政策文本范文（精选4篇）
政策文本 第1篇
关键词：光伏产业,产业政策,政策评价
引言
作为新能源之一的太阳能,其与传统能源相比较具有四大优势:储量巨大、应用便利、供应持久、清洁无害。在当前应对气候变暖的低碳发展思路下,太阳能光伏产业作为未来提供能源供应的重要产业,对国家能源安全与应用具有重要的战略意义。
根据光伏产业发展所面临的现实状况与光伏企业发展过程中所遇到的难题来看,如果光伏产业的发展不依靠产业政策的支持而单单只依靠市场行为,太阳能光伏产业的发展会受到技术与资金等多方面不利因素的影响而无法逾越产业初期的发展困局。所以,太阳能光伏产业的发展初期阶段,需要政府部门通过产业政策来支持太阳能光伏产业的发展,完善光伏产业链,并且引导社会资本的进入,通过光伏产业生产规模的不断扩大与技术创新带来的光伏发电成本下降来推动太阳能光伏产业的发展。
一、文献综述
目前,国外专家学者关于太阳能光伏产业政策的研究已经较为深入,通过笔者对外文文献的收集与整理,总结出国外专家学者对太阳能光伏产业政策的研究大致集中于两方面:一方面是对某些国家或地区太阳能光伏产业政策的发展研究,另一方面是分析各国家颁布与实施的光伏产业政策及对光伏政策体系的解读。例如,Candelas等学者(2010)试图找出英国的太阳能光伏产业政策对太阳能光伏发电成本、光伏技术与光伏市场发展的作用与影响,并且在分析过程中阐述了当前英国太阳能光伏产业政策的不足之处。Luigi(2010)在研究东欧各个国家的光伏产业政策时强调,在某些条件下,太阳能光伏产业政策不能有效支持太阳能光伏市场的健康发展。相对于国外学者的研究,国内学者对太阳能光伏产业政策的研究主要集中于国内制定的光伏产业政策的完善。例如,田俊梅(2005)在其文中强调了鼓励性的产业政策对光伏产业发展的重要作用。刘益君(2010)选择了美国、日本、西班牙、德国等太阳能光伏产业较为发达的国家与中国的太阳能光伏产业进行比较研究,并且提出了关于中国光伏产业政策方面的建议。杨璞(2012)通过对中国太阳能光伏产业财税政策的分析,并借鉴其他国家的经验教训,总结出适合中国光伏产业发展的政策建议。
通过对以上文献的梳理与总结,可以发现国内外众多学者对太阳能光伏产业政策的研究大多采用的是定性分析的研究方法,并提出各自对完善光伏产业政策的意见与建议。但是,文献中对近些年来光伏产业政策梳理的较少,随着时间的推移与政策的不断颁布,收集与分析近些年来的中国光伏产业政策将是本文的研究重点。
二、中国光伏产业政策统计分析
(一)政策文本收集
笔者对新世纪以来的中国太阳能光伏产业政策进行了收集与汇总,并且对这些太阳能光伏产业政策的选择是按照如下步骤选择出来的:首先,笔者通过前期对《中国太阳能光伏产业发展研究报告》、《中国新能源》与《光伏信息》等太阳能光伏方面文献的阅读,以及对Solar zoom光伏太阳能网、环球光伏网、Ofweek太阳能光伏网与北极星太阳能光伏网相关内容的长期阅读,建立了一定的太阳能光伏产业的基础知识积累,凭借此方面的积累来确定收集光伏产业政策所用到的关键词。其次,根据万方数据资源系统的特种文献数据库来收集光伏产业政策文本。笔者首先应用“太阳能电池”、“多晶硅”、“光电”、“光伏”、“太阳能”等与太阳能光伏产业有直接关联的词进行检索。但是因为太阳能光伏发电属于可再生能源与新能源的范畴,大量的可再生能源政策与新能源政策同样对太阳能光伏的发展起到了至关重要的影响。所以笔者又应用“可再生能源”与“新能源”进行检索。在以上工作的基础上,笔者又通过访问相关部委网站与政府门户网站及行业网站,例如科技部、建设部、财政部、国家发展和改革委员会、国务院、Solar zoom光伏太阳能网、环球光伏网、OF week太阳能光伏网与北极星太阳能光伏网等网站对光伏产业政策的收集进行补充检索。再次,通过以上步骤检索出的光伏产业的政策文本大致有几百条之多,为保证光伏产业的政策文本选取具有代表性,笔者参照以下四条原则对光伏产业的政策文本进行了遴选:第一条,采用中央级光伏产业的政策文本,也就是发布政策文本的单位是国务院、全国人大等机构;第二条,采用与太阳能光伏产业紧密相关的政策文本,政策文本中应明确指出光伏应用的可再生能源与新能源或者包括光伏产业链中的相关组成要素,大部分泛指可再生能源与新能源的政策文本不进行采纳,当然,在探讨详细问题的时候,本文也涉及到部分地方光伏产业政策,但并未对其进行大规模收集;第三条,政策文本的类型主要采用通知公告、意见办法、规划、法律法规等直接体现政府部门对光伏产业发展呈现态度的政策文本,该类政策文本中不计入批复与复函;第四条,选取的政策文本发文时间截至2012 年1 月1 日之前。
在对所收集的光伏产业政策文本进行一定整理的基础上,本文最终整理了有关太阳能光伏产业政策文本的样本共61份。
(二)政策文本统计
从光伏产业政策的发布时间角度来看,从2007 年开始,中国光伏产业政策的颁布开始逐渐增多,并且每年都保持较高的颁布数量。
从中国太阳能光伏产业政策文本颁发部门的角度来看,在61 份关于光伏产业的政策文本中涉及到了14 个部门。其中,发布政策文本数量较多的部门分别是建设部、发展改革委员会与财政部。这说明中国政府很重视太阳能光伏产业的发展,已经从国家战略的角度来制定太阳能光伏产业的发展与远景规划,并且给予太阳能光伏产业以足够的财政扶持。
从中国光伏产业政策的作用环节来看,可以发现61 份光伏产业政策主要覆盖了中国太阳能光伏产业的消费、生产、投资与研发四阶段。经过进一步统计可知,应用在中国太阳能光伏产业生产阶段的产业政策占34.43%,投资占29.51%,消费占27.86%,研发占8.2%。这一结果说明,目前中国光伏产业政策大都围绕中国光伏产业的生产、消费与投资环节而进行,其目的是促进中国光伏产业的发展。
三、对中国太阳能光伏产业政策的评价
(一)生产政策过多
现有太阳能光伏产业政策造成光伏产业链发展不均衡。已有的光伏产业政策对产业链中的生产制造环节起到的激励作用较大,致使该环节发展速度很快。这一结果导致中国光伏产业制造环节产能巨大,消费则需求不足,大部分光伏产品需要依赖国际市场来进行消化。近些年来,部分中国光伏企业为了追求短期内的利润开始盲目扩大产能,在光伏产品出口受阻的情况下,形成了光伏产业的重复建设与产能过剩。
(二)研发政策不足
