地方性法规范文（精选12篇）
地方性法规 第1篇
一、目前“代驾”存在的问题
1. 价格比打车贵
目前省会城市“酒后代驾”的价格都在50元以上, 比打车贵得多, 因此, 很多车主宁肯把车放在饭店门口打车回家, 也不去找“代驾”。
2.“代驾租车”实属违法经营
“代驾租车”是目前存在于国内汽车租赁企业中常见的一种违法经营方式。有律师认为:“汽车租赁公司提供代驾服务是违法的, 超出了经营范围。有工商法规规定, 汽车租赁无客运经营权。”《汽车租赁管理暂行规定》中的第二条明确指出:汽车租赁是指在约定时间内租赁经营人将租赁汽车交付承租人使用, 收取租赁费用, 不提供驾驶劳务的经营方式。
3. 市场鱼龙混杂
目前“酒后代驾”市场还处于无相关法规监管的状态, 有很多不具有“代驾”服务资质的公司及个人充斥于市场。“酒后代驾”没有统一的服务标准, 价格随行就市。
4. 多为兼职司机, 难保工作状态
由于兼职司机大多白天还要工作, 晚上继续加班, 往往产生疲劳驾驶的问题。
5. 消费者不清醒, 责任难以认定
“代驾”最头疼的就是遇到烂醉如泥、神志不清的消费者。车主第二天发现汽车剐蹭, 却无法认定责任人是谁;车主因表述不清导致“代驾”司机送错了地方、车内物品丢失等。在没有相关法规出台的情况下, 不仅是消费者的利益得不到保障, “代驾”公司也有可能因此吃亏。
二、规范“酒后代驾”的建议
1. 设定严格的准入条件
在国家统计局归纳的《国民经济行业分类》中, 无“代驾”服务这一行业。在《中国职业分类大典》里, 亦没有“代驾”这一职业。“连个正规的名分都没有, 其准入门槛几乎为零。”某汽车技术服务公司总经理柳某说。只有把好准入这第一关, 才能从源头上最大程度地纯洁“酒后代驾”队伍, 将“黑代驾”及其他不符合准入要求者挡在门外。
2. 设定保障性的监管
“代驾”服务的主管单位是谁?该由谁去监管这一新兴服务业?有效监管才能保障消费者的权益以及该行业的健康有序发展。
3. 设定高成本的违法
违法成本往往与消费者的利益受损成反比, 成本越大, 权益受损就越小。目前, 人们对“代驾”的认可度较低, 主要原因就是国家没有这方面的法律保障, 车主不放心将车交给“代驾”公司。为此, 相关部门应当成立一个“代驾”行业的管理机构和行业协会, 并设定准入门槛, 对其运行操作流程应当细化, 对其违法追责应当明确。
4. 借鉴国外成功经验
韩国有1万多家正规“代驾”公司, 司机超过15万人, 每年产值超过3兆韩元。韩国的成功来自模式的开放和严谨, “代驾”业务由“代驾”协会运营。该协会由韩国国会社会委员会监督, 是一个正规“代驾”公司的联盟体, 共享软件平台、资讯、订单和客户。强势的监管部门、完整的管理体系和售后服务, 以及“代驾”信息、资源的开放共享, 成就了韩国“代驾”产业的平民化、普遍化。
修改部分地方性法规的决定 第2篇
近日，北京市人民代表大会常务委员会公布了关于修改部分地方性法规的决定，下面是详细内容。
北京市人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定
北京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定对下列地方性法规作出修改：
一、北京市基本农田保护条例
(一)将第十三条修改为：“严格控制征收、占用基本农田。除国务院批准的国家重点工程外，其他建设项目禁止征收、占用基本农田。”
(二)将第十五条修改为：“征收、占用基本农田的单位，必须依法支付征地费。土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿标准，按照国家和本市的有关规定执行。”
(三)删去第二十四条和第二十八条中的“《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》”。
(四)删去第二十九条。
二、北京市实施《中华人民共和国保守国家秘密法》若干规定
(一)将第九条第一款修改为：“在对外交往与合作中不得泄露国家秘密。对方以正当理由和合法途径要求提供国家秘密事项时，有关部门应当拟定提供方案，并经单位负责人和保密工作机构审查。属于本机关、单位业务范围内的事项，报上级业务主管部门审批，并向同级保密工作部门通报有关情况。”
(二)删去第十五条。
(三)删去第十七条。
(四)删去第十八条。
(五)删去第二十四条
(六)删去第二十九条。
三、北京市农村股份合作企业暂行条例
(一)将第十九条修改为：“设立企业的筹备工作结束后，由合作股东大会指定的代表或者共同委托的代理人向当地工商行政管理部门申请注册登记，领取营业执照，并报乡镇企业主管机关备案。”
(二)删去第六十二条。
四、北京市生活饮用水卫生监督管理条例
(一)将第十条第一款修改为：“集中式供水、二次供水设施的管理责任单位必须取得卫生计生行政部门的卫生许可证后，方可供水或者从事清洗、消毒等卫生维护工作。”
(二)将第十四条修改为：“直接从事供水、管水和供水设施清洗、消毒等卫生维护工作的人员，每年必须进行一次健康检查;新参加工作和临时参加工作的人员必须进行健康检查，方可上岗。”
(三)删去第十五条。
(四)将第二十一条第一项修改为：“安排未经健康检查、未经饮用水卫生知识培训的人员直接从事供水、管水或者供水设施卫生维护工作的”。
(五)删去第二十二条第五项。
(六)将第二十六条修改为：“拒绝、阻碍饮用水卫生监督人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
(七)删去第二十九条。
五、北京市劳动力市场管理条例
(一)删去第十一条第二款。
(二)将第二十三条修改为：“职业介绍机构组织各类职业招聘洽谈会，应当制定相应的组织实施办法、应急预案和安全保卫工作方案，对参加职业招聘洽谈会的招聘单位的主体资格真实性和招用人员简章真实性进行核实，对招聘中的各项活动进行管理，并按照《北京市大型群众性活动安全管理条例》的规定申请安全许可。”
(三)删去第三十二条。
(四)删去第三十七条。
(五)删去第四十三条。
六、北京市少数民族权益保障条例
(一)将第三十一条修改为：“以有清真饮食习惯的少数民族公民为主要服务对象的国有饮食、副食、食品经营网点，应当坚持其服务方向。”
(二)删去第四十一条。
七、北京市见义勇为人员奖励和保护条例
(一)将第十条修改为：“对事迹特别突出的见义勇为人员，经区人民政府推荐，由市人民政府决定授予 首都见义勇为好市民 称号。”
(二)将第十九条修改为：“见义勇为人员按照本市相关规定，享有就业、入学、入伍等优先待遇。”
八、北京市专业技术人员继续教育规定
将第六条第二款修改为：“专业技术人员每年参加继续教育的学习时间不少于90学时，可以在专业技术职务聘任期内累计计算。”
九、北京市实施《中华人民共和国矿山安全法》办法
将第八条修改为：“矿长、矿山企业的负责人(以下统称矿长)，对本矿山企业安全生产负责。
“对任用不具备安全专业知识的矿长的矿山企业，由区矿山主管部门责令限期改正;逾期不改正的，提请区人民政府决定责令停产，调整配备合格人员后方可恢复生产。”
十、北京市学前教育条例
(一)将第十六条修改为：“在学前教育机构中从事教育的人员，必须具有相关专业知识，并获得教育行政部门颁发的学前教育任职资格证书。”
(二)删去第十九条。
十一、北京市殡葬管理条例
(一)将第十三条修改为：“开展殡仪服务业务，应当经区民政部门批准。”
(二)删去第二十三条。
(三)将第三十条修改为：“违反本条例第十三条的规定，未经批准开展殡仪服务业务的，由民政部门责令限期改正，没收违法所得，并处以1000元以上5000元以下的罚款。”
(四)将第二十九条、第三十九条中的“《中华人民共和国治安管理处罚条例》”修改为“《中华人民共和国治安管理处罚法》”。
(五)删去第四十二条。
十二、北京市促进私营个体经济发展条例
(一)将第十七条第一款修改为：“鼓励私营企业和个体工商户从事社区服务。”
(二)将第二十一条修改为：“鼓励外地私营企业和公民在本市投资开办私营企业。”
十三、北京市实施《中华人民共和国档案法》办法
(一)将第十条修改为：“档案工作人员应当忠于职守，遵纪守法，热情服务，具备专业知识，并依法接受档案专业继续教育。”
(二)删去第三十九条。
十四、北京市人才市场管理条例
(一)将第十五条修改为：“举办人才招聘洽谈会，主办单位应当制定相应的组织实施办法、应急预案和安全保卫工作方案，对参加人才招聘洽谈会的招聘单位的主体资格真实性和招用人员简章真实性进行核实，对招聘中的各项活动进行管理，并按照《北京市大型群众性活动安全管理条例》的规定申请安全许可。”
(二)删去第十八条。
(三)删去第二十七条第二项。
(四)删去第三十一条。
十五、北京市图书馆条例
(一)删去第十二条第二款。
(二)将第十七条第一款第二项修改为：“区公共图书馆的建筑面积应当达到5000平方米以上，阅览座位应当达到500席以上”。
(三)将第十九条第一款修改为：“图书馆的业务人员应当具备相应的专业知识和技能。”
(四)将第三十五条第二款修改为：“公共图书馆入藏文献信息资料应当逐年增长，其中市公共图书馆年入藏文献信息资料不得少于10万册(件);区公共图书馆年入藏文献信息资料不得少于2万册(件);街道、乡镇公共图书馆(室)年入藏文献信息资料不得少于1000册(件)。”
(五)删去第四十二条第三项。
十六、北京市技术市场条例
(一)将第十七条修改为：“从事技术经纪业务的人员应当经过培训。从事技术经纪业务的机构应当按照国家规定办理相关手续。”
(二)将第三十五条修改为：“违反本条例第九条规定，提供虚假技术或者技术信息的，由市或者区科学技术行政部门没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;给当事人造成损失的，依法承担民事责任。”
(三)删去第三十七条。
十七、北京市未成年人保护条例
(一)将第十六条修改为：“父母或者其他监护人必须保证适龄的子女或者其他被监护人依法接受九年制义务教育，不得使其中途退学。因特殊情况不能继续学习的，按照市人民政府有关规定办理退学手续。”
(二)将第三十三条修改为：“学校、居民委员会、村民委员会以及未成年犯管教所，可以聘请志愿参与未成年人保护工作的公民担任辅导员，对未成年人进行帮助教育。”
(三)将第六十三条修改为：“未成年犯管教所与各区人民政府之间，应当签订帮教安置协议，对正在服刑和接受收容教养的以及刑满释放、解除收容教养的未成年人进行帮教安置”。
“人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处罚或者宣告缓刑和刑满释放、被解除收容教养的以及受过公安机关治安管理处罚的未成年人，复学、升学、就业不受歧视。”
(四)将第六十四条修改为：“未成年犯管教所应当对正在服刑、接受收容教养的未成年人加强管理教育和思想改造工作，组织他们参加力所能及的劳动，参加文化技术学习，并根据社会需要，定向培训，为他们就学、就业创造条件。”
(五)将第六十五条修改为：“公安机关、检察机关、审判机关以及未成年犯管教所应当依法保护违法犯罪未成年人的合法权益，尊重他们的人格。严禁辱骂、体罚。”
(六)将第六十八条第八项修改为：“培训、安置刑满释放、解除收容教养的未成年人就学、就业的”。
(七)将第七十六条修改为：“侵犯未成年人的合法权益，对其造成财产损失或者其他损失、损害的`，应当依法赔偿或者承担其他民事责任，属于违反治安管理的行为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
十八、北京市矿产资源管理条例
(一)将第十九条修改为：“区有关行政主管部门对未取得采矿许可证的，不予办理矿山企业营业执照和采矿所需要的爆炸物品、剧毒物品使用许可证。”
(二)将第二十八条修改为：“市、区地质矿产行政主管部门应当对开办独立选(洗)矿厂进行监督管理。”
(三)删去第三十二条第一款第四项。
(四)删去第三十七条。
十九、北京市市容环境卫生条例
(一)删去第三十六条第一款。
将三十六条第三款修改为：“违反前款规定的，责令改正，并可处20元以上50元以下罚款。公路范围内违法行为的行政处罚由交通行政管理部门依法负责实施。”
(二)将第四十五条第二款修改为：“夜景照明建设方案，应当按照规定经区市政管理行政部门审核同意后，方可实施。”
二十、北京市绿化条例
删去第四十三条第二款。
二十一、北京市农业机械化促进条例
将第十七条修改为：“从事农业机械维修经营的，应当在依法办理工商登记手续后，向区农业机械化主管部门申请相应等级的农业机械维修技术合格证书。”
二十二、北京市水利工程保护管理条例
(一)将第十二条修改为：“在同一个排灌系统内，未经上下游双方协商和区水行政主管部门批准，不准阻断、扩大或缩小原有排灌沟渠。”
(二)删去第二十七条。
二十三、北京市禁止赌博条例
(一)删去第十一条第二款。
(二)删去第十九条。
二十四、北京市实施《中华人民共和**婴保健法》办法
(一)将第十二条修改为：“严禁擅自进行胎儿性别鉴定。医学上确需进行胎儿性别鉴定的，应当按照国家有关规定办理。”
(二)将第三十三条修改为：“依照母婴保健法和本办法规定施行终止妊娠或者结扎手术的，其费用由医疗保险或者公费医疗负担;不享受医疗保险或者公费医疗的，由区人民政府解决。”
(三)删去第四十条。
二十五、北京市农村集体经济审计条例
(一)将第六条修改为：“合作社应当设立审计机构，但经济规模较小的村经济合作社及其他农村合作经济组织可以不设，其审计工作由乡镇合作经济联合社审计机构负责。”
