规章制度的执行

规章制度的执行（精选12篇）

规章制度的执行 第1篇

如何加强规章制度的落实, 提升制度执行力, 让规章制度更好地为企业的运行保驾护航?要从事前规范、事中控制、事后监督以及企业自身的影响力等几个方面来管理, 把握制度建立、执行的每一个环节, 真正把制度的作用发挥出来, 服务于企业管理。

1. 从源头抓起, 事前规范, 即保障规章制度制订的科学性。

规章制度自身完善, 是进入执行程序的前提, 如果制度本身有缺陷, 必将影响制度有效地贯彻执行, 所以制订规章制度要注意以下几点:

(1) 规章制度的合理性。规章制度的制订, 既要遵从法律、法规, 还要结合企业的实际情况, 要在广泛调查研究、缜密分析的基础上制订, 满足企业实际需求, 综合考虑执行成本。在制订过程中要杜绝两种倾向:一是过于细密, 实际执行中难以达到, 或执行成本过高, 执行起来反而降低企业运行效率;二是理论大于实际, 条文过宽, 不能满足工作需要, 起不到约束、指导作用。同时, 还要注意企业的规章制度不能与国家、上级的有关政策相抵触, 或是与企业内部其他规章制度不协调, 或是朝令夕改, 让员工无所适从, 使企业的制度逐渐失去权威性。严谨、合理的规章制度, 才能保证员工对制度的尊重和遵守。

(2) 规章制度的可操作性。规章制度的执行需要执行者和被执行者的配合共同完成, 所以制度要有一套行之有效的操作规程, 而不能流于文字表述。规章制度的可操作性表现在制度本身既要有原则性要求, 又要有程序性规定;既要有宏观架构, 又要有微观措施。否则规章制度就会流于形式, 形同虚设。在制度制订时就要尽可能地让执行者有“章”可循, 让被执行者有“法”可依。

2. 事中控制, 即要保障规章制度执行的严肃性。

制度不能仅停留在纸上, 挂在墙上, 也就是说, 有了规章制度并不等于说一定能起到应有的作用和效果, 能否严格贯彻执行制度, 往往更为关键。在执行中要充分体现“公开、公平、公正”的原则。一是在执行对象上, 对事不对人, 要做到同一制度面前人人平等, 企业中的任何人都要受到制度的约束, 尤其是决策者、管理者更应成为制度执行的推动者。二是在执行时间上, 不要前紧后松或忽松忽紧, 领导重视了, 或是上级部门检查了, 就抓一下, 使制度成了形式主义, 执行起来虎头蛇尾, 要保证始终如一地执行。三是在执行空间上, 要防止执行制度走样, 出现随意性大、透明度不高、下不为例或特例变通的情况, 致使“老实人”吃亏, 人为地削弱制度执行的严肃性, 要在贯彻落实中不留执行盲区和死角。制度建立和执行是在实践中不断接受检验与逐步得到完善的动态过程, 制度执行的过程, 也是制度完善的过程, 通过认真贯彻执行找出制度的漏洞和薄弱环节、执行中存在的问题, 为今后的修订和完善提供依据。

3. 事后监督, 即是对规章制度执行情况的监督考核, 是对制度执行过程的跟踪。

企业建立了全面的制度, 还要建立完善监督考核机制。没有相应的考核体系或者考核力度不够, 制度执行起来往往会打折扣, 所以要为规章制度执行营造良好的氛围, 建立一套监督考核体系, 来保证制度的执行。如果遵守和不遵守制度没有相应的奖惩或奖惩力度不够, 就不足以引起重视, 长期下去, 也就丧失了遵守制度的意识。激励与约束相结合, 奖惩适当, 有压力有动力, 激发被执行者的积极性和主动性, 达到制度贯彻执行的初衷。一个有效的考核体系, 应该包括考核部门、考核标准、考核程序、奖惩标准等, 还要有对考核责任部门对考核不及时或考核不力的考核督办, 失去任何一个环节都会影响规章制度的执行力。

4. 企业文化对规章制度执行力的影响。

前面讲述了外因对规章制度执行力的影响, 而企业文化对员工的意识、行为有着内在的影响。企业文化是企业价值准则的体现, 而这些价值准则直接影响到员工的行为准则、职业道德和价值取向。员工对本企业价值观、凝聚力的认同和维护, 具有积极的示范效应和强烈的感染力, 会规范、激励员工的意识、行为向着维护企业的方向发展, 促使员工自觉自愿贯彻执行规章制度, 自觉约束自己与企业目标、形象不一致的行为。可以说, 企业的规章制度的建立是企业发展的基础, 而没有以企业文化的为核心的强有力的支撑, 制度将难以得到有力的执行实施。企业文化与企业制度执行力存在着相辅相成的关系, 经实践检验对企业有利的制度就应该固化、优化, 并最终形成企业的制度文化, 这种文化潜移默化地渗透到管理中, 变成员工的自觉行动。

规章制度的执行 第2篇

磨房沟发电厂 李鸿 2009-12-25 00:00:00

天下之事，不难于立法，而难于法之必行。同样，企业之事，不难于立制，而难于制之必行。“行”就是执行。执行力的强弱直接关系到企业安全、健康、和谐发展。企业管理其实就是制度的建立与执行的过程，制度的建立、修订、完善是阶段性工作，也是与时俱进的，是企业管理的重点，而制度的贯彻、执行、落实是长期的，艰巨的，是企业管理的难点。下面，笔者就制度执行力建设中存在的问题作一粗浅的剖析。

一、操作性不强，难执行

表现形式及原因分析：我们的制度在操作性上通常存在以下问题。一是制度繁杂。每个领导上任都要制度一番，结果单位到底有多少制度，管不管用，与法律法规或制度之间是否冲突，心中无数；二是缺乏体系化。头疼医头，脚疼医脚，习惯于开“应急药方。一些制度之间缺乏相互照应、相互配套，有些制度之间存在着相互不衔接的问题；三是重点不突出。有的把制度建设的重点放在日常管理上，削弱了重点制度，如关键环节、关键领域、关键岗位、关键工作方面的制度反而成为空白；四是有些制度跟不上新形势的发展，有些滞后，有些制度本身条款模糊，不够严密。如长期不作修改、梳理和完善，制度成为一种摆设，将束缚企业的发展；五是有的制度颁发过于原则，下面又没有制定可操作性的实施细则。有的光有规范性制度，缺乏程序性制度支撑；六是一些制度草率地建与废，也导致人们对制度的不尊不畏。