中国太阳能光伏产业政策中的技术研发政策未能有效促进光伏产业朝向更高领域的发展。在众多的太阳能光伏产业政策中,政府部门对光伏产业技术研发阶段实施的政策较为稀缺,只有少量政策条款针对光伏产业技术研发阶段实施。当前,中国太阳能光伏产业大体处于产业链的低端环节,中国太阳能光伏产业要想得到进一步发展或者说能有质的突破,必须要加大光伏产业的技术研发政策的颁布与实施。
(三)政策内容单一
政策文本 第2篇
关键词：政策工具,太阳能政策,量化研究
1 引言
近两年来, 我国光伏产业可谓是命途多舛。尤其是在国际市场上, 我国光伏产品频繁遭遇双反调查, 把中国光伏产业的发展问题推到风口浪尖。中国作为最大的发展中国家, 在经济高速发展的同时面临严峻的资源短缺和环境污染严重的双重压力, 加快太阳能等可再生能源的发展已成为解决发展中的瓶颈问题, 实施可持续能源战略的重要举措。
与此相适应, 太阳能产业政策有关的学术研究也逐步深入, 逐渐成为研究的热点问题。在太阳能产业发展的过程中, 中国政府相继出台了一系列公共政策促进太阳能产业的发展。那么, 在过去的10年里, 中央政府出台了哪些针对太阳能产业的公共政策?这些公共政策都是以何种形式出台的?政策所针对的领域有哪几类?这些政策采用了哪些政策工具?且各自有何作用?各政策工具之间存在何种内在关系[1]?对这些问题的探讨, 就单一政策的研究无法得到宏观准确的认识, 而需要全面搜集太阳能产业兴起之初至今的所有公共政策文本, 进行系统梳理研究, 以提供宏观结论, 进而对未来的政策发展方向提供帮助。
2 中国太阳能产业政策的研究方法
2.1 研究方法
本文分析方法主要为政策文本分析法[2,3,4], 以定量方式对中国近年来太阳能产业的发展展开研究, 其作用在于通过政府政策文本分析、解释、预测我国政府对太阳能产业支持的方式、力度以及总体趋势。笔者首先设计了中国太阳能产业政策分析单元编码表, 对48份政策文本进行文本信息抽取, 运用类型化分析法综合分析政策文本的形式、政策颁布年度、政策制定主体以及政策扶持相关领域。在此基础上, 剖析中国太阳能产业政策在政策工具的选择上的具体问题, 并提出相关建议。
2.2 样本选择
本文所选取的中国有关太阳能产业的扶持政策文本均来自公开的数据资料, 笔者利用网络查询和电话咨询的方式共收集到与中国太阳能产业有关的政策文本75份。为保证数据准确性, 提高研究的针对性, 笔者按以下标准对原始数据进行了进一步的数据筛选: (1) 发文时间从2006年至2013年; (2) 政策主体必须是中央行政机关; (3) 政策文本中需从宏观上对太阳能相关产业做出指导性规定。本文设计了“我国太阳能产业政策”分析单元编码表 (见表1) , 对48份政策文本进行信息抽取。
3 中国太阳能产业政策文本类型化分析
类型化分析 (Typological Analysis) 是根据调研项目特征的共同点和差异点, 按照一定的标准将调查总体内所有的个体 (资料) 划为一些性质相同或相近的类别, 分别归入某一层或组内, 使之条理化、系统化的研究方法。E?迪尔凯姆指出运用类型化分析法对分析对象进行分类时具有一定主观性, 并无统一标准。本研究依据学界关于政策文本研究的惯用分类标准, 拟从政策文本标题名称、政策文本颁布年度、政策制定主体以及政策所涉及的技术领域对遴选出的48份政策文本进行初步的统计分析。
3.1 文本形式
从遴选出的48份政策文本中, 其标题大致有9种不同名称, 具体包括:“通知”、“意见”、“办法”、“法律”、“规范”、“方案”、“决定”、“指南”等, 大致反映出中央政府对太阳能产业的支持方式多样。
发现以“通知”、“办法”等名称形式出现的政策文本最多, 占到总数的54%, 这类政策多是对早期总体规划的补充性说明, 或者直接针对某一具体领域的规定。另外, 在具体条款上, 结合政策文本的内容分析发现文本多包含“加快”“推进”“大力支持”等;相比之下, 以“法律”、“规范”等名称出现的政策文本则相对较少, 这说明中国太阳能产业政策仍停留在支持引导的起步阶段, 制度环境层面的强制性规范建设较少。此外相对于其他能源产业, 如煤炭、天然气、石油等, 中央政府对新兴太阳能产业给予更多支持。总体而言, 这一政策流程基本符合公共政策过程, 从而适应了太阳能产业的健康快速发展。
3.2 政策年度
选择2006年作为中国太阳能产业研究的政策元年, 是因为中国在2006年面临能源紧缺及国际建筑能源和煤炭大幅涨价, 为缓解能源问题, 中央政府愈发重视建筑应用和发电方面可再生能源的应用, 并开始陆续颁布多项办法和规定。也正是从2006年加快促进可再生能源发电和建筑方面的试行办法发布开始, 太阳能产业才逐步在中央政策的支持下走入热水器行业、光伏发电以及光电建筑等领域。
从2006年到2013年9月, 中国太阳能产业扶持政策的数量稳步提升。除2008年因雪灾、汶川地震、北京奥运会、金融危机等重大事件导致太阳能产业出现“政策空窗期”, 太阳能产业扶持政策经历了一个由萌芽到高度重视再趋于平稳的过程 (见图1) 。此种变化趋势, 体现了中国在促进太阳能产业政策发展方面的连续性, 中国太阳能产业政策稳步趋于成熟。
3.3 政策主体
从政策主体的角度观察, 主要有三类形式的政策主体:第一、国家层面的综合指导性质的政策主体, 如国务院制定目标规划从宏观层面上指导太阳能产业的发展;第二、是各部委分别就太阳能产业发展某一方面的问题进行政策指导, 主要以发改委和财政部出台的政策为主;第三, 国家各部委联合出台相关配套政策。太阳能产业政策的颁布是有针对性、阶段性的, 有利于形成产业链的长期发展。
从主体数量上来看, 国家财政部颁布的太阳能产业政策最多, 为21项;其次是发改委和国务院;另外, 涉及太阳能产业政策的还包括科技部、建设部、工信部、能源局等。这说明国家对太阳能产业的支持多以财政政策为杠杆, 利用市场主体的自发行为进行调控, 且往往在连续的三四年间出台系列政策达到峰值, 其余年份则出现“政策空窗期”。
从政策颁布年份来看, 除国务院以及财政部的扶持政策历年基本稳定外, 各部委的政策整体上缺乏连续性, 且各政策年度差异较大。
此种趋势是与我国太阳能产业发展的进程是一种强制性与市场化相结合的制度变迁有关, 也促进了太阳能产业一定时期内重点领域的发展, 也符合新兴产业发展政策扶持的一般规律。