(二)删去第三十二条。
二十六、北京市森林资源保护管理条例
(一)删去第十三条第二款。
(二)删去第十五条第二款。
(三)将第二十二条第三款修改为：“因特殊需要在一级防火区生产性用火的，须经区林业行政主管部门批准，核发用火许可证。在一级、二级防火区组织大型群众活动的，应当制定防火措施，并报区森林防火指挥部批准。”
(四)将第三十三条修改为：“采伐森林和林木必须遵守下列规定：
“(一)成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，皆伐应当严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成更新造林;
“(二)防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林、实验林，只准进行抚育和更新性质的采伐;
“(三)特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，禁止采伐。”
二十七、北京市安全生产条例
(一)将第十五条第一款第六项修改为：“主要负责人和安全生产管理人员具备与生产经营活动相适应的安全生产知识和管理能力”。
(二)将第二十八条第二款修改为：“建设项目投入生产或者使用前，建设单位应当根据有关规定对建设项目的安全设施组织验收，验收合格后方可投入生产使用。”
二十八、北京市河湖保护管理条例
(一)将第二十一条第二款修改为：“经批准的建设项目开工前，建设单位应当与河湖管理机构签订管理协议;工程竣工后，应当报水行政主管部门验收。验收不合格的，不得投入使用。”
(二)将第四十一条第一款修改为：“违反本条例第二十一条规定，建设单位的建设工程方案未经水行政主管部门同意擅自开工的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的，强制拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处1万元以上10万元以下的罚款。”
二十九、北京市食品安全条例
(一)将第五条第二款修改为：“区人民政府应当督促、指导乡镇人民政府和街道办事处做好食品安全日常工作。乡镇人民政府和街道办事处负责本区域的食品安全隐患排查、信息报告、协助执法和宣传教育等工作，组织协调有关监督管理部门派驻的执法机构做好执法工作。区人民政府可以根据需要探索建立食品安全监督员队伍，明确其工作范围和职责，做好食品安全相关工作。”
(二)将第十一条修改为：“本市依法实行食品生产经营许可制度。从事食品生产、经营的，申请人应当向食品药品监督管理部门申请食品生产许可、食品经营许可。”
(三)将第十二条第二款修改为：“本条例第十一条规定的许可，许可证应当标明业态类别;食品生产经营者应当按照许可证标明的业态类别从事食品生产经营活动。”
(四)将第二十八条中的“食品流通许可证号”修改为“食品经营许可证号”。
(五)将第二十九条第一款第一项修改为：“履行食品安全法第六十一条规定的职责”。
(六)将第三十二条修改为：“从事食品贮存、运输的，应当遵守食品安全法第三十三条第一款第六项的规定，并不得在贮存、运输过程中添加任何非食用物质等危害人体健康的物质;对易交叉污染的食品，应当专库贮存，不得混装、拼箱装运。”
(七)将第五十八条第一款第一项修改为：“违反本条例第十一条规定，未获得许可擅自从事食品生产经营活动的”;第二项修改为：“违反本条例第十二条第二款的规定，未按照许可证上标明的业态从事食品生产经营的”。
(八)将第七十二条第一款修改为：“对单位被吊销食品生产许可证、食品经营许可证负有责任的单位主要负责人、直接负责的主管人员、直接责任人员自吊销许可证的行政处罚决定作出之日起5年内不得从事食品生产、经营和管理工作。”
此外，对条款项顺序作相应调整，将条文中的“区、县”修改为“区”，对有关行政机关的表述根据实际情况作相应修改。
地方性法规 第3篇
关键词：农村土地权利；法律；地方性法规
中图分类号：D922.32 文献标志码：A 文章编号：1002-2589 （2011） 17-0127-02
一、问题与背景
我国法律在规划、用途和数量等方面，对于土地权利（尤其是转让权）有着严格的管制，尤其限制农村土地用于非农业用途，限制非农业人口取得农村土地的使用权。这也就限制了农户通过转让土地而获得的价值增值[1]。
成都从2003年以来，即把统筹城乡，走城乡协调发展之路作为地方政府的发展战略，2007年即成都又作为中央“统筹城乡综合配套改革试验区”的一部分，从而使城乡统筹上升到国家区域发展的政策试验层面[2]，这是在农村土地权利领域，弱化城乡土地分割，减少土地用途管制最为重要的政策背景。
2008年的5.12特大地震，导致成都多个区县遭受人员和财产重大损失。灾后房屋重建工作，对更灵活的特殊土地政策有着迫切需求：第一，由于地震灾害的影响，因而需要调整土地规划，更为集约地利用土地资源，从而必然涉及土地产权的流转；第二，需要通过土地产权的转让、抵押，更有效地筹集资金用于灾后房屋重建。由于上述两项原因，成都市政府在“统筹城乡综合配套改革试验”的政策背景下，出台了一系列改革农村土地产权制度，特别是集体建设用地使用权制度的地方性法规和规范性文件。
二、成都农地权利制度改革的规范基础
2007年以来，在统筹城乡发展的统一部署之下，成都市颁布了一系列与农村土地权利制度有关的地方性法规，主要包括以下三个方面的内容。
（一）农村土地的确权与登记
农村土地的确权与登记在《土地管理法》，《农村土地承包法》中均有明确的要求，但在实践中，由于历史遗留，技术制约等方面的原因，农村土地的确权与登记在准确性、完整性等方面均存在很大的缺陷，权属不清也是造成农村土地权利纠纷的重在原因之一[3]。成都在2008年初颁布了《集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》，对农村土地的权利人、方位、面积和用途等事项进行了确认和登记，并通过村民会议等形式对于确权过程中出现的纠纷进行调处和解决。土地经过确权后，政府向权利人颁发了权利证书——向农户颁发的土地承包经营权证、宅基地使用证和农村房屋所有权证，向集体建设用地的向占有和使用者颁发的集体建设用地使用证。确权和颁证不仅使农地权利有了证明权属关系的书面形式，更重要的是通过确权登记的程序，厘清了产权界限，并且以政府公信力为支持对外公示。由此产权的清晰界定，奠定了农村土地产权流转的制度基础。
（二）对农业用地灵活运用“建设用地增减挂钩”政策
“建设用地增减挂钩”国土资源部在2005年出台的改革措施[4]。允许地方政府通过土地整理和复垦等方式，在一个区域减少农村非农业用地；而后将由此节约的建设用地指标挂钩到另一区域使用，通常情形下的挂钩区域只在统一县级行政区域内。实质是通过土地开发整理，实现在农用地不减少前提下的城乡土地占补平衡。
（三）对集体建设用地放宽使用权在用途和流转上的管制
在流转方式上，成都建立了集体建设用地流转制度，试行与国有土地使用权相类似的“招拍挂”转让，允许集体建设用地通过出让、出租、入股、联营等方式实现权利转让，并向取得集体建设用地使用权的主体颁发集体建设用地使用证。从而达到集体建设用地与国有土地“同地同权”的改革目的。
三、成都农地权利制度改革的案例分析
本文选取了引入社会资金联合建设和宅基地使用权抵押进行分析。这两项制度的共同特点是，通过权利转让或权能重新安排而实现土地融资功能，而这样的制度安排高度依赖于法律规范的基础支撑作用。
（一）引入社会资金联合建设
引入社会资金联合建设是充分利用土地产权经济价值的一种模式。集体经济组织或农户与社会投资者签署联建协议，由投资者提供资金在农户的宅基地上为农户修建房屋；作为对价，投资者可以取得剩余宅基地面积40年的使用权和基于其上的房屋所有权。在特定的事例中，我们的调研注意到有投资者与乡镇一级地方政府签订协议，修建集中安置农户的多层住房，并配套社区公用设施；而剩余的集体建设用地，用于兴建商业经营用房，房屋所有权为投资者和农户共有，从而使得农户可以分享持续经营所产生的收益。这实际上已属于大规模的开发式重建。根据成都市的规定，投资者可以取得集体建设用地使用证和房屋所有权证，土地用途应登记为“非住宅类商业用房”；因而直接进行商品房开发是受到限制的。这在一定程度上是为了避免与国家禁止“小产权房”的政策相冲突[5]。
但是它事实上已经突破了《土地管理法》相关规定，是对该法第43条取得农村建设用地使用权法定用途的扩张，也是对第60条建设用地使用权进入市场的扩张。政策制定者逻辑是：法律没有明文禁止这种扩张性解释，即为允许（默许）。从公法以法律授权为基础的一般理论而言，这样的逻辑是有一定法律风险的；但是在地震这一特殊环境下和统筹城乡改革试验区的大背景下，又有其正当性。
（二）宅基地使用权抵押
宅基地使用权在现行《担保法》第37条第2项的规定中是不能用于抵押的，因此银行通常拒绝发放以此项权利为抵押的贷款。在灾后重建过程中，都江堰市政府通过成立农村产权担保公司，作为保证人为农户向银行取得贷款用于重建房屋提供担保，而农户将宅基地使用权抵押给该担保公司作为反担保。在这一交易安排中，农村产权担保公司通过向贷款机构负连带责任的方式起到信用增级的作用，提高金融机构的贷款意愿。而其自身的信用风险则通过抵押权减低。
但是其中仍然存在很大的法律风险。当农户无法清偿债务时，农村产权担保公司作为反担保的抵押权人，需要变卖宅基地使用权和房屋所有权并作价受偿。由于《担保法》明确禁止将宅基地使用权抵押，而在这一制度中，农村产权担保公司可能无法成为宅基地使用权和房屋所有权的合法出卖方，从而无法真正有效实现其权利。更为关键的是，如果宅基地使用权被出售转让，任何非集体经济成员都可能取得宅基地使用权和其上建筑物所有权。这既与《担保法》相冲突，也与《土地管理法》和《农村土地承包法》不符。由此可以判断，这一模式实际上只是将银行所不愿意承受的法律风险转移到了农村产权担保公司，而 这一公司也只是政府财政支持下的“特殊目的公司（SPV）”，其设立只是为了规避《担保法》禁止政府作为保证人的规定；唯有如此才能解释农村产权担保公司不考虑预算约束的风险承担行为。
四、成都农地权利制度改革的法学解读
虽然我国的土地法律制度是建立在诸多强制性规范基础之上的；但在地方实践当中，土地法律的刚性特征并不明显；在不触动基本法律框架的前提下，纸面上所定的条文，可以因为“严重滞后于实践”的原因，而被地方性法规，政府的规范性文件或其他政策安排所变通。
（一）地方性法规对法律的补充和细化
这是最通行也是制度变革风险最小的一种类型。例如对于农村各类土地的确权、颁证本身是由法律明确规定的，但法律对于程序和其他细节却没有作出相应的制度安排，因而这项基础性的产权制度建设长期没有能够真正开展，个别以协议等形式加以处理。在此情形下的改革，实际上是经由政策的配合实施，而将法律规定落到实处。
（二）地方性法规对法律限制的拓宽
以农村建设用地使用权为例，严格按照法律规定，其用途只能用于农村公益设施，乡镇企业和宅基地；在实践中沿海省份早已普遍采用出租等方式突破了法律的用途限制，而使其可以投入到其他经营性用途中。而成都的此次改革，通过地方政策，创设了农村建设用地使用权证，从而在制度上彻底拓宽了其用途范围，并给予物权意义上的权利凭证作为保障。用一位政府官员接受访谈时的话来说，就是只要用于建设的土地，就应该是建设用地，“集体所有”只是意味着集体经济组织成员应当从中分享到收益，而不应当限制农村建设用地的用途。
（三）地方政策对法律的规避
“农村土地不得用于商品房开发”这是经由法律和中央政府政策所共同确立的刚性规定，至少在现阶段仍然是土地产权制度改革的不可触及的“高压线”，但地方政策却可以对这类刚性规定巧妙规避。例如根据成都市国土局的文件，非农村集体经济组织成员取得农村集体建设用地使用权，在产权登记时，必须登记为“非住宅类经营性用房”。但实际上，基层政府部门的负责人也同样清楚，在农村地区，尤其靠近风景名胜的各乡镇，用于自住的住宅与经营性用房，其实界限从来就并不那么清晰。
（四）地方政策对法律的变通执行
以《担保法》规定的宅基地使用权不得抵押为例，由于这一法律条款的执行还同时涉及到商业银行的贷款管理制度，在现行体制下，地方政府并不能过于直接的干预商业银行经营，因而也就无法强制性的要求商业银行接受农户以宅基地使用权为抵押而申请贷款。但是这并不妨碍政府组建由其实际控制的新的信用主体——农村产权担保公司，来为农民向银行贷款提供保证担保，再通过反担保合同取得农户的宅基地抵押。即使存在很大的法律风险，这并不重要，因为农村产权担保公司实际上是以政府财政为支持的，并非真正需要接收宅基地使用权的抵押来覆盖风险，其事实上只是作为连通政府——银行——农户之间的一个信用中介而存在，宅基地使用权“抵押”仅仅意味着公司能够以此为基础对农户的贷款使用等方面加以监督。
五、结论
成都的这场农地权利制度改革，既有登记确权这样基础性的制度建设，也在一定范围内触及产权流转这一土地制度改革的重要命题。5.12特大地震之后的灾后重建，以一种特殊的方式，检验了这场改革。在法律法规的保障下，土地权利的界定和流转使得政府和农户均可以充分利用土地所蕴含的经济价值。成都的改革实践也表明，以地方政府为主体的改革受到立法权限的约束，使改革后的农地权利存在法律瑕疵或风险。因而，建立一个权利主体明确、权能完整、权利义务关系清晰的农村土地权利制度必须依靠全国性的法律制度变革。
参考文献：
[1]张曙光.博弈:地权的细分、实施和保护[M].北京:社会科学文献出版社,2011:3.