我们平时经常说制度是“死”的，这是说制度是严谨的、规范的，是需要执行。同时制度又是“活”的，没有一尘不变的东西，就象哲学上所说的，真理是在一定范围内存在的，有他的相对性，超过一定时间和空间，也可能成为谬论。制度何尝不是这样，因此，在社会日益发展的今天，制度需不断创新，这也是符合马克思主义哲学对自然规律的客观分析。制度建设与形势变化总是紧密相连的，制度建设也是与时俱进，不断创新的过程，所以说制度是动态的、开放的、发展的。在制度的制定、执行并在实践中检验和完善的理论上没有终点。制度的对象是人，人是最能动的因素，人的能动性无时不在推动形势发展变化，因此，制度不会一成不变。要根据单位形势的发展而不断修订、创新，并且针对一些容易出现问题的环节和工作中存在的漏洞“未雨绸缪”，以适应新情况新任务的要求，使其具有生命力。如果制度存在缺陷不及时修补，就可能为破坏制度的人提供机会，我们决不能把制度僵硬化。但是，“动中有静”，制度在“定型”后又是静态的、稳定的、权威性的，不能朝令夕改，随意“变脸”。实践证明，保持不了制度的稳定性，会使执行者和遵守者无所适从。

解决办法及措施：制定制度要系统配套，言简意赅，具体明确，合理管用，能够行得通、做得到、管得住、用得好。因此，要从以下三“点”入手加强制度建设的力度，提高制度建设的质量和水平，使所建制度切实可行。第一、制度建设的着眼点要立足于在出台有关制度时，广泛开展民意调查，征求职工意见，科学制定制度，使制度有较强的可操作性、适用性和针对性。诸如在哪些方面需要建立什么制度，要用制度约束、规范什么行为，某项制度对企业生产经营的影响怎样等问题，都要深入调查分析，充分征求职工意见，负责制度建设的领导同志既要善于把职工中好的意见和建议吸收到制度中来。使制度相互配套，相互衔接，系统、具体明确。第二、制度建设创新的立足点要与时俱进。要树立制度的改革精神，丰富、完善和发展制度，实现制度与时俱进。要用制度规范权力运作，加强对权力的监督。要在制度的有效性和可操作性上创新，在适应新形势上进行制度创新。第三、制度建设的操作点要把握在制度的执行上。制度不是时尚，是规范、约束干部职工行为的一种刚性手段，制度一旦建立，就必须严格执行，否则就失去制度的严肃性，势必影响制度的执行力。要关注制度的实施情况，执行不了或难以执行的要找出原因，从根本上着力解决问题。

二、监督力不够，软执行

表现形式及原因分析：企业往往是制度定了，上了墙、发了文，成了册就大功告成。对制度出台后如何执行，不执行怎么办，措施、惩戒、督察等都跟不上；制度落实督查往往分工不明，职责不清，部门和部门之间好象都管、又好象都不管。有时制度有明确要求，但操作起来有脱节或不严肃的现象，就是不按规定做也无大碍，对不执行或不正确执行缺少督查和惩戒办法。企业中职能部门对制度执行监督不到位，主要有职责不明确、责任不明确和领导不支持监督的客观因素；也有职能部门本身存在着“多一事不如少一事，领导都不说我说了也没用，批评人总归要得罪人，还不如多种花少栽刺”等思想上种种影响监督作用发挥的主观因素，造成了责任性不强，监督不积极主动，对本应负的监督之责采取睁一只眼，闭一只眼心态。监督的形式单一，办法较少，监督缺乏力度，往往是事后监督，被动监督。由于监督体制的不完善，有的监督仅停留在理论上，实践中收效甚微，如对一把手的监督，上级对下级的监督也较少，掌握情况也不甚多，有的也只是走走形式而已。纪检监察部门主动掌握情况，主动监督也不够，热点工作过程监督参与较多，但在制定程序、考虑方案时参与较少。有的专项监督活动（如巡视督察）也是大而滑之，不具体不实际，没有促进作用。有些单位聘请的各种各样作风监督员几乎不开展活动，没有发挥其监督

作用。有的监督部门人员不到位或兼职过多，造成监督缺位。还有目前体制设置不太科学，让单薄的监督部门站在风口浪尖上去监督领导班子、监督党员干部，而监督部门人员的人事、福利待遇，使用考核评议还都在被监督单位，监督难以开展，监督部门和纪检监察干部承受的压力和心理负担是相当重的，有的缺乏所在单位领导的支持和理解。更主要的是长期以来多数国有企业都存在依靠权力来落实制度，在制度的执行上也靠领导讲话、领导指示、领导督查去落实情况，制度的执行力受制于执行者的利益和情绪。其原因主要是“家长式”管理在企业管理模式中根深蒂固，监督部门如同摆设，其他各种形式的监督流于形式。就是重视监督机构督查落实也存在专职监督力量不够的情况：一方面是配置不够，有的设置了专职监督机构，但人员少，有的机构都没有，配的是兼职监督人员，这样造成有制度无人去执行，或草率执行；另一方面是监督人员素质问题，从纪检监察角度来说，反腐倡廉工作是项政治性、政策性很强的工作，需要既有坚强政治意识，又懂得讲究政策和策略，掌握经济、法律、生产、管理等方面知识的综合型人才，说实话我们自身在素质方面存在很多欠缺。领导亲自督查落实效果会很好，但领导的精力、时间有限，不会对所有的制度都督查到位，且自己也是被督查对象。在执行各项规章制度时，由于监督的弱化，制衡力、威慑力不够，制度执行就会打折扣,使制度得不到彻底执行。

解决办法及措施： “制度”二字从字面上看，“制”就是限制，“度”就是标准、尺度，组合在一起就是限制人们行为的尺度。制度的执行和落实最终需要人去做，俗话说：“懒牛不打不踩沟”，人的鞭子就是对牛的监督，“沟”就是限制牛行为尺度，其实“惰性”也是人的天性，有些时候人和牛一样，在没有监督或监督失之于软时，是不会自觉或长期坚持踩在沟里的，在沟边踩是常有的事。因此，一要把监督工作以制度的形式固定下来，建立制度落实情况评价机制，制定责任追究办法，严格考核，考核结果与职工奖惩挂钩，对违反制度的行为，坚决追究责任，坚持违规必究，敢于碰硬，充分体现制度的刚性，树立制度的权威。二要坚决打破“家长式”管理模式，建立健全民主管理，严格执行集体决策制度。在凡事有章可循、有据可查、有人负责的情况下，确保凡事有人监督。企业的纪检监察及各职能部门要承担起制度执行的监督职责，在党委的领导下既要有所分工，又要共同合作，把监督制度执行的工作抓好抓实。三要明确督查职责，落实督查任务，改进督查方法，提高督查水平。要拓宽监督渠道，将监督从被动转主动，静态转动态，事后转全程。四要超前防范，从具体事抓起，早打招呼早提醒。要动态监督，对那些教育无效，视规章制度和严格管理而不顾，仍我行我素的，强行纠正他们的错误和问题，将其从违规违章的错误当中拉回来。五要提高监督的主动性，强化纠错的及时性，在制度执行的监督中要建立定期检查制度，情况通报制度，督查奖惩制度，责任追究制度，以有力的措施保证制度的执行。

