土地行政范文

土地行政范文（精选8篇）

土地行政 第1篇

关键词：土地流转,行政干预,法律规制

依法、自愿、有偿是农村土地承包经营权流转的根本原则。[1]然而, 在当今经济、社会环境下, 农民对政府在农地流转方面的服务又的确存在需求。因此, 地方政府的行为如果超越合理边界, 往往会违背农民的意愿, [2]从而违背我国《物权法》和《农村土地承包法》相关规定。即便就地方政府的合法预期而言, 其违背农民意愿强行推行农村土地承包经营权流转的行为在短期内也许能够提高农业效益, 却不能够实现农村剩余劳动力的转移, 促进土地资源的有效配置, 进而不能实现农村土地的规模经营。[3]鉴于此, 研究地方各级政府在农村土地承包经营权流转过程中的行政干预问题, 设计具体可行的法律制度将地方政府在农村土地流转过程中的行政行为纳入法制化轨道, 对于保障农民的合法权利, 保障农村土地承包经营权的正常有序流转具有十分重要的意义。

一、农村土地流转中行政干预之根源

根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条和第十五条之规定, 农民土地承包经营权流转需要经过经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意以及乡 (镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准这两项程序。[4]由于乡镇负责人由上级政府考察任命, 上级政府可以控制乡镇财政收支的基数和范围, 因此, 乡镇政府成为了负担转嫁的最终承受者, 不得不采取种种措施消减债务, 损害农民利益乃至干预土地承包经营权就是其选项之一。[5]在中央政府全面推行农村税费改革, 乡镇政府不能像以往那样随意干预农户的生产经营, 但行政干预农民土地承包经营权流转就成为了地方政府特别是乡镇政府可以采取的一项重要措施。其中原因非常简单, 如果某企业或者个人欲获得农民承包的100亩土地用于合乎法律规定的生产经营活动, 正常流转费用是100万元。如果该企业或者个人愿意向地方政府支付40万元, 要求地方政府采取措施让农民在获得30万元后就将土地流转给该企业或者个人。那么, 企业或者个人就会少支出30万元, 而地方政府却因此获得了40万元的收入, 这样, 企业或个人与政府就非常容易达成共识。在地方政府行政干预非常容易奏效的情况下, 农民的合法权益就难以得到保障。

不仅如此, 我国在选拔任命地方各级领导干部之前, 上级政府往往会进行考核, 其中非常重要的指标就是在执行中央大政方针方面取得的实际成绩。在当前考核制度还不够完善的情况下, 一些官员通过在短期内搞政绩工程得以升迁。因此之故, 不少官员加入到大搞形式主义的行列之中。这就是中央大政方针出台之后在各地往往容易产生“刮风”问题的根源所在。在中央鼓励农村土地承包经营权流转的情况下, 如果土地承包经营权流转的数量或者规模成为官员政绩考核的重要指标, 在地方官员追求短期内利益最大化的理性选择情况下, 农村土地流转过程中的行政干预后果会不会很严重呢?笔者可以肯定, 一旦发生这样的情形, 后果将十分严重。

我国立法基于保障农民土地权利的考虑而将土地承包经营权设定为物权, 期望农民可以据以抵制包括地方政府在内的任何组织及其组成人员的不法侵害。然而, 立法是一回事, 法律实施又是另外一回事。依照西方法律理论, 如果行政权力超越边界侵犯公民的合法权利, 公民有权反抗以及要求赔偿, 这是西方发达国家行政法律制度得以有效实施的重要保障。而我国农民却难以“为权利而斗争”。自开展农业合作化运动和建立人民公社以来, 农民一度因为土地改革所拥有的土地逐渐归于集体组织所有, [6]改革开放以后, 制定的相关法律也对此予以了确认。[7]由于国家法律体系缺乏连贯性和一致性、人民法制观念淡薄等原因, 农村土地所有权实际上掌握在地方政府手中。在地方政府以各种名义侵占农村土地之际, 就连农村集体组织也根本无力保障其合法土地权益, 更不用说农民个人。[8][9][6]具体地说, 在法律上, 农村土地所有权是属于农民集体经济组织或村民委员会所有。而在实践中, 村民委员会只是名义上掌握着土地所有权。由于农民集体中的单个农民实际上没有参与权与决策权, 土地集体所有权就转化为了村干部的个人支配权, 而地方政府却可以通过种种途径决定村民委员会干部的前途和命运。如某省出台文件规定, 地方政府可以在指标限制内将村干部录用为公务员。如此一来, 地方政府对村干部具有足够影响力自不待言。在此情况下, 如果地方政府侵犯农民的土地权益, 村委会干部往往协助政府处理相关事务, “那些在土地上生活和耕作的村民, 根本无力保护自己的合法权益不受侵害。”[9]换言之, 在地方政府对农村土地流转进行行政干预的过程中, 农民由于认为土地属于国家所有而认为地方政府的行政干预理所当然。个别或者少数农民也许有为求生存和发展而试图抵制, 但传统厌讼心理的存在和对于司法机关的不信任, [12]由此可见, 大多数农民认为承包土地的所有权属于国家。当他们心目中的国家 (也就是各级地方政府) 处置其承包的土地时, 他们自然不会产生维护自己的权利这样的想法, 也就更无从实施维护自己合法权利的行为。进一步而言, 农民即便试图维护自己的权利, 但由于农村土地承包经营导致农民利益的分散, 个别或少数家庭的农民难以与拥有强制手段和法律武器的地方政府抗衡, 而“凭什么我一个人吃亏大家都得好”这样提防他人“搭便车”的心理存在也减弱了个别或少数家庭的农民抗争的积极性。

二、解决农村土地流转中行政干预问题之路径分析

行政权力的规制问题属于行政法调整的范畴。我国已经借鉴西方相关法律制度制定了大量行政法律制度, 在行政法制建设方面也取得了一些成就。然而, 不容忽略的是, 我国政治制度和法制环境与西方国家相比存在显著差别, 这就决定了我国要想充分实现限制行政权力这一行政法律制度的根本目的在于:行政法律制度建设必须走出一条属于自己的路。因此, 在研究和解决农村土地承包经营权流转过程中的行政干预问题时, 应以此为基本原则。

西方国家对于行政权的控制主要通过独立的司法权而实现, 司法权对于行政权的控制主要是通过以下两类途径:一是司法机关对抽象行政行为进行司法审查, 二是受到行政权侵犯的公民可以到司法机关寻求救济。反观我国, 法院不受理公民、法人或其他组织对行政法规、规章或者行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令。换言之, 如果地方政府以所谓结合地方实际制定适用于地方的农村土地流转办法并赋予地方政府行政干预的权力, 法院根本不可能对其进行司法审查。根据我国《行政诉讼法》相关规定, 如果地方政府因为行政干预农村土地承包经营权流转而成为被告, 依法应当向法院提交其行政行为依据的相关规范性文件, 这就意味着法院可能对其进行合法性审查。然而, 法院即便认为其违反《宪法》或相关法律, 也只有权向全国人大常委会提出审查意见或者建议。也就是说, 法院只有提出疑问的权力, 而无进行审查的权力。如果地方出台规章赋予自己行政干预农村土地承包经营权流转的权力, 即便其与国家农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》相违背, 法院也只能经由最高人民法院提交国务院作出解释或者进行裁决, 而自身不能对其合法性进行审查。[13]因此之故, 在农村土地承包经营权流转过程中, 如果地方政府以公共利益或者农民长远利益为名进行行政干预, 在法律意识不断高涨的今天, 农民也有可能向法院提起诉讼, 法院因而不得不面对对自己人事和财产能够产生巨大影响和制约的政府, 面对即便是自己尽最大努力也未必能够改变其命运的农民。这么说的理由在于:在实践中, 法院经由最高人民法院提请全国人大常委会、国务院对地方性法规进行裁决的事情, 如果不是绝无仅有也是非常罕见。在此情况之下, 法院会作出什么样的裁决不难想象:它们理所当然地会支持政府的行为。这样的论述其实也属理想化, 在厌讼传统根深蒂固和对司法机关存在信任障碍的情况下, 农民们不太可能到司法机关寻求救济, 在大多数情况下对地方政府干预其土地承包经营权的行为要么只能私下表示异议, 要么试图通过信访来解决问题。

这就是说, 在西方国家比较盛行的通过司法权对行政权予以制约的通常做法在我国可能行不通。要解决农村土地流转过程中地方政府行政干预问题必须另寻其它途径。关保英教授认为, 在我国, 包括司法权在内的外部权力对行政权进行制约即便可行也会导致成本高昂。因此之故, 他提出行政权的自我控制设想。具体地说, 包括单一行政主体的控制、上位机构对下位机构的控制、下位机构对上位机构的制约以及不同行政职能的平衡控制等。[14]就其行政主体的控制而论, 他认为我国行政机构实行行政首长负责制和委员会制度有机结合的制度, 因而行政主体内部有权力行使制约。但在农村土地流转中, 这样的制约恐怕很难发挥应有的作用。这是因为, 制度上的安排未必在实践中落到实处, 在行政机关内部, “家长制”、“一言堂”的问题客观存在。如果地方政府内部个别组成人员因为包括贿赂在内的原因决定干预土地流转, 在土地流转数量已经成为政绩考核组成部分的情况下, 行政首长一般也会睁一只眼闭一只眼, 通常不会表示异议;即便行政首长可能表示异议, 个别人也可能通过巨额贿赂的方式解决。事实上, 通常情况下, 在个别或少数不法分子通过不正当途径获取土地流转的巨大利益之时, 行政首长往往成为他们争取的对象。在行政首长说了算的制度环境中, 行政干预往往不可避免地发生。就下位机构对上位机构的制约而论, 关保英教授认为, 这一问题在我国需要进一步探讨。可见, 他也认为在现行政治环境中缺乏现实性。农村土地流转的行政干预往往在基层政府发生, 如果上级政府强制流转, 基层政府就很难施加约束和控制。就不同行政职能的平衡控制而论, 我国政府机构改革的方向是建立决策、执行和监督三类机构, 目的正是实现平衡和控制。问题在于:在行政首长负责制的情况下, 这样的平衡或制约机制能够发挥多大作用尚待观察。根据前述原因, 在土地流转过程中它能够发挥平衡或者制约作用也值得打上一个巨大的问号。实际上, 行政权的自我控制最具现实性的是上位机构对下位机构的控制。正如关教授所言, 在我国现行制度环境中, 高位机关对所有低位机关都有发号施令和全面控制的权力。具体到农村土地流转这一问题而言, 国家农业部出台的《农村土地流转管理办法》和各省根据该办法制定的实施条例表明, 中央和省级政府对于农村土地流转可能发生的问题有比较清醒的认识, 在推动农村土地流转之际也比较理性地看待可能出现的问题。因此, 我们完全有理由将制约地方政府在农村土地流转中进行行政干预的希望寄托在它们身上。也就是以中央政府为起点, 通过上级政府对下级政府进行制约的方式, 解决农村土地流转过程中的行政干预问题。