[2]北京大学国家发展研究院综合课题组.还权赋能:奠定长期发 展的可靠基础——成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究 [M].北京:北京大学出版社,2010:2.
[3]黄韬.中国农地集体产权制度研究[M].成都:西南财经大学出版 社,2010:54.
[4]李炜.国土资源新政解读与实务问答[M].北京:地质出版社2007:42.
地方性法规 第4篇
如何准确界定地方性法规和地方政府规章的权限范围,这是困扰地方人民代表大会及其常务委员会(以下将“人民代表大会”简称为“人大”,将“常务委员会”简称为“常委会”)和地方人民政府(以下将“人民政府”简称为“政府”)立法工作者的实践问题。[1]也有观点认为“既存在着政府规章超越调整权限的问题,也存在着地方性法规扩大调整范围的问题”。[2]学界对此也多持批判态度,观点集中于“超越权限各自为战”、“罔顾位阶冲突四起”、[3]“政府主动,人大被动”等方面,[4]也有少数人认为实践中存在“片面认为法规位阶高,规章位阶低,凡碰到立法,都想制定法规”等现象,影响了规章在调整社会关系中的权威性和有效性。[5]
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”和“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。2015年修改后的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)在完善立法体制方面,赋予了设区的市、自治州地方立法权,但保留了原法中关于地方性法规和地方政府规章立法事项的规定。《立法法》对设区的市、自治州制定地方性法规和地方政府规章作了部分限制性规定,并对地方政府规章权限范围进行了重点规范,但没有从根本上解决学界和立法实务界对于进一步明确两者权限范围的要求,两者立法事项仍具有高度趋同性。
尽管立法机关认为应当积极稳妥地推进新增的有地方立法权的设区的市、自治州开始制定地方性法规和地方政府规章的具体步骤和时间,但现实的推进速度显然快得多,绝大多数新赋予地方立法权的设区的市、自治州已被依法确定可以开始制定地方性法规和地方政府规章。[6]一方面,地方立法主体数量扩增,原来已存在的两者权限范围界定不清的问题将会在全国范围内延伸,成为更普遍的问题,客观上增加解决问题的难度;另一方面,扩增速度过快,引发学者对于新增设区的市、自治州的立法机构设置、立法人才能力和储备等不能满足立法需求的担忧,主观上会使问题变得更为严重。如何执行《立法法》相关规定,依法界定两者权限范围,已成为地方立法实践亟需解决的问题。
二、《立法法》关于地方性法规和地方政府规章权限范围的规定
地方性法规和地方政府规章是两个颇具中国特色,为我国法律制度特有的概念。《中华人民共和国立法法释义》(以下简称为《立法法释义》)将地方性法规的含义界定为“是指法定的地方国家权力机关依照法定的权限,在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件”。[7](P221-222)将地方政府规章的含义界定为“是指由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规并按照法定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、规则等规范性文件的总称”。[7](P268-269)地方性法规和地方政府规章的区别是造成两者权限范围差异的根本原因,主要集中于制定主体、内容、程序、法律效力等级、监督方式等方面。[8]但也有观点认为“在没有法律、行政法规和地方性法规作为根据的情况下,地方政府一般是不能自主立法的”。[9]关于何谓具体行政管理事项,《立法法释义》认为大体可以包括有关行政程序、行政机关自身建设、不涉及创设公民权利义务的有关社会公共秩序、公共事务或事业的具体管理制度。[7](P272)第82条还规定设区的市、自治州政府在上述两个方面制定的规章限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。第三方面是制定地方性法规的条件不成熟时,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章,通常称为先行性地方立法,但有严格的条件限制。第82条还增加了“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”的规定,对地方政府规章的权限范围作了更为严格的限制。
三、地方性法规和地方政府规章权限范围的界定标准
(一)学界观点述评
地方性法规和地方政府规章权限范围的界定本质上属于立法权限划分问题,学界的研究可追溯至20世纪80年代中期,至20世纪90年代已发展成为立法学的重要研究内容。在《立法法》制定以前,有学者总结各方观点,提出了根据授权事项、职权范围、是否涉及平等主体之间民事关系调整的事项、是否应当由政府自行决策、是否创制法律规范等标准对两者权限范围进行界定,同时提出了地方专属立法权的设想。[10]在立法实践方面,全国人大常委会法制工作委员会从1993年下半年着手进行立法法的起草工作。[11]全国人大立法工作者将当时关于两者权限范围界定标准的观点总结为:是否创设实体的权利义务规范、与司法机关的关系、是否涉及公民的权利义务、实施法的规范的性质、调整的事项是否重大、是否成熟等标准。[12]
2000年颁布的《立法法》是我国首部规范立法活动的重要宪法性法律。在起草制定过程中,立法机关认为“不存在只能由行政机关立法而本级人大不能立法的情况”,“实际上也很难一一划清各立法主体的权限”,[13](P45)最终用“不抵触原则”界定了地方性法规的权限范围,用“依据原则”界定了地方政府规章的权限范围,而没有采取逐一列举的立法模式。《立法法》颁布后,学界对于两者权限范围的研究主要集中于对现有规定的反思。
2015年《立法法》修改时,各方面又提出如何划分法规与规章的权限问题,但仍没有得到妥善解决。[5]目前学界关于两者权限范围界定的研究不多,有学者认为对两者权限的大体界分应当包括:涉及11个方面的应当制定地方性法规的事项和10个方面应当制定政府规章的事项。具体的界定标准包括是否涉及本行政区域内全局性、根本性的重大事项;是否涉及公民的人身权利、民主权利和其他权利的事项;是否涉及司法人员行为规则;是否涉及基层政权建设和基层群众自治组织建设;法律、行政法规是否作出明文规定等方面。[5]
从以上研究成果可以发现,学者们对于两者权限范围的界定标准已有较为全面深入的认识,比较贴合我国立法实践。研究方向仍倾向于制定一些静态的便于辨识的界定标准,在如何将标准运用于地方立法实践方面有所欠缺。
(二)地方立法实践
目前,北京市政府法制办公室已完成《北京市法规规章汇编(1949—2014)》(以下简称《汇编》)的编发工作并通过官网向社会公布,[13](P51)《立法法》确立了全国人大及其常委会的专属立法权。国务院没有专属立法权,不存在只能由国务院制定行政法规而全国人大及其常委会不能制定法律的事项。相应的,地方政府也没有专属立法权。关于地方人大及其常委会是否具有专属立法权,《立法法释义》认为“我国是单一制国家,地方的权力是中央赋予的,不存在只能由地方立法而中央不能立法的情况”,[7](P237)地方人大及其常委会也不具有专属立法权。因此,本文认为对地方性法规和地方政府规章权限范围进行界定的前提不是确立两者的专属立法权,而是肯定地方政府规章存在的必要性。
目前,学界对于行政立法存在的现实必要性已基本形成共识。由于“议会没有足够的时间对所有事项都进行立法”,“对于一些专业性和技术性很强的事项,议会没有能力立法”,[14]以及行政立法本身所具有的灵活性、专业性特点,可以“弥补立法机关在应付危机、解决专门的社会管理和技术问题方面效率低、反应慢的缺陷”,[13](P275)行政立法现象首先在西方国家产生。我国1982年对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行了修改,并于2000年制定了《立法法》,正式确定了地方政府规章的法律地位。地方立法实践也日益证明地方政府规章存在的现实意义,目前地方政府规章的制定数量远超地方性法规。在地方的具体行政管理事项方面,确实存在不需要或者在特定期间内不需要制定地方性法规作出相关规定,而制定地方政府规章就可以有效规范的情形。当然,如何在行政管理领域内准确界定两者权限范围是难点。
2. 制定主体的职权关系对两者权限范围界定的影响
本文所指职权关系包括两个方面:一方面是地方人大及其常委会、地方政府的立法职权和其他职权之间的关系;另一方面是地方人大及其常委会和地方政府之间的职权关系。
先看地方人大及其常委会、地方政府的立法职权和其他职权之间的关系对两者权限范围界定的影响。关于地方人大及其常委会的职权,一般可归纳为“立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权”,[15]当然并不限于此。立法职权是地方人大及其常委会职权中的核心权力,但在界定地方性法规权限范围时,不能孤立看待该项职权。如地方人大及其常委会如何履行监督权和重大事项决定权,其相关内容本身可以制定地方性法规,而不宜制定地方政府规章。又如选举权的相关内容也宜制定地方性法规而非地方政府规章予以规范。关于地方政府的职权,有学者将其概括为规章制定权、执行决议和发布命令、管理各项行政工作、监督权、依法保护和保障公民的权利。[16]从中可以看出,立法职权也是地方政府诸多职权中的重要组成部分,同样不是孤立存在的。其中,立法职权和行政管理职权的联系最为紧密,除应当由地方人大及其常委会决定的重大行政管理事项外,本行政区域内某一方面的具体行政管理事项,可以由地方政府规章作出规定。其他职权中主要涉及政府职能的部分,也适宜制定地方政府规章予以规范,如政府有地方性法规案的提案权,虽然不能制定有关地方性法规制定程序的规章,但可以制定规范地方性法规草案拟定程序的规章。
对于地方人大及其常委会和地方政府之间的职权关系对两者权限范围界定的影响,有观点将人大与包括政府在内的“一府两院”的关系归纳为:决定与执行的关系、监督和被监督的关系、协调一致开展工作的关系。[17]地方政府由地方人大产生,对其负责,受其监督,这构成了地方性法规和地方政府规章制定主体本质上的区别。在我国立法体制中,地方性法规本质上体现的是属性完整的立法权,遵循“不抵触原则”制定。地方政府规章本质上体现的是行政权,遵循“依据原则”制定。“放权”与“限权”的对比,使地方性法规的权限范围比地方政府规章的权限范围要大得多。
3. 两者权限范围界定中立法事项的分类
关于地方性法规和地方政府规章权限范围界定中所涉立法事项的分类,目前学界还存在不加区分地对所涉及立法事项进行笼统表述的现象。根据立法事项在立法过程中的不同表现形式和对其权限范围界定的难易程度,本文认为可以将两者立法事项的权限范围界定区分为:针对立法项目的权限范围界定和针对文本中具体条款内容的权限范围界定。
立法项目一般是在地方性法规或者地方政府规章立项阶段确定的拟制定项目,是地方立法规划、年度立法工作计划的重要组成内容,通常在立法机关制发的正式文件中表现为拟制定的地方性法规或者地方政府规章的名称。尽管立法项目最终会表现为具体的立法条款内容,但由于处于立法过程的初级阶段,主要由政府部门进行申报,草案具体内容还未完全确定,仅凭立法项目的名称或者不成熟的初稿进行判断,裁量空间较大,受各方面因素影响的可能性也大,不易做出准确判断。而且地方性法规或者地方政府规章立法项目一旦按照特定程序确定并公布,通常直接进入起草阶段,发生变更的情形较少。地方性法规和地方政府规章权限范围界定不清的问题主要集中于对整个立法项目的判断。值得注意的是,地方性法规的具体内容中可以存在通过制定地方政府规章予以规范的内容,如地方立法实践中较为常见的关于政府及其部门的职责分工方面的规定。但地方政府规章的具体内容中不能存在应当制定地方性法规的内容。
针对文本具体条款内容的权限范围界定,实际上由于有上位法的明确规定,对于具体条款内容是应当通过制定地方性法规或者地方政府规章予以规范的判断,本质上属于合法性审查范畴。在地方立法实践中,对于行政处罚、行政许可、行政强制的地方性法规、地方政府规章设定权探讨最多。如应当由地方性法规设定的行政处罚种类,却由地方政府规章设定,是违反《行政处罚法》的行为。相较于立法项目,只要有上位法依据,判断文本具体条款内容是否符合地方性法规或者地方政府规章的权限范围是较对容易的。
四、影响制约两者权限范围界定的现实因素
在地方立法实践中,还存在一些对依法界定两者权限范围造成不利影响的现实因素。
1.有限的地方立法空间
2011年初,吴邦国委员长在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话中指出,中国特色社会主义法律体系已经形成。[18]国家立法的日益完备和深度发展自上而下地对地方立法空间进行了压缩,对地方性法规和地方政府规章的制定造成了重大影响。如地方立法实践中存在的重复立法现象,在制定执行性地方立法时该现象尤为严重。地方人大立法工作者经过实证研究认为,在法规项目或者具体内容上,有1/3属于可以不立或不写的,1/3属于可立或可不立、可写或可不写的,只有1/3属于可立或可写的。[19]造成上述现象的主要原因在于“我国主要是按照立法事项的重要程度而不是影响范围,作为划分中央与地方立法权限的标准”。[20](P157)其暗含的逻辑推断就是地方立法事项是“非重要”的,重要程度自上而下逐级递减,造成“中央与地方立法‘职能同构’与立法事项的‘平面切割’”,“向地方层层‘平行下达’”,[20](P368)使地方立法特色逐渐弱化,立法空间进一步缩小。
另一方面,不属于“法”的范畴的非立法性规范性文件自下而上地对地方立法空间形成了挤压,尤其体现在政府及其部门制定的行政规范性文件对地方立法空间造成的影响。现实生活中,行政规范性文件规范的事项内容比较多,制发数量也比较多。[21]不仅使地方性法规出现立法功能虚化,还造成了立法资源的浪费。
2.行政权对地方立法的不当干涉
当前,随着行政权力越来越强大,“行政机关开始在提出和制定立法方面作为一个关键的因素出现”,[22]地方政府凭借对行政管理信息的高度垄断,高超的突发问题应急处理能力,具有较高素质和专业技能的工作人员,较高的工作效率、充足的财政资金和简单、便捷、灵活的行政程序等优势,开始在地方立法项目的确定和草案的起草过程中占据主导地位,容易产生部门利益保护、地方保护主义、以立法谋私利等不当干预地方立法的现象。
行政机关选择制定地方政府规章的立法动机主要在于:将各种可能引发的社会矛盾控制在自己能独立决策的领域,在短时间内迅速将行政政策转化为具有立法性质的规范性文件加以巩固。如果必须选择制定地方性法规,行政机关也容易凭借其优势主导地方性法规立法项目的申报、起草环节,逐渐使权力机关在地方立法过程中的主导权发生转移。同时,起草部门的行政首长对于项目选择和具体规定内容分配权的控制,较容易转化为官僚特权,从而对地方性法规和地方政府规章权限范围的依法界定产生不当甚至违法的影响。造成上述现象的原因与其说是法制观念的淡漠和缺失,不如说是当前地方社会发展过程中存在的不正当的地方立法工具性价值的体现。此外,政府立法工作者的素质也是影响两者权限范围界定的主观因素之一。
3.监督效果不足
根据现有法律规定,对于地方性法规和地方政府规章权限范围界定不清现象的监督主要存在三种监督途径:
第一种途径是征求意见阶段的公众参与监督。在地方性法规草案或者地方政府规章草案向社会公众征求意见时,对于该立法项目整体或者文本中具体条款内容是否属于地方性法规或者地方政府规章的权限范围,公众可以向征求意见机关提出修改建议。但受公众参与程度不高、公众缺乏专业法律知识、征求意见反馈机制不健全等原因影响,还不能对两者权限范围的准确界定产生实质性影响。