三、有可行制度，不执行

表现形式及原因分析：几乎所有的企业都在定期或不定期的对各种各样的管理制度进行清理，在不断地修订完善规章制度，客观的说，企业的大部分制度是具有操作性的，是可行、能行的，但可行、能行的不是都能严格执行，主要表现在如下两方面：一是不知道不执行。新进企业人员或岗位变动后新到岗位人员对企业制度或新岗位要求不熟悉，或由于企业对规章制度宣传不到位，加上员工自觉学习不够等原因造成对制度不了解，或是对制度理解有偏差，或是工作交接时模糊不清等原因造成当事人不知道、不明白有相应制度不执行；二是明知道不执行。由于上级插手或在他人干扰等情况下，因为“人情因素”绕不开“潜规则”，绕不开人情，或利益梭使、个人观念等原因，知道有约束制度，不执行。如企业用工、用人都有完整的制度，如有他人干扰，制度执行就会走样，再如领导干部个人收入申报制度也难执行，执行了申报数字也不实，原因：一是核查困难。通过工资表发放的工资奖金，上级或本单位明文发放的奖励金可查，但一些无记载金额又无签名的各种奖励或外出检查工作收到的酬金无法核查；二是心理抵触。出于种种考虑，会在心理上有一些抵触；三是稳定之忧。如果领导干部收入如实申报，公之于众，“老百姓会怎么想？”。

第一种情况，非主观故意不执行，只要通过对制度的宣传、讲解，通过学习，监督到位，工作责任心增强一点，会很快从未执行转变到严格执行。第二种情况，是主观故意的，危害性最大。若是领导者不执行，就会为普通职工起了不良示范作用，职工就会效之，最终制度就会变成一纸空文。但有的领导不自觉地游离于单位制度约束之外，制度成了对下的，把职务当特权，总认为制度是要求别人的，在制度面前，自己是“裁判”，不能混同于一般人，自己执不执行，总可找各种各样理由，有的领导在制定制度时符合胃口的就订，不符合胃口的就不订，执行时对我有利的就执行，不利的就不执行。制度面前人人平等的原则没有充分体现；若是普通员工不执行，领导干部或监督机构不及时采取有力的措施制止，则其他人就会得到一种暗示性的纵容，久而久之，再完善的规章制度也将重蹈“空文”之辙。

解决办法及措施：首先，要知晓制度，要采取各种形式加强对制度的宣传、讲解，使干部职工人人皆知，并理解制度。其次，要充分营造执行制度的良好氛围，努力创造制度面前人人平等，执行制度公平公正的良好环境。第三，领导在维护、执行制度上起着重要的示范和督促作用，也是解决“制度不制”这一顽疾的关键，只要领导在执行制度上不含糊，普通职工中存在的软执行或不执行情况都会得到及时整改纠正。因此，各级领导一要正确树立制度面前人人平等的观念。个人决不可以凌驾于制度之上，要严格按制度办事，时刻检点自己的行为是否在制度监督之下；二要正确树立自觉接受监督的观念。严格执行民主集中制原则，坚决做到重要问题集体讨论决定，认真虚心地听取群众意见，认真过好民主生活会，积极接受党内监督、群众监督、纪检监察部门的监督；三要正确树立制度执行向我看齐，制度监督我有责任的观念。只有领导带头遵纪，严格执纪，以认真负责态度抓制度落实，才能保障规章制度的有效执行。

完善取保候审的执行制度 第3篇

[关键词]取保候审；风险；方法

一、取保候审的含义和意义

取保候审是指人民法院、人民检察院和公安机关在刑事诉讼中，责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者缴纳保证金，保证不逃避或妨碍侦查、起诉和审判，随传随到的一种刑事强制措施。[1]按照我国刑事诉讼法的通说，采取刑事强制措施的目的是为了保证刑事诉讼活动顺利进行，而并非刑事处罚。我国《宪法》第三十七条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。所以除非因为有现实的社会危险性和逃避处罚的可能性，对刑事强制措施应当以取保候审为一般常态而以逮捕为例外。

英美法国家没有强制措施意义范畴上的取保制度，而是规定了“权利保释”的概念。在英国，保释是嫌疑人或被告人的一项法定权利，只要案件的诉讼活动尚未结束，还需要嫌疑人或被告人继续到庭的，法庭原则上必须给予保释。[2]美国也具有与此相似的权利保释概念。

而作为大陆法国家则普遍规定了强制措施制度，并把取保制度作为羁押的一项替代性措施。根据德国刑诉法，在不采取羁押措施，也可以达到待审羁押之目的，或足以大幅度减少调查真相之困难，或足以预计被指控人将遵守特定命令，羁押目的可以由此达到时，法院有权责令其提供保证金，或设定其他条件，或在适当人员作出保证时，发布延期执行逮捕的命令。[3]俄国刑诉法典规定，在可能适用非羁押性强制处分时，可以要求犯罪嫌疑人或刑事被告人交纳保证金或由保证人担保使其得以释放。[4]

我国按照大陆法系国家构建了刑事强制措施的模式，从我国刑事司法制度的发展趋势看，扩大取保候审的适用、降低羁押率已经成为不容置疑的发展趋向。《公民权利和政治权利国际公约》中也规定“……等候审判的人受监禁不应作为一般规则……。”

二、取保候审的现状和诉讼风险

就我国目前的现状，取保候审适用的比率低，许多没有羁押必要的犯罪嫌疑人、被告人被逮捕造成看守所人满为患，大量司法资源被耗费。羁押还对犯罪嫌疑人、被告人造成交叉感染等一系列负面影响。加之对于采取取保候审的条件标准不明确细化，完全由司法人员依据主观判断自行决定，非常容易造成取保候审适用对象的不均衡，甚至给一些司法人员提供了徇私舞弊的机会。

