, 大搞“一劳永逸”“一夫娶多妻”“一朝栽得梧桐树, 年年引得凤凰来”游戏, 明目张胆骗取财政支农资金。如已经竣工交付使用的工程, 是通过争取财政支农资金完成的, 但竣工后的第二年、第三年、第四年争取国家投入财政支农资金时, 又以“新建”这项工程立项取得拨款, 并且向不同部门为“新建”这个项目申请拨款, 而且往往都能够获得立项。更要紧的是, 这些多次重复申请取得的财政支农资金, 都在不同年度的账面上用于“新建”同一项工程支出, 明显属于虚列支出, 真正款项去向不明。将所有会计资料综合起来看, 同一项工程新建了若干次, 而实际只新建了一次, 还发生在多年以前, 纯属无中生有骗取财政支农资金。
三、整合财政支农资金, 力求投资效益最大化
1. 修订完善现行支农资金管理制度。
财政部门应当按照资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责效能统一的要求, 对现行支农资金使用管理制度进行清理, 修订和完善资金分配、使用、管理办法, 各项管理制度要相互衔接, 避免互相矛盾抵触和彼此交叉重叠, 为支农资金整合提供制度支撑。一是要建立财政支农资金安排与财政支农资金使用管理绩效考评结果相衔接的分配制度。二是除救灾资金、粮食直接补贴资金等特殊用途资金外, 财政部门管理分配的支农资金以及农口部门预算中用于项目的支出, 全部纳入整合范围, 以实行统一管理, 形成“一个龙头出水”的资金使用格局。
2. 改革财政支农资金投入管理机制
(1) 建立财政支农联席会议制度。
鉴于支农资金整合涉及的部门较多, 各级应成立由主要政府领导担任负责人的支农资金整合联席会议, 并在财政部门设立联席会议办公室。一是明确财政与主管部门及其他相关部门的职责, 划清各主管部门所负责规划和管理的农业投资项目的范围、内容, 使各主管部门的职能和所负责规划管理的农业投资项目的范围和内容不交叉、不重复。二是地方各级联席会议根据发展规划和重点, 统一确定建设项目、建设地点, 按照集中资金投入的要求, 由财政部门统一申报项目和资金。在选择确定支农项目时, 要继续坚持执行项目标准文本管理制度、公示公告制度和专家评审制度, 规范项目立项行为, 努力提高立项环节的公平性和公正性。对需要申报的支农项目, 要及时制定、发布立项指南, 明确资金用途、补助标准、管理措施及工作要求等, 提高项目申报工作的透明度, 并对申报项目的真实性和合规性负责, 杜绝无序申报、重复申报和随意争取财政支农资金的行为。三是项目确定后, 联席会议办公室要会同有关部门统一组织实施项目, 统一协调项目建设, 统一管理项目资金运行, 统一项目竣工验收。
(2) 改革财政支农资金拨付办法。
一是实行“打捆下达”。由于财政支农资金通过各个渠道下达, 最终都投到县一级, 具体实施绝大多数由县里来组织, 所以, 中央、省、市安排的支农资金应“打捆”下达, 把各类财政支农资金有机的捆绑在一起, 匹配投入。二是省级财政部门要根据资金整合的要求, 对申请中央财政的项目要统一申报, 对下达县级的项目要统一审批, 统一拨付资金。
(3) 整合政府部门职能。
财政支农资金整合必然涉及诸多方面的利益得失和权利消长, 形成行政资源的重新分配和部门行政职能的重新调整, 直至一些部门和机构的精简撤并。因此, 从长远考虑, 政府部门减少职能交叉、归并业务重叠、强化协调配合、适应市场形势、增强服务意识, 是实现财政支农资金整合的根本途径。
3. 健全财政支农资金管理监督机制
(1) 全面实行财政支农项目绩效评价机制。
财政部门或主管部门按照财政支农资金特点制定下发项目申报指南, 对每个项目要求按照规定提出可行性研究报告等规范性文本, 通过由专家组成的项目评审委员会或有关中介机构进行评审后, 对具体项目实施的必要性和可行性进行论证, 在充分进行项目风险效益评估的基础上, 确定合理的财政支农项目资金的投入规模, 并提出优先选择、可选择、慎重选择等建议。对于资金量较大或较重要关系到农民切身利益的支农项目要进行公示, 通过媒体实现信息公开, 广泛征询社会各方面意见。
(2) 全面实行财政支农资金部门预算管理。