注释:表中由于篇幅的限制以及政策主体颁布政策数量较少, “其它”包括人大常委会、工信部及财政部联合科技部、建设部、能源局等3个政策主体。具体是指人大常委会于2007年、2009年各颁布一项法律, 2010年财政部联合科技部、建设部、能源局出台一项政策, 以及2013年工信部出台两项政策。另, 由于国家机构调整, 住房与城乡建设委员会并入建设部进行统计, 电监会并入能源局统计。
3.4 技术领域
从国家对太阳能产业的扶持政策的内容来看, 总体分为4类, 即综合指导、太阳能热利用、光电建筑以及光伏发电。综合指导是建立在宏观层面对太阳能产业的整体发展的政策规划;太阳能热利用包括太阳能热水器、太阳灶等, 我国太阳能产业发展的前期主要是促进太阳能热水器的普及和发展;光伏发电是指利用多晶硅及相关组件发电, 从而为普通大众提供电力, 减轻火力、水利发电的负担;光电建筑是通过太阳能屋顶发电满足单位自身的用电需求。从数量上来看, 综合指导类政策文本为18份, 占总数的37.58%;促进光伏发电产业类的政策文本为19份, 占总数的39.6%;支持光电建筑类的政策文本数量为7份, 占总数的14.6%;发展热利用主要是太阳能热水器的政策文本为4份, 占总数的8.3%。
以具体政策内容为横轴, 以涉及领域为纵轴, 建立交叉表格做频数分析。研究发现, 各政策方向在太阳能产业发展涉及的领域上各有侧重点。对太阳能产业的综合指导主要依赖于综合规划和指导意见性质的政策支持。对光伏发电的扶持主要是颁布相关指导意见, 加大财政资金的投入力度, 并实施项目管理, 对相关的项目工程进行规划、补贴, 突出该产业的发展。光电建筑方面的扶持坚持综合规划和发展工程项目并重的方式, 在总体目标的基础上进行项目运作, 以项目的发展带动整个领域的兴起。太阳能热利用属于传统意义上的太阳能产业, 发展相对较成熟而市场接受度较高, 可以主要发挥市场配置资源的基础性作用, 政府对该行业也进行了一定程度上的支持, 主要是发布相关指导意见以确保其正确的发展方向。
4 中国太阳能产业发展中政策工具的使用
在过去十年中, 政府一个显著的变化就是政策工具的使用和增长。Perri政策工具分为控制型工具, 诱导型工具, 影响型工具以及应对型工具4种[5]。Robet Agranoff、Radin、Bowman、Buntz、Ott、Romzeky以及Wilso提出4类政策工具组, 即结构式工具组、项目式工具组、研究与能力建设工具组以及行为式工具组, 在此基础上又细分出16种具体操作工具[6]。目前, 国内学者普遍认同加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什的分类方法, 即将政策工具分为自愿性工具 (非强制性工具) 、强制性工具和混合性工具3类[7]。
4.1 政策工具的综合性描述
笔者综合各类政策工具分类法, 并结合中国太阳能产业政策的具体发展, 提出3类11种政策工具。第一类是结构式强制工具, 是指基于权威所产生的具有强制性的政策工具, 在操作上以单一行动者为主, 权力自上而下产生, 在形式上为法律法规、目标规划、工作制度;第二类是合同式诱导工具, 是指基于合同的政府部门对公共事务的管理, 在形式上为税收优惠、财政投入、政府采购、财政补贴以及政策完善;第三类是互动式影响工具, 是指基于影响力的政府部门公共事务的管理, 在形式上为学习交流、信息支持、宣传推广[8]。中国太阳能产业扶持政策工具按条款总频数统计如表5所示。
按照条款编号统计, 使用最多的是合同式诱导工具 (46.2%) , 其次是结构式强制工具 (30.5%) , 最少的是互动式影响工具 (23.3%) 。进一步分析发现, 政策工具的使用超过政策文本总量60%的包括示范工程、市场调整、财政补贴和政策完善;此外工作制度和信息支持也达到了政策文本总量的一半;目标规划、推广指导、方案实行、政府采购等政策工具的使用比重也不小;而法律法规、税收优惠等政策工具使用则较少。
4.2 政策工具的时间分析
在政策工具维度的基础上, 引入时间维度, 得到如图2所示的政策工具在时间上的分布规律。从整个政策工具的演化来看, 合同式诱导工具始终占主导地位, 结构式强制工具的使用经历了一个逐渐递减再稳步提升的阶段, 而互动式影响工具的使用一直较平稳, 最终3种政策工具的使用呈现出平衡的发展趋势。此种政策工具使用变化趋势符合新兴的太阳能产业市场发展历程。在促进太阳能产业发展的过程中, 政府是早期太阳能产业发展的主要促进者, 政府颁布指导性的政策调节社会资源进入太阳能产业。随着太阳能产业的发展、技术的成熟, 企业在发展太阳能产业方面尤其是太阳能热水器的方面, 已经占据了适当的市场份额, 政府逐渐退出市场, 转而以法律法规等工具来构建规范的制度环境, 故结构性强制工具的使用呈增长趋势。同时, 通过政府支持的金太阳工程和太阳能屋顶计划开始实现太阳能产业高端发展, 合同式诱导工具和互动式影响工具的使用也逐渐形成稳定, 从而最终使3种政策工具趋于平衡。
4.3 基于研发特点的政策工具分析
按照技术生命周期和价值链活动规律, 太阳能产业的发展过程可以分为研发、投资、生产和消费四个阶段。不同的政策作用于价值链的不同阶段, 对相关产业的发展产生不同的效用。太阳能产业政策的发展有其自身内在的活动规律和特点, 存在一个起步、发展、成熟的过程, 又因技术难度的差异导致研发力度和发展阶段不同, 太阳能产业政策的制定颁布也必须充分考虑这些重要因素[9], 按照太阳能产业价值链以及政策工具构建二维表, 对48项太阳能产业政策文本进行分析 (见图3) 。
总体而言, 中国太阳能政策主要分布于生产阶段, 其次是消费阶段, 研发和投资阶段的政策水平过低。在太阳能产业发展的过程中, 政府更加重视生产规模的扩大, 通过大量的政策激励太阳能产业提高生产效率, 扩大生产规模。针对普通消费者对作为新兴产业的太阳能存在认识不足、需求有限的问题, 政府在太阳能产业的消费阶段, 给予了较大的补助和宣传, 以期增加有效需求。技术创新是促进太阳能产业不断发展进步的关键力量, 但是政府对太阳能产业的关键领域研发和投资阶段的政策明显缺乏, 容易导致太阳能产业基础薄弱、结构不合理、缺乏创新、竞争力低、发展潜力小, 最终将不利于太阳能产业的长远发展。
5 研究结论与建议