很多學者也呼吁要提高案件的取保候审率，但在司法实务界为何少有人响应，主要原因是执行机关缺乏对于取保候审对象的控制力，取保候审制度得不到良好的执行，从而无法保证刑事诉讼的顺利进行。

例如在一起案例中，总经理、副总经理、财务总监、会计共同贪污，其中会计是授意行为，且贪污数额小。在讨论要不要对会计采取取保候审强制措施时，侦查人员却都倾向于直接逮捕，因为目前的取保候审制度没有任何措施可以有效阻止会计串供和毁灭证据，而一旦发生毁灭证据等情况，将对案件的侦查甚至整个诉讼活动带来无法估量的破坏。

又如有些地区对于非本地藉的犯罪嫌疑人在取保候审的尺度上把握较严，主要是因为没有一个良好执行的方式，一方面是没有固定的住所，另一方面在保证人的设定上困难较大，犯罪嫌疑人一旦脱逃，再施行抓捕的司法成本非常高。

而在另一起案件中，由于犯罪嫌疑人的户籍地和实际居住地不一，还出现了户籍地派出所和实际居住地派出所不知该由谁来执行取保候审的混乱情况，更无法像有些国家做到每天上午到当地警察局报告、宵禁、安装电子监控装置等措施。

三、完善取保候审执行制度的方法

上述取保候审的意义表明了加大适用取保候审率的必要性，但司法实践中，由于执行控制力的弱势，脱保、串供、毁灭证据、自杀等问题也是层出不穷，使得司法程序不能正常有序地进行，增加了司法成本，不能达到设置取保候审这一强制措施的目的。针对上述问题，笔者建议从以下几个方面加以改善。

（一）明确决定机关的告知义务，加大教育力度

在司法实践中，有部分采取取保候审强制措施的决定机关在办理这一手续的过程中只是让当事人签署了相关的法律文书，并未告知犯罪嫌疑人相关义务，致使当事人因为不懂诉讼法的规定而出现违反取保候审执行规定的行为。因此在现行法律中明确决定机关的告知义务，一方面有利于避免当事人“无知者无畏”的想法，另一方面在履行告知义务的同时加强教育，可以使被采取取保候审强制措施的当事人明确其所应当履行的义务及违反这一义务所要承担的责任，从而在取保候审决定执行的第一时刻为当事人敲响警钟，使其在想做违反取保执行规定的行为时有慎重的权衡。

此外，在提供保证人的情况下，司法人员还应使保证人认真了解取保候审的含义、性质、被取保人的法律义务和责任，以及保证人自身的法律义务和责任。通过调整保证人的利益关系来促使其积极对被保证人进行教育和劝解，及时打消被保证人违法的想法

（二）加大制裁力度，提高违反义务的成本

在现行取保候审执行体制下，当事人违反取保候审期间的义务所要承担的主要责任不外乎没收保证金和变更为逮捕的强制措施。

1.准确适用保证金的担保方式

在采取保证金担保方式时，尽可能考虑“边际效用”，同样是一万元，对于穷人可以达到很好的保证作用，但是对于富人而言其违反规定的成本就相对很小，因此要根据当事人的经济状况决定合理的数额作为担保，但又不能无止境地增加保证金数额。尽管法律未就保证金上限做出规定，但笔者认为应确定一个上限数额，如10万元。如果10万元对当事人的边际效用仍然较小，表明对其不适合采用保证金方式，而应采取保证人方式。

2.仅依靠变更强制措施无法有效扼制严重违反义务的行为

对于脱保、串供、毁灭证据等严重违反取保候审义务的行为，仅仅是将取保候审的措施变更为逮捕，其惩罚性过低，如果当事人因为铤而走险使得关键证据无法适用，而逃脱法律制裁，那么即便因此被变更强制措施，其内心的天平依然会倾向于违反义务。因此对于严重违反义务的行为，应当规定更严厉的惩罚，比如增设脱保罪；将伪证罪，妨害作证罪，帮助毁灭、伪造证据罪等罪名扩大适用到犯罪嫌疑人；对于被取保人违反法律规定，但不构成犯罪的，依法变更强制措施，执行逮捕，量刑时从重处罚等，从而提高违反义务的成本，使当事人在利弊权衡时不致作出冒险的选择。

（三）加大监管力度，完善执行细节

根据《刑事诉讼法》的规定，我国取保候审的执行是公安机关，然而公安机关如何具体执行这一强制措施并没有相关的法律作出明确的规定，另一方面，取保候审不同于限制人身自由的强制措施那样易于掌握和操作。因此，在司法实践中，公安机关对取保候审的执行往往是事后的监督，即在当事人违反义务的情况下追究其相关责任，而不能在事前起到主动防止的作用，大大削弱了执行的意义。针对这一情况，笔者有如下建议：一是制定被取保人行为细则，补充和完善有关的法律规定。如被取保人每天必须按时到执行机关报到，不能在一定时间外出，不能接近证人、被害人等规定。二是成立统一的监管组织。由派出所民警、治保委员会主任、被保证人单位、学校、亲友共同组成，职责是负责帮教和监督被取保人遵守取保候审法律藏匿地点而拒绝向司法机关提供的，依法追究其刑事责任。

[参考文献]

[1]陈光中.刑事诉讼法[M].北京大学出版社，2002：19.

[2]孙长永.侦察程序与人权比较法考察[M].中国方正出版社，2000：250.

[3]李昌珂译.德国刑事诉讼法典[M].中国政法大学出版社，1995：52.

[4]俄罗斯联邦诉讼法典第103、106、108条.

行政判决的执行制度研究 第4篇

关键词：行政机关,强制执行,制度完善

行政诉讼判决的执行, 是指执行组织对已经生效的行政裁判法律文书, 在义务人逾期拒不履行时, 依法采取强制措施, 从而使生效法律文书得以实现的活动。行政诉讼执行难并不是对当事人双方具有同等的难度, 在绝大多数情况下, 原告一方败诉时的执行不存在太大的困难;行政诉讼执行难主要指的是对作为被告一方的行政机关败诉时的执行问题。行政机关败诉案件执行难原因何在、针对这种状况应该采取何种对策?这正是本文所要研究的问题。

一、行政机关败诉案件执行难的现状及原因分析

判决的执行是诉讼的重要组成部分, 也是人民法院审理、裁判活动的延续。再公正的判决, 如果得不到执行, 无异于一张废纸, 更加谈不上法律的尊严。这表明判决固然重要, 但判决能否真正得以执行更为重要。纵观我国《行政诉讼法》实施的历史, 不难发现行政案件的执行难已是一个普遍的现象。形成行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的, 有执行机关的原因, 也有被执行机关的原因, 但更多的是司法体制方面的原因:

1.我国司法机关实行的是党委领导、人大和上级司法机关监督指导、政府管理人财物的体制。使得我国现行司法权难以有效制约行政权。

2.法律制度方面的原因

我国现行行政诉讼法关于执行问题的规定过于简单, 明确规定行政诉讼裁判执行的只有第65条一个条文, 在执行过程中涉及的许多问题规定得相当宽泛, 尤其是对行政机关拒不执行法院生效判决、裁定时必须承担的法律责任规定得不够得体。

《行政诉讼法》第65条第2款规定“公民、法人或其他组织拒绝履行判决、裁定的, 行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行, 或者依法强制执行”。根据这一规定, 在理论上和司法实践中都一致认为, 当公民、法人或其他组织拒不执行行政判决时, 法院可以适用它所拥有的全部司法强制执行措施, 也就是可以适用《民事诉讼法》所赋予的各类强制执行措施。

而“行政机关拒绝履行判决、裁定的, 第一审人民法院可以采取以下措施: (一) 对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金, 通知银行从该行政机关的账户内划拨; (二) 在规定期限内不执行的, 从期满之日起, 对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款; (三) 向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关, 根据有关规定进行处理, 并将处理情况告知人民法院; (四) 拒不执行判决、裁定, 情节严重构成犯罪的, 依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任”。

这种对拒不履行法院生效判决、裁定的诉讼当事人分别适用不同的强制执行措施的做法, 与《行政诉讼法》第7条的规定相悖。

另外, 从该条第3款可以看出, 行政诉讼法虽然规定了对行政机关适用的强制执行措施有强行划拨、罚款、司法建议和追究刑事责任四种, 但真正意义上的强制执行措施实际上只有两种, 即划拨和罚款。因为司法建议仅仅是法院提出的一种比较正式的建议。而追究刑事责任, 不是根据行政诉讼法的规定就可以直接决定的, 而是由刑事法律规范来规定、调整, 要在另外的刑事诉讼程序中进行;而且, 刑事诉讼程序还不能由法院径自决定采取, 得由公诉机关通过提起诉讼才能引起刑事诉讼程序, 法院也只有在这种由公诉机关提起的刑事诉讼程序中才能认定是否构成犯罪以及是否应当给予刑事处罚。把司法建议和追究刑事责任作为行政诉讼的强制执行措施, 实在是过于勉强[1]。

二、域外行政诉讼中对行政机关强制执行制度

在英国, 普通法院可以向行政机关发布执行令、特权令等强制政府履行其应履行的义务。如果行政机关仍不履行时, 法院可以运用藐视法庭罪这一传统的武器来维护自己的尊严, 强制行政机关履行。

执行问题在美国相对简单, 法院可对公民的请求提供任何的救济 (除非法律明确规定法院只能提供某种救济) , 这些救济手段促使甚至强制行政机关执行法院的判决。行政机关偶尔不遵守法院决定时, 其长官会因为藐视法庭而被罚款或被监禁, 同时从不执行之日起每天付给原告一定数额的赔偿费。

大陆法系国家执行行政法院的裁判有不同的做法, 主要是建立“行政法院”的审判体制。其初衷是为了树立法院在行政审判中的权威地位, 由此来对政府权力进行监督和制约;再加上大陆法系国家成文法的传统, 他们大多针对行政裁判执行制定了详尽细致的执行制度。

总体而言, 域外发达国家和地区的行政审判体制主要分为两种:一种以英国、美国为代表的“普通法院型”, 即行政争议由普通法院审理, 故又称为“一元裁判体制”。另一种以法国、德国为代表的“行政法院型”, 即行政争议由不同于普通法院的行政法院 (法庭) 来审理, 又称为“二元裁判体制”。虽然这两种审判模式有着天壤之别, 但在具体的执行制度的设计中又有相通之处, 并且他们都与本国的法律文化、法律传统相契合。

三、对行政机关强制执行制度的完善

针对上文提出的问题, 我国行政裁判的执行制度无论是改革, 抑或完善, 都是不可能一蹴而就的。针对上述行政机关败诉案件执行难的原因分析, 完善我国行政诉讼中对行政机关的执行制度, 要把握好两个方面:一是改革司法体制、引入监督机制;二是更新法律制度。

(一) 司法体制改革

在司法体制改革中, 重点针对的应该是如何保证人民法院审判行政案件的独立性和权威性。改革主要包含两方面的内容:一是法院与行政机关的关系处理与定位;二是引入检察机关的监督机制。

法院与行政机关的关系问题, 即司法权与行政权的关系问题, 是司法体制改革的核心问题。目前司法实践中执行难的根本原因在于对司法机关的物资供给缺乏特殊性考虑, 在法律上缺乏对这种供给的特别保障。因此必须改革法院的财政管理体制, 由地方财政负责改为中央财政负责, 各级法院的经费全部来源于中央财政, 由最高人民法院汇总各级法院的初步预算方案后直接向全国人大提出。具体内容如预算的确定、经费的管理、拨付等应由法院组织法加以规定, 同时授权最高人民法院对全国法院系统的财政进行统一管理。从根本上改变法院人财物都要受制于行政机关的局面。

难于执行机关方面的原因就在于监督机制的软弱直接影响了法律的执行。现行行政判决执行监督方式主要有:1.权力机关监督, 主要是通过人大常委会听取执行工作情况汇报和对有执行不公正嫌疑的个案进行监督;2.党政机关的监督, 主要是党组织的纪律检察和行政机关的监察, 更多地体现在对法院的人财物上, 尤其是行政机关监督行政案件的执行;3.舆论监督;4.法院内部的监督, 实际运作中上级法院对下级法院的监督作用是十分有限的[2]。

鉴于现行法律对行政判决的执行缺乏一种有力的监督机制, 改变这种现状的可行方案是建立规范化、程序化的检察监督机制, 这也是符合权力制衡理论和检察机关自身的职能属性的。

(二) 法律制度的完善

1.完善执行部分的法律条文, 通过技术处理, 从立法上保障作为公民、法人或其他组织的“民”和作为行政机关的“官”的法律地位的平等。

2.增加对行政机关强制执行措施的种类, 或者明确规定人民法院在执行行政判决、裁定时, 除本法另有规定外, 适用民事诉讼法的规定。

《民事诉讼法》规定的强制执行措施比《行政诉讼法》规定的强制执行措施更为充分, 更为严厉、有效。鉴于我国《民事诉讼法》已经规定了采取执行措施时应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必须费用和生活必需品, 因此, 在行政诉讼中完全可以规定类似的“执行标的有限原则”。这样既保障了行政机关在履行法定职责维护公共利益时具备相应的物质基础, 又可以最大限度地使行政相对人的利益得到保护。