第二种途径是备案审查监督,其中包括备案机关的主动审查监督和依审查要求或者建议进行被动审查监督,是否超越权限是备案审查的重点内容。特定国家机关认为地方性法规或者地方政府规章同法律、法规相抵触的,可以向备案机关书面提出审查要求,社会公众在该情形下也可以向备案机关提出审查建议。但现实生活中的监督效果与制度建设的预期效果存在差距,例如,由于审查人员力量配置不足,备案机关存在备而不审的情形;由于意见反馈机制尚不健全,社会公众的审查建议未得到及时反馈的情形时有发生;发现问题的地方性法规和地方政府规章,主要以制定机关自行纠正或者通过修改、废止予以处理,较少发生改变或者撤销现象等,监督效果有限。
第三种途径是司法审查,《中华人民共和国行政诉讼法》第63条规定人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照规章。对于参照地方政府规章,司法实务工作者认为“法院有灵活处理的余地”,[23]表明人民法院对地方政府规章存在隐性且审慎的合法性审查。但在司法实践中,人民法院为避免纷争,一般会采取“选择性适用”的回避态度,而不是直接在判决书中对规章是否合法有效进行判断,监督效果十分有限。
五、依法准确界定地方性法规和地方政府规章权限范围的若干建议
根据《立法法》对地方性法规和地方政府规章权限范围的规定,结合学界和地方立法实践中对于两者权限范围界定标准的理解,在充分认识影响制约界定两者权限范围现实因素的基础上,本文对如何依法准确界定两者权限范围提出如下建议:
1.严格执行《立法法》相关规定。《立法法》尽管没有从根本上满足学界和立法实务界对于进一步明确地方性法规和地方政府规章权限范围的期望,但关于两者立法权限范围的规定,尤其是对地方政府规章权限范围所作的限制性规定,仍然为准确界定两者权限范围提供了标准。《立法法》第82条第6款关于“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”的规定,与该条第1款原有的“根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章”的规定共同构成了最严格的地方政府规章权限范围限制,“是制定地方性法规与制定地方政府规章的关键区别”。[7](P271)因此,在今后的地方立法活动中,必须严格执行《立法法》第72条、第73条和第82条的规定,从严格限制地方政府规章权限范围角度,对地方性法规和地方政府规章的权限范围进行准确界定。
2.进一步扩大地方立法空间。目的在于使地方性法规和地方政府规章不再囿于有限地方立法资源的争夺,而是发挥各自优势完善地方法制建设。国家层面的立法应当多关注地方特色,将更适宜由地方立法进行规范的立法事项交由地方制定地方性法规或者地方政府规章予以完善。地方也应避免重复立法、浪费立法资源的行为。非立法性规范性文件,尤其是行政规范性文件的权限范围应当受到比地方政府规章更为严格的限制,从而有效减少本应制定地方政府规章的事项却制定成行政规范性文件的现象。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》均对立法和改革决策的关系作了具体规定,(6)地方应当运用多种立法方式,尤其应当加强自主性地方立法和先行性地方立法,充分体现地方特色,扩大地方立法空间。
3.注重发挥地方人大及其常委会在地方立法中的主导作用。地方性法规和地方政府规章的权限范围界定并不是以确立各自的专属立法权为前提,学界和立法实务界已对界定标准形成了相对固定的看法,难点集中于行政管理领域。充分认识地方人大及其常委会、地方政府的职权关系对两者权限范围界定的影响,发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用,或许是破解难题的新途径,有利于逐步消除因行政权的不当干预而造成的部门利益法制化、地方保护主义等地方立法工具性价值现象。地方人大及其常委会的主导作用应当贯穿于地方性法规的全部制定过程,重点在立项和起草环节。在地方性法规立项环节,地方人大及其常委会应当科学确定立法项目,与地方政府规章项目进行准确区别。同时也要注重发挥地方性法规的实效性,避免景观式地方立法现象的发生。在地方性法规起草环节,应当发挥政府及其部门的行政管理优势,但要避免其主导起草过程和进度安排。地方立法实践中可以参照《立法法》第53条关于全国人大有关专门委员会、常委会工作机构起草法律草案和发挥专家、专业机构作用的规定,地方人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关地方性法规草案的起草工作,可以组织起草综合性和全面性的重要地方性法规草案。专业性较强的地方性法规草案,可以吸收或者委托专家参与起草,或者委托有能力的第三方机构起草。此外,提高地方立法工作者的专业素质,也是消除行政权不当干涉地方立法的有效途径。
4.增强监督效果。在地方性法规和地方政府规章草案的征求意见阶段,征求意见机关应当听取社会公众关涉权限范围的意见和建议,并积极修改、反馈和说明。对于地方性法规和地方政府规章权限范围界定的立法监督,首先应当完善以主动审查为主的立法监督制度,及时消除超越权限范围所造成的危害。备案机关应当加强人员配置,提高备案审查水平,将主动审查、逐件审查工作常态化,并及时改变或撤销不合法的地方性法规或地方政府规章。其次应完善向审查建议人反馈审查情况并向社会公开的制度。逐步消除地方性法规、地方政府规章依建议审查的神秘性,让普通公众意识到这只是权益受侵害时的一种申请救济渠道,有权得到及时反馈和说明。最后在司法监督方面,人民法院应当充分利用法律赋予的对地方政府规章的有限的合法性审查权,而不是采取选择适用方式予以回避。
六、结语
沈阳市制定地方性法规条例 第5篇
第八条市人民政府、市人民代表大会专门委员会(以下简称专门委员会)、市人民代表大会常务委员会(以下简称常务委员会)工作机构应当于每年的11月底以前向常务委员会提报下一年度的立法项目。本行政区域内的其他国家机关、政党、社会团体、企业事业组织、公民可以向常务委员会、市人民政府、专门委员会提出立法建议。
第九条年度立法计划由主任会议于每年市人民代表大会会议后的第一次常务委员会会议前确定。立法计划确需调整的，提案人应当说明理由，由主任会议决定。
第十条地方性法规草案由提案人组织起草。提案人可以委托专家、学者起草地方性法规草案。
第十一条起草地方性法规草案，起草单位应当听取各方面意见，进行凋查研究和科学论证。起草地方性法规草案，起草单位应当建立工作责任制度。
第十二条地方性法规草案应当符合立法技术规范，根据内容需要，可以分章、条、款、项、目。
第十三条提出地方性法规案，应当同时提出下列材料：
(一)地方性法规草案文本;
(二)地方性法规草案说明;
(三)制定地方性法规的法律、法规依据和说明;
(四)其他必要的资料。
第三章市人民代表大会制定地方性法规的程序
第十四条市人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、市人民政府、各专门委员会、市人民代表大会代表10人以上联名，可以向市人民代表大会提出地方性法规案。
第十五条主席团提出的地方性法规案，由市人民代表大会会议审议。常务委员会、市人民政府、各专门委员会提出的地方性法规案，由主席团决定列入会议议程。市人民代表大会代表联名提出的地方性法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第十六条向市人民代表大会提出的地方性法规案，在市人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本条例第四章规定的有关程序审议后，决定提请市人民代表大会审议，由常务委员会或者提案人向大会全体会议作说明。
第十七条常务委员会决定提请市人民代表大会会议审议的地方性法规案，应当在会议举行的30日前将地方性法规草案发给代表。
第十八条向市人民代表大会提出的地方性法规案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。
第十九条列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团审议。各代表团审议地方性法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。各代表团审议地方性法规案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第二十条列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。
第二十一条列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对地方性法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和地方性法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。地方性法规草案修改稿经各代表团审议，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出地方性法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决。
第二十二条列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，必要时，主席团常务主席可以召开代表团团长会议，就地方性法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就地方性法规案中的重大专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
第二十三条列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该地方性法规案的审议即行终止。
第二十四条地方性法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向市人民代表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请市人民代表大会下次会议审议决定。
第二十五条地方性法规案的表决，由全体代表的过半数通过。
第四章常务委员会制定地方性法规的程序
第二十六条主任会议、市人民政府、各专门委员会和常务委员会组成人员5人以上联名，可以向常务委员会提出地方性法规案。
第二十七条主任会议提出的地方性法规案，由常务委员会会议审议。市人民政府、各专门委员会提出的地方性法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果主任会议认为地方性法规案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。常务委员会组成人员5人以上联名提出的地方性法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。 第二十八条市人民政府、各专门委员会提出的地方性法规案，应当分别经市人民政府常务会议、专门委员会会议讨论通过。向常务委员会提出的地方性法规案，应当于常务委员会会议举行的30日前提出。 第二十九条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，常务委员会有关工作机构应当在会议举行的7日前将地方性法规草案发送给常务委员会组成人员。
第三十条向常务委员会提出的地方性法规案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。
第三十一条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决;各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决;部分修改的地方性法规案，各方面意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。
第三十二条常务委员会会议第一次审议地方性法规案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行审议。提案人的说明应当阐明立法的.必要性、依据、主要内容及其他需要说明的问题。 第三十三条常务委员会会议第二次审议地方性法规案，在全体会议上听取有关专门委员会关于地方性法规草案审议意见的报告，由分组会议进一步审议。有关专门委员会的审议意见报告应当包括制定该地方性法规的必要性、合法性、可行性，并对地方性法规草案提出修改意见。
第三十四条常务委员会会议第三次审议地方性法规案，在全体会议上听取法制委员会关于地方性法规草案审议结果的报告，由分组会议对地方性法规草案修改稿进行审议。 第三十五条常务委员会审议地方性法规案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对地方性法规草案中的主要问题进行讨论。常务委员会审议地方性法规案时，应当逐条进行审议。
第三十六条常务委员会分组会议审议地方性法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。常务委员会分组审议地方性法规案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第三十七条专门委员会审议地方性法规案时，应当召开全体会议逐条进行审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。专门委员会审议地方性法规案时，可以邀请其他有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。
第三十八条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对地方性法规案进行统一审议，提出审议结果报告和地方性法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。
地方性法规草案修改稿经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员
的审议意见进行修改，提出地方性法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表
决。
第三十九条专门委员会之间对地方性法规草案的重要问题意见不一致时，应当向主任会议报告。
第四十条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
第四十一条列入常务委员会会议议程的重要的地方性法规案，经主任会议决定，可以将地方性法规草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。
第四十二条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，常务委员会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法制委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。
第四十三条列入常务委员会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该地方性法规案的审议即行终止。
第四十四条地方性法规案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提出，经全体会议同意，可以暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。
第四十五条交付常务委员会全体会议表决未获得通过的地方性法规案，如果提案人认为必须制定该地方性法规，可以按照本章规定的有关程序重新提出，由主任会议决定是否列入会议议程。