中国太阳能产业政策整体上呈现出政策年度的连续性、稳定性和政策主体的阶段性并存的现象。2006年是政策元年, 以一系列的总体指导性规划文件为主, 表现为发展性促进性的措施和建议;随后政策文件多对前期合作的延续和深化, 促进太阳能生命周期的有规律发展。总体而言, 中国的太阳能产业政策虽然随着产业变化、经济社会发展有所变化, 但整体上趋于稳定, 并呈现出政策上的连续性。
5.1太阳能政策制定主体、技术领域以及政策工具上呈现非均衡性发展
中国太阳能产业政策的各政策主体在太阳能产业涉及的技术领域、政策方向以及政策工具的使用上存在非均衡性, 而这种非均衡性恰是能使得各政策主体完善相关制度使得整个太阳能行业不断发展。太阳能产业各技术领域在发展水平上存在差异, 在政策方向和政策工具的使用上都存在不均衡的发展趋势, 最主要的原因是太阳能产业各技术领域的发展起步时间有先后, 且技术研究和市场推广难以程度不同。太阳能光电建筑起步较早, 是国家最先开始重视并进行政策支持的技术领域;太阳能热利用起步也较早, 且技术相对较容易, 价格定位适宜, 市场接受快;而太阳能光伏不仅技术要求更高, 而且起步迟, 政府出台扶持政策因而更晚。目前, 太阳能热水器在我国发展相对比较成熟, 市场占有率乐观, 国家的扶持政策渐淡出视野;光电建筑应用逐步迈入正轨;光伏发电尚处于成长期, 国家太阳能产业扶持政策近年来聚焦于此。国家的未来越来越稳定均衡的太阳能产业扶持政策对优化产业结构将起到积极的作用。
5.2 偏重财政政策的扶持, 相关配套政策缺失, 导致发展过剩, 产业结构不合理。
中国太阳能产业的扶持政策过于偏重财政政策, 而技术研发、市场推广等相关配套政策缺乏。研究发现, 政策文本以财政部颁布的为主, 财政部除自身颁布了一系列的财政补贴、税收优惠、和政府采购等优惠政策外, 还与多部委合作推出各项财政支持政策, 另外国务院和发改委颁布的政策也不乏相关的价格优惠政策。如《2012年第一批金太阳示范工程中央财政补助资金的通知》、《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》、《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》等等。中央财政的补助对于新兴产业的发展固然有重要的意义, 但是一味的进行财政上的优惠, 会导致产业过于依赖国家的补贴和优惠, 不利于新技术的研发和增强竞争力, 使技术长期停留在较为落后的水平, 从而难以占领市场, 最终不能达到推广普及的目的。此外, 过多的政策资助吸引更多的生产者将资源投入到光伏产业, 使得中国光伏企业数量庞大, 但竞争力差又不具有规模效应而难以应对激烈的市场冲击。
5.3 合同式诱导工具使用存在过溢, 而结构式强制工具存在缺失
据频数统计分析, 太阳能产业政策主要涉及到合同式诱导工具, 其中示范工程 (11.83%) 、市场调整 (11.11%) 和财政补贴 (11.11%) 都是所有使用最多的政策工具。这些政策的目的都是提高太阳能产业的竞争力, 保证太阳能产业的适度利润。但实际情况却是相关产业数量多规模小、竞争力不强、经济效益不高, 难以形成多元投资效应。合同式诱导工具在弥补市场失灵缺陷方面没有实现预期目标。而结构式强制工具特别是法律法规的使用仅占全部政策工具的2.32%, 缺乏权威性、强制性。法规管制工具应用不足, 许多政策不能得到有力的执行, 使得后续政策实施的基础薄弱, 难以形成规范化系统化的产业框架。
太阳能产业兴起初期需要更多合同式诱导工具鼓励企业投入更多资源以促进太阳能产业的发展;当产业初具规模应加强制度化建设以适应市场化, 要求重视法律化、制度性的结构式强制工具的使用;政府应把握好互动式影响工具在整个产业的发展成熟过程中的度的问题。多种产业政策的相机使用才是太阳能产业持续健康发展的关键, 所以各项政策工具的使用应逐渐稳定并最终趋于平衡。
总之, 政策工具的使用有的放矢, 光伏产业的运行有待进一步优化, 中国在重视对太阳能产业财政资金投入的同时, 应关注技术研发的鼓励、支持和引导, 提升太阳能产业自身的实力, 增强市场竞争力, 实现扶持太阳能产业发展的目的。
参考文献
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政策文本 第3篇
关键词：社会医疗保险,谈判机制,试点地区,实务规则,对策
2009年4月6日,《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中明确提出,积极探索建立医疗保险经办机构与医疗机构的谈判机制和付费方式改革,发挥医疗保障对医疗费用的制约作用,这是一个制度改进和创新的信号[1]。江苏镇江和四川成都医保谈判机制政策在全国先试先行,制定的政策文本是将来国家医保谈判机制政策设计的“重要标本”。本研究通过收集上述2城市有关政府部门出台的关于医保谈判机制的文件,查阅检索相关的学术文献,在文献研究的基础上,对2城市医保部门的相关工作人员及医疗保险方面的专家开展了知情人深度访谈。从总体目标、基本原则、谈判内容等方面进行政策比较分析,识别和归纳两地医保谈判机制的结构性特征,并比较不同机制构建的差异,从而考察机制构建与地区环境的适宜性,以期提炼和总结有关医保谈判机制的构建及发展规律。
1 文件文本结构
从文件文本结构可以看出整个医保谈判机制构建所需要素的概貌。镇江(4部分):充分认识完善医疗保险谈判机制的重要性;完善谈判机制的总体目标与基本方法(包括总体目标、基本原则、谈判程序等);当前开展谈判协商的重点(包括协议管理、付费制度的完善、团购医药服务等);有关要求(包括加强领导,构建谈判平台等工作要求)。成都(5部分):目标和任务、基本原则(包括坚持基本保障;坚持公平、公开、公正;坚持多方协商;坚持先试点后推广等)、实施步骤、部门职责、工作要求。从整体上讲,镇江文件逻辑性强,从意义到操作较为连贯,特色鲜明,很多内容较具学术性(如“参保者的经纪人”、责任与权力共享等);而成都为规范格式化公文,简明实用,操作性强。
2 基本情况
有关医疗保险谈判机制的出台镇江早于成都,但据新闻报道所述[2],成都市2010年12月25日启动谈判机制建立后,各定点医疗机构严格执行新的优惠价格,社会各界反映良好,各定点医疗机构均严格以团购优惠价格与参保人员结算,已累计向参保人员让利20余万元,说明成都的执行速度、力度较大,可能这与多部门有效合作有关(见表1)。
3 政策依据