3.加大对行政机关拒不履行行政裁判的制裁力度, 明确公务员尤其是行政首长的个人责任。

《行政诉讼法》从颁布至今, 我国的经济形势早已发生了天翻地覆的变化, 仍旧按日处50元至100元的罚款对行政机关来说显然过于轻微, 因此有必要提高现有罚款的额度。因为对行政机关的罚款终究是由国库支付, 对公务员的个人利益并无直接损害。所以为了保障制度的执行, 就必须在法律上予以明确“当行政机关拒不履行生效裁判时, 其法律责任理所当然应由该机关负责人来承担”, 通过此举, 让行政机关内部的公务员尤其是行政首长督促行政机关履行行政裁判。

参考文献

[1]裴春光.行政诉讼执行制度研究——以对行政机关强制执行为视角[J].南昌大学, 2008年硕士研究生学位论文.

执行“三重一大”制度的规定 第5篇

一、为健全和完善院领导班子议事决策机制，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，规范“三重一大”制度的运行程序，促进医院议事决策科学化、规范化和民主化，加强对权力的制约和监督，根据上级有关规定，结合我院实际，制订本规定。

二、“三重一大”制度，是指“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用”必须经集体讨论作出决定的制度（以下简称“三重一大”制度）。

三、医院议事决策机构是医院党政联席会议。凡列入“三重一大”内容的事项，在经过有关程序后，由医院党政联席会议讨论决定。

四、凡涉及我院改革、发展和稳定，关系干部职工切身利益的重大问题，均属于重大事项决策的范围，主要内容包括：

1、党和国家的路线、方针、政策，上级有关会议和文件精神的贯彻和落实；

2、我院发展战略以及规划的制定和调整；

3、我院工作计划的制定；

4、医院党建工作、思想政治工作、精神文明建设等重大问题；

5、医院党政领导班子自身建设状况和领导班子成员廉政勤政状况；

6、重要规章制度的制定、修改与废除；

7、全院性的重要改革举措和有关政策以及其他涉及干部职工切身利益的重大事项；

8、医院财务的审计情况，重要经费的确定及调整；

9、医院科室的设置、调整，分配办法的确定和审核；

10、干部队伍建设规划及政策制定，特殊人才引进；

11、基本建设的规划、重大项目的立项审核，对外重大合同的审批、签定；

12、国有资产的重大调整与改变；

13、荣誉称号的授予或推荐；

14、工会、共青团及群众组织的重要事宜；

15、重大活动事项的安排和重大突发事件的处理；

16、上级要求和院党政领导班子认为应当经过集体研究决定的其他事项。

五、重要干部任免

1、医院中层干部的任免，后备干部的推荐；

2、人大代表、政协委员候选人的推荐；

3、民主党派、党外人士的政治安排和任职推荐。

六、重要项目安排

1、涉及医院发展的重大专项建设项目；

2、不动产购置、大宗物资和大型仪器设备采购，招投标项目等；

3、土地、房屋以及大宗设备器材等资产的出租和转让；

4、国内外合资、合作的重大项目以及对外投资项目。

七、大额度资金的使用

1、加强经费管理，严格执行《财务管理制度》，落实院长和院长授权的分管院领导审批制度；

2、基本建设及大宗物品采购等，按照《招投标法》、《政府采购法》和《市

政府集中采购目录及采购限额标准》要求进行规范操作；

3、单项支出在5万元（含）以上的资金款项的支出集体研究决定。

八、决策机制和程序

1、集体决策机制实行医院党政联席会议领导下的院长负责制。医院党政联席会议讨论决定关系全院性的重大问题，对全院总体工作具有最高决策权，统一领导全院工作；同时支持院长独立负责地行驶职权。

2、民主决策程序

依照国家法律、法规和规章，凡属“三重一大”事项，在提交医院党政联席会议决策之前，要经过必要的民主程序进行论证。

九、决策的议事规则

1、凡需医院党政联席会议决议的事项，任何个人不得以任何其它形式替代；

2、会议要严格按照预定议题进行，一般不能临时动议议题或表决事项，特别是不能临时动议重大议题或重要人事任免事项；

3、集体决策议决事项，应遵循少数服从多数的原则；

4、“三重一大”事项决策的情况，包括决策参与人、决策事项、决策过程、决策结论等，要以会议通知、议程、记录、纪要、决定、备忘录等形式留下文字性资料，并存档备查。

十、“三重一大”事项的组织实施

医院党政联席会议决定的事项，按照组织分工由分管领导组织实施，由牵头科室负责督办。个人不得擅自改变或拒绝执行，如需改变必须经过决定事项的会议批准。

十一、责任追究

凡属下列情况给国家造成重大经济损失和严重不良影响的要追究责任：

1、不履行或不正确履行“三重一大”制度决策程序，不执行或擅自改变集体决定的；

2、应当由集体讨论决定的事项而未经集体讨论，也未征得其他成员同意，个人或少数人决定的；

3、领导班子成员不执行或不正确执行集体决定、不按照集体决定履行自己分工的职责，给工作造成损失的；

4、未向领导集体提供真实情况而造成错误决定的责任人；

5、其他因违反本规定而造成失误的。

解析企业内部控制制度的执行 第6篇

【关键词】企业内部控制制度；内控目标；内部审计；考核

前言：企业在经营管理过程中，内部控制制度贯穿于企业的各个环节之中。因此，建立健全的内部控制制度，能够有效提升企业的经济效益。而再好的内控管理制度，如果没有一个良好的执行环境，依然无法达到最好的作用。所以，在制定内部控制制度的同时，企业管理者，也应为内部控制制度的执行，提供更好的外部环境与支持，以实现内控控制制度的真正作用。

1、 企业内部控制制度有效执行的目的

1.1有利于管理层制定经营方向

企业的内部控制是由具体的规范条例和流程组成的，制度是为了实现管理层的既定目标和决策制定的。内部控制可以联系到一个企业经营活动的各个层面，他存在于经营活动和经营管理过程中，而管理层为了保护其经济利益的安全和完整性，就要以一系列具有控制职能的方法和程序去规范企业，使企业能在一个较完整的体系中运行。

1.2 确保企业内部财产的完整防治流失

在一个企业中，对企业的现金及银行存款等货币资金要求是最高的，那么，内部控制制度则会着重说明货币资金项目的控制原则和使用原则，这就使其实物资产得到良好的保护，而在如股票，债券等其他货币资金上也由控制制度的规定使其被良好的保护。