第四十六条列入常务委员会会议审议的地方性法规案，因各方面对制定该地方性法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会报告，该地方性法规案终止审议。
第四十七条地方性法规案的表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
第五章地方性法规的报批、公布
第四十八条市人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止的地方性法规，由常务委员会报请省人民代表大会常务委员会批准。
第四十九条地方性法规报经批准后，由常务委员会发布公告予以公布，并及时在常务委员会公报和《沈阳日报》上刊登。在常务委员会公报上刊登的地方性法规文本为标准文本。
第五十条公布地方性法规的公告应当载明该地方性法规的制定机关、批准机关、通过日期、批准和施行日期。
第六章地方性法规的解释、修改、废止
第五十一条地方性法规解释权属于常务委员会。地方性法规有以下情况之一的，由常务委员会解释：
(一)地方性法规的规定需要进一步明确具体含义的;
(二)地方性法规制定后出现新的情况，需要明确适用地方性法规依据的。
第五十二条市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、各专门委员会和区、县(市)人民代表大会常务委员会可以向常务委员会提出地方性法规解释的要求。 第五十三条常务委员会工作机构研究拟订地方性法规解释草案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。
第五十四条地方性法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出地方性法规解释草案表决稿。 第五十五条地方性法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，报请省人民代表大会常务委员会批准后，由常务委员会发布公告予以公布。 第五十六条常务委员会的地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。 第五十七条地方性法规有以下情况之一的，应当予以修改或废止：
(一)与宪法、法律、行政法规、省地方性法规相抵触的;
(二)已不适应实际需要的;
(三)其他情况需要修改或废止的。
第五十八条市人民代表大会闭会期间，常务委员会可以对市人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但不得同该地方性法规的基本原则相抵触。 第五十九条地方性法规的修改和废止程序，适用本条例第三章、第四章、第五章的有关规定。地方性法规修改后，必须公布新的地方性法规文本。
第七章规章的备案审查
第六十条市人民政府制定的规章应当在公布后的30日内报常务委员会备案。
第六十一条常务委员会对市人民政府制定的不适当的规章有权予以撤销。
第六十二条规章的备案审查程序，由常务委员会制定。
第八章附则
地方高校章程要有“地方”特色 第6篇
按照要求，2015年年底，教育部和省级教育行政部门要完成所有高校的章程核准工作，这对其余高校，尤其是地方高校制订章程提出了明确的时间要求。从已经核准的大学章程看，虽结构有别，繁简各异，但各校章程特色不彰仍是一个突出的问题。地方高校在制订大学章程时，应着力解决这一问题。我认为，地方高校需秉持“地方”理念，凸显“地方”特点，突破“地方”局限，制订特色鲜明的章程。
秉持“地方”理念
有别于教育部直属高校，地方高校由地方政府举办，钱从地方来，事归地方管，人由地方任，肩负为区域经济社会发展培养专门人才、开展科学研究、传承引领文化、提供社会服务的重任。地方高校能否制订好大学章程，不仅事关学校利益、社会公益，而且关乎地方发展。制订章程时秉持“地方”理念，一要坚持服务地方的办学定位。准确的办学定位，应服务对象明确、办学目标清晰、类型指向精准、培养标准充分、办学特色彰显、规模层次适当。
二要充分利用地方资源。地方高校办学资源来自地方，按照资源依赖理论的观点，为了获取这些资源，特定组织必须同它所处的环境内的控制这些资源的其他组织化的实体之间进行频繁互动并努力建立亲密关系。因此，地方高校应利用地方独特的行业、企业资源优势，在章程关于人才培养、师资建设、学科建设、科学研究、成果转化等内容的规定上突出行业、企业在参与办学中的重要作用。可以按照教育部《普通高等学校理事会规程（试行）》，吸收政府官员、行业代表、社会贤达、杰出校友等成立学校理事会，为学校搭建更为广阔的交流合作平台，争取更多更优质的办学资源。
三要广泛听取地方意见。大学章程规定政府权力、学校权利，涉及地方政府、用人单位、高校、教师、学生等利益攸关体，牵扯面较广，社会关注度高。为了回应好、协调好、保障好各方关切与利益，制订章程的全过程应坚持多向互动，做到“开门立法”。除在校内广泛征求院系、学术组织、教职员工、学生意见建议外，还应加强同地方教育行政部门、有关用人单位、行业组织、企业和社会贤达的沟通，充分吸收他们对章程内容的意见建议。尤其对政府权力的规定，要与教育行政部门主动沟通、反复沟通，争取政府的关注、理解与支持。
凸显“地方”特点
一要凸显人才培养特色。源源不断地输送地方经济社会发展急需的高素质人才，是地方高校的根本任务和价值体现。因此，章程要突出强调人才培养的根本任务，建立健全主要满足地方需求、特色鲜明的人才培养体系。需要在章程中明确规定满足地方需求、体现地方特点的专业设置目录、人才培养目标、教学管理制度、素质拓展体系、教育教学标准。
二要凸显学科建设特色。学科建设是高校的龙头工作，是培养人才、开展研究、提供服务的重要平台。地方高校要根据地方优势主导产业或相关行业需求建设学科，搭建平台，在章程中确定学科建设的基本原则、发展目标、战略规划、特色方向。
三要凸显科学研究特色。章程中应明确科学研究主要服务于地方发展战略和实际需求的指导思想，结合地方特点凝练研究方向，组建研究团队，开展基础研究和应用研究，解决地方经济社会发展中的科学问题和实用 问题。
四要凸显文化传承与创新特色。章程应明确以地方特色文化为研究对象，凝练、传播地方特色文化，并与大学文化建设有机结合，做地方特色文化的研究者、创新者、推 广者。
五要凸显社会服务特色。章程应明确立足地方、服务地方、协同创新、合作共赢的理念，依托高校人才、科技、信息优势，提供技术研发与成果转化，为地方提供智力支持。
突破“地方”局限
制订服务地方、特色鲜明的大学章程，对地方高校而言，是挑战，更是机遇。地方高校在章程制订过程中，应深入分析所处环境、全面梳理办学历史、认真总结办学经验、勇于突破“地方”局限。
一要解放思想、更新观念。在思想认识上，地方高校应敏锐地意识到，制订章程是依法治校、深化改革、助推发展的需要，是全面总结办学经验、科学进行顶层设计、充分进行制度创新的过程。在具体操作上，应“纵向分析，横向比较，广开言路，精雕细琢”。纵向分析，就是要吃透校史校情，吃透办学经验和教训，吃透学校的优势和短板。横向比较，就是要拓展视野，研究国际一流大学、国内知名大学、地方同类大学的章程文本和精髓。广开言路，就是要集中各方面、各层面的智慧，发挥集体的力量。精雕细琢，就是要从理念到定位，从体制到机制，从育人到管理，从当前到长远，甚至从文字到标点，都反复推敲。
二要政校分开、管办分离。相对部属高校而言，地方高校政校不分、管办不离的问题更为突出。地方高校争取办学自主权，关键是要做到政校分开、管办分离。地方政府是地方高校的举办者，但举办者绝不是办学者。相对举办者而言，办学者是另一个明确而独立的主体，是治校者集群，包括党委、校长及其管理者团队。坚持政校分开、管办分离，关键是科学界定举办者和办学者两个不同权利主体的权利与义务。地方高校应充分利用制订章程的契机，与地方政府尤其是教育行政部门充分沟通协商，力争在大学章程中把政府权力的清单与边界界定清楚，实现政校真正分开，办学真正自主。实现这一目标，一方面需要“限定政府的权力”，根据国家法律法规和政策，把政府的权力限制在应在的范围以内。政府只享有法律法规规定的权力，除此以外，应减少对高校不必要的干涉。另一方面要“行使高校的权利”，“法无禁止即自由”，政府减少了干涉，高校要学会自己管自己，要改变以往事事请示的工作习惯，充分行使办学自主权，把学校的事办好。
三要大胆改革、创新突破。章程规定要落地，制度保障是关键。章程既是对以往办学经验的总结，更是对远景办学规划的描述。实现远景规划，关键要通过章程建立现代大学治理体系，科学配置党委权力、校长权力、学术权力，维护师生员工民主监督权利，充分发挥学术委员会、教学委员会在治教治学中的决定性作用。实现制度创新，需要深入动员，广泛吸收师生员工、政府主管部门、社会各界人士的意见和建议，坚持开门订章程，激发利益攸关方的智慧，认真总结好的制度，并将其在章程中确定下来。
辽西地方志与地方旅游 第7篇
一、辽西地方志现存状况
辽西地区是指位于辽宁辽河平原以西与内蒙古河北接壤的辽宁西部地区, 在行政区划上包含了锦州、朝阳、葫芦岛、阜新、盘锦五市所辖地区。通过笔者的调查与研究, 目前保存下来的辽西地方志主要分布在辽宁省图书馆、锦州市图书馆、各市 (县) 史志办、国家图书馆、吉林市图书馆、东北师范大学图书馆等地, 最早的地方志是清朝乾隆三十八年修的《塔子沟纪略》, 其他大部分是民国年间所修。这些地方志由于其历史相对久远, 保存价值较高, 所以一般读者想要阅读也不太容易。但为弘扬地方文化, 发挥地方文献在社会经济发展中的重要作用, 在辽宁省政府的大力支持、号召下, 各地方对所属旧方志进行了重新的影印、翻版、发行, 使旧志得到了更广泛的应用。如2003年《辽宁旧方志·盘锦卷》、《辽宁旧方志·葫芦岛卷》、《辽宁旧方志·阜新卷》整理出版完成, 之后锦州市也开始旧方志的整理工作。2008年《辽宁旧方志·朝阳卷》出版完成, 这样辽西五市的旧方志整理出版工作基本完成。通过这样的方式, 辽西旧方志才开始为更多的学者和方志爱好者所利用, 才能更好地服务于地方旅游业, 从而促进地方经济的发展。
二、辽西地方志中的旅游文献资料挖掘
辽西地方志内容庞杂, 涉及建置志、地理志、气候志、住民志、行政志、交通志、经济志、宗教志、礼俗志、艺文志等多个方面, 但其中可供当代地方旅游发展所用的主要是建置志、地理志、人物志、礼俗 (人事) 志、艺文志等几方面。经过笔者的梳理, 可以将辽西地方志中的旅游文献资料划分为四大类, 即山川建筑类、名胜古迹类、乡域风俗类、名贤艺文类。山川建筑类主要包括山脉、河湖、坛庙、衙署、桥梁、岛屿、关隘等, 呈现了辽西地区丰富自然旅游资源景观。名胜古迹类主要包括古城堡、古州县、古桥梁、古关隘、古祠寺、古塔、古碑坊、古驿所、古铺、古楼、古物等, 呈现了历朝历代的辽西先民们在这片土地上创造的人文旅游资源。乡域风俗类主要包括婚娶、丧葬、谣谚、方言、岁事、民风、宴会等, 呈现给人们一种独具特色的民俗文化。名贤艺文类主要包括辽西先民们通过自己的所观所想所创造的诗词歌赋, 以文字的形式展示并歌颂辽西美丽的自然与人文景观。
三、开发辽西地方志对促进地方旅游的重要意义
辽西地区山川绵亘, 人文蔚秀, 风俗淳茂, 民物殷蕃, 历史悠久, 历朝历代的人们在辽西这广阔的土地上创造了灿烂辉煌的文化, 留下了宝贵的历史文化遗产, 得到了许多喜爱旅游人士的向住。但辽西地区属于辽宁省欠发达地区, 经济比较落后, 其旅游资源的开发不尽如人意, 仍然有许多旅游资源没有被很好地开发和利用。而辽西地方志是最丰富的旅游资源的信息库, 记载着众多旅游资源的历史和现状。因而深入地研究、开发辽西地方志, 整理其中的旅游文献资料, 使地方志成为地方旅游的导游指南书, 势必会推动辽西地区的旅游事业发展, 拓展旅游发展空间, 提高风景文化品位, 从而促进地方经济的发展。
1. 有利于挖掘更多的旅游资源和旅游产品
纵观辽西地方志《建置志》、《地理志》, 有关自然旅游资源的文献资料的记载非常多, 以辽西地区的山脉为例, 较为著名且已被很好开发的有锦州医巫闾山、观音洞山, 朝阳凤凰山等, 但除此之外, 地方志中所记载的还有许多山脉没有被开发出来, 不为游人所知。据《义县志》记载, 在城西南二十二里八塔子屯有座山脉名叫八塔山, 乾隆《盛京志》记载, 八塔山上有八塔, 今倾圯不全。据采访, 东西横亘, 高可三十丈, 山峰有神庙一, 曰望海观音。又有石佛寺, 风景绝佳, 山多石。城内及附近居民有建筑房屋者多取此山之石, 属第四区山。八塔山上有八景, 分别为站观黄海、卧观凌河、八座宝塔、一尊石佛、峰如文笔、山似游龙。据《阜新县志》记载, 在阜新县东一百二十里有塔子山。塔子山由西北起, 向东南蜿蜒而下, 约二十余里, 抵鹞鹰河止。最高处约百余丈。山迤南一峰耸立, 高八九十丈, 顶巅有塔, 非塔之全体, 形如塔之上半部。土人云半截塔之上半部由神力移置此地, 诚奇观也。塔山有四景, 一为双乳峰, 在塔子山之东面有山, 连续而起, 双峰对峙, 高低相等, 形似人乳并列, 因以名焉。二为圣水池, 塔子山之东面有悬崖, 由石隙中涌出冽泉, 水声潺潺, 下流入池。池之周围削石而成, 天然构造, 未须人工。宽约六七尺, 长约一丈四五尺, 深约三四尺。泉水满注, 澈底澄清, 纤尘不染。邻近人取此水疗疾涤目尝有功效, 以圣水池呼之。三为狐仙洞, 塔子山南面有石洞一, 阔一丈余, 深八九尺, 高五六尺, 内有数小洞, 布列狐仙牌位。邻近人禳灾祈福往往灵验。一般信士奉翥馐酒醴亲诣祝谢者, 日无不有, 而朔望尤多, 胜境也。四为佛堂地, 塔子山南面建庙一座, 佛殿三楹, 正面塑有观音大士圣像, 年关朔望, 香火甚盛。据《锦县志略》记载, 在锦州城外西南隅有一名为西关小塔的古塔。在古塔寺殿左, 俗呼小塔, 盖对大广济寺塔而言。塔座八面, 每面镌塑神像, 上建七级, 高约三丈, 以瓦作层檐, 每级皆八角, 每角悬铃铎, 上有铜顶, 建修年代无考。殿前有明正德元年古铜塔, 或明时建, 今尚完整, 惟铃铎无存。
诸如此类的记载, 在辽西地方志中很多, 只要认真地挖掘辽西地方志中的旅游文献资料, 就会将大自然赋予给我们的旅游资源全部开发出来, 以弥补辽西地区旅游资源匮乏的尴尬境地。
2. 有利于增加地方旅游的文化底蕴
旅游事业本身就是一种文化事业, 只有增大旅游产品的文化含量, 才能提高品位, 吸引更多的游客3。数千年来, 辽西地区人民在黑土地上劳动、生活, 经过世代相传, 反复验证, 形成了一种具有辽西特色的东西, 那就是辽西地区千姿百态的民族民俗文化、民风民情文化以及诗人骚客在游旅中所留下的景观文化, 这些在辽西地方志的风俗 (人事) 志、艺文志可以清楚地看到。如婚、葬、嫁、娶以及节假日的习俗, 如辽西地区人民口授相传的讽过劝善、天时农事之谣等方面的“谚语”等等。除此以外, 辽西地区的历史文化名人创造了丰富的文学作品, 以诗、词、歌、赋、联、记等各种文学形式保存并流传下来, 不但为辽西地区留下了宝贵的历史文化遗产, 同时让后人通过文字的阅读了解辽西绚丽多彩的自然景观。清高宗在《过锦州医巫闾山》4中这样描述医巫闾山, “名山插霄汉, 朵朵青芙蓉。连亘数十里, 隐见千百重。迢遥不可及, 黛色堆奇峰。窈窕复岞崿, 郁郁多苍松。中有桃花洞, 杏霭常云封。万古镇幽州, 秩祀同岱宗。盼望生引领, 瞻顾停六龙。何时一登览, 汤涤疏心胸。”将医巫闾山的高大、奇特、悠久全部展现出来, 为医巫闾山平添了许多文化底蕴。此外张国霖的《题建邑五月十三日盛会诗》5中描写了当时民间盛会的情形, “满城金鼓响连天, 众会齐先集庙前。五色云霞真烂熳, 游人似海望无边。”让后人了解到当时民间节日的繁华及游人的众多。民俗文化与景观文化是辽西地区的“专属”和“专利”性资料, 如加强对辽西地方志中这一部分的开发, 可以使辽西的旅游文化得以增值, 并展示出当地旅游丰厚的历史文化底蕴和“物有所值”的旅游审美价值。
辽西地方志蕴含着丰富详实的地方自然和人文情况, 包括丰富的自然旅游文化资源和人文旅游文化资源, 具有现代旅游学价值。人们应当发挥辽西地方志的独特优势, 深入挖掘地方志中的旅游文献资料, 并整理成册, 为辽西地区的旅游事业发展及旅游资源的开发作出贡献。
参考文献
[1]仲言:盛世修志传承文明人民日报2006-03-30 (9) .