政策依据是新政策出台的背景,从两地政策依据比较来看,成都的政策依据较多,与该文件为多部门联合文件有关(见表2)。
4 总体目标
两地均提出,通过基本医疗保险药品和医疗服务费用谈判机制的建立,主要目标在于两方面,一方面要增强医疗保险经办机构代表广大参保人员向医药服务提供方购买药品和医疗服务的谈判能力,另一方面要进一步加强对基本医疗保险药品和医疗服务费用的监管约束,提高医疗服务质量,降低医疗费用,切实缓解参保人员看病难、看病贵问题。稍有不同之处在于,镇江明确提出“使患者得到更好的医疗服务、医保基金实现更高效地运行、医院获得更多合理的利润”,这说明镇江期望谈判能够达到合作博弈,各方共赢,这也是基于镇江多年来医保改革历程中形成的医保与医院良好互动关系(费用控制良好)的情况下决定的,这也是一种可持续的长期发展思路;而成都则强调“推动需方主导的医药卫生体制改革”,说明成都迫切期望能通过谈判、采用团购等方式降低包括药品价格在内的一些虚高的价格。
但对于医保谈判机制目标的上述界定,有下面的问题尚需进一步探讨:是否需要考虑医疗机构的利益?医保与医疗机构之间是合作博弈还是非合作博弈?能否共赢?医疗保险谈判实质上是一种利益博弈。博弈可以分为合作博弈(cooperative game)和非合作博弈(non-cooperative game),两者的主要区别在于行为双方相互作用时,二者是否能达成一个有约束力的协议(binding agreement),如果能,就是合作博弈,反之则是非合作博弈[3]。新医改为医疗保险改革提供了新思路,今后的医保改革将不只停留在部门利益迷宫中盘旋,建立医保谈判机制就是要在综合考量各个利益相关者的立场、利益、改革的空间和手段,以及自身的制约因素的前提下,搭建一个平台,导入参与者相互协商、平衡和讨价还价的过程。而从医院医保管理者的角度看,医保与医院也是可以和谐发展的,医保系统的考核指标正好给医院提供了一个评价医院的好方法,使其及时知道医院存在的问题,能针对性改进工作。并且在尊重医院原有管理结构的基础上,医院医保管理者将所出现的问题进行分析,从医院整体来考虑,制定医疗服务市场战略规划,提出长期的改革目标[4]。因此,只有正确处理医保机构与医疗机构的关系,将两者之间非合作博弈关系转变为合作博弈关系,才能达到双赢的效果。
5 基本原则
镇江:效率和公平相结合原则;参保人员利益最大化原则;实现多方互利共赢原则;法制化原则;因地制宜,逐步推进原则。成都:坚持基本保障;坚持公平、公开、公正;坚持多方协商;坚持先试点后推广两地均提出,医保谈判需要循序渐进,逐步推广,这是我国政策过程的一般程序。在成都的实施步骤中,其实就遵循了这一原则。2010～2012分别对虚高药品价格及支付方式谈判试点,然后逐步扩大谈判范围,并且特别提到谈判的药品和医疗服务项目要以基本医疗保障制度报销范围为主,这与国内目前众多外企期望通过谈判机制使高价药品进入医保范围不同;也同时提出既保障参保群众的利益,又兼顾医疗机构的合理收益,确保基本医疗保险药品和医疗服务费用谈判的持续性。
6 部门职责
明确各部门职责是多部门合作的保障,可以加强各部门之间的通力合作。成都文件认为,市发改委(医改办)职责为协调领导,负责召集相关部门、定点医疗机构代表,组织讨论确定我市基本医疗保险药品和医疗费用谈判总体工作思路;监督定点医疗机构价格执行情况;协调解决实施过程中的有关问题。人社局职责为构建谈判机制,负责指导医疗保险经办机构建立基本医疗保险药品和医疗服务费用谈判机制;监督谈判结果的执行情况。医疗保险经办机构根据成都市基本医疗保险药品和医疗费用谈判总体工作思路,拟定基本医疗保险谈判药品和医疗服务项目的初步方案,负责具体谈判工作,并及时与医药服务提供方签订协议。其他部门分别从基金使用、监督审计、价格公示等方面起辅助作用。以上基本为医保谈判机制构建了比较科学的组织结构。
7 谈判重点
谈判重点是谈判的主要内容,医保谈判的重点是谈判机制构建的重要抓手。镇江文件指出,当前开展谈判协商的重点包括定点医疗(药)机构协议管理、医疗保险付费制度的完善、团购医药服务、其他等4个方面。协议管理:改变传统的行政手段管理为主、格式化协议为主的定点医疗(药)机构协议管理方式,引入谈判机制,扩大谈判基础,加强协议管理。付费制度的完善:改变传统的付费制度设计和粗放的结算办法,通过谈判机制的运用,引导医疗(药)机构构建责任与权力共享的规则秩序,提高医疗保险基金的合理利用与管理的有效性,从而构建和谐的医、保关系。团购医药服务:适应医药患之间买卖服务关系的转变,探索建立谈判决定价格机制,通过建立供需双方谈判机制,协商决定医疗服务的收付费方式及标准,在医疗服务市场中逐渐形成供需双方相互制衡的局面。镇江从以上方面重点展开谈判,使谈判内容有的放矢,“抓大放小”,有利于从以前的行政管理模式(协议管理)逐步过渡,用谈判手段解决存在的主要问题,最终实现谈判的市场化导向。
8 结 语
以上分析了两市医保谈判机制构建在几个方面的异同点,考察了镇江、成都两地文件不同提法背后的原因,并基于制度比较的视角,考察了不同制度安排的效果。研究表明,不同地区的改革试点,在一定程度上体现了与该地区环境的相容性,不同制度结构之间的差异也反映了地区环境之间的差异[6]。并且两地都是从不同的层面制定的医保谈判机制构建保障文件(成都是政府宏观层面、镇江是经办机构微观层面),对各地制定相应实务规则应该有全面的借鉴意义。由于医保谈判机制还是一个全新的制度,为了推进医保改革有序进行,政府主导下制定统一制度框架很有必要,这样的制度设计能够加快我国医保谈判机制的发展,而仅靠各地散发的制度演进难以满足社会对有效制度需求的不足。
参考文献
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[2]范涛.成都市建立医保药品和医疗服务费用谈机制[EB/OL].(2011-3-10)[2011-4-25].http://www.clssn.com/html/re-port/37202-1.htm
[3]张腾.合作博弈还是非合作博弈?——镇江市医保费用结算方式演变的启示[J].卫生经济研究杂志,2005,5:18.
[4]胡牧,刘晓光,陈仲强.效率医保:医院医保的战略选择[J].中国医院杂志,2010,14(2):10.
[5]佚名.价格谈判机制将启动高价药有望迈过医保槛[J].中国医疗保险杂志,2010,3(4):20.