1.3保证业务经营信息和财务会计资料的真实性、完整性

对一个单位的管理层来说，要实现其经营方针和目标，需要通过各种形式的报告及时地占有准确的资料和信息，以便作出正确的判断和决策。

2、企业内部控制的具体执行措施

2.1以人为本，打造一批具有企业内控执行力的队伍

内部控制是由人来设计并实施的，因此在企业内部控制制度建设中，人的因素是最重要的。在市场竞争日益激烈的今天，提高中高层管理者和财务人员的综合素质和道德素养，对于企业内部控制制度的执行有着不可替代的作用。对于企业内部管理人员要有较高的业务素质，对企业的内部控制制度尽快熟悉。有计划地进行业务培训，运用实证或案例分析的方法，阐明内部控制的重要性，创造良好的企业文化氛围。

2.2以内部审计为依托，建立完整的内控系统

内部审计是内部控制制度的重要组成部分。审计人员必须具备高素质、高技能。从目前来看，企业内审机构力量相对薄弱，素质参差不齐，因此有必要加强企业内部审计力量。一方面，要优化审计人员结构，充实审计力量，开展各种形式的培训，提高审计人员综合素质；另一方面，要制订一套操作性强的考核奖惩制度，努力提高審计人员的主观能动性。企业内部审计有必要巩固财务收支审计，逐步开展内部控制制度审计，探索风险导向审计，赋予内部审计更大的职权，确保内部控制的有效执行。当然，企业也可考虑引入外部监督力量（如注册会计师）对其进行监督评价，以保证内部会计控制制度的有效实施。

2.3建立健全完整的风险评估机制，降低企业的内在风险

风险评估是指分析和辨认实现有关目标可能发生的负面风险，以便形成确定应该如何对它们进行管理的依据，这是实施内部控制的重要环节。企业必须制订与生产、销售、财务等业务相关的目标，设定可辨认、分析和管理的相关机制，以了解自身所面临的各种不同风险。例如，随着企业投资的增加，企业应特别关注资金使用上的风险，应加强对建设资金的管理和控制，评估重要环节可能存在的风险，并明确规定相关责任。同时，严格执行项目可行性研究和资金拨付、使用手续，杜绝各种损失浪费现象的发生。

2.4深化企业改革，建立内部控制制度评价体系

对企业来说，建立健全内部控制制度是一个渐进的过程，必须建立其内部控制评价体系，根据情况的变化和出现的问题对相应 的内部控制制度作出及时修正或建立新的内部控制制度，只有不断进行内部控制自我评价和改进，才能建立起行之有效的内部控制体系。引入问责机制，建立内控制度有效执行的机制保障，所谓问责制，就是在某项活动中针对相应的权力明确相应的责任，并对相应责任履行进行严格科学考核，及时察觉失责，依据相应的失责对当事人追究和惩罚，靠“问”的“制度化”来保证“权责对等”实现的一种机制。 内控制度中建立严格科学的问责制，并严格执行，可以增加内部经营活动各方逃避义务的风险，增强各方互利合作的可能，促使内部控制制度有效实施。

结束语：综上所述，一个企业的内部控制制度水平，早已成为现代化企业发展的标志，也成为进一步促进现代化企业发展的先决条件。因此，可以说企业内部控制是企业生产、经营、发展的关键，是现代企业管理的重要组成部分。所以，如何更好地确保内部控制制度的良好执行，对于一个现代化企业而严，有着尤为重要的现实意义。

参考文献

[1] 许学丹.如何提高企业内部控制的有效性.财会月刊.2009(2).

[2] 刘兴强.国有上市公司的集团控制及其治理工业经济2002(3)

[3] 王勇.《企业内部控制基本规范》解读《中国内部审计》,2009（3）王彭生.企业内部控制

[4] 李明辉，何海，马夕奎.2003.我国上市公司内部控制信息披露状况的分析.审计研究

（作者单位：

黑龙江省万达股份有限公司哈尔滨万达假日酒店）

规章制度的执行 第7篇

一、新制度的学习

现行《医院财务制度》和《医院会计制度》于1999年1月开始使用, 至今已十二年多。此次新颁布的两项制度, 通过借鉴新的企业财务通则、会计准则, 对我国现行的《医院财务制度》、《医院会计制度》进行了重大改进。为更好地理解新制度的规定, 更好地执行新制度, 应组织财务人员进行细致的培训。培训的途径有两种, 一种是参加上级主管部门举办的培训班, 另一种是在医院内组织财务人员学习、讨论。对新制度的学习是执行制度的基础知识保证。

二、对新制度重大变化的理解

新颁布的两项制度对医院财务管理与会计核算的影响主要主要体现在如下方面。

新增了与国库集中支付、政府收支分类、部门预算、国有资产管理等公共财政相关的会计核算内容;为了真实反映资产价值、合理确定医疗成本, 要求计提固定资产折旧;取消药品及进销差价科目, 增设药事服务费;对收入支出类会计科目的设置进行了调整;要求平衡设置会计科目与预算会计科目, 既提供了绩效评价需要的权责发生制的财务信息, 也能提供预算管理需要的收支信息。促使医院加强预算管理;完善和丰富了财务报表信息;明确了医院收支结余核算及分配的管理;明确了医院成本及期间费用的核算与归集, 促使医院加强成本核算;改革了净资产的内涵与核算;促使医院完善财务信息系统的建设。

三、执行前的具体准备工作

(一) 固定资产核算准备

新制度规定, 医院应当在固定资产明细账中, 详细登记每项固定资产原价中财政补助资金、非财政科教项目资金、其他资金的金额及其所占的比例。因此, 必须提前在全院开展清产核资工作, 确定现有每项固定资产的购置资金来源和各种资金在购置中所支付的金额。

新颁布的《医院会计制度》规定, 对固定资产不再计提“修购基金”, 而应该根据新颁布的《固定资产折旧年限表》计提“累计折旧”。在清产核资工作中必须查清现有固定资产的确切购置时间, 对现有固定资产逐项计算已提折旧。通过新旧会计制度的转换, 必然导致医院非流动资产的减少, 主要原因就是计提固定资产折旧所致。

(二) 无形资产调整

新制度规定, 医院购入的不可缺少的应用软件, 应当作为无形资产核算。

医院应详细清理现有每项无形资产的购置资金来源和各种资金在购置中所支付的金额, 并查清无形资产的购置时间。将原来在旧制度中归入“固定资产”核算的各种可脱离特定设备使用的应用软件仔细清理, 归入“无形资产”核算。例如医院HIS系统软件、财务核算软件等。