在以上论述的过程中, 不论对于地方政府及其行政首长而言, 还是对于司法机关而言, 我们均以通过合法或者非法的途径谋求自身利益最大化为分析依据, 即便实际情况大多并非如此。这类分析的合理性在于:在此基础上进行的制度设计根本不妨碍理性地、合法地对待农村土地流转的行政司法机关及其负责人开展工作。此外, 如果上级政府能够对下级政府干预农村土地流转的行为实施有效制约或者监管, 我们就有理由相信, 司法机关在此问题上能够得到上级政府的有力支持, 并充分发挥司法机关在此方面的作用。

三、解决农村土地流转中行政干预问题之具体措施

土地承载着农民生产、收入、养老等多种功能, 与农民生活和切身利益密切相关。在地方政府的行政干预发生之后, 失去土地的农民在生活难以为继时难免通过信访乃至比较极端的方式进行抗争。[12]国家制定法律赋予农民权利, 目的在于国家长治久安和社会和谐, 而不是希望增加农民对于地方政府即便是合法的抗争乃至影响社会稳定。因此, 中央政府应该及时出台配套措施, 主要从约束方面解决已经或者可能出现的地方政府行政干预农村土地流转问题。笔者认为, 可以采取以下措施予以解决:

1.农村土地承包经营权流转过程中行政干预的法律依据之消除

由于我国农村集体所有权的缺位, 为保护农民的土地权益, 立法赋予基层政府对于农村集体土地的管制权, 却为基层政府利用行政权力牟取不当利益、干预土地流转打开了方便之门。中央政府强调, 农村土地承包经营权应依法流转, 如果相关法律本身却有助于地方政府实施行政干预, 那么, 中央政府确定的自愿有偿原则就难以落到实处, 农民的利益就难以得到保障。因此, 必须从法律层面消除地方政府行政干预的法律依据。①修改《土地管理法》相关规定, 消除地方政府实施行政干预的法律依据。具体地说, 有必要将《土地管理法》第十四条和第十五条 “报乡 (镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”修改为“由乡 (镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门办理相关手续。”这样, 地方政府的批准权被撤销, 其职能由管理转变为服务。如果必要的话, 法律也可以要求或者赋予乡镇政府或县级政府农业主管部门审核土地流转是否遵循自愿原则、流转金额是否与流转市场价格一致, 否则, 可以帮助流转土地的农民通过司法途径撤销流转合同。②明确地方政府在土地承包经营权流转过程中的职责范围, 修改地方政府实施行政干预的法律依据。实践证明, 如果政府超越必要的界限, 在农村土地承包经营权流转过程中实施行政干预, 就会损害农民的土地权益。因此, 我国有必要明确政府在土地承包经营权流转过程中的职责范围, 确定其行政行为的界限, 明确规定越过该界限的行政干预无效。③鉴于地方政府可以通过地方性法规获得行政强制的法律依据。为此, 应以中央政府为起点, 各级政府逐级控制下级政府出台地方农村土地承包经营权流转制度, 避免地方性法规赋予地方政府在农村土地承包经营权流转过程中行政强制权;对于已经出台并且赋予地方政府在农村土地承包经营权流转过程中行政强制权的地方性法规, 上级政府应报请同级人民代表大会常务委员会撤销或者逐级上报, 由省级人民代表大会常务委员会撤销。

2.上级政府对于下级政府在农村土地承包经营权流转过程中行政干预之行政规制

在我国现行行政管理体制下, 上级政府对于下级政府的行为可以有效约束和控制。在当前中央政府对农村土地流转的大政方针非常符合农民利益的情况下, 应重视我国行政管理体制的特点, 以中央政府为起点, 由上级政府对下级政府在农村土地承包经营权流转过程中的行政干预实施有效规制:①上级政府完善对于下级政府领导干部政绩考核的指标体系, 不单纯以下级政府所辖区域内农村土地流转的数量为依据, 而是综合考虑农村土地流转的数量、农民利益的保障情况以及农民的满意程度。也就是说, 上级政府应从政绩考核指标体系设置上将地方政府领导干部的行为引导到在农村土地流转中尊重农民意愿、维护农民利益上。②上级政府加强对于下级政府的定期或者不定期检查工作, 接受下级政府辖区内农民对于土地流转中不法行为的投诉和举报, 及时发现和责令改正下级政府在土地承包经营权流转过程中的行政干预。③上级政府对于下级政府因为非法干预农村土地承包经营权流转而导致农民申请行政复议、起诉、信访乃至发生群体性事件的, 应及时依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。在实行这样的措施之后, 由于农民的利益和满意程度与地方政府及其领导干部的切身利益相关, 地方政府领导干部追求个人或者地方利益最大化的行为就会转移到维护农民土地权益上来。

3.以行政计划、行政指导以及行政调解等方式实施的行政干预的法律规制

诸如行政计划、行政指导和行政调解之类的行政行为, 用之得当有利于推动农村土地承包经营权之流转。然而, 实践中, 农民往往将各级政府实施的任何行政行为都理解为行政干预。各级政府也有可能因为这类行政行为不需要法律授权具有更大的灵活性和隐蔽性, 从而以行政计划、行政指导和行政调解等方式强制农民流转土地承包经营权, 这样, 即损害了农民利益, 又对社会稳定和社会和谐造成了威胁。为此, 有必要以农村土地承包经营权流转为契机, 推动包括行政计划、行政指导和行政调解等行政法律制度之制定, 明确行政计划、行政指导和行政调解的适用原则、适用范围、适用方式、适用程序, 法律效力以及违法以后的法律责任, 等等, 从而遏制地方政府可能变相适用的行政干预。[16]

4.地方各级政府在农村土地承包经营权流转过程中行政干预之司法规制

司法是社会公正的最后保障, 尽管我国司法权不可能像西方发达国家的司法权那样独立于行政权之外, 然而, 司法机关与行政机关毕竟属于分工负责关系。在上级政府重视和支持的情况下, 在土地承包经营权流转过程中有理由重视和充分发挥司法对于行政干预的规制作用。在我国现行法制环境中, 以下措施是值得考虑的:①在地方政府产生行政干预的意思表示或者实施初步行政干预行为之后, 土地承包经营者和任何利害关系人都可以向人民法院提起行政诉讼。②如果行政机关申请人民法院强制执行, 土地承包经营者和任何利害关系人都可以向人民法院提出进行审查的要求, 人民法院可以裁定不予执行。③土地承包经营者和任何利害关系人都可以随时向人民法院主张地方政府及其成员超越其职责范围实施的农村土地承包经营权流转的行政干预无效。④地方政府及其成员因在农村土地承包经营权流转过程中实施行政干预而导致人民法院裁决土地承包经营权流转无效的, 相关责任人必须恢复原状、赔偿损失。⑤充分考虑农民的特点和条件, 以“司法为民”的思想为指导, 在简易程序适用领域增加土地承包经营权流转相关事项, 降低农民举证责任, 方便农民通过司法途径获得救济。

四、结语

土地行政 第2篇

诉讼试题

一、单项选择题（共25题，每题2分，每题的备选项中，只有1个事最符合题意）

1、开发商在以出让方式获得的土地上建商品住宅，后在该块土地上改建商场，则必须__。

A．经规划管理部门同意 B．经房产管理部门同意

C．经原土地使用权出让方同意

D．重新签订土地使用权出让合同或签订合同变更协议 E．调整土地使用权出让金

2、某城市工业用地基准地价设定土地开发程度为“五通一平”，其修正值如下表．现有一宗工业用地坐落在四级地内，达到“三通(通路、通上水、通电)一平”，则其土地开发程度修正值为元／平方米．【2008年考试真题】 A： B：-5 C：-6 D：-11 E：时间因素

3、下列属于行政法的是__。A．《行政处罚法》 B．《城市房地产管理法》 C．《行政许可法》 D．《行政复议法》 E．《行政诉讼法》

4、下列城镇土地定级因素分值计算原则表述中，错误的是（）。A．因素分值的确定要建立在因素与土地效益相关研究的基础上 B．作用分值与土地的优劣成正相关或负相关 C．分值体系采用0～100分的封闭区间

D．作用分值只与因素指标的显著作用区间相适应

5、我国的个人所得税采用的是。A：超额累进税率 B：超率累进税率 C：比例税率 D：定额税率 E：土地

6、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的__。A．土地开发成本 B．征用土地的成本 C．土地开发收益 D．平均土地纯收益

7、按房产余值计征的，税率为。A：1．2％ B：12％ C：2％ D：20％ E：土地

8、剩余法评估中，项目应计算利息。A：地价 B：销售税费 C：工商登记费 D：投资利润 E：时间因素

9、《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发[2006]50号)规定，每个国家土地督察局__。

A．设局长1名、副局长1名和国家土地督察专员(司局级)若干名 B．设局长1名、副局长2名和同家土地督察专员(司局级)若干名 C．设局长1名、副局长3名和国家土地督察专员(司局级)若干名 D．设局长1名、副局长4名和国家土地督察专员(司局级)若干名

10、《土地利用计划管理办法》规定，县级以上地方人民政府__部门应当建立土地利用计划管理信息系统，实行土地利用计划台账管理，在建设用地审批的规划审查过程中确认并根据批准情况及时核销计划，对计划执行情况进行登记和统计，并按月上报，作为计划执行跟踪和监督的依据。A．国土资源管理部门 B．建设管理部门 C．规划管理部门 D．房产管理部门

11、在一土地估价技术报告中，估价师在运用基准地价系数修正法评估时引用“公用设施完备度”因素的修正系数范围为—3．0％～4．0％，并在市场比较法试算过程中选取该因素参与比较。对于修正系数的确定，下列做法不恰当。A：两种估价方法所采用的因素条件应一致，但修正幅度可以不一致 B：根据比较实例宗地的具体特点，确定市场比较法中修正系数取值为—4．0％～8．0％