政策文本 第4篇
关键词：职业技术教育,改革新动向,政策文本,中美比较
《现代职业教育体系建设规划(2014~2020)》(以下简称“建设规划”)和《投资美国未来:生涯和技术教育改革蓝图》(Investing in America’s Future:A Blueprint for Transforming Career and Technical E-ducation,简称BTCTE)是中美两国新近出台的关于职业技术教育最新改革的代表性政策文本。本文拟对两个政策文本进行分析。
一、两政策文本生成的社会背景分析
(一)美国《投资美国未来:生涯和技术教育改革蓝图》出台的社会背景2
2012 年4 月,美国联邦教育部颁布的BTCTE,既标志着对《2006 年卡尔·帕金斯生涯和技术教育促进法》的进一步变革,更意味着自2008 年金融危机发生以来,美国政府为全面振兴经济在教育改革方面所做出的积极反应。
1.经济复兴对于技能振兴的需求[1]
21 世纪以来,在资本逐利性以及实体经济低投资回报率诱致下的美国虚拟经济过度发展,最终导致了全球性金融危机的爆发。在虚拟经济快速发展的同时,造成美国制造业大规模外流,致使美国经济发展“空心化”,带来高失业率问题,引起了奥巴马政府的焦虑和重视。因此,提升工人技能、推动经济发展逐步向制造业等实体经济倾斜,成为美国政府积极经济政策的必然选择。[2]据美国万宝盛华集团(Manpower Group)的调查数据显示:2011 年,美国61%的企业雇主不同程度的受到技能短缺的影响,其影响因素中又以缺乏相关工作经验、实践技能、一定的学术能力和正规资格证书为最,而加强专业学习和技能培训成为解决这些问题的首要策略。[3]尽管20 世纪末以来,美国政府珀金斯系列法案的颁布,对于美国CTE改革、经济的发展起到了一定的作用,但并未能从根本上遏制美国技能短缺的现状,导致了“技能危机”[4]的出现。
2.经济可持续发展模式下催生的教育变革[5]
2009 年2 月,奥巴马在国会联席会议中指出,经济发展效率与教育体系的有效性密切关联。在经济全球化和全球经济发展愈来愈受科技力量驱使的背景下,要实现国家经济可持续发展,必须对高水平的劳动储备和人力资源开发做出新安排。为此,奥巴马政府提出:为实现到2020 年美国再次成为接受高等教育比例最高的国家,每一位美国公民都有义务通过社区学院、职业培训等形式接受至少1 年的高等教育或者职业培训来促使这一目标的实现。[6]于是,美国政府在2010 年推出了“通过社区学院提升美国公民的技能”(Building American Skills Through Community Colleges)[7]等一系列教育改革计划。2011 年,美国国家教育统计中心(National Center for Education Statistics)发布的《美国教育发展状况报告》(The Condition of Educa-tion 2011)显示:美国20~24 岁成年人接受高等教育的比例达到该年龄段总人数的40%,25~29 岁的占14%,30~34 岁的为7%。由此表明,美国20~34岁之间占很大比例的成年人在完成中等教育后便直接进入劳动力市场,并未接受更高级别的教育或培训。这也成为劳动力素质结构与当下市场需求脱节的重要原因。[8]
(二)我国《现代职业教育体系建设规划(2014~2020)》出台的社会背景
1.构建世界水平、本土化特色职业教育体系之所需
现代职业教育体系日益成为世界各国在新型工业化和现代科学技术快速发展背景下,铸就强大国际竞争力的重要支撑。尤其是2008 年国际金融危机爆发以来,欧美各国都力主改革本国的职业教育体系,力求在新一轮国际竞争中建立起牢固的、可持续的人才和技术竞争优势。尽管改革开放以来我国职业教育的发展取得了巨大成就,如中高等职业教育规模的快速发展、职业院校基础能力建设的显著提高、校企合作模式的不断创新等,但职业教育社会吸引力的不足、层次结构的不合理、基本制度的不健全等诸多问题依旧凸显,集中表现为职业教育体系未能有效满足国家竞争力的提升和经济发展方式转变的要求。[9]
2.造就多类型、多层次人才梯队,服务经济社会全面转型升级之期盼
随着我国产业结构转型升级的步伐加快,必然促使传统的高耗能、低效益产业向低耗能、高效益的现代产业转型,而这一转型过程必然带来对人才队伍结构需求的新变化、对劳动技能和知识水平的新要求。据2012 年国务院颁发的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》显示,“十二五”期间我国战略性新兴产业规模的年均增长率达20%以上,其中生物产业的产业规模年均增速达到20%以上,新兴战略性产业的兴起催生了未来从事该行业人才规模的巨大需求。[10]另据2012 年教育部颁布的《全国职工教育培训统计报告》显示,我国4,634.28 万名职工中,89.56%均为中级工和初级工,高级工、技师、高级技师仅分别为7.34%、2.34%、0.76%。而国际劳工组织的调查显示,发达国家产业技术工人中,高级工占35%,中级工占50%,初级工占15%,与之相比我国还存在很大差距。[11]
3.实现个体职业生涯成功及可持续发展能力获得之诉求
职业教育通过面向人人、面向不同个体的不同发展阶段,开展不同形式的教育与培训,提供与劳动力市场需求相符合的教育内容,形成层次分明、螺旋递进的人才培养通道,促使个体由低水平、简单化发展能力不断向高水平、复杂化的能力过渡,帮助个体职业可持续发展能力的形成,实现职业生涯成功。如北京市基于个体终身学习的要求,建立职业教育分级制度和灵活开放的学习制度,满足不同学习对象的学习要求。通过职业学校办学功能的转变,将非学历培训、转岗培训和成人继续教育纳入到职业学校教育范畴。[12]
二、中美职业技术教育改革原则与核心任务之比较
(一)BTCTE中美国CTE改革原则与重点任务的分析
相对于2006 年修订的珀金斯法案,BTCTE的出台旨在建立严密的(rigorous)、与市场相联系的(relevant)、结果驱动的(results-driven)CTE体系。BTCTE提出改革的四项核心原则是:
1.加强联系(Alignment)
通过赋予各州更多的自主权,调动各州积极性,强化与产业界的合作,及时发布市场需求信息。加强各级教育机构与企业、产业界的紧密联系,建立有效对接市场需求的高质量CTE项目,促使学生形成21 世纪职业发展的能力,满足适应不断变化的岗位能力需求。
2.积极协作(Collaboration)
加强中等、中等后教育机构、雇主以及其他产业伙伴之间的协作,以多方组建联盟团体作为基本单位,推动CTE改革。同时,BTCTE要求各州必须以联盟团体的形式申请联邦教育资助,赋予雇主、产业伙伴权利,促使其积极参与CTE项目的设计与改革,从而形成多方协作、资源整合、系统推进的CTE改革局面。