(三) 卫生材料核算准备

根据新颁布的《医院会计制度》规定, 在“医疗收入”总账科目下设了二级明细科目“卫生材料收入”, 该明细科目主要记录患者在医院就诊时, 根据物价部门规定的医疗服务收费项目收取的各种单独计费的特殊材料费。通过该明细科目的设置, 卫生主管部门能了解单独计费的卫生材料占医疗收入的比率, 从而加强对特殊材料使用的控制。

医院需要加强对患者单独计费的特殊材料的管理, 对采购的卫生材料详细记录购入价, 应当根据实际情况采用个别计价法、先进先出法或者加权平均法确定发出卫生材料的实际成本。在新旧制度制度衔接前, 医院需对散布在各临床科室的卫生材料进行清理, 确定每项卫生材料的购入价、数量。

(四) 药品核算准备

新颁布的制度规定, 将取消“药品”、“药品进销差价”科目, 将药品和卫生材料、低值易耗品一起纳入“库存物质”进行核算。库存物资取得时, 以其成本入账;库存物资发出时, 应当根据实际情况采用个别计价法、先进先出法或者加权平均法确定发出库存物资的实际成本。

因此医院应严格药品购入管理, 确定在库药品进价, 特别要对已经在门诊药房、住院药房待售的药品要进行清理。在新旧制度衔接前, 理顺医院存在的“药品”科目 (旧制度下的总账科目) 负数问题。在新制度执行后, 将取消药品加成, 以购入价核算药品。

(五) 医院科室、人员的分类确定

新颁布的《医院财务制度》本次修订的一个重点是加强医院成本管理, 主要修订内容有: (1) 规范了科室成本核算的方法; (2) 提出了以医疗服务项目、病种、诊次和床日进行成本核算的办法; (3) 明确了医院至少应进行科室成本核算, 三级医院及其他有条件的医院还应以医疗服务项目、病种等为核算对象进行成本核算。

作为基层医疗机构, 至少要开展以科室为核算对象的成本核算。由于要进行科室成本归集和分摊, 必须将医院的所有人员明确归入确定的科室, 将所有科室明确归入确定的类别 (科室明确区分为临床服务类、医疗技术类、医疗辅助类和行政后勤类等4类) 。特别是医疗辅助类科室, 它是服务于临床服务类和医疗技术类科室, 为其提供动力、生产、加工等辅助服务的部门。而现行大部分医院将提供动力的辅助服务科室 (锅炉房、配电室) 归在总务科或后勤部门, 因此在执行前需将锅炉房、配电室等动力部门的支出在核算上从后勤部门中列出。

(六) 往来账和专用基金的清理

新制度增设了“科教项目收入”、“科教项目支出”、“科教项目结转”三个科目, 通过新设项目的核算加强对非财政科研、教学项目收支的管理, 强化了专款专用。在新制度执行准备时, 需对“其他应付款”科目 (旧制度下的总账科目) 内的各种科研、教学经费逐项清出, 以保证新旧会计制度科目衔接时使用。

(七) HIS系统 (医院信息系统) 的程序修改

本次财政部下发的制度对收入类会计科目的二级明细科目设置进行了调整, 增设了“卫生材料收入”、“药事服务费收入”、“结算差额”等细目。对已经使用了HIS系统的医院来说, 需要与HIS供应商密切联系, 提前修改HIS系统软件, 以满足新制度对HIS系统各种数据、报表的要求 (例如对门诊、住院收入分类汇总统计报表的修改) , 并相应调整药品销售管理软件中的加成计价模式。

(八) 财务软件程序的修改

截至2010年末, 全国医疗机构 (除去乡镇卫生院和社区服务中心) 使用财务软件进行医院会计核算的已达90%以上。由于新制度修订后对会计核算的要求显著提高, 因此各医院要提前与用友、金蝶等财务软件供应商联系, 对使用的财务软件进行升级, 以保证财务核算数据的衔接。

(九) 内部控制制度的跟进

医院需根据新制度的要求建立或修订如下制度:预算管理制度, 收费管理制度, 成本定额管理制度, 费用审核制度, 货币资金管理制度, 固定资产管理制度 (包含三账一卡制度, 大型医疗设备技术档案和使用情况报告制度、资产共享共用制度) , 医院财务机构内部监督制度等。

只有对各种内控制度进行修订或重新制定, 才能保证新颁布的《医院会计制度》和《医院财务制度》的顺利执行, 并保证医院会计核算的准确性。

由于本次制度变化涉及医院管理的深层次内容, 因此医院管理层必须充分重视本次制度的变化, 提前调动医院各方面力量, 充分做好制度执行前的准备工作, 才能在2012年圆满的完成本次制度修订的任务。

摘要：2010年末, 财政部颁布了新的《医院财务制度》和《医院会计制度》, 并要求两个制度自2012年开始全面执行。医疗机构的财务人员应做好新旧制度之间衔接的准备并采取相应的措施。

高校决策执行偏差的制度分析 第8篇

一、高等学校决策执行以及执行偏差

(一) 高等学校决策执行

“决策”, 即做出决定或选择;“执行”, 即贯彻实施的活动。决策执行, 即贯彻实施决策者所做出的决定或选择, 是将决策理念付诸实践的一系列活动。高等学校决策执行是指, 在高等学校内部, 决策执行者依据决策的指示、要求, 为实现决策目标、取得预期效果, 决策执行者调动人力, 利用资源、技术, 不断采取积极措施的动态过程。高校决策执行包括:决策执行者、决策执行资源、决策执行程序、决策执行目标群体和决策执行环境等。从高校决策活动来看, 决策执行是高校决策中的重要一环, 起着承上启下的作用。首先, 高校决策执行是将决策理性转变为实践现实性的过程;将静态的决策文本、思想理念转变为动态的行为活动的过程。高校决策执行是实现决策目标、解决组织问题的途径, 实现组织中教育资源的权威性分配。美国政策学家艾利森认为:“在实现政策目标的过程中, 方案确定的功能只占10%, 而其余的90%取决于有效的执行。”[2]其次, 高校决策执行是检验决策是否科学、合理的标准。“实践是检验真理的唯一标准。”一项决策是否科学、合理, 通过决策执行可以得到检验。第三, 高校决策执行为决策制定者提供反馈。在执行过程中, 一些决策制定者未曾预料的问题会凸现出来, 决策执行者及时把问题反馈给决策