C：不同的估价方法有不同的应用特点，因此市场比较法中的修正系数可根据具体情况确定

D：同一因素对地价的影响具有一致性，修正的幅度也应一致，因此市场比较法中的修正系数取值范围也应为—3．0％～4．0％ E：合法性

12、地产的__性和不可移动性决定了土地市场是不完全的市场。A．价值 B．价格 C．普遍 D．个别

13、我国城市中的居住用地一般可分为居住区、居住小区与。A：组团 B：街坊 C：社区 D：生活区 E：土地

14、在城镇住宅用地定级中，公交便捷度作用分衰减属于__形式。A．线状因素线性衰减 B．线状因素非线性衰减 C．非线状因素线性衰减 D．非线状因素非线性衰减

15、市场经济作为一种一般性的经济运行方式，最主要的基础和条件是。A：生产资料私有制 B：商品自由交换

C：经济主体是独立的商品生产者和经营者 D：劳动力自由流动 E：土地

16、全国人均耕地面积大于2亩的8个省区主要分布在__地区。A．东北、西南 B．东北、西北 C．西北、东南 D．西北、西南

17、土地登记的内容包括土地权利主体、权利客体及其权利合法性证明。下列各项属于权利客体的是。【2002年考试真题】 A：法人代表 B：他项权利者 C：土地用途 D：买卖协议 E：调节消费结构

18、根据《中华人民共和国刑法》规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处（）。A．五年以下有期徒刑或者拘役 B．三年以下有期徒刑或者拘役

C．三年以上七年以下有期徒刑，并处罚款 D．三年以下有期徒刑，并处罚款

19、是影响土地区位的最重要因素。A：社会经济因素 B：自然因素 C：行政因素 D：繁华程度 E：时间因素

20、对土地的构成要素、地理位置与投入产出关系等的调查，属于__。A．地籍调查 B．土地条件调查

C．土地利用现状调查 D．土地市场因素调查

21、在土地估价过程中，确定估价期日是重要内容之一，对估价结果有着直接的影响。关于估价期日，以下理解正确的是（）。A．估价期日是指与委托方签订合同的日期 B．估价期日一般来说只需明确年月

C．估价期日只能由估价师按照评估对象的具体情况确定 D．同一宗地，在不同的估价期日评估的地价可能不同

22、企业所得税的税率为。A：33％ B：18％ C：20％ D：25％ E：土地

23、住宅密度等于。

A：总建筑面积／建筑用地面积 B：建筑用地面积／总建筑面积

C：一定区域内住宅用地面积占总用地面积的百分比 D：一定区域内总用地面积占住宅用地面积的百分比 E：土地

24、某宗地内建有一座建筑物，建筑层数为5层，各层建筑面积相等，建筑密度为50％，土地单价为2500元／平方米，则其楼面地价为元／平方米。A：2500 B：1250 C：1000 D：500 E：时间因素

25、房地产开发市场的市场营销因素调查有__。A．产品调查 B．价格调查

C．分销渠道调查 D．人口需求调查 E．促销策略调查

二、多项选择题（共25题，每题2分，每题的备选项中，有2个或2个以上符合题意，至少有1个错项。错选，本题不得分；少选，所选的每个选项得 0.5 分）

1、全国社会经济统计指标中的动态指标，不包括__。A．固定资产投资 B．价格指数 C．通货膨胀率 D．进出口总额

2、下列关于农用地分等的说法中正确的是（）。

A．基准作物指小麦、玉米、水稻三种主要粮食作物中的一种，是理论标准粮的折算基准 B．在实际操作上，农用地分等是在国家、省、县三个层次上展开的，县级分等成果要在本县域范围内可比，省级协调汇总成果要在全国范围内可比

C．农用地分等中所称的农用地是指直接用于农业生产的土地，包括自然保护区和土地利用总体规划中划定的林地、牧草地及其他农用地 D．土壤质量越好，自然质量等指数、自然等别越高

3、以．出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当持__申请国有土地使用权设定登记。

A．批准用地文件

B．土地使用权出让合同

C．土地使用权出让金支付凭证 D．国有土地使用证

4、现行我国土壤分类系统高级分类自上而下是。A：土纲 B：亚纲 C：土类 D：土属 E：亚类

5、在我国，市场中能够流动的仅是有限年期的土地__。A．使用权 B．所有权 C．抵押权 D．租赁权

6、下列关于单位地价、楼面地价描述，正确的有。A：楼面地价=单位地价／容积率

B：单位地价比楼面地价更能反映地价水平高低 C：楼面地价一单位地价／建筑面积 D：单位地价=楼面地价／土地总面积

E：楼面地价=单位地价×土地面积／建筑面积

7、根据统计学原理，对某宗地地价定义中的描述，可称为品质标志。A：土地用途 B：土地使用年限 C：价格类型

D：土地权利状况 E：土地出让年期

8、地价评估中，土地投资利息和利润计算的差异有。【2006年考试真题】 A：含义不同

B：计息与计利润项目不同 C：计算方法不同 D：计算参数不同 E：计算周期不同

9、衡量土地需求程度的主要指标是__指标。A．人口老龄化 B．经济发展 C．国力发展 D．人口密度

10、下列项目中，属于房地产开发企业主营业务收入的有。A：商品房销售收入

B：商品房出租的租金收入 C：商品房售后服务收入 D：配套设施销售收入 E：小区物业服务收入

11、根据阿兰索的买价曲线，可以认为是正确的．

A：曲线P(t)上无论在什么距离，家庭对价格的满意度均相同 B：曲线P(t)与曲线BP相切时，企业达到区位平衡 C：企业满意度最高的点是切点E D：家庭在买价曲线上的满意度比低 E：企业在买价曲线的利润比低

12、《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发[2004]234号)规定，对农村村民住宅建设利用的，由村、乡(镇)逐级审核，批量报县(市)批准后，由乡(镇)逐宗落实到户。A：本村耕地 B：村外空闲地 C：村内空闲地 D：老宅基地 E：未利用土地

13、《城市房地产管理法》对划拨土地使用权的转让管理规定了两种不同的处理方式，分别是。

A：需办理出让手续，变划拨土地使用权为出让土地使用权，由受让方缴纳土地出让金

B：需办理出让手续，变出让土地使用权为划拨土地使用权，由受让方缴纳土地出让金

C：需办理出让手续，变出让土地使用权为划拨土地使用权，由出让方缴纳土地出让金

D：不改变原有土地的划拨性质，对转让方征收土地收益金 E：改变原有土地的划拨性质，不对转让方征收土地收益金

14、《土地估价师资格考试管理办法》规定，被取消土地估价师资格未满__年的，不能报名参加土地估价师资格考试；已经办理报名手续的，报名无效。A．2 B．3 C．4 D．5

15、不动产开发的预付资本通常主要包括。【2002年考试真题】 A：地价款 B：建安工程费 C：专业费用 D：利息

E：地价=不动产总价-建筑开发费-专业费-利息-税金-开发商利润

16、《物权法》规定，不动产登记费按__收取。A．不动产的面积 B．不动产的价款比例 C．不动产的体积 D．不动产的件数

17、下列，属于土地市场的主要特点。A：土地供给弹性大 B：政府管制较严

C：土地市场的垄断性 D：交易实体的移动性 E：流通方式的单一性

18、关于土地估价中主要原则的确定可根据土地价格的类别选择，买卖价格、租赁价格主要是根据市场价格，更多地考虑。A：替代原则 B：保守原则

C：最有效使用原则 D：补偿原则 E：协调原则

19、财政部、原建设部、国土资源部《关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》(财综[2006]25号)规定，城镇廉租住房保障资金应当专项用于。A：购建城镇廉租住房 B：购建城镇经济适用住房

C：向廉租住房保障对象发放租赁住房补贴 D：向在职职工发放租赁住房补贴

E：向经济适用住房保障对象发放租赁住房补贴 20、指标数据检验以或为单位，分土地利用类型进行抽样样本的总体和方差检验。A：土地级别 B：土地种类 C：土地利用等 D：均质区域 E：土地用途

21、土地使用证上登记用途为工业，实际用途为对外营业的招待所，房产证登记用途为宾馆，目前所在区域的城市规划用途为商服、办公，如为补办出让评估该宗地价格，应设定用途为__。A．工业 B．商服 C．办公 D．宾馆

22、建筑工程概算可采用方法编制。A：算定额 B：概算指标

C：类似工程预(决)算 D：施工图预算 E：管理费用

23、货币政策的功能有。A：防御性 B：主动性 C：平衡性 D：全面性 E：流动性

24、根据工业区位理论，下列描述正确的是。

A：影响工业企业布局的因素为运输、劳力及集聚因素 B：遍布性原料的参用程度愈大，原料指数则愈大 C：限地性原料的失重程度愈大，原料指数则愈大 D：劳动力成本导致工业区位模式产生第一次变形

E：社会集聚为一般集聚因素，生产集聚为特殊集聚因素

土地行政 第3篇

“以前挣10块得送8块，

今年领导都不来饭局了。”

——自2013年来，原国家能源局局长刘铁男等多位官员被查，能源审批链条暴露出严重的贪腐问题，国家开始管制煤炭市场了。（《时代周报》）

“刺激政策弊大于利，停止无效投资。”

——6月11日，国务院发展研究中心研究员吴敬琏在谈到现实关于“放松银根刺激经济”的争论时建议，第一，停止没有回报的无效投资；第二，停止对僵尸企业输血；第三，动用国有资本偿还政府负债；第四，对资不抵债的企业实施破产重组；第五，盘活“晒太阳”的开发区等资产存量；第六，辅之以灵活的宏观经济政策，进而避免系统性风险。（《财经》）

“中国农村土地若能自由买卖，则中国农民的噩梦就开始了。中国社会的下一场大动乱，必自土地而引发。”

——6月22日，作家王跃文在其微博表示，农村土地问题得考虑特殊的国情，即众多的农民、有限的耕地。这不是制度可以克服的现实矛盾。倘中国只有三亿人，考虑问题的思路则完全不同。同时，他表示自己不赞成的是土地自由买卖，而不是确权。

“咬铅笔也超铅。”

土地行政 第4篇

对于土地违法行为的行政处罚的相关法规主要集中在《土地管理法》和《行政诉讼法》中。《土地管理法》明确规定土地执法部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查是其法定职责。该法第七章的七十三条至八十四条, 集中罗列了土地执法部门对土地违法相对人的处罚措施, 主要有没收非法所得, 限期拆除, 恢复土地原状, 罚款, 责令退还等。在《行政诉讼法》中第六十六条是这样规定的, “公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的, 行政机关可以申请人民法院强制执行, 或者依法强制执行。”对于当事人提起行政诉讼的情形, 该法第六十五条第二款也作出了规定, “公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的, 行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行, 或依法强制执行。”

因此, 对土地违法案件的强制主要有以下方式:

(一) 国土资源部门自行进行强制执行; (二) 依据行政诉讼法和行政强制法的规定, 国土资源机关申请法院强制执行。[1]从实践来看, 当前采用的均是由作出行政处罚决定这一具体行政行为的国土资源主管部门申请人民法院强制执行。在这一模式下, 不仅将国土资源行政案件强制执行的责任完全压在了审判机关, 而且使行政诉讼法赋予国土资源行政机关的强制执行权形同虚设。[2]