3.有效问责(Accountability)
与之前不同的是,BTCTE通过竞争制的拨款方式,甄选符合市场实际需求及有效促进CTE改革的项目,促使CTE项目密切联系实际。采用统一的评估标准和业绩指标,衡量各州CTE项目的实际效果,确保形成客观、有效的评估结果。
4.鼓励创新(Innovation)
加大改革力度,鼓励各州通过创新为CTE成功改革奠定基础。联邦政府通过成立CTE创新改革基金(CTE Innovation and Transformation Fund)、采取竞争拨款方式、奖优制等,促使高质量CTE项目产生和满足市场的实际需求,保证CTE改革预期目标的实现。
在此原则的引导之下,BTCTE中提出一系列CTE改革任务:
第一,CTE培养目标的重新界定。BTCTE中明确指出,高质量、有效的CTE项目,应着重培育个体成功进入高等教育学习、获得职业生涯成功以及公民生活成功的能力。具体包括:核心学术能力(core academic content)以及某一专业领域的专业知识(specialized knowledge);职业技能(employa-bility skills),包括团队合作、批判思维、收集分析信息的能力等;岗位迁移能力(transferable skills),即个体能够很好地适应岗位变化以及应对社区出现的公共问题的能力。
第二,CTE课程的改革。建立中等与中等后教育的有效衔接、序列结构清晰的一体化课程体系,实现学生从中等教育向中等后教育的自然过渡(seamless transitions)。在教学方面,中等与中等后学校教师应共同承担向学生教授整合性的学术、职业和技术知识的职责。同时应加强中等、中等后教育机构与雇主之间的合作,为学生提供工作导向(work- based learning)的学习机会,帮助学生通过双学分制(dual credits)获得产业发展所需的岗位技能,并获取相应的职业资格证书和学历。
第三,明确地方政府改革责任。BTCTE对于地方在CTE改革中的角色进行了明确定位,主要职责包括:积极联系地区经济部门,联合收集并发布地区经济发展的市场需求信息;建立CTE发展数据库,为客观、有效地进行地区CTE评估提供依据;实行问责制,即在各州获得联邦资助前,以签署责任状形式,确保各州改革的积极性和有效性。
第四,CTE师资选拔- 培养制度的规范。BTCTE指出:通过吸收产业界专业人才(mid-career pro-fessionals)等途径开辟多样化的师资选拔机制;巩固各级学校与产业界的协作,营造教师更新知识和技能的平台;以教师的科学评价为依据,合理确定教授科目,提升教学的有效性。
第五,政府- 产业企业- 学校有效合作机制的构建。为加强学校与产业界的联系,BTCTE规定:申请联邦拨款的对象必须是由地方教育部门、能够提供两年制学位的中等后教育机构以及其他合作伙伴(雇主、产业联合会、工会组织等)组成的联盟团体(consortia);另一方面,通过明确各联盟团体的资质,即在资金数目以及设备、员工等方面满足要求方能获得竞争性资助,以此来实现各界的密切联系、优化资源配置,从而提高改革效率和质量。
第六,CTE经费分配改革。BTCTE改变了以往按照既定公式(formula)进行联邦资助的分配,各州可在充分自主情况下,择优选取能够真实反映地区经济发展需求的CTE项目进行资助。可优先资助有利于解决地区面临紧迫问题的CTE项目,并对个别有效推动CTE改革和培育满足区域经济发展急需人才的项目予以奖励,从而形成结果驱动型(results-driven)的CTE经费分配模式。
第七,CTE全民服务能力的提升,促进教育公平。在BTCTE中,促进教育公平是改革的一大亮点,以此来实现“美国承诺”(American Promise):促使所有的年轻人和成年人都能最大程度地发挥潜能,人人出彩。在此背景下,美国CTE针对不同群体通过个性化手段来提供相应的教育和培训,如通过远程技术教育来帮助农村地区学生(rural students)的学习、通过向低收入家庭(low-income family)提供补助金(subgrants)的形式来帮助其完成学业等。
(二)《建设规划》中我国职业教育改革原则与重点任务的分析[13]
在有效推动我国职业教育改革的进程中,《建设规划》明确提出职业教育的四项改革原则:
1.坚持政府统筹规划
协调各方职责,形成中央政府制定现代职业教育体系建设的法律法规、政策以及总体规划,充分发挥相关工作部门联席会议制度的作用,赋予省级政府在学校布局规划、招考制度等方面更多自主权,通过明确职责、提升效率,科学建立地市一级区域职业教育发展规划和统筹管理体制。
2.坚持市场需求导向
彰显职业教育跨界属性,积极发挥市场资源优化配置功能,鼓励社会力量参与职业教育办学,促使优势资源汇聚。根据市场需求确定培养规格层次、专业体系等,实现从供给导向转向需求导向机制,改善当下职业教育人才培养质量、结构与市场实际需求脱节现象,提升职业教育有效性。[14]
3.产教融合
职业教育发达国家技能型人才培养的共同规律是产教融合的实现。中国职业教育发展也应在促使专业设置与产业需求、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程对接的过程中,推动职业教育由内向化评价、封闭式发展向社会化评价、开放式发展格局转变,形成职业院校特色化、多样化发展模式。[15]
4.搭建多元化人才培养路径
贯通中职—高职—本科—研究生的人才培养通道,改变职业教育内部发展层次割裂现状,实现内部通道顺畅、有序发展。坚持以人为本,推动职业教育与普通教育、继续教育的有机衔接,以学分积累制、第四级过渡教育等形式,搭建多样化人才成长路线图。构建全日制与非全日制、学历与非学历教育相互融通的“立交桥”,实现职业教育体系与个体就业发展体系的良好互通,形成各级各类教育协调发展的局面。
针对当前我国职业教育发展现状,《建设规划》提出了我国现代职业教育体系建设的重点任务:
第一,优化职业教育人才培养结构。通过稳规模、调结构、促质量,使职业教育发展为现代农业发展、工业转型升级以及现代服务业发展提供持续有效的服务,形成与产业结构相一致的人才保障体系。同时,优化我国职业教育区域布局以及城乡布局,统筹职业教育区域协调发展。
第二,完善政策环境、建立制度保障。通过环境改善和制度建设,激发社会力量参与职业教育的热情;通过创新办学模式,加速民办职业教育发展;通过科学规划、创新机制、提升活力,推动职业教育集团化发展。
第三,推动各级职业教育有效发展。坚持就业导向、系统培养等理念,根据区域发展现状,优化中等职业教育布局,整合资源要素,巩固中等职业教育基础地位。另一方面推进高等学校分类管理,推动应用技术性本科院校的建立,加快高等职业院校发展步伐。