对确定的项目, 要单独编制部门预算, 细化预算的编制和审核。一是编制要科学, 基本支出应根据财政支农实际和农业事业单位特点, 严格按照定额标准编制和审核支农资金预算;项目支出应细化到需购买哪些机器设备、需购买哪些建筑材料、如何实施政府采购等等。二是要严格控制设立专项资金, 避免重复投入。三是推进部门预算项目支出整合工作, 对性质相同、用途相似的项目支出要进行适当的归并整合, 统筹安排使用;对支持本系统的专项资金, 要逐步转变为财政专项转移支付资金。
(3) 全面实行财政支农资金国库集中支付。
财政部门在办理支付过程中可以直接对支农资金支出进行全程监督, 有利于简化中间环节, 缩短资金在途时间, 避免支农资金被截留、挤占、挪用。资金由国库直达项目, 保证资金用在新农村建设的终端, 有利于支农项目按时顺利开展, 提高财政支农资金使用管理的安全性、有效性和规范性。
4. 强化财政支农资金监管问责机制。
项目单位要强化约束机制, 推行项目法人制、工程招投标制、建设监理制、公示制、大宗物资集中采购制和资金报账制。要推广质量保证金制度和以奖代补制度, 待建设项目竣工并验收合格后, 再将质量保证金拨付到建设单位, 或以奖励的形式进行项目补助, 有效避免钱花了事没办成或没干好的现象。财政部门应通过制定财政支农资金使用管理办法、协调资金在部门间的分配、明确部门间的管理责任、加强立项前的调查研究、对项目建设资金使用情况检查, 按进度拨款、控制投资规模、进行事后监督检查等手段加强对支农项目资金的监督管理。审计机关要将财政支农资金审计作为工作重点, 对财政支农资金立项, 预算编制, 执行中资金是否及时到位, 是否出现截留、挤占、挪用等现象, 是否达到预期的经济效益、社会效益、生态效益等集中力量查深查透, 如实披露, 如实报告, 并分析深层次和带有普遍性的问题, 提出建设性意见, 对违法违规人员坚决移送纪检监察、司法机关处理。纪检监察机关要实行严厉的支农资金责任追究制度, 加大力度推行各级党务、政务、财务公开。
参考文献
[1]郭恩臣, 穆建新.《建国以来山西农业和农村建设中政府投资概况》, 《以工补农, 以城带乡--构建山西社会主义新农村政府投资稳定增长的长效机制研究》, 2008.1.
[2]李浩, 郭妙卿.《构建山西财政支农投入稳定增长的长效机制研究》, 《以工补农, 以城带乡--构建山西社会主义新农村政府投资稳定增长的长效机制研究》, 2008.1.
[3]财政部.《关于进一步加强财政支农资金管理的意见》 (财农[2008]9号) , 2008年2月15日.
[4]财政部.《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》 (财农[2006]36号) , 2006年5月11日.
[5]《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》, 2006年2月21日.
[6]《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》, 2007年1月29日.
我国财政支农状况的简析 第6篇
近些年来, 我国人民的生活水平都有所提高, 但是各地区提高的程度不尽相同, 东西部有较大差异, 且其差距还有进一步拉大的趋势;城市的生活水平高于农村的生活水平, 亦有拉大的趋势。多数农村, 生活水平亟待改善, 所以国家也逐渐重视农村的发展, 要知道我国大部分人口还是在农村, 若农村的发展速度跟不上, 这就会致使国家的整体发展速度落后于世界。国家并根据实际情况颁布了一系列与“三农”相关的政策, 提高农业在国家财政支出中的比重, 希望尽快完善基础设施的建设, 加快农村的发展力度。据统计, 1980年以来, 中国财政支农支出占财政总支出的比重呈逐步下降趋势, 从1980年的12.20%下降到2006年的7.85%, 下降了4.35个百分点。与此同时也表现出较强的周期性波动, 反映出财政对农业的支持力度缺乏持续性。此外, 1987—2006年间国家财政用于支农的支出比例在7.12%~10.7%之间, 而1987—2008年间中国农业GDP占全国GDP比重都在10.92%以上, 可见中国财政支农支出占国家财政总支出的比重远远低于农业GDP占全国GDP的比重。