二、土地违法案件行政处罚的执行现状

实践中, 无论从全国角度看, 不仅仅是行政机关与司法机关之间协调不够、配合不力的问题, 立法也存在诸多盲区。

(一) 国土资源行政机关缺乏强制执行权是所有问题中的首要问题

《土地管理法》规定:对不履行土地行政处罚决定的情况, 由作出该行政处罚决定的国土资源行政机关申请人民法院强制执行。这就意味着国土资源主管部门实际上并没有强制执行权, 而不得不依靠申请人民法院强制执行来实现执法目的、落实行政措施。大量的土地违法行政案件都要申请人民法院强制执行, 不仅影响行政效率, 而且也增加了行政执行成本和人民法院的工作负担。[3]

(二) 现行行政强制执行模式过于单一, 影响了案件的有效执行

对现行的国土资源行政案件申请强制执行“司法模式”, 由于未区分涉及诉讼的强制执行行政案件和非诉讼申请强制执行行政案件, 从而不仅混淆了不同类型的强制执行行政案件, 加大了人民法院的执行案件数量, 而且在某种程度上使法院“内化”为政府的一个专司执行的职能部门, 甚至“沦落”为强制执行的司法工具。[4]

(三)

人民法院对行政机关申请强制执行的行政案件的合法性审查, 往往是在行政相对人没有参与的情况下进行的, 其公正性不免令人质疑。行政违法案件相对人逾期不履行行政处罚决定, 意味着放弃了司法救济的权利, 再对此进行审查, 既影响案件执行效率, 又会造成具体行政行为的不确定性。

三、对策建议

根据以上分析, 笔者认为破解此类案件“执行难”必须坚持在党委的统一领导下, 按照“堵住当前, 清理过去, 着眼将来”的原则, 土地行政主管部门和人民法院应各司其职, 通力协作, 加强源头治理、强化行政强制执行力度, 才有可能在现行的法律框架下有所作为, 取得法律效果和社会效果的有机统一。

第一, 要加大普法宣传力度, 提高人民群众的知法守法率。土地管理部门和法院要进一步加大法治宣传教育力度, 在日常普法教育的同时, 特别要利用拆除违法占地建筑物的现场, 搞好法制宣传, 立足自拆、助拆, 力求做到“完成一处拆违, 教育一片群众”。

第二, 建立联动强制执行协调配合机制。非法占用集体土地行政处罚案件的强制执行工作单靠法院力量难以完成, 政府部门的配合至关重要。建立以政府为主导, 法院为执行主体, 宣传、纪检 (监察) 、国土、行政执法、公安、乡镇 (社区) 等部门共同参与的强制执行协调配合机制, 设立相应的领导与执行机构, 同时, 明确国土行政执法部门为强制执行实施主体, 乡镇 (街道) 主要领导为责任人, 划分工作职责。确保非诉行政执行案件顺利执结。

第三, 完善非诉行政案件审查程序。制定非诉行政案件审查办法, 突破书面审查的局限性, 使行政相对人参与到非诉行政案件的审查中, 了解行政相对人的意见, 进一步减少终结执行程序等结案方式。

第四, 加大行政执法力度。土地行政执法部门要严格履行职责, 加大监督力度, 及时发现制止违法用地行为;同时, 建议依照《土地管理法》第67条第 (四) 项规定, 明确土地行政执法部门对违法占地建筑, 在建成之前具有强制拆除的执行权。土地执法难需要国家综合治理, 建立土地违法占用责任追究机制, 严格执法, 才能使法院真正从执行难的怪圈中走出来。

综上所述, 对土地违法案件行政处罚强制执行进行改革创新的必要性、迫切性和适用性已经成为共识。在进一步健全完善行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度的同时, 从立法上将非诉讼土地违法行政案件的强制执行权划归行政机关, 从而在根本上让人民法院走出目前“执行难”、土地执法部门执法权缺失的双重尴尬局面, 切实提高土地违法行政案件执行效率, 及时纠正、消除违法行为, 减轻或有效遏止违法行为带来的不利后果, 为我国的城镇化进程、推进城乡一体化、构建社会主义和谐社会提供积极保障。

参考文献

[1]应松年.论行政强制执行[J].中国法学, 1998 (3) .

[2]杨海坤.中国行政法基本理论[M].江苏:南京大学出版社, 1992.

[3]周佑勇.行政法原论[M].北京:中国方正出版社, 2000.

土地权属纠纷行政代理词 第5篇

尊敬的审判长、审判员：

xxxx律师事务所依法接受原告的委托，指派我作为原告的代理人参加本案的诉讼，开庭前我认真查阅了卷宗，并进行了必要的调查，通过今天的庭审，本人对案件的事实有了更深的理解，应当强调的是：【1998】14号文件（下称14号文件）是终局的行政裁决案件，为了维护法律的尊严和政府的权威，同时也为了稳定行政管理关系，在没有损害社会公共利益的情况下，原则上是不能撤销的；

2、本案被告作出的【2011】3号文件(下称3号文件)是对申诉案件的处理，审查申诉案件与行政初裁案件的处理程序是有原则性区别的，被告没有认清以上两点，没有把握好前提和大局，其认定的结果必定是错误的，本代理人认为，被告作出的3号文件没有事实理由和法律依据，结论缺乏证据证明。法院应予撤销，具体理由如下：

第一部分 原告起诉没有超过法定期限

一、原告对起诉期限作以下合理说明。

2011年10月12日xx市人民政府邮寄向原告代理人送达了该案的复议决定书。原告于2011年10月25日向xx市中级人民法院提交了行政起诉书，原告是在复议生效后15日内起诉的，没有超过起诉期限。另外，原告在2011年10月25日去xx中级法院送起诉书时，本代理人和原告组长张根怀一起进去的，当时进门时在门卫处有登记，把起诉书交给了法院安排的行政庭405房间的赵琳（内勤），另外，本代理人虽才疏学浅，但复议后15天内起诉还是知道的。

本案是中院指定管辖案件，本身就隐含了中院已对原告起诉的期限进行过审查，是否超过起诉起限是法院审核起诉条件的第一步，也是最基本的义务。如果原告起诉超过了法定期限，中院也不会接受，程序也不可能走到指定审理这一步。

二、被告认为原告起诉超过法定期限的，应由被告承担举证责任。

原告已对起诉期限问题作出了合理的说明，如果被告仍有异议，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。

原告是在法定期限内起诉的，开庭审理时间推迟不是由原告自身原因引起的，《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》特别指出，法院要全面正确审查起诉期限，对不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，应当根据案件具体情况依法提供有效救济。

据此，被告辩称原告起诉超过法定期限没有证据和事实依据，法院不应采信。

第二部分 被告撤销14号文件没有证据和法律依据

一、被告撤销14号文件没有法律依据，也没有合理的证据支持。

《行政复议法》第二十八条规定 具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；……：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4．超越或者滥用职权的；5．具体行政行为明显不当的，本案中，尽管被告在3号文件中强调xx市政府《行政复议意见》建议对14号文件的合法性和有效性进行审查处理，这也正是被告作出【2011】2号文件（下称2号文件）撤销【2011】1号文件（下称1号文件）的原因所在，但被告在3号文件中并没有对14号文件的合法性和有效性进行实质审查，也没有指出14号文件违反了法律规定的哪一条或哪几条，将其直接撤销显然没有法定依据。从被告作出的3号文件中，也看不到撤销14号文件的合理证据。

二、被告撤销14号文件的理由错误。3号文件裁决结果缺乏证据证明。

被告仅依据14号文件无出处案卷（原始卷宗材料无从查考），该文件格式与同期文件不符，无公章（3号文件第4页第二段和第4页倒数第5行）将14号文件撤销，显然理由是错误的，对3号文件的裁决结果显然缺乏证据证明。找不到卷宗与裁决书的效力没有关系。如果按照被告的逻辑，若法院对诉讼档案保存20年，那么20年以后，败诉方找不到档案卷宗，难到败诉方就可以据此要求法院撤销原判决吗？显然很荒唐。被告提供的证据反而显示，14号文件被告已与1998年10月3日已申请法院强制执行，该文件已发生了法律效力，被告不应当将其撤销。

第三部分 被告滥用职权，超越法律授权 违背了行政法的基本原则

一、被告接受申诉是滥用行政监督权的行为，违背了合理行政的原则。

从被告提供的证据可知，在1999年7月份和12月份，14号文件生效和强制制行以后，被告对xx村三组的申诉和对xx镇政府、xx县民政局、xx市土地规划局、市政府等政府部门的多次申诉建议，被告依然选择了拒绝。但11年后，xx村三组基于同一个事实，面对相同的情况再次提出申诉，这次被告却欣然接受，当天就立案受理，这充分表明了，被告没有在历史、现实的客观判断中得出唯一的结论，没有做到思想自信、行为自信、实践自觉的有机统一，作为被告的人民政府，我们想不出任何理由被告不坚持自己当初的选择，被告的做法，充分说明了被告言而无信、反复无常、朝令夕改，相同的情况，不同的选择，被告一定没有考虑与案件相关的因素，反而考虑了与案件不相关的因素，对行政相对人没有做到不偏私、不歧视的公正公平，没有做到具有一个正常理智的普通人所能达到的合法与适当，是典型的滥用行政监职权的行为，违背了合理行政的原则。

尽管被告的作法在形式上似乎合乎法律的规定（行政机关有自我监督权），但却违背了法律授于其职权的目的，政府的权力是人民通过法律的形式授予的，因此，政府只能依法合理履行法律赋予的职责，不能因领导人意志的改变而改变。

二、被告委托相关机关调查收集证据，没有法律授权，违背了合法行政原则。

合法行政的原则，要求政府必须做到“法无授权不可为”。要求行政府机关必须遵守现行有效的法律；必须依照法律的授权进行活动。后者是指：第一，行政机关采取的措施必须有立法性规定的明确授权；第二，没有立法性规定的授权，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织权利义务的行政措施《摘自2013年国家司法考试第二卷537页），对于民事案件、刑事案件和行政案件进行审判监督都有法律的明确规定，但对于政府作出的行政裁决案件的行政监督法律并没有作出明确的规定，这就要求，政府在处理公民的申诉案件中，最基本的要求不能违背行政法的基本原则，不能损害行政相对人的合法利益。本案中，被告在申诉处理中，委托森林公安局第二派出所和xx县林业局收集证据，没有法律依据，违背了合法行政原则，三、11年后，被告撤销自己作出的终局裁决，违背了信赖保护原则