[2]江泽民:《在上海地方志编纂委员会成立大会上的讲话》
[3]孙文飚:略论地方志与旅游资源的开发利用江苏地方志2006.2
[4]王文藻:《锦县志略》卷二十四《艺文》下奉天关东印书馆石印民国九年
[5]宫葆廉:《凌源县志初稿》卷三十二《艺文》民国二十年
我国地方档案法规修订若干问题探究 第8篇
一、概况
我国省级地方档案法规建设, 最早始于1995年6月《上海市档案条例》的颁行, 至今已走过了13年的历程。1996年后《中华人民共和国档案法》 (以下简称《档案法》) 及《中华人民共和国档案法实施办法》 (以下简称《档案法实施办法》) 的修订, 以及国家档案事业发展在新的历史条件下面临众多的挑战, 地方档案法规修订也提到议事日程, 目前大多数地方档案法规已进行了修订。现将与地方档案法规修订有关的内容列表于下, 以便于对所述问题有更直观的了解。
统计显示, 在31个省、自治区、直辖市已颁行的地方档案法规中, 已修订的地方档案法规共24部, 占总数的80%;地方档案法规修订全部于1997年之后, 以2004年最为集中 (11部) , 占已修订总数的45.8%。我国第一部地方档案法规颁行至今不过13年, 而第一部地方档案法规修订至今则已达11年, 从我国地方档案法规建设的总体状况加以考察, 地方档案法规的修订工作从法规颁行后不久即启动, 并且持续进行, 以如此高的频度对地方档案法规加以修订, 既是对档案事业发展过程中新形势、新情况、新问题层出不穷所做出的必然反映, 同时也是法规自身不断完善的必然结果。
二、地方档案法规修订的基本指导思想
尽管因各地区经济文化发展水平各异, 使档案事业发展有着较大的差异性, 但由于档案事业发展在宏观层面上均处于同一的大社会环境和背景下, 特别是我国集中统一的档案管理体制, 决定了档案工作的统一规划和部署, 从而使地方档案法规建设发展呈现出明显的共性, 故而地方档案法规的修订也必然遵循着共同的指导思想。
其一, 始终保持与国家相关法律的协调统一, 尤其要与修订后的《档案法》与《档案法实施办法》保持一致。为与国家《行政许可法》的基本精神相符合, 《辽宁省档案条例》等众多地方档案法规, 均把省档案行政管理部门对档案中介服务机构进行“资质认定”的内容删除。修订前的《湖北省档案管理条例》, 对馆藏档案按照保管期限的长短来进行管理, 与《档案法实施办法》对各级国家档案馆永久保管的档案实行分级管理的规定不符, 修订后的法规对此做了相应的调整。
其二, 着重解决一些制约和影响各地区档案事业发展的基本问题。一些地区就发展档案事业经费及对档案专项经费管理做出了专门的规定。《北京市实施〈档案法〉办法》在原第18条第1款增加一项新的规定:“重大活动的组织机构应当做好档案管理工作, 对活动中形成的档案及时整理、归档, 在活动结束后6个月内将档案移交相应的综合档案馆。”
其三, 强化服务功能, 拓宽服务领域。《上海市档案条例》第16条第2款要求:“市、区、县政府及各部门制定的行政规范性文件, 应当在报送备案的同时, 送交同级综合档案馆。”首次明确地将市和区县综合档案馆是同级人民政府公开信息的集中查阅场所的内容纳入地方档案法规中。更多的地方档案法规则把各地区关于现行文件服务工作的成功经验, 通过法的形式固定下来。
三、地方档案法规修订的主要内容及特点
鉴于档案法规修订内容本身就是其特点的具体体现, 因此本文把相对集中的修订内容与特点进行综合介绍与分析。
1. 法律条文表述更加严密而规范。
除辽宁省和新疆维吾尔自治区外, 所有地方档案法规的修订都包含有被删除的条款, 有些地方甚至对标点符号都进行了修改;《河北省档案工作条例》第21条中, 把“鼓励向地方国家档案馆寄存档案”修改为“鼓励集体和个人向地方国家档案馆寄存档案”, 明确了鼓励向地方档案馆寄存档案的主体及范围;《上海市档案条例》第28条第1款中把“国家所有的档案, 任何组织和个人不得赠送、交换、出售”, 修改为“国家所有的档案, 任何组织和个人不得赠送、交换、出售。国家另有规定的除外”, 从而对赠送、交换、出售国家所有的档案, 从一般要求到特殊性规定都有严格的界定, 从而保证了法律形式与内容的严谨与科学。
2. 巩固档案事业发展的基础。
现代政府机关内部组织机构与职能的频繁变动, 也牵涉到了档案行业。档案机构与人员恰是档案事业建设发展的组织与人员基础。为保证档案事业持续发展, 北京市等地区对档案机构设置与人员编制问题做出相应规定。《北京市实施〈档案法〉办法》在第4条第1款规定各级人民政府“根据档案事业发展的需要完善各类档案机构”之后增加“确定必要的人员编制”的要求, 使各单位确定必要的档案人员编制有了法律依据, 保证在机构改革过程中, 维护档案机构与人员的相对稳定性。
3. 注重档案工作为区域经济和社会发展服务。
新修订的地方档案法规中, 明确了综合档案馆是同级人民政府公开信息的集中查阅场所, 政府各部门以及依法进行行政管理的政府派出机构制定的行政规范性文件, 应当在报送备案的同时, 送交同级综合档案馆。原本要到不同部门与地点查询的内容, 因为政府部门已及时报送、移交, 市民在档案馆都能集中查阅, 从法规上确保“一门式”公共服务。与此同时, 很多地方档案法规都做出了简化利用程序与手续的规定。通过地方立法, 一方面明确了政府部门移交档案的职责, 另一方面对档案馆提供政府公开信息查阅服务做出创设性规定, 为本地区各级机关、组织和市民利用档案提供方便。尤为难能可贵的是, 《北京市实施〈档案法〉办法》要求档案馆要重视档案的研究, 编辑出版档案史料, 举办档案展览等, 强调充分发挥档案的社会效益。
4. 进一步推动档案工作的社会化、市场化。
作为档案服务的社会组织, 档案中介机构已经在全国许多地方出现并有进一步发展的趋势, 它是档案服务从单一性转变为多元化的必然结果。《山东省档案条例》为此在业务咨询、档案整理、档案价值评估、档案技术服务、档案寄存保管等方面详尽列举了档案中介机构的业务范围, 其他绝大多数地方档案法规也均对档案中介机构和人员设置、省人民政府档案行政管理部门对档案中介机构的管理与监督职能作了立法上的规定, 这对于正确引导和规范档案中介机构发展, 推动档案工作社会化、市场化进程有着积极作用。
5. 普遍重视加强档案管理现代化建设。
新载体与新技术的出现, 使档案与档案管理工作面临着全新的环境, 加强电子文件管理, 成为一些地方法规补充的新内容之一。一些地区在修订档案法规时强调档案机构应当采用先进科学技术, 逐步实现档案管理现代化, 以适应经济建设和社会发展的需要。同时, 《湖北省档案管理条例》规定省档案馆建立档案资料目录信息中心, 逐步实现各级各类档案馆和其他档案机构的信息共享。这表明少数地区已敏锐地捕捉到信息时代档案工作发展的态势与走向, 并作出了及时的回应。
此外, 地方档案法规在档案工作涉及的其他若干问题上, 也分别做出了零星规定。经过对地方档案法规内容的细化、补充和延伸, 使地方档案法规与《档案法》及《档案法实施办法》形成互相补充的良性关系, 对于完善地方档案法规体系建设, 依法管理档案事业, 有效保护利用档案, 对于在新形势下加强档案管理, 维护档案的完整与安全, 开发利用档案信息资源, 为改革开放和现代化建设服务, 都具有十分重要的意义。
摘要：本文全面考察我国省级 (省、自治区、直辖市) 地方档案法规修订的一般概况, 并阐述了地方档案法规修订的基本指导思想。在此基础上, 着重对地方档案法规修订的主要内容及特点进行综合的介绍与分析。
关键词：地方档案法规,修订,条例
参考文献
[1]刘迎红.我国地方档案法规建设综述[J].档案学通讯, 2004 (1) .