二、财政支农支出存在的问题
1. 地方政府对农业投入不够。
据资料显示 (见表1) , 从社会主义市场经济体制确立以来, 我国进行了与之相适应的各项改革, 政府对农业的投入也由四五时期的401.2亿元逐年增长到1999年的1086亿元, 但从五五时期起, 农业支出在国家财政支出中的比重在逐年减少, 这就显得对农业的投入仍是不足。
地方政府对农业的投入主要来源于三个方面:一是中央政府的财政拨款。财政拨款下来后, 都要经过省、市、县, 然后才能下达到各个村落。不计转接过程损失, 在经过每级时, 都会把自己所需的那部分先扣除, 级别越高, 往往消耗也就越大;更有些项目的过度消费。这样从上而下的逐级递减分配, 使得地方政府对农业的投入大大减少。二是各地方政府的税收。我国财政收入大部分来源于税收, 因近年来由于“三农”问题的凸显, 2006年在全国范围内停征农业税的举措虽然极大地降低了农业税收负担, 但同时县乡政府的财政收入大幅度减少。三是地方政府对土地的利用、变卖。近年来像是掀起一股卖地风潮, 从短期来说地方政府的收入确实增加了。但从长远来看, 土地是农民的根本, 农民土地的减少甚至没有使得农民的生存和土地的合理利用问题陷入恶性循环。
2. 对农业投入结构的不合理。
由表2可以看出, 1998~2005年, 国家财政用于农业的支出一直在逐年增加, 总额增长了2.86倍, 且支农支出一直占据了农业支出中的大部分数额。虽然用于农业科技三项费用、农业基本设支出和农村救济费的支出都有所增加, 但还是慢于支农支出的增长, 分别为2.17倍、1.12倍和2.12倍。首先农村救济费一直高于农业科技三项费用是不合理的。在高速发展的今天, 授人以鱼不如授人以渔, 提高农民的农业科技才是发展农业的根本, 增大农村科技三项费用无疑才是一项长远和实际的投资, 技术的应用和传承同时也节约了成本, 其次, 支农支出远高于农业基本建设基础也是不合理的。由2005年的数字看出, 支农支出的1792.40亿元是基本建设512.63亿元的三倍多。支援农村生产支出和农林水利气象等和农村基本建设是息息相关的, 只有基本建设做好了, 农村水利气象等也才能更加准确无误, 减少农村生产因自然灾害而造成的损失。
三、完善财政支农支出的政策建议
1. 支持扩大“三农”信贷投放。
多数条件有限的农村, 只有中国农业银行和农村信用合作社这两个存贷款机构, 这显然是不足的。由于这两个机构的相继改革, 使得农村信贷业务是难上加难, 这就使得好不容易有资格贷款的人群又望而却步了;还有在2007年左右很多农村地区的信用合作社都被拆迁合并了, 这也让农村贷款变得异常艰难。农村信贷减少会导致农村地区中有心想发展的人的道路受到了严重阻碍。由于没有资金和技术, 农村型企业很难建立起来, 相应传统的农耕也不能解决发展问题。农村经济发展的滞后才是城乡差距增大, 以及许多社会问题的根源。所以, 国家支持扩大“三农”信贷是很有必要地。它需要国家要求相关机构放宽信贷要求, 并能适当降低贷款利率;或者能够适当扩大信用合作社的规模。以求让农村的需求得到满足, 让农村落后地区的经济能够得到较快、较好的发展, 从而带动国家的整体经济发展水平得到提高。
2. 财政支出透明化。
因在国家经济快速发展的同时, 很多人抵挡不住糖衣炮弹的诱惑, 在使用国家财政支出时浑水摸鱼, 如谎报费用、贪污受贿等, 这些无疑是国家财政支出中的一笔巨大损失, 现在了解到这个问题, 就应该从根本入手来解决这个问题。使财政收入、支出透明化无疑就是一个很好的选择。在这种公开透明的机制下, 从中获益的人必定会有所忌惮, 那些亏空、腐败现象也能得到一定程度的抑, 对人民的日常生活、国家的正常运作也不会造成较大的影响。人民可以更加清楚地知道资金的去向也是人民财政支出知情权的体现。
摘要：在我国社会主义初级阶段, 由于农业的基础性和特殊性, 实行财政支农政策是十分必要的。通过对中国财政支农支出的分析, 发现其存在地方政府对农业投入不够、对农业投入结构的不合理等问题, 针对一系列这些问题, 给出了支持扩大“三农”信贷投放、财政支出透明化等建议。
关键词：财政支农政策,财政支农支出,信贷投放,财政支
参考文献
[1]财政学.西南财经大学财政税务学院.