行政机关对行政相对人作出授益行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种情形不是因为相对人过错（行贿、提供虚假证据信息等）造成的，行政机关也不得撤销和改变，除非不撤销和改变此种行为会严重损害国家、社会公共利益（摘自姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》第三版70页）。何况本案中，14号文件是被告作出的终局裁决，被告没有事实理由和法律依据认定14号文件有违法的地方。14号文件早已产生法律效力。但11年后，被告言而无信，草率的将其撤销，被告任意行使法律赋予的职权，辜负了原告对被告的信任，损害了原告的合法利益。违背了信赖保护原则。

第四部分 被告的证据不能作为认定3号文件合法性的依据

一、被告在3号文件中没有采用的证据，法院不能作为认定被告作出3号文件行为合法性的依据。

从法律规定看，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条规定，原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据。不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。本案中，被告作出的3号文件中，采用的证据仅《林权证》和承包给xx村三组孙xx、孙xx、孙xx三户的证明，再没有采信其它的证据，因此，本案中，被告提供的其它证据，不能作为认定被告作出3号文件合法性的依据，但可以作为认定被告作出3号文件违法性的依据。因此，原告采用被告提供的证明证明了14号文件已申请了强制执行，该文件合法有效（与之冲突的林权证自然失去了效力），原告及第三人包括被告都应当遵守。同时原告依据被告提供的证据，证明了被告滥用行政职权等违法行为。

二、被告在复议过程中收集和补充的证据，法院不能作为认定被告作出3号文件行为合法性的依据。

从法律规定看，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。本案中，被告提供的证据，绝大部分都是被告在复议过程中收集和补充（理由是3号文件中没显示采用）的，该证据不能作为认定被告作出3号文件合法性的依据，但可以作为认定被告作出3号文件违法性的依据。

三、被告违背了“先取证，后裁决”的断案规则，被告提供的证据不能作为认定被告作出3号文件合法性的依据，从逻辑关系上和被告提供的证据时间来看，除了70-73页原告提供的证据时间是在14号文件作出之前形成的以外，其它所有证据都是在14号文件作出之后形成的，事后的证据不能证明之前14号文件认定的事实是错误的、违法的，也就不能进一步证明被告作出的3号文件是合法的。

四、被告提供的证据不符合证据的形式要求。

从证据的合法性来看，被告提供的证人证言和询问笔录，人员都没有出庭，不符合证据的形式要求，因不能当庭核实证言的真伪，故被告提供的所有证言和询问笔录法院不能采信。

第五部分 被告认定《林权证》有效没有证据

一、被告认定83年《林权证》有效，没有证据和事实依据

被告仅仅从形式上查明83年《林权证》属实，但从实体上并没有提供相应的证据和事实材料，众所周知，《林权证》仅仅是村民拥有林权的证明，颁发证之前一定有一个政府对林木的确权登记行为，被告并没有提供原始的确权登记材料。被告也没有对将林木确权给xx村三组的行为合法性提供相应的证据，从历史的真实来看，62年、65年及98年三次对同一土地的争议都确权给了原告所有。为什么83年被告会将争议土地上的林木确权给xx村三组呢？为了消除人们的疑问？经得起历史的考验，被告也应当对为什么给xx村三组颁发《林权证》，从实体上提供证据材料和事实依据，否则直接说其真实有效让人难以信服。

二、3号文件的理由推理不够周延，存在逻辑错误。

从3号文件的内容来看，被告仅在第3页第3段查明《林权证》属实，之后再没有别的相关论述，最后直接得出《林权证》真实有效的结论，从“属实”到“有效”，此演绎推理不符合逻辑要求，理由推理不周延。理由是：

1、撤销14号文件与《林权证》有效不存在必然的逻辑关系，撤销14号文件与认定《林权证》真实有效均是3号文件中裁决的结论部分，两者不能互为证明；

2、尽管《林权证》属实，但事实与之后生效的14号文件确认的内容相冲突。在14号文件具有法律效力的前提下，《林权证》属实不能直接得出其有效的结论，例如，以前失效的法律也都属实，但属实不等于是有效的。

可见，被告作出的3号文件认定《林权证》有效，没有证据和事实依据且论证逻辑错误。

第六部分 关于举证责任的问题

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。本案中，原告提供了相关证据证明被告作出的3号文件是违法的，这是原告行使举证权利的表现，但被告更应为自己作出3号文件的合法性提供证据。如果被告提供的证据不能证明或者不能充分的证明被告的主张，就应当认定被告作出的3号文件是违法的。

综上，原告认为，原告的起诉符合条件，法院应依法审理，被告滥用职权，作出的3号文件证据不足，没有事实理由和法定依据且逻辑推理错误，论证空洞，没的指出14号文件究竟何处违法，也没有提供颁发《林权证》合法、有效的证据，故法院应依据《行政诉讼法》第五十四条第二款之规定，依法撤销被告做出的3号文件，作出经得起历史考验的判决。

土地行政 第6篇

近几年,我国土地行政诉讼案件不断上升,一方面说明人们法制意识在不断加强;另一方面也说明土地管理工作中确实存在很多问题。这不仅关乎公民的合法权利保护和土地行政机关形象,更是关系到依法行政能力和执法水平如何适应十八届四中全会全面推进依法治国决定的重大问题。

众所周知,任何一个部门法,在形式上无不存在并依附于统率行政法的两大基本原则,即合法性与合理性原则。我国《土地管理法》实施时间不长,体系形成较晚,践行的是成文法演绎推理式的司法模式。因此,有必要从法与理的理论和实践上早作探索,准确认识、严格把握合法性、合理性的内涵与关系,对于提高国土“卫士”执法理论水平,剖析土地行政复议诉讼案例,提高节约集约土地管理水平效率,实现“美丽中国”的“国土梦”等均具有重要的指导意义。

2 内涵与关系

2.1 土地行政行为合法性和合理性的内涵与关系

土地行政行为是指土地行政机关及其公务人员应用法律赋予的权力,对土地公共事物执行、实施国家行政管理活动产生法律效果的具体行政行为,包括土地行政命令、措施、强制、处罚等,具有法律性、单向强制性、双重性、技术性、政策性等特点。土地行政行为合法性是指在土地行政行为中其执法依据、主体、管辖、权限、范围、程序、惩处等规定都要合法规范。在土地行政诉讼案件中,法院只对合法性审查负责,解决的是合法与非法问题。合理性问题不适用行政诉讼解决,而只能通过十分抽象的自由裁量权行为来解决合法与失当问题。

简单考察土地行政行为合法性、合理性关系,似乎具有内在的一致性,即合法必合理,合理必合法,是质与形的关系。法是理的外在,理是法的内质。从动态角度来考察,没有不变的法,也无终极的理。从历史长河来考察,事物总是先合理或先道德存在后才产生法律的,合理性更有其支配性。但就某一时点或国家意志、执法机关而言,合法性更有支配性。当统治阶级的意志被制度化并通过国家强制力予以执行时,法律就产生了,其合理与否,不同阶级、不同时期,可能产生不同的看法和标准。

2.2 土地使用行为的合法性和合理性的内涵与关系

土地使用行为是指民事权利人为满足自己需要,按照土地的自然性能和用途加以利用的行为,或因项目建设需要申请审批使用土地的法律行为。土地使用行为的合法性一般以用地批准文件或土地使用证书为使用标志。土地使用行为的合法性即合法用地,是指土地使用行为符合抽象的法律法规,依法申请批准、符合规划计划的用地行为。合理用地是指土地使用行为符合规律、合乎实际情况的使用土地的行为。相对而言,合理用地才是土地管理的核心,也是实现“十分珍惜合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策的前提。就土地使用者而言,合理用地要比合法用地优先,这是贯彻基本国策的需要;就土地执法者而言,合法用地要比合理用地优先,这是统治(管理)者依法治国的需要。理论上两者没有矛盾,实际上合法不合理、合理不合法现象常有发生,更多地体现在法律与道德“站位错位”现象和需要“分界定界”的明晰方面。

3 表现与评价

笔者从事土地管理工作30余年(1980—1983年曾参加全国第二次土壤普查和第一次土地资源调查),在长期实践工作中,认识到现行土地行政行为和使用行为存有以下主要问题。

3.1 土地行政行为合法不合理的表现与评价

其一,政府为了土地财政,实施认“钱”(价高者得)不认“人”(许可不具备土地受让开发资质的央企或大财团志在必得拿地)的土地出让规则。有的地块出让,表面上符合“三公”竞价规则,但相对于有资质的地方房企拿地是不公平、不合理的。尤其是大宗地块,地方房企无法与大财团竞价抗衡,导致底价无溢价受让成交,即使能参与小宗地块竞价,也因实力不敌而拿地不成。时下在中国似乎有一种法律崇拜症,总是有些人在法律的旗号下谋划着自身的既得利益,法律成了一些特权寻租者等非理性人的“尚方宝剑”。一旦法律被抽空了合理性,合法而不合理就成为一种无比文明的剥夺方式。因为特权者等非理性人唯法律是从,哪里还讲什么以人为本。如何解释法律、如何执行法律,都可以随心所欲地“安排”和“研究”,依法治国似乎蜕变为依法治人或依法牟利,这时合法与合理几乎成为势不两立的对手,和谐社会的构建自然也就流于形式。从全国已经巡视的省份大小官员落马情况来看,数额巨大的贪官90%与土地出让有关。其面之宽,其根之深,让人触目惊心。这些于法不容的典型案例告诫我们,土地合法而实际不合理的危害,绝对不小于合理不合法的危害。

其二,现行土地招拍挂制度的缺陷。在实施该制度初期,土地竞价者比较理性、诚实、遵规,地价也能真实客观地反映当时市场行情。但随着开发商等“寻租”行为或串标博弈竞价的“老练”,以“增价拍卖”的“价高者得”规则被某些基层政府、开发商等冠冕堂皇地利用了。表面上没有违背法律,但本该公平、公正竞价产生的溢价,却被非理性的买受人或腐败成本“隐埋”了。相反,相对于央企或大财团,“价高者得”又会像无形的手“潜移默化”引导地价非理性博弈(赌)“做多做高”,“地王”频现、溢价最大化失常,从而间接推高房价产生“房奴”。这样的结果与土地招拍挂制度初衷相悖。前几年两会期间,某全国政协委员及有识之士直接将频繁出现的“地王”现象,归结为现行的土地招拍挂制度,并非没有道理。

其三,对在土地“卫片”执法检查或土地巡查中,查出的未批先用或少批多用等违法用地仅进行“罚补”了之。尤其在用地指标本已十分紧缺情况下,还要挤占重点项目和农民住宅等用地指标。这种“法由人而定,法依人而行”的做法,虽然事后对违法用地进行处罚,并令其补办合法用地手续,但对于当初守法的用地者而言仍然是不公平的。