第四,完善职业教育质量保障体系。以中高职内涵对接为路径,推动五年制高职发展,不断强化学历、学位与职业资格证书衔接,完善职业人才的衔接培养体系。大力构建校企合作、工学结合人才培养体系,健全职业教育质量评价制度,确保职业教育质量提升。建立产业结构驱动专业改革机制、产业技术进步驱动课程改革机制、真实应用驱动教学改革机制,全面改革职业教育专业课程体系。积极改革教师资格、用人制度以及培养培训制度,扩大“双师型”教师队伍的规模。
第五,推进信息化平台体系建设。运用信息技术,加强职业院校信息化基础设施、信息化管理以及数字化资源平台的建设,改造职业教育专业课程。培养学生岗位所需的信息技术素养,加快数字化专业课程体系建设。
第六,建设开放型职业教育体系。大力引进国外先进的人才培养标准、专业课程等,鼓励职业院校与国外高水平院校建立合作关系,不断扩大优质职业教育资源引进,通过招收留学生、合作共建国际化人才培养基地等,建设开放型职业教育体系。
(三)中美职业技术教育改革原则与核心任务比较
1.改革原则之比较
中美两国职业技术教育发展状况的差异,导致两国在职业技术教育改革中呈现出明显的个性差异。在质量、竞争、创新理念驱动下,美国政府通过改革现有的CTE体系,激发CTE新活力,实现美国经济的振兴。与之不同的是,我国的职业教育在长期发展过程中,由于内、外部因素的共同作用,至今未能形成完善的、具有现代特色的职业教育体系。因此,在此次职业教育改革中,着重以实现统筹管理、内部结构完善、外部环境优化、密切联系实际为目标,构建完善的现代职业教育体系。
而通过对两国具体改革原则的深入分析,可以发现:
第一,对于职业教育人才培养体系的完善成为两国改革的共识,但美国更强调通过联盟团体、提供密切联系实际的高质量CTE项目来提升人才培养的有效性,并在高质量CTE项目实施过程中,注重地方政府职责和积极性的发挥;而我国则通过实现产教融合,推动职业教育的人才培养过程与产业生产发展过程进行自主互动,从而实现需求的相互满足。
第二,在职业教育办学方向层面,美国通过法律的规定性,强制促使中等、中等后、企业以及产业伙伴建立联盟来推动CTE的发展;而我国则是通过非强制性、鼓励性的规定来调动社会力量参与职业教育的积极性,从而实现职业教育办学与社会需求的互动性,提升市场经济的适应能力。
除此之外,美国CTE改革中注重全国统一的绩效评估体系的建立,并通过竞争拨款制和奖优制来推动CTE的改革创新;而我国较为关注各级政府统筹管理的职责范围,旨在形成职业教育现代治理结构与治理能力。同时,针对以往职业教育发展过程中体系内部和外部存在的弊端,着重进行完善职业教育内、外部体系,促使职业教育的体系结构优化和功能升级。
2.改革核心任务之比较
中美两国职业技术教育发展现状与国情概况的差异,使得两国职业技术教育改革中的核心任务也存在明显的异同点。
其中,相同点主要集中在:职教师资的来源、选拔、培养培训;努力构建贴近市场需求,生成中高职一体化课程体系;注重信息化平台建设,生成面向各类教育群体的适宜平台和路径;明确各级政府发展职业教育的职责,实现职业教育治理能力与机构的现代化等。
明显存在差异的方面有:第一,在职业教育发展形式方面,我国通过划分初、中、高等职业教育以及民办、公办职业教育的形式,采取巩固中等职业教育基础、加速高等职业教育发展等具体措施来有效推动职业教育的发展;而美国则通过建立联盟团体的形式,在有效加强职业技术教育与市场的密切联系的同时,充分利用社会资源来提升职业教育的办学效率。
第二,在教育经费的分配机制方面,我国将在各地职业院校生均经费标准或公用经费标准的基础上,统一进行经费拨付;而对于民办职业教育更多的是通过完善民办职业教育收费制度和财政贴息贷款制度等自筹发展经费的形式。与之不同的是,美国通过采取州内竞争的方式,根据各联盟团体报送的CTE项目的适切性、有用性以及操作后效果的评估等,综合考虑择优拨付,形成结果驱动的经费拨付机制。
第三,在绩效评估方面,尽管我国积极完善中高职教育督导评估办法,鼓励第三方机构参与评估,但本质上都未能从国家层面制定统一的衡量标准来确保职业教育的实际效果;而美国则是基于相关法律的基础上,建立全国统一的评估指标,确保职业教育评估的客观、真实。
第四,在机制创新方面,我国主要表现在意欲通过创新职业教育发展的区域协调性机制以及形成有效的校企合作推动机制;而美国创新机制中最具特色的是州内竞争拨款制和奖优制的创建,从而有效地调动各方参与职业教育改革的积极性,也确保了职业教育改革的有效性。
三、中美职业技术教育改革特点的比较
(一)教育经费划拨方式的差异
美国CTE发展史上的教育经费划拨方式主要分两类:竞争性拨款和非竞争性拨款。[16]非竞争性拨款(Recipients by formula)是联邦政府按照既定分配公式向各州各地区直接分配,各州无权对经费分配加以干预。竞争性拨款(Within-state Com-petitions)即赋予各州相对的自主权,各州可根据各联盟团体申报的CTE项目和各联盟的实力条件择优进行资助,并对个别改革成效明显的CTE项目进行奖励。在BTCTE序言中,美国教育部部长阿恩·邓肯指出:2006 年的珀金斯法案尽管对以往非竞争性拨款方式进行了适度改革,但未产生显著效果。因此,在此次改革中,美国教育部从制度设计层面对联邦教育经费划拨方式进行根本性变革,通过竞争的形式进行联邦教育经费划拨,以此提升教育经费使用效率和针对性,激发各方参与的热情,确保CTE改革的有效性。而当下我国职业教育经费的划拨方式仍以非竞争性的程式化分配为主,[17]而这种分配方式在统一职业教育绩效评估标准缺失的情况下很难发挥应有的效力。同时,由于我国职业教育办学过程中公办和民办职教待遇的差异性,程式化的分配不利于调动民办职业机构在推动自身改革和创新方面的积极性,从而不利于我国职业教育改革整体进程的推进。
(二)制度变迁方式的差异
新经济史的开拓者道格拉斯·诺斯认为:“制度是一个社会的游戏规则,是决定人们相互关系的系列约束。制度可分为正式制度(法律、法规等)和非正式制度(价值观、习惯等)。”[18]职业教育的相关制度显然属于正式制度的范畴。正式制度往往通过两种形式实现历史变迁:强制性制度变迁、诱致性制度变迁。[19]强制性制度变迁是指政府通过法律法规的形式,注重社会责任和集体行动协调性的倡导,属于一种自上而下推动制度改革的方式;诱致性制度变迁则是地方通过对制度变革所产生效益认知的自觉,自发地组织和推动制度的变革,属于一种自下而上开展制度变革的方式。[20]在此次美国CTE改革中,通过诱致性制度变迁方式,促使各州通过满足获得联邦资助的各项标准,获取相应的资助经费,实现CTE的有效改革。与之相反,我国职业教育改革中却多通过强制性制度变迁来推动职业教育变革。例如,《建设规划》规定:通过法制建设、政策引导等多种途径进一步落实企业参与校企合作,将国有大中型企业支持职业教育列入企业履行社会责任考核的内容等。这也是长期以来我国社会各界参与职业教育积极性不高的原因之一。
(三)绩效评估体系改革的差异