我国财政支农政策的问题分析 第7篇
20世纪90年代以来, 虽然国家财政支农支出的绝对额从1990年的307.4亿元增加到2000年的3172.7亿元, 但财政支农支出占财政支出比重整体上却呈现下降趋势, 1990年为9.8%, 2007年下降到了7.5%。2008年, 中央财政用于“三农”的支出达到5955.5亿元, 增长了37%, 占当年财政支出总额的9.4%。其中中央财政对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1027亿元, 增长了107%。2009年, 中央财政用于“三农”的支出合计7253亿元, 增长21.8%, 占财政支出总额的9.6%。2010年国家财政拟安排“三农”投入8183亿元, 比2009年增长12.8%, 占全国财政支出预期总额的9.8%。但目前财政支农资金在政策、资金管理和使用上还存在着许多问题, 主要表现在:
(一) 财政支农资金投入总量不足
《中华人民共和国农业法》规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”在实际操作中, 农业投入不足, 达不到增长幅度的现象还相当普遍。另一方面, 地方财政收入增长缓慢, 收支结构不合理, 支农资金投入事业费比重较大, 支持农业生产、发展农业科技、改善农村生活环境、推进农村综合改革的资金比重较小。目前世界上许多国家对农业都实行“多予少取”或“只予不取”的高补贴、低税收或无税收的财税政策。据统计, 经合组织成员国2001年的农业补贴为3000多亿美元, 政府对农业的支持占农产收入的比重达31%, 其中, 美国20%左右, 欧盟35%, 日本、韩国达60%以上。
(二) 财政支农方式效率差, 缺乏灵活性
财政支农方式不佳突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。1996—2006年, 每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在300亿元以上, 占农业支持总量的30%左右, 占国家政策性补贴支出的70%左右。然而, 如此巨额的补贴主要都是补在流通环节, 补贴在价格上, 政策难以惠及农民。而这类政策工具在发达国家政府是为减少政府对市场直接干预而采用的财政支农政策工具。
(三) 财政支农资金投入结构不合理
从目前情况看, 一是农产品流通领域和生产经营性项目占用支农资金数额较大, 基础性设施、公益性建设投入较少;二是从每年财政决算数字来看, 随着财政支农资金逐年上升, 用于非生产性的农林水事业费支出比例也逐年上升, 相反用于生产性的支出比例下降。非生产性的农林水事业费结构中人员机构费用飞速上升, 业务费用增长缓慢, 农业事业的发展普遍存在着资金短缺的矛盾。
(四) 中央和地方财政界定不清, “越位”与“缺位”并存
中央和地方政府在财政支农的财权、事权职能上的定位不明确, 投资缺位、越位的现象并存。“越位”表现在县乡基层官员没有专心致力于提供地方公共物品和服务, 而是去做一些应由市场去做的事情;“缺位”表现在乡镇一级政府承担了许多本该由中央、省级政府承担的事权负担, 比如农村义务教育、公共卫生、环境保护、社会保障、本区域内基础设施、行政管理等大额支出事项。基层政府在承担过多的事权的同时却没有相应的财权支持, 财政收入能力较差。由于我国没有实行彻底的分税制, 省级以下政府之间财政关系没有捋顺好, 导致基层政权长期以来事权与财权不对应, 乡镇财政越来越困难。
(五) 财政支农资金的使用和管理缺乏有效的监督, 资金使用效率差
财政支农资金管理分散, 并且存在多头管理的问题。现阶段, 我国直接分配和管理支农资金的中央部门有国家发改委、财政部、扶贫办、农业部、科技部、林业局、水利部等多个部委。这些部门又自上而下地设有管理和分配农业资金的机构, 形成了纵横交错的资金分配管理机构。支农资金分属多个部门管理, 各部门对资金使用的要求和规定又不同, 同时缺乏统一规范的资金管理制度, 致使政府各部门之间职责不清, 重复和交叉现象严重。现行支农资金多头管理的体制, 导致资金管理层次多、过程长、流速慢, 容易造成支农资金的逐级漏损, 加大了资金管理成本, 增加了资金监管的难度, 难以发挥财政支农的最大效用。
二、完善我国财政支农政策的建议
(一) 加大国家财政支农力度, 确保财政支农资金稳定增长
虽然最近几年来国家财政每年都在加大支持“三农”的力度, 但是仍然不能满足发展的需要。为了早日摆脱“三农”困境, 国家财政还应该加大支持力度, 并且保持投入的稳定性与长期性;而且要充分利用好WTO《农业协议》中“黄箱政策”保留支持空间 (8.5%) 和“绿箱政策”条款。另一方面, 地方财政也应当加大支农资金的投入力度。