其四,现行法律框架下,集体土地与国有土地并不同地同权同价。根据《土地管理》法对集体土地征收的有关规定,征收补偿政府定价远远低于征为国有土地后的市场流通价格,这已成了政府推进城镇化建设和地方经济发展或经济房地产化的重要盈利模式。而农民对土地所有权以及由此产生的占有、使用、支配和收益等权能却名存实亡。笔者认为这是最大的土地合法不合理表现。

其五,因建设用地指标紧缺,部分地区对动迁农民占用农用地的宅基地住宅审批只走程序同意建房,但不颁发《宅基地使用许可证》的管理规定,导致农宅建房无证违章。尤其对原宅已经复垦腾出的新增耕地与建设用地“增减挂钩”用地指标,不仅没有用到动迁的农民本宅,却反而用到所谓的重点急需项目出让土地或少批多用补办用地上。这是土地管理为谁服务的大是大非问题。对符合建房条件和可以腾出用地指标的农宅,主管部门不批宅基地使用许可证的行为也应视为违法。

其六,某些政府为划拨土地的经济适用房等保障性住房用地补办出让手续。这对于不符合条件却能拿到经济适用房的“关系户”提供了买卖获利的机会和寻租炒房的平台。虽看似合法,但实属不合理。这不是《土地管理法》出台的初衷,更不是《土地管理法》调整土地关系的本意。

其七,农民集体土地所有权与土地使用权和房屋所有权与土地使用权的分离缺陷。导致农村集体经济组织能够以掌握土地的所有权,凌驾于农民土地承包权或土地使用权之上,而任意将农民的土地承包权或土地使用权流转。这种土地所有权管理者身份,向上奉行、向下强行的做法,是当今基层土地管理的悲哀。同样,房屋是和土地连在一起的,出卖房屋必然将其土地的使用权一起转让,农民拿房屋去作抵押向银行贷款,必然要拿土地使用权一起抵押。一旦农民不能按时还款或者无力还款,银行得到了抵押的房屋又必然要取得土地的使用权,使得当事人两难。这是我国房地所有权分离土地制度的特点与缺陷,也是导致土地合法不合理表现的根源。

3.2 土地行政行为合理不合法的表现与评价

其一,前几年某些地方政府为加快开发商项目进度和融资需要,对还未缴全土地出让金的用地或未开发的出让土地颁发土地使用证或分割发证。2013年全国46个城市共欠缴土地出让金492亿元。有的地方甚至还为倒闭企业解困实施所谓的“土地收购储备”。一旦收储后土地出让无人问津或流拍,政府支出的收储资金就像“肉包子打狗有去无回”。

其二,因开发房地产等经营性用地需要,政府以公发利益的幌子代替国家利益进行土地征收补偿或在未协议同意情况下强行拆迁安置。以“合理”的引诱去实施或执行非法的途径。

其三,国务院第55号令《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》规定住房70年、商业40年、工业等综合用地50年的最高出让年限,严格地说至今还无法律层面的依据。“55号令”没有规定一定要等于这个年限,低于或等于最高年限同样符合这个规定,而不是现在一刀切的最高年限。再者,住房年限70年与建筑寿命或实际使用年限不到70年相悖,余年如何续办续建没有“下文”。笔者认为,住房出让年限要与规程规定的建筑寿命或实际使用年限基本一致,才会减少到期拆迁损失和续办续建的矛盾,以达房地利用最大化最优化的结果。

其四,在目前法律还没有授权土地部门对违法用地上的违章建筑强制拆除的背景下,实施强制拆除会败诉。现行行政诉讼过于机械强调合法性程序性原则,没有或很少兼顾考虑合理性原则。对违法土地上的违法建筑在当初时空条件下联合强拆,虽不符程序,但合情合理,对于遏制“跟风”的违法行为并无不妥。笔者认为,至少不该败诉(这与其他行政诉讼强调合法性程序性原则应该有所区别)。违法者起诉土地行政机关,法院受理后土地行政机关反被败诉。反之,土地行政机关申请法院强制执行又不受理,让违法者嚣张,让执法者为难,值得深思。共同责任机制则成了“纸上谈兵”。

其五,某些地方政府对具有农业户口且有承包土地的农民,因其工作单位在事业单位收入较高,而不享受征收补偿或土地换社保待遇(企业职工就可享受)。这种做法,表面看合理,实则有违《土地管理法》的补偿规定。

其六,土地“以租代征”以逐年租用土地方式支付年租金。表面上可避免按《土地管理法》规定一次征收补偿后农民会滥用补偿费用现象产生。这种做法看似合理实不合法。假如因故不租,农民的后续租金无法保障,吃亏的还是农民。

其七,2014年下半年起在房地产市场下滑背景下,地方政府救市意愿强烈,加大了金融机构风险。如果是市场规律下的下滑,政府再救市也是徒劳的。从全国2014年三四季度的房地产行情来看也证实了这一点。

3.3 土地使用行为合法不合理问题的表现与评价

其一,某些开发商在房地产销售时,不依成本决定价格原理和价格围绕价值上下波动规律定房价,而是通过五花八门的营销手段,抛出“地荒论”、“房缺论”等不对称信息,忽悠购房者,进行捂盘惜售,抬高房价。

其二,当前三四线城市商服、住宅存在饱和现象。有的地方存量竣工面积超过销售面积,有的地方购房者或炒房者购房后搁置不用,全国房地产无效供给或“空城”增多,而高房价下相对于普通大众有效供给减少,间接浪费了土地资源和生产要素。合法用地下的高空置房率更不合理,更可怕。

其三,某些开发商将土地囤而不开,待涨转让的获利行为,直接浪费了土地资源和生产要素,还延误了房地产开发时机和城镇化建设进程。

3.4 土地使用行为合理不合法问题的表现与评价

其一,农村集体土地所有者开发房地产销售“小产权房”和擅自在乡村道路上收过路费等。集体土地所有者缺少通过以合理的诉求实现合法用地途径。集体土地所有权能,被法的规定或“土地财政”湮灭或缩小了。

其二,农村空闲宅基地建设用地不能合法流转。由于农民的宅基地是无偿取得,一旦出卖私房也就变相出卖了宅基地,尤其是在城郊结合部,有些农民已经不靠种田维持生活,而是进入城市获取了新的生存资源,这些留在农村的空闲宅基地和房屋,如果不能自由或有条件流转,就会降低他们的收益和新城市居民的准入及土地利用率等,反而影响了城镇化的进程。

其三,临时用地不“临时”或临时用地掩盖“以租代征”现象等。

4 思考与对策

上述问题,一直是土地管理者和土地使用者的两难命题和“法理困境”。合法不合理或合理不合法的土地现象不可避免,但并不能因此消极应对,应主动向着合法合理用地最大化或不合法不合理用地最小化的方向发展。

其一,开展土地行政行为和土地使用行为合法性、合理性问题的讨论和研究。合法与合理关系问题或“分界”确立明晰问题早一天理顺或将矛盾解决在萌芽状态,我国的房地产管理事业就能早一天走出“盲区”和困境,效率也能进一步得到提高。

其二,要以开展群众路线教育实践活动为契机,加强对新形势下土地行政执法人员和土地使用者的合法性、合理性的法制宣传教育。建议在今年的“6.25”土地日宣传主题活动中,融入土地合法性、合理性方面的内容,以提高土地行政行为执法者的业务水平、行政能力和服务意识。当然,还要提高土地使用者的依法用地以及节约集约用地的自觉性和守法度教育。

其三,围绕合法性、合理性原则,探索土地管理新机制,创新节约集约用地新模式。对与土地相关的法律法规规章等进行合法性、合理性疏理,保留、修改、取消或下放一批土地行政审批许可事项。建议尽快修改《土地管理法》及国务院55号令等配套法律法规,逐步改良土地招拍挂制度、完善征收补偿机制、允许农村空闲宅基地等集体建设用地有条件流转、实施住房出让年限与建筑寿命或实际使用年限基本一致等。要将上述问题列入国土资源“十三五”规划编制中。要明确在宅基地动迁新建占用农用地时,只要不超出原有宅基地面积并确保完成复垦前提下,取消审批宅基地需要用地指标的不合理审批规定。

其四,土地使用者不能用非法的手段去解决合理的诉求。在遇到合法不合理或合理不合法的实际问题时,土地所有者和使用者要先与土地主管部门通气共商,而不是独断专行,造成不必要的违法违理事实与损失。同样,土地执法者也不能以合理的原由去实施非法的行为。

其五,在一年一度的全国土地矿产“卫片”执法检查督察活动中,必须坚持合法性为先,兼顾合理性的原则。不再是唯合法性审(督)查原则。在用合理性原则行使自由裁量权时,不能带有主观倾向性审定,以避免行政行为或督察行为的合理性违法。

其六,提倡土地有效利用下的耕地“占补平衡”新概念。现有的“占补平衡”,只是在利用数量上的平衡,而不是质量上的平衡。这对于当初“先管住、后管好”具有划时代意义。但随着耕地的锐减和节约集约利用土地规定的实施,实现两个平衡才是土地管理终极目标。

其七,加大土地执法力度,严打违法土地行为。据国土资源部统计显示,2014年前三季度,全国共发现各类土地违法案件47026件,涉及土地19721.6公顷,同比分别增长21.4%和17.6% ;同时,全国国有建设用地供应38.1万公顷,同比下降17.1%。

其八,继续高举国土资源管理两面旗帜。一面是保护耕地特别是基本农田旗帜,以合法高于合理并在法律框架范围内依法执法确保实施。另一面是节约集约用地旗帜,以合理高于合法并在法律框架范围内依法使用确保实现,并融入当前全国正在开展的创建节约集约用地模范县市活动中去。

其九,探索允许农民对政府土地征收等重大行政行为中明显合法不合理行为,申请行政复议和诉讼。这不只是针对不合法行为的行政复议和诉讼,而是让合理与法律内在地相互嵌入,这样才能更多地诞生出符合道理的法律和符合法律的道理。

参考文献

[1] .曲福田.土地行政学.江苏人民出版社.1997

[2] .高新华.行政诉讼原告诉讼地位研究.苏州大学出版社.2010.12

[3] .周乃平主编.最新国土资源依法行政全书.中国大地出版社.2004.5

[4] .王世元主编.新型城镇化之土地制度改革路径.中国大地出版社.2014

[5] .李炜主编.国土资源新政解读与实务问答.地质出版社.2007.6

[6] .张哲云主编.最新国土资源行政执法法律依据与处罚标准和诉讼流程及典型案例实务全书.中国大地出版社.2014

[7] .张惠明.论中国房地产涨价背后的迷局——博弈.探索中国深化改革与创新发展理论文集.四川科学技术出版社.2013

土地行政 第7篇

乡镇级政府及村民委员会作为我国行政机关的代表, 直接对农村地区进行管理, 他们实施的具体行政行为的合法性与否直接关系着广大农民的合法权益。通过查阅文献可以看出近些年来, 在我国农村土地征用复议案件多有发生。这些案件大多得到了行政复议机关的合理裁决, 但是农民的行政复议之路却多为坎坷, 甚至付出了生命安全的代价。

2 服务型政府对行政行为的新要求

2.1 强化服务行政, 弱化干涉行政

在社会经济发展的过程中, 干涉行政和服务行政都是不可或缺的社会治理手段, 但是在服务型政府建设背景下, 政府的服务行政应该是第一位的, 其次才是干涉行政。因此政府要积极的给予公民服务行政, 满足公民所需求的科教文卫等方面的基本公共服务, 减少行政干预行为。

2.2 倡导积极行政, 防止肆意行政

2.3 高度重视民生, 发展给付行政

“民生”一直2007年十七大以来我国发展政策的关键词, 因此建设服务型政府同样要彰显民生情怀。在行政法学领域, 政府提供公共服务一般被称为给付行政或者服务行政。服务型政府就是要对社会弱势群体给予生存照顾, 同时要加强社会公共基础设施建设, 为公民提供便利生活条件。

3 服务型政府建设背景下我国行政复议制度的问题分析

3.1 复议申请人与被申请人实际地位悬殊

行政复议过程中, 原则上复议申请人和被申请人的法律地位是平衡的, 但实际上是差强人意的。在农村土地征用行政复议案件中复议被申请人利用自己的强势地位和权力打压、恐吓申请人的时间屡见不鲜, 突出反映了我国行政复议过程中, 由于其“民告官”的性质, 在复议过程中申请人和被申请人的显示地位难以平衡。

3.2 行政复议范围狭窄

我国行政复议法中对行政复议范围的规定仅限只有在行政复议法所列举的可进行行政复议的案件中才可以申请行政复议。我国关于农村土地征用的相关法律规定很多。在农村土地征用行政复议案件中, 因为相关法律制定等抽象行政行为侵犯农民合法权益的案件是不能进行行政复议的。这些充分反映出了我国行政复议的受案范围是有局限的。

3.3 复议监督与指导缺失

我国行政复议法对复议的监督和指导作出的具体规定。首先, 县级以上行政复议机构一般接受本级行政复议机关的领导。其次, 行政复议机关向本级政府负责。这就出现了复议机构既是运动员, 又是裁判员的现象。在农村土地征用行政复议案件中, 地方政府或复议机关会因为自身利益, 利用各种手段掩饰该方面的行政复议, 使农民的合法权益不能得到有效救济。

3.4 公民淡视行政复议权利

我国自古以来形成的官本位思想, 使人们认为, 人民接受政府的管理, 凡是与政府之间发生的矛盾, 政府永远是正确的, 而人民是很难保证自身的权利的。在农村土地征用行政复议案件中, 农民群众一方面没有雄厚的经济基础, 另一方面自身的法律知识匮乏, 就会放弃自身的行政复议权利。

4 行政复议的改革对策

4.1 构建健康的行政复议环境

构建健康行政复议环境的具体对策有:首先, 规范行政复议被申请人的行为, 行政机关应该认真的接受行政复议机关的调查和决定, 将行政复议做为提升服务质量和管理能力的自我检查机制。其次, 构建和谐的行政复议环境。行政复议只是解决行政主体与行政相对人之间纠纷的一种行政行为, 减少人们心目中对行政复议的严重化思想。

4.2 完善行政复议相关法律规定, 弥补行政复议法的不足

具体来说要随着行政复议实践的推进将抽象行政行为、行政处分、公务员管理、行政复议的法律根据等方面逐步通过法律法规形式纳入到行政复议的范围中来。这样首先可以促进我国行政复议法治化, 其次可以监督政府行为, 最后也是最重要的可以保护公民的合法权利。

4.3 建立合理的行政复议监督与指导机制

首先, 引入第三方作为行政复议的监督与指导工作, 避免复议机关即是裁判员, 又是运动员的情况。其次, 建立行政复议的公民参与机制, 提高行政复议的合法性。最后, 做好行政诉讼与行政复议的衔接, 使行政诉讼成为解决公民行政复议救济的有效途径, 促进行政复议的司法化。

4.4 提高公民的法律意识, 积极维护自身行政复议权利

政府应该积极的在全国, 特别是在贫困落后及农村地区进行法律宣传和法律供给, 提高人们额公民权意识和法律意识, 当自身的权利受到法律侵害时要积极的寻求救济。公民积极主动的保护自身合法权益也是促进政府积极行政, 责任行政, 法治行政的过程, 对完善我国行政复议, 促进服务型政府建设有重要作用。

参考文献

[1]刘星.服务型政府:理论反思与制度创新[M].中国政法大学出版杜, 2006.

土地行政 第8篇

关键词：农民土地权益,农地征收,农地使用权租赁

一、前言

随着经济进程的发展, 农地——农业发展最基本的生产资料, 因城镇化与工业化的推进而不断转非, 征地成为农地产权变更的重要形式。与此同时, 为提高土地经营效率, 农业经济活动对农地流转的需求逐渐增长, 而农地租赁使用则成为农地流转、集中的主要途径。在上述农地产权权能变更、重组过程中, 无论是征地使农地使用权永久性失去, 还是租赁使农地使用权长期转让, 总是以牺牲农民的土地权益为代价, 中国经济发展进程中农民土地权益的流失已是不争的事实。[1]

农地因征用、租赁等情形发生的土地产权变更、重组在产权权能和利益归属上存在一定差异, 由此引发的农民土地权益流失状况也存在明显区别, 将这两种有明显区别的农民土地权益流失问题放在一起考察, 既能全面地说明农民土地权益流失程度, 又能有效地论证农民土地权益流失问题的本质与根源。然而, 对这两类本质根源完全相同、形式不同的农民土地权益流失问题, 理论界给予的关注程度并不相同。对于愈演愈烈的农地非农化过程中农民土地权益受损问题的研究, 已受到广泛重视, 业已形成丰富的理论与实践积累。但是, 对于在中国特殊的农地制度框架下, 在农地使用权租赁过程中, 同样由于产权的不明晰及契约双方的不平等地位而导致农民土地权益流失问题, 却始终未被提到议事日程。事实上, 随着工业化加速推进, 农地使用权流转越发频繁, 农地使用权以低价租赁形式长期转让导致的农民土地权益流失问题也日益凸显, 并越来越成为中国经济发展进程中农民土地权益流失不可忽视的一个方面。

本文以农户 (包括村干部和普通农户) 为调查对象, 于2010年12月对福建省A县15个行政村的300户农户进行了调查。本次调查共向农户发放问卷300份, 回收有效问卷264份。同时, 为获取最真实的一手资料, 本文调研工具的选择以对农户入户调查为主, 辅之以对村干部的半结构性访谈, 调查内容涉及农户土地利用、农村土地承包经营权的调整分配、农村土地承包关系的变更与重组、农户土地权益受损状况等四个方面, 目的是要全面考察农地征收和农地租赁过程中的农民土地权益状况。

二、农民土地权益状况调查问卷分析

1.农户土地利用情况

了解农户的土地利用行为, 可以从一个侧面反映农户对土地的重视程度和依赖程度。本次调查关于农户土地利用的问题共有5个。

(1) 农户家庭收入来源。

随着城乡一体化进程加快, 福建省农村交通、信息等基础设施日益完善, 这为拓宽农户收入渠道提供了便利。调查对象中约有1/3主要从事种植业, 1/3外出务工, 余下1/3经营小本生意, 可形象地称之为“三三制”。与此相对应, 在对农户家庭收入来源问题的回答中, 约有84人选择主要来源于“土地”, 92人选择主要来源于“打工收入”, 其余88人选择主要来源于“做小本生意”。[2]

数据来源:根据调查数据整理测算得。

(2) 农户土地利用行为。

在对农户家庭承包的土地由谁耕种问题的回答中, 有204人选择了“自己耕种”, 占77.3%;剩余60人选择了“他人代种”, 占22.7%;无一人选择将土地“抛荒”。同时, 据受访农户介绍, 村里多数人都坚持自己耕种土地, 土地抛荒或闲置现象并不严重 (详见表1) 。可见, 调查对象中从事兼业者居多, 仅有少数人的承包地由他人代种, 这也表明了现阶段土地对农户的重要性。

2.农村土地承包经营权的调整分配情况

中国农村土地承包制的形成是农村基层自发性制度创新的结果。在具体实践过程中, 因各行政村的自然、经济和社会条件存在差别, 以及村民对公平与效率的取舍不尽相同, 农村土地制度的实现形式呈现出本土化的特征。这在一定程度上反映了村民产权意识的觉醒。[3]

(1) 农户对现行农村土地承包政策的认知。

在对“农村土地承包经营权维持30年不变”的政策如何评价的问题回答中, 有130人选择了“30年太长”, 占49.2%;有68人选择了“30年正好”, 占25.8%;有40人选择了“30年太短”, 占15.2%;剩余26人对此持无所谓态度。笔者在与村干部的访谈中也了解到, “农村土地承包经营权维持30年不变”的政策在实际执行中尽管起到了提高耕地质量, 进而提高农民投资积极性的作用, 但与此同时也凸显了一个较为严重的问题:土地资源的不公平占有。

数据来源:根据调查数据整理测算得。

(2) 农户土地承包经营权的调整分配情况。

97.7%的农户反映本村的承包土地主要是按人头平均分配, 超过60%的农户反映本村的村集体对经营管理的土地进行过小规模调整, 另有近30%的农户反映本村的村集体对经营管理的土地进行过大规模调整。当被问及最近一次调整承包地的原因时, 约有40.2%的农户认为是“家庭人口的增减”, 43.9%的农户认为是“基于本地三年、五年一调的惯例”, 剩余15.9%的农户对调整承包地的原因不关心或不清楚。笔者的调查结果也表明, 在实践中, 多数行政村倾向于采取“三年一调”或“五年一调”的做法进行土地调整, 其中, 有8个行政村实行“三年一调”;3个行政村实行“五年一调”;仅有4个行政村仍坚持执行“土地承包经营权30年不变”的政策, 期间不重新分配土地。另外, 据村干部和农户介绍, 村集体经济组织对经营管理的土地进行三年或五年调整时, 会预留一定数额的机动田以应对人口变动 (如村民婚娶、生儿育女) 之需 (详见表2) 。