完善地方财政与地方金融关系的思考 第9篇
(一) 地方财政与金融业规模具有高度的相关性
地方财政与地方金融是地方资金配置的两大渠道, 二者在资金配置中发挥着不同且相互补充的作用。地方财政与金融业的相关指标都是伴随经济增长而增长的, 财政与金融之间的高度相关有其内在必然性。根据湖南省怀化市1995-2010的时间序列数据测算, 地方财政收支规模与地方金融业规模的相关系数高达0.98494。在考察地方财政收入、支出规模与金融业的存、贷款规模的相关关系表明, 地方财政支出与存、贷款规模的相关系数分别为0.98737和0.98427, 地方财政收入与存、贷款规模的相关系数略低, 分别为0.97812和0.97161。
笔者用格兰杰检验进一步考察其因果关系, 检验结果如表1。
注:采用0.05的概率作为判断临界值。FIN为金融业规模, TOTAL为地方财政收支规模。FINTOTAL表示“金融业规模是地方财政收支规模的格兰杰原因”。
由表1可见, 金融业规模在滞后1-5期的情况下都是财政收支规模的格兰杰原因, 充分说明了金融业在经济发展中的重要地位, 从侧面为运用财政政策改善金融生态、促进金融业发展提供了理论依据。地方财政收支仅在滞后2期情况下是金融业规模的格兰杰原因, 说明地方财政收支能对金融业发展形成影响, 但是这种影响不能持续。
(二) 财政稳定是保证金融安全和化解金融风险的重要前提
安全性是金融业经营的三性之一, 而不良资产是金融安全的最大威胁。金融机构一旦发生风险, 最有效的措施之一就是及时发现和处置有问题的金融机构, 切断连锁反应, 防止多米诺骨牌效应发生。这时单靠金融机构自身的能力远远不够, 需要政府资金的介入才能有效遏制风险扩散。金融是现代经济的核心, 金融的稳定自然关系到社会与经济的稳定, 所以提供“稳定”这一公共物品就成了“守夜人”的天职。因此, 金融业一旦发生风险, 财政必然不能袖手旁观。
在各国处理金融机构不良资产的实践中, 不论是成立资产管理公司 (AMC) 还是由政府参与的资产重组, 或者是直接的财政注资都离不开财政资金的支持, 都对政府财政造成压力。因此IMF在其发布的《财政透明度手册》中, 把金融机构的不良资产列为政府的或有负债。从我国以往的不良资产处置情况来看, 同样都有中央财政和地方财政的参与。特别是在城市商业银行和农村信用社的改革过程中, 地方财政更是发挥了显著作用。因此, 稳健的财政收支、雄厚的地方财力无疑是保证地方金融安全的必备防线。维护金融稳定既需要金融手段, 也需要财政手段, 在化解金融风险过程中, 财政发挥着不可替代的作用。
(三) 地方财政压力与地方政府干预地方金融力度呈正相关
1994年实行的分税制促进了我国税收收入的增加和经济的发展, 但同时也使地方政府的财政收入占全国财政收入的比重下降, 由此, 地方政府的财政压力 (财政支出与财政收入之比) 非常大。大多数地方政府在财政收支压力增长的情况下只好找寻其他财政来源或替代来缓解其财政压力, 最终纷纷将注意力转向金融业。如前所述, 我国金融业的规模一直伴随着经济改革迅速扩张, 我国金融机构贷款量与GDP之比已由2000年的2.82上升到2010年的5.07。地方政府财政能力的不断下降和金融能力的飞速上升, 形成了我国“弱财政、强金融”的局面。政府作为具有提供公共物品和服务、维护社会稳定、重新分配收入、进行公共投资等功能的社会组织, 财政能力的弱化, 必然降低了其宏观控制能力, 又因金融机构体制上的原因, 对金融部门信贷的干预便成了一个极好的替代。地方政府依靠金融能力的上升来弥补财政能力的不足, 靠金融功能的财政化来替代弱化的财政功能。并且由于财政压力的不同, 各地方政府干预金融的强度也不同。
二、我国地方财政与地方金融关系中存在的主要问题
(一) 在地方金融发展中的地方财政越位和缺位问题同时存在
地方财政在地方金融发展中干预过多, 形成财政越位。例如在农村信用社改革过程中, 较多地运用了行政手段进行增资。有的地方政府过分追求规模, 在没有充分尊重市场主体意愿的情况下, 把现有众多小机构法人组合起来成立一个统一的法人。农村信用社的出资人及所有者的缺位, 导致实际上由省政府通过省联社充当了出资人角色, 对农村信用社进行管理和干预。又如城市商业银行主要由地方财政和当地国有企业出资组建, 地方财政或其组建的政府性投资公司成为城市商业银行的最大股东, 相当一部分城市商业银行的决策层、高管层均由当地政府任命或政府官员兼任。这导致了一些城市商业银行的贷款决策很大程度上受到地方政府的影响, 部分城市商业银行甚至承担着某种准财政职能。地方财政越位影响了地方商业性金融的自主经营和可持续发展。
同时, 财政缺位的情况也存在。同样是在支持农村信用社改革方面, 地方财政的主要措施是减免农村信用社处置不良资产过程中的各项税费, 但所得税优惠政策持续期限较短, 财政支持的规模非常有限, 无法有效建立信贷风险转移分担机制。经过前期改革后, 还有相当部分农村信用社仍没有摆脱历史包袱, 还不具备可持续发展的财务能力, 有相当一部分历史财务包袱没有得到化解, 如果没有地方财政的持续支持、仅靠农村信用社自身的力量很难化解历史包袱, 在现有条件下实现自身的发展还有很大困难。在促进地方金融发展中, 在小额贷款担保机制、中小企业信用担保机制建设等方面, 地方财政投入仍然力度不足, 制约了地方金融的健康发展。这种地方财政在地方金融发展中的缺位现象在各地普遍存在。
(二) 地方经济发展中的地方金融缺位问题
经济发展落后的地方, 由于信息不对称、信贷风险高以及规模不经济等原因, 全国性商业银行的地方分支机构更愿意吸收存款, 越不愿意对地方经济发展提供相应的金融服务。资金从农村流向大城市、从内地流向沿海发达地区, 成为一个非常突出的现象。这直接导致了经济社会薄弱环节和弱势群体的金融供给严重不足。地方经济发展得不到有力的金融支持, 而不发达的地方经济又制约了地方金融的可持续发展, 地方经济发展中的金融缺位导致了经济与地方金融发展陷入相互制约的恶性循环。从地方经济与地方金融良性互动的角度, 重新审视地方金融对地方经济发展的服务问题, 已是一项刻不容缓的任务。
(三) 地方财政缺位引致的地方金融越位问题
按照公共财政的要求, 地方财政退出竞争性生产领域, 在地方经济社会发展中应提供基本的公共产品和公共服务。但是, 一些地方政府热衷于搞投资项目, 在没有足够财政资金投入的情况下, 要求地方金融提供财政担保的信贷支持, 而一些项目失败导致大量不良贷款。地方财政本应是教育投入的主要来源, 但近十年来部分高校在扩招过程中通过地方金融机构大举借债, 形成了巨额的不良贷款, 其最终结果还是要由地方财政来买单。据有关方面估计, 目前我国地方政府债务 (包括各种显性债务和隐性债务) 大约在1万亿元人民币以上, 县乡政府负债成为普遍现象, 在一些贫困县更加突出。地方财政缺位导致的地方金融越位问题严重影响了地方金融可持续发展, 也反过来影响地方经济发展和财力提升。
三、完善地方财政与地方金融关系的建议
地方财政与地方金融在地区经济建设中的良性关系日趋重要, 这种良性关系的构建, 关键是处理好地方财政在金融领域的“越位”退出与“缺位”弥补, 以及发挥好金融在地方财政领域的积极作用。
(一) 建立具有约束力的地方政府举债机制
在分税制下, 允许地方政府通过规范的法定程序、在高透明度和有效监督的条件下适度规模举债, 有利于解决短期内市政建设等支出缺口, 把支出高峰平滑递延分摊到较长时段中, 同时降低或消除我国地方政府无规则举债而导致的大量隐性债务风险。在这方面, 可借鉴发达国家市政债券融资等融资经验, 建立公开、透明和规范的地方政府融资渠道。严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目。
在地方政府举债问题上, 建立有约束力的地方政府举债机制非常重要, 它是妥善处理政府各类债务和担保责任, 控制举债规模, 防止财政风险的积累和加剧的关键。围绕地方政府举债机制要做到以下几点:一是保证地方政府具有稳定的税基, 逐步实现中央、省 (自治区、直辖市) 、市县三级财权和税基的对应, 深化以“省直管县”和“乡财县管”为标志的财政层级扁平化改革, 完善分税分级财政体制。二是建立统一规范的地方政府债券管理制度框架, 完善预算法、转移支付法规, 以法律形式明确各级政府的事权、财权, 硬化预算约束, 规范政府举债和担保行为, 明确地方政府是债券发行和偿还债务的法定主体, 债务收支预算纳入人大审批程序, 对地方政府融资来源、资金管理、投放范围和债务偿还等作出明确的法律规定。三是加强中央对地方政府债务监管, 地方政府举债须同级人大通过并报中央政府批准, 加强对债务收支预算的审计监督, 在完善地方债务统计核算体系的基础上, 逐步建立全国统一的地方政府债务管理信息系统, 建立地方财政风险预警和控制机制, 同时提高地方财政及债务信息的透明度, 发挥公众和市场机制的监督引导作用。
(二) 加快转变地方政府职能, 从源头消除地方政府干预金融
地方政府干预金融和过度举债的原因在于正常的税收收入无法满足日益增长的支出需要, 而支出过快增长的根源则在于政府承担了一些不应该承担的事项, 如大量介入微观经济领域的投资。因此, 从根本上防止地方政府干预金融和过度举债, 关键是加快转变地方政府职能, 明确和遵守政府与市场的边界。地方政府投资要从一般性竞争领域退出, 把有限的政府财力投向公共物品和公共服务领域, 真正把地方政府由“全能型”转为“服务型”, 由“建设型”转为“公共型”。建议地方政府逐步将其持有的地方金融机构的股权转让给社会资本, 集中财力提供公共产品和公共服务, 充分发挥社会资本在改善金融企业治理、促进金融发展中的比较优势。
明确划分各级政府间事权是保证地方政府职能不“越位”、“错位”、“缺位”的基础, 同时也是配置相应财权、财力的关键依据。进一步明确我国各级政府的财政支出责任:属于全国性和跨省 (自治区、直辖市) 的公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的财政支出责任由中央全额承担, 包括国防、外交、国家安全、武警、全国性的立法和司法以及养老保险等;属于面向本行政区域的地方性公共产品和服务的财政支出责任由地方政府承担, 包括地区性交通、警察、消防、基础教育、环境保护、城市基础设施、地方性立法和司法、医疗保险、就业及失业保险等;属于中央和地方共同管理的事务, 要区别不同情况, 明确各自的管理范围, 对跨地区“外部性”的公共产品和服务的财政支出责任, 由中央与地方按一定的比例分担。明确权责后, 要建立各级政府间的硬约束机制, 在分税制框架下强化自上而下的转移支付制度, 达到各级政府财力与事权的匹配。
(三) 促进地方财政在金融生态中的“归位”
在金融生态系统中, 政府财政、金融机构、中介机构、企业和个人客户都必须有特定的“生态位”, 这样金融生态系统才能和谐发展, 财政与金融才能形成良性互动关系。
对地方财政而言, 在金融生态中其“归位”主要体现在:
1. 消除其作为行政上级或者出资人的角色。
这一点在法律法规中逐渐得到明晰, 即政府不能直接办金融。但是由于巨大的制度惯性, 政府和金融之间的千丝万缕关系还需进一步明晰。
2. 摆正其作为市场参与者的角色。
即地方财政不能把自己当成特殊客户, 仍应把自己摆在公平市场主体的位置, 接受有关金融服务;同样金融机构也不应把其作为大型机构客户特别对待。为此要制定相应的法律和制度, 保证二者按照正常的秩序进行交易。
3. 重点发挥环境建设者的角色。
地方财政发挥配置财政资源职能、提供优质公共服务是其归位的关键。在此方面, 地方财政应该协同政府其他部门, 一起打造和谐的地方金融生态。努力为地方金融运行创造良好的法制环境, 纠正司法中存在的地方保护主义, 更好地维护金融企业债权。地方财政应结合当地经济水平和城乡区域协调发展等情况, 明确地方财政对地方金融的扶持政策, 通过税收返还、风险补偿、贴息奖励等手段, 加大对服务地方经济尤其是支持“三农”、中小企业等领域的金融机构资产和财务重组、股份制改造、引进战略投资者、公开发行上市以及兼并收购等改组改制工作, 同时可安排一定数量的地方金融风险处置资金, 并为金融机构重组提供财税政策支持。
摘要：本文通过对地方财政与地方金融发展之间关联性的分析, 探讨我国地方财政与地方金融关系中存在的主要问题, 为优化地方财政与地方金融的关系, 进一步促进地方金融业的发展, 更好地发挥二者在配置社会资源中的作用寻求解决问题的对策。
关键词：地方财政,地方金融,关系
参考文献
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我国地方体育法规规章的比较研究 第10篇
关键词：地方,体育,法规,比较
体育事业的发展, 我国的体育法律体系建立并不断地完善, 随着《体育法》的颁布实施, 为我国体育事业的发展提供了法律保障, 使我国体育走向法治化发展道路的重要标志, 也充分的展现出我国的体育事业已经迈向了一个新的发展阶段。以《体育法》为基础, 地方体育法律法规体系建立起来, 作为我国体育法律体系的重要分支, 地方法规具有明显的区域性特点而且可操作性强。地方间的差异性, 地方体育法规体系的构建情况也不尽相同, 其中在法律责任设定的方面差异最为明显, 该文即从法律责任的角度对我国地方体育法规规章进行研究和比较。
1 地方体育法规的特点及法律地位
地方性体育法规是由我国各省、自治区、直辖市以及各省省会城市的人民代表大会及其常务委员会根据该地区区域的特点和发展需要, 以宪法为基础, 以体育法及相关行政法规为指导, 为发展该地方区域的体育事业而制定并颁布执行的体育规范。地方体育法规地域性特点鲜明, 其所处的法律地位低于国家宪法和体育法, 有高于地方政府湘桂的规章和规范, 其法律效力受该地区地域范围的限制, 具有良好稳定性。