(二) 调整财政支农方式, 灵活运用多种财政支农政策工具
国际农业支持政策的调整取向为改进补贴方式, 减少对中间环节的间接补贴, 增加生产环节的直接补贴;农业补贴同农产品质量、环境保护、生态建设等挂钩, 鼓励可持续发展的经营方式;注重对农业保险业务亏损的补贴, 强化农业保险防灾补损职能, 支持农业保险业务的全面展开;促进农业产业化经营。发达国家的成功实践表明, 他们的补贴方式是行之有效的, 我们应该借鉴其经验, 努力提高财政补贴农业的效率。此外, 还要注重财政支农政策工具和方式的多样化和灵活性。除价格补贴保护外, 还应利用财政贴息、投资补助等多种手段, 引导社会资金投入农村的基础设施建设;利用财政投资融资手段优化农业信贷体系, 促进农业和农村地区的发展。
(三) 优化财政支农结构, 提高财政支农资源配置效率
有关研究表明, 农业科技投入的边际回报率最高, 农村教育投资和农村公共基础设施投资的边际回报率次之, 农牧户自身投资的边际回报率最低。因此, 在我国财政支农资源极为有限的条件下, 优化财政支农结构显得尤为重要。根据WTO的规则和公共财政的要求, 坚持“有所为, 有所不为”的方针, 可考虑较大幅度增加农业科技投入、农业科技推广投入、农村社会保险投入、适度增加农业基础设施投入、压缩农业事业费支出, 提高财政支农资源的配置效率。
(四) 明确各级政府的财权与事权, 防止投资的缺位与越位
要进一步明确政府间事权的划分, 使财权与事权相对应。在确定各级政府事权的同时, 应合理划分各级政府的财权, 以使各级政府财力能保证事权的行使。凡属中央的项目, 其投资、建设和管理均由中央政府或有关部门负责, 也可通过某种方式委托地方建设或管理;属于地方项目和中央补助投资的地方性项目, 其投资、建设、管理和职责完全下放给地方。同时地方性的投资也应相应地界定财权和事权。
(五) 深化农村税费改革, 促进农村经济发展
近几年农村税费改革的效果初步显现, 大幅度地减轻了农民的负担, 取得了阶段性的成果。但短期内, 由于我国长期扭曲的农村不合理分配关系, 农村税费改革不可避免地会对乡镇财政收入造成重大冲击, 加之各地区农村税费改革的执行情况和取得的成效参差不齐, 基层财政收入不足造成支出的缺口会引发一系列严重后果。农村税费改革的实质是对农村公共物品筹资制度的重新安排。通过这次制度的重新安排, 能够稳定农村公共物品的资金来源, 同时从根本上解决农民负担过重、负担反弹等影响农民收入、农村社会稳定的问题。因此, 必须坚持“多予、少取、放活”的方针, 继续深化农村税费改革, 同时加大农村财政的转移支付力度, 填补税费改革中发生的财政收支缺口, 减少改革的阻力, 切实减轻农民负担, 规范国家和农民的收入分配关系。这不仅会为促进城乡经济协调发展创造良好的市场经济环境, 同时也是新时期农村建设的基本要求。
(六) 完善财政支农管理体制
为适应市场经济要求和建立公共财政体制的需要, 财政支农资金要逐步退出一般经营性和竞争性领域, 重点支持大中型农业基础设施建设项目、农业科技项目以及扶贫开发、生态保护、农业公共服务体系、农村公共事业等项目。对现有的农业财政资金使用情况和效果进行客观的评估, 特别是中央财政和省 (区、市) 级财政要对现有的农业财政资金进行适当的归并、分类、分工, 集中资金力量, 重点支持“三农”发展的关键环节和领域, 最大限度避免资金投入的分散和交叉现象, 提高农业财政资金的使用效率和效益。要按照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国农业法》等相关法律、法规的规定, 对支农资金的预算立项、使用过程、事后效益进行全面的监管。既要有财政、审计、纪检监察、中介机构等的参与和密切配合, 还要发挥广大农民群众对支农资金的监督作用, 落实和完善村民的民主监督机制, 促进农村的民主管理。同时有关部门应建立相应的财政支农资金使用规章制度, 加强绩效考评, 完善奖惩机制, 健全监管措施。
摘要：财政支农政策是政府促进农业发展、提高农民收入的有效手段之一。现阶段我国的财政支农资金在管理和使用方面存在着投入总量不足, 投入结构不合理, 财政支农方式效率差, 缺乏灵活性, 中央和地方财政界定不清, “越位”与“缺位”并存, 财政支农资金的使用和管理缺乏有效的监督, 资金使用效率差等问题, 要发挥财政支农政策的作用, 应加大国家财政支农力度, 确保财政支农资金稳定增长;调整财政支农方式, 灵活运用多种财政支农政策工具;优化财政支农结构, 提高财政支农资源配置效率;明确各级政府的财权与事权, 防止投资的缺位与越位;深化农村税费改革, 促进农村经济发展;完善财政支农管理体制。
关键词：三农,财政支农政策,财政补贴
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