3.农村土地承包关系的重组与变更

(1) 农村土地使用权流转。

由于被调查村的农户兼业现象较为普遍, 因此, 在调研中, 当问及农户“是否愿意将自己承包的土地转让出去”时, 仅有40.3%的人选择了“愿意”, 但有80.6%的人选择了“愿意将自家的土地通过租赁等方式转让给他人经营”。这一结果表明, 现阶段土地对农民而言仍是生存之保障, 在他们看来, 如果转让承包地就意味着彻底丧失了土地承包权, 而土地租赁只是农地使用权的转移, 土地承包权仍可归自己所有。因此, 在笔者调研的15个行政村中, 农地租赁成了农地使用权流转的重要方式。据被调查村的村干部与农户介绍, 农村土地租赁主要是通过两种方式进行。[4]

一种方式是发生在本地农户之间、或本地农户与外地农户之间的农地租赁。在这种方式下, 农地流转规模较小, 一般在1亩~10亩之间;租金标准视土地用途而定, 例如, 若作为蔬菜、瓜果种植之用, 则土地租金为200元/亩, 若作为水稻耕作之用, 土地租金为200斤稻谷/亩左右。一般说来, 发生在农户之间的土地流转行为, 由于供求双方对彼此的信息掌握较为充分, 因而他们主要是以口头协商的方式确定土地租赁面积和租赁费用, 并未签订正式的流转合同。

另一种方式是发生在农户和企业之间的农地租赁。在实践中, 这种租赁方式或是采取村里先租给乡 (镇) 政府, 再由乡 (镇) 政府转租给企业的方式;或是采取政府引导、农民和企业直接协商的方式。这一类型的土地流转方式通常有文字契约, 流转规模也较大, 流转期限大多在5年以上。在这种方式下, 农户获得的是一个较为固定的土地租赁价格, 它不容易随着物价的上涨而变化。

(2) 农村土地征收。

因工业园区、商品房、道路等建设需要, 农用地征用量不断攀升。在笔者调查的15个行政村中, 多数村庄土地征用较为频繁, 其中, 有3个行政村因地处工业园区, 近5年内已陆续征地3次, 现如今, 这3个行政村人均耕地面积不足0.5亩;有70.5%的农户家庭承包地 (主要以农田、菜园和果园为主) 被征用, 52.3%的农户其被征用土地面积占家庭承包地面积的50%及以上 (详见表3) 。

在实践中, 农户对于土地征收又是持怎样的态度呢?在访谈中, 笔者发现农户对于土地征收态度不一, 有57.6%的农户不愿意自己的承包地被政府征用, 这部分人主要是以种植蔬菜、瓜果为生, 由于他们已掌握了一定的种植技术, 因此不希望自己的土地被征用, 但他们中的大多数人也还能配合政府征地的指令;另有一小部分农户以做小本生意为主, 他们对土地依赖性本就不高, 对土地被征用意见不大, 他们表示, 如果征地补偿款合理, 更愿意土地被征用, 得到的补偿款可作投资之用。

数据来源:根据调查数据整理测算得。

4.农户土地权益受损状况

在农地产权变更与重组过程中, 无论是土地征收中的土地补偿标准确定还是农地使用权长期流转中的租金确定, 都带有计划经济色彩, 它是在农地用途选择性与农地利用的多功能性受到限制、农地资产未来增值收益被完全剥夺的限定条件下形成的土地价格 (或租赁价格) , 是一种制度性偏低的价格。[5]在这一价格下, 农民合理的土地权益遭受侵害。

(1) 农村土地流转与农户土地权益受损。

发生在农户之间的土地使用权流转, 由于转让期限较短 (通常为1年) , 并且土地转让价格是在双方自愿基础上、以市场方式形成, 所以一般不会造成农民土地权益的流失。然而, 一旦土地承租方涉及到企业时, 情形就大不相同了。由于农户居住较为分散, 企业在与农户的谈判中拥有主导权, 由此形成的土地租赁价格往往偏低, 农户对此也是颇有微词。笔者在与村民的访谈中了解到, 该村一家投资乡村休闲旅游经营项目的企业与村里52户农户分别签订了土地租赁合同。合同规定, 土地租赁期限为20年, 每亩土地每年租赁价格为350元。按照签订合同当年的国内市场谷物价格计算, 每亩地租赁价格可购买700多斤谷物, 如今, 企业发展势头良好, 企业利润不断攀升, 同时, 国内市场上粮食价格也不断上涨, 而农地租赁价格却因长期合同的签订而停滞不前, 农户无法分享土地发展及土地资本化带来的增值收益。

(2) 农村土地征收与农户土地权益受损。

关于农地征收补偿价格的确定, 《土地管理法》做了如下规定:征收耕地的土地补偿费应为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍;征收耕地的安置补助费标准, 为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。据村干部介绍, 在征地补偿实践中, 考虑到被征农地的土地用途、区位等因素, 被调查村的农地征收补偿标准一般在30000元/亩~80000元/亩之间, 由此, 引发的问题是, 这一农地征收补偿标准是由谁决定的?调查对象中有80.6%的人选择了“县乡政府决定”。那么, 农户对政府决定的补偿价格是否满意?调查结果进一步表明, 有86%的农户认为这一给定的补偿标准偏低、不够合理, 自身土地权益没有得到有效维护。

农户又是根据什么来判断自己的土地权益受到侵害的呢?事实上, 在与农户访谈中, 笔者发现92.3%的农户对有关土地征收补偿标准的法律法规了解相当模糊, 当地政府也没做好相关法律法规的宣传工作。因而, 在实践中, 农户主要是凭借直觉和切身感受来判断自身的土地权益得失, 他们认为:

首先, 以粮食为参照物确定征地补偿标准的办法不合理。在笔者调研的15个行政村中, 有8个行政村的农户主要是以种植蔬果为主, 其产值比稻谷高出许多, 但政府却是以稻谷年产值为基点来确定补偿价格。由于参照物选择的不合理, 被征地农户只能获得有限的土地补偿费用, 然而, 被征用之后的土地在一级市场上转让的价格往往是土地补偿费用的几倍甚至是几十倍。

其次, 征地补偿价格具有一定程度的“粘性”。现行征地补偿价格没有随着物价上涨做相应调整, 农户获取的土地补偿费用, 不仅难以解决未来养老问题, 就连当前就业、生存问题也难以解决。因此, 在对“与被征地前相比, 征地后您家庭实际收入水平发生何种变化”问题的回答中, 有43%的农户选择了“基本无变化”, 甚至有27%的农户选择了“有一定程度下降”。

再次, 政府承诺难以全部兑现。土地对于农民具有多重效用, 其中包括就业效用、生产效用、养老保障效用等。正因如此, 在对“您希望得到的补偿方式”问题的回答中, 被征地农户同时选择了“安排就业”、“发放征地补偿金”和“希望政府提供养老、医疗保险等社会保障”三个选项。在征地过程中, 政府也曾承诺解决被征地农户的就业和保障问题。但是, 在对“政府承诺的征地补偿有否兑现”问题的回答中, 有58.1%的农户选择了“部分兑现”, 12.9%的农户选择了“没有兑现”, 无一农户选择“全部兑现”。

最后, 征地补偿标准的决策程序不科学。问卷调查表明, 目前农地征地补偿标准的制定, 采取的是“自上而下”的方式, 主要由县乡政府做决策, 农户对此意见较大。因此, 在对“您认为您村征地补偿标准应如何确定”问题的回答中, 超过90%的农户选择了“政府与村集体、被征地农民一起协商” (详见表4) 。

由于征地补偿标准偏低、失地之后生活缺乏保障, 再加上政府承诺的兑现存在困难, 绝大多数农户对政府土地征用行为有抵触心理, 但最终仍会服从政府的指令。为尽可能减少土地征收所带来的土地权益损失, 部分被调查村及其村民创新性地提出了“以租代征”的形式。所谓“以租代征”, 就是土地不是真正被征, 而是租, 农民每年按亩稻谷产量的现行价收租, 由于这一做法与国家土地使用政策不符, 因此农民名义上还是要签订征地合同。此外, 部分村庄还建立了“户代表”制度, 户主作为户的代表, 共同参与集体土地征收及征收补偿标准的决策。“以租代征”、“户代表”等制度的提出, 实际上反映了农民与政府之间的利益博弈, 在这一博弈过程中, 农民充分展现了自身的经济理性与智慧。[6]

数据来源:根据调查数据整理测算得。

三、主要结论与思考

1.在现行的农村土地制度框架下, 农民合理的土地权益难以得到保障

在农民与政府、企业利益的博弈过程中, 总是弱势农民的土地权益受到侵害, 农民土地权益流失的原因主要是不合理的土地征用补偿价格及农地使用权以租赁形式长期转让过程中的土地租赁价格“粘性”。这些因素的存在, 使得农民在土地产权交易过程中所获取的生产者剩余价值过低。

2.我国农民土地权益流失的根源在于现有的产权主体边界不明晰的农村土地集体制度安排方式

含糊不清的农村土地集体所有产权安排方式, 加之城乡有别的土地交易制度, 为方方面面的农村土地侵权行为留出了制度上的空间, 使农民获得的权益变得十分脆弱与不完整。现行土地管理制度本身的矛盾, 是造成农民土地权益流失的根源, 如何通过各项权能有效重组对现有农地产权制度进行创新, 以保障农民合法的土地权益, 是一项艰难而又必须完成的工作。

3.尽管农民对自己的土地权益边界并非十分明确, 但其土地产权意识在逐步增强

当农民难以抵抗土地被征而导致的自身土地权益流失, 他们会尽可能地选择一个能令其收益在特定政策环境下得到最大化的、本土化的制度实现形式。正因如此, 农民在实践中创新了“以租代征”的权能重组形式, 以保护自己的土地发展权;创新了“户代表”制度, 以重构其农村集体土地所有者地位等, 这些多样化、本土化的土地权益实现形式无一不体现着农民的经济理性和智慧结晶。此类现象也为政策制定者们提供了一个启示:应注重对现有农村土地管理制度的实现方式进行本土化的理论探索与实践, 将合理的土地权益还之于民。

参考文献

(1) 林卿, 刘小锋.经济发展进程中农民土地权益状况研究[J].东南学术, 2011, (03) .

(2) 陈会广, 单丁洁.农民职业分化、收入分化与农村土地制度选择——来自苏鲁辽津四省市的实地调查[J].经济学家, 2010, (04) .

(3) 谭荣, 曲福田.中国农地发展权之路:治理结构改革代替产权结构改革[J].管理世界, 2010, (06) .

(4) 王小映, 贺明玉, 高永.我国农地转用中的土地收益分配实证研究——基于昆山、桐城、新都三地的抽样调查分析[J].管理世界, 2006, (05) .

(5) 黎元生.农村土地产权配置市场化与制度改革[J].当代经济研究, 2007, (03) .