地方体育法规的特点在于立足与本地, 符合该地区体育事业发展的实际需要, 具有很强的针对性和灵活性, 实用性强。兼具实体性和程序性, 具有很强的可操作性, 能够对国家体育相关法律进行相应的补充。地方体育法规的实施具有实验性特点, 其实验效果可作为该地区在日后法律体系完善的依据, 同时能够对体育相关的复杂社会关系进行法律规范的调整。
2 地方体育法规法律责任的比较
2 . 1 外部结构形式的比较
地方法规中在法律责任设定方面的差异, 主要表现在以下几点。
2.1.1 名称的使用
在名称使用方面, 地方法律法规责任条款之间类型繁多, 复杂多样, 大多数的省、自治区在地方体育法规规章上都以采取了集中排形式, 不分章节, 而北方省份以及内蒙古自治区的地方体育法规章则以分章排形式为主, 而在规章方面则使用了集中排形式。还有一部分地区的地方体育立法根据自己的偏好将多种名称使用形式并存。据资料统计, 名称的使用主要有以下几种形式:第一种为立法分章节, 其中有一章节将“法律责任”的名称直接使用, 以《北京市体育竞赛管理办法》的第四章为例。第二种为立法分章节, 其中有一章节使用“罚则”名称用以对法律责任进行专门的规定, 以《无锡市体育经营活动管理暂行办法》第五章为例。第三种为不分章节, 在法规后面的几个条款中对法律责任的内容进行规定, 而这种形式在我国地方体育法规中是最为常见的。
2.1.2 设定模式
我国的立法, 从实践中看重要分为两种模式, 即集中式和分散式。而从我国地方体育立法情况来看, 在排列模式上几乎全部采用集中式, 在表述方式上配合以多个条款与之相对应, 以《大同市体育市场管理办法》第23条规定为例。但是叙述方式上也有不同的, 如《太原市体育场地建设和管理办法》第20条规定就是采用的行为叙述的方式。
2.1.3 编排顺序
对于地方体育法规规章在法律责任内容条款的编排顺序, 从多年的研究和实践中, 得出这样一条基本原则, 即以行政主体为先, 授权组织为次, 最后才为行政相对人。也就是先要确定行政主体所应承担的法律责任, 在对授权的组织所承担的法律责任进行规定, 最后才明确行政相对人所应承担的法律责任。但是从地方体育法规规章的实际情况来看, 在编排顺序的问题上呈现出多元化的状态。只有较少一部分地方遵循上述基本原则的, 大多数的地方采取的是先对行政相对人所承担的法律责任加以规定, 配之以详细的条款, 然后在规定行政主体承担的法律责任。还有一部分地方对于行政主体所应承担的法律责任的规定完全没有, 如, 《天津市全民健身条例》。在某种程度上, 大多数地方体育法规规章主要强调的是“管理”而非“法律责任”, 对行政主体的所应承担的法律责任予以弱化, 甚至认为可有可无, 无疑会削弱法规规章所具有的法律效力, 容易出现“执法不严”的局面。
2 . 2 法律责任设定的种类
在地方体育法律法规体系中, 法律责任主要指的是行政法律责任, 行政处分是对行政主体而言, 行政处罚是对行政相对人而言。具体种类的分析主要分为以下两点。
2.2.1 对行政主体的法律责任种类分析
从国加体育总局的地方体育法律法规的内容条款来看, 行政主体的法律责任大体上可分为行政处分和刑事责任两种, 种类划分宽泛笼统, 缺乏具体的详细的规定, 有的地方体育法律法规甚至完全没有此方面的规定。行政主体通常值得是行政部门以及行政公务人员, 具体事例可见《重庆市体育市场管理条例》第21条的规定:相关行政部门及行政工作人员, 没有意见该规定条款履行职责的, 由有关部门对主管人员及责任人员依法给予行政处分。仅是从具体的条款内容上来看, 就明显存在问题, 如, 没有对责任种类进行详细的划分, 缺乏针对性, 带有浓厚的行政色彩, 将其定义为法律责任, 不如定义为法定性的“纪律责任”更为贴切。
2.2.2 对行政相对人的法律责任种类分析
行政相对人的法律责任相对于行政主体来说种类更多, 主要包括批评、警告、罚款、对非法和违法所得予以没收、停产停业、暂扣许可证、吊销执照等, 如《河北省全民健身活动办法》第26条规定和《广西壮族自治区体育市场条例》第22条的规定。相比于地方性法规, 地方规章在设定权方面远没有地方性法规广阔。除警告、罚款等处罚条款的设定外, 对于地方规章来说超出二者以外的处罚都属于越权设定。地方规章以具有执行效率和解释效率的法律规范文件为主, 由于地方之间在实际情况上有较大的差异性, 在一定程度上也可以禁止自主性立法。随着体育事业改革的不断深入, 地方体育“自主性立法”迎来了机遇, 地方规章越权设定的问题层出不穷。如, 《安徽省体育经营监督管理办法》第22条和《太原市体育场地建设和管理办法》第20条中关于“没收违法所得”的规定。
2 . 3 罚款额度设定的问题分析
对于地方体育法规规章来说, 法律责任区别设置的重点问题在于违法主体之间的不同。违法主体大体可分析4种, 即“法人、自然人、责任人以及未分主体”。而从地方体育法规规章的现状来看, 违法主体为“未分主体”的占有相当大的一部分, 在表现形式上也有所差异。以《上海市营业性保龄球馆管理办法》的第14条规定, 对于违反规章的单位或者个人, 根据情节严重程度, 由该市或者下属行政部门按规定予以处罚。虽然此项条款中将提到单位和个人作为两个主体, 但是在罚款额度上却没有进行具体的区分。《黑龙江省体育发展条例》第42条对违法主体的处罚力度并没有从危害性、影响力的角度去进行具体的分析, 只是笼统的规定。这种“未分主体”的情况的大量存在, 足以说明地方体育法规规章在违法主体的差异性方面并没有引起重视, 这是问题普遍存在的主要原因。
3 结语
不同地方体育法规规章间具有共性也有个性, 既有普遍问题的存在, 也有地方特殊问题的存在。该文从法律责任的角度, 对地方体育法规规章进行比较, 分析地方体育法律体系中存在的问题, 主要目的在于清楚认识到地方体育法规规章中存在的不足, 对地方体育法律体系的优点予以借鉴, 对自身法律体系中的缺陷予以分析, 取长补短, 不断地修改、补充地方体育法规规章, 促进地方体育法律体系的完善, 使地方体育立法的效用得到更大的发挥。在市场经济飞速发展的大潮中, 体育事业的发展开始走“法治化”的发展道路, 地方性体育法规规章是我国体育法律体系的薄弱环节, 修订地方体育立法, 完善地方体育法律体系是我国“依法治体”的必然要求, 应该引起各地方政府的高度重视, 充分发挥地方优势, 做好该地区的体育立法工作。
参考文献
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地方银行专注于中日地方之间的交流 第11篇
紧靠着京都，有众多的大学，“地利”让这些年滋贺县人口增加，人口出现了年轻化现象。在人口老龄化、年轻人数量不断减少的日本，滋贺县人口能有这些变化，让日本那些人口在不断减少、年轻人愈发珍贵的县非常羡慕。
也正是因为有了这个人口上的变化，滋贺县在经济上维持着较为顺畅的发展态势，企业有能力去国外去求发展。
“我们是2003年来中国的，马上就要迎来10周年了。”户说。那年的12月，滋贺银行正式在上海设立了办事处。“到现在我们的主要客户已经有三百多家。企业以中国华东地区为主，但也有不少在中国其他地方，如在湖南省展开的业务。”
日本的地方银行，主要从事地方企业的金融业务。一个面积只有400平方公里（湖南省为21万平方公里）、人口140万人（湖南7100万人）的地方，能在十年前就有大量企业到国外延伸业务，可见其经济能力不小。
银行的在华办事处并不具备从事金融活动的资格，“我们主要向滋贺县的相关企业提供一些信息服务，及时通报中国经济的主要动向，在遇到问题的时候，企业也会到我们这里来问一下政策方面的情况。”户说。
“2003年，日本出现了到中国投资的热潮，很多制造类企业开始到中国投资。他们同样遇到了金融上的一些问题，这需要我们提供政策上的对策与建议。于是，我们开始决定到中国建办事处，通过提供各种信息资料，为刚刚走出日本国门的企业服务。”
滋贺银行便是在这个经济背景下，来上海设立办事处的。
银行发行很多公开刊物。户也在上面发表了不少文章。主要谈中国宏观经济状况，也有对华东及中国其他地方经济进行考察后的报告等。滋贺银行的主要客户是精密机械产业、机床企业及汽车零部件企业，该行对经济的分析，在这方面谈的自然也比较多。
更多的时候，户在介绍滋贺县是如何将一个深受污染的琵琶湖治理好的。在工业突飞猛进的时代，琵琶湖成了工业废水、生活污水的排放池，有一段时间湖中充满了红藻，环境成了很大的问题。
县里及时通过与上游企业、行政部门的沟通，加大对琵琶湖的治理，往日污水池一般的琵琶湖，如今已经成为日本重要的淡水鱼产地，“鲫鱼寿司”等用淡水鱼做的寿司，成了这里的一道著名小吃。滋贺县在和湖南省的交流中，也经常会谈到“湖”的治理问题。琵琶湖经验有着很高的借鉴意义。
除了共同的治“湖”需求外，介绍滋贺工业技术等的滋贺湖南洽谈会也在紧锣密鼓地准备中。滋贺与湖南的关系开始愈发紧密了起来。
地方性法规 第12篇
随着21世纪房地产业的不断发展,规模性的小区、高层建筑物越来越多,对其提供一套统一的管理和服务有了迫切需求。于此同时,物业法制建设也与时俱进,因此,《物业管理法规》作为物业管理专业学生的必修课,其占据着重要的地位。笔者对该课程的教学进行了初步的探索,希望在此能够起到抛砖引玉之用。
1 摆明立法现状,让学生清楚身处位置,保持持续性学习状态
我国现阶段,物业管理行业起步较晚,尚未真正形成规范化、产业化、市场化的发展格局,为其保驾护航的专业法规也处在发展状态,没有形成独立的物业法律部门更无物业法的法定概念,其所谓的物业法也仅仅只是散见于与物业管理活动有关的各式各样的法律、法规、规章、政策中,没有形成一套完整的法典或基本法律。这些的落后、重复甚至相互冲突的相关政策规定会给《物业管理法规》的教学带来很大的困难。
针对上述困难,笔者总结,应该向学生摆明目前我国物业管理立法现状及存在问题。换句话说,使他们清楚地知道:目前我国物业行业发展迅速,往往是先实践,等出了问题后才引起立法重视,从而“逼迫”不同行业、不同级别、不同地域的有关部门拿出了不成熟、不配套甚至相互冲突的“办法”、“政策”、“条例”、“标准”。然而,这些表面看似乱杂无律的各式各样的规定却正按照市场需求和一定的规律在不断的成长。说到这里,作为一个教育工作者,有一个惊喜发现,那就是让学生们知道正是面临着这样一门历史较短、不断发展的学科,对他们提出了一个更高的要求———要求他们在将来的学习、工作和生活中不断补充、更新知识,达到“终身学习、持续充电”的效果。
2 调整传统教学顺序,先摆明问题后讲理论,激发学生学习兴趣和热情
在教学中,有的老师认为,只要把法律概念、理论框架灌输给学生,学生就可以将法律概念、法律原则适用于解决具体的问题,实际上这是误识。这样做,首先,会导致在课堂上过多地去纠缠晦涩、复杂的理论,而忽视了法学理论与具体专业适用之间还存在一个结合和转化的环节;其次,刚刚开始的课堂会被这样大批的枯燥理论夺去了光彩,导致学生失去了学习的兴趣和热情。
事实上,我们可以尝试着将问题先摆在学生面前,让学生清楚急需法律来解决和帮助。教学中我们可以这样操作,先举出一个相关案例,例如周中元主编的《物业管理法规》在编写上就是按照这样的思路,在系统地介绍基本知识之前,先穿插经典专业法律案例,把问题摆出来,这样引起了学生求知欲望。如一案:男女两人两恋准备结婚,男购一房以女名字登记(两人未领结婚证),一年后闹分手,女认为该房为男赠与物,男方则否认,两人发生争议,诉至法院。就这样的一个案例一摆出来,学生最想知道的就是房产到最后到底归谁所有,引起了学生们高涨热情,有了这样热情我们起初的目的也就达到了。学生很快就能跟着老师的节拍进入理论学习,接下来,把理论知识融合到该案例中,起到了法学理论与专业适用之间的结合和转化。
3 改革传统教学模式,增强课程实效性,激发学生主动性和创造力
专业法规课的教学与法律基础课在很大程度上存在着相似性,就象法律基础课一样,如何适应时代发展需求,对传统的教学方法、手段、内容等方面进行改革和创新,增强教学的时代感和实效性是很重要的。笔者认为具体包括以下几个方面:
首先,创新教学方法。采用启发式、互动式教学方法,激发学生学习的积极性和主动性,通过让学生完成某一项任务作为驱动,充分发挥他们的主动性。比如可以增加学生自我讨论环节,各抒已见,学生会以做一次“胜利辩论者”为目标,在付出努力的过程中来获得并消化知识;也可以适当的增加学生的演说机会,查阅大量资料,制作课件,学生会以做一次“优秀老师”为目标,这其实就是任务驱动在教学中的巨大作用。
其次,改进教学手段。运用现代教育手段,比如多媒体教学,通过图片浏览、影视观摩教学能够更多地吸引学生的注意力;也可以开展模拟法庭或者专业法律咨询、专业法律知识竞赛,通过学生亲身体验与感悟最大程度地激发学生的创造力,这样一来,会收到比传统的老师讲授、写黑板板书更好的效果。
再次,调整考核方式。最终考核成绩由考试和团体组合成绩组成,团体组合是指3-6个学生的自由组合,最终每个团体的整体分数即为该组成员各自的分数。作业要求要么难度大、工作量大,要么存在争议需要学生讨论给出结果。接下来,我们将看到有趣现象:每个同学都在寻找合适自己的小组成员,平时学习成绩优先的同学必然找到了同样也优先的同学,而成绩相对落后的同学只能找同样落后的同学做伴,这种“强强联合、优胜劣汰”的原则在这里是淋漓尽致。这样的活动一方面能够发挥学生们内心的向心力,最大程度地激发学生的竞争意识,另一方面也以一种更加现实和有效的方式来鞭策那些暂且落后的同学,让他们知道落后了就要挨打,这其实也与多年来教育工作者一直坚持的教育理念———向好同学看齐是相一致的。
迎着改革开放的春风,众多新兴行业的兴起,面对新兴行业本身的不成熟,专业法规的发展也相应就要起步迟缓,作为专业法规课的老师深感肩上担子沉重,俗话说,“教学有法,而无定法”,到底用什么样的方法才能使《专业法规》课程的教学收到更好的效果,还需要更多老师在教学实践中进一步探索和研究,总结出一套适合自己、适合高校相关专业学生的教学方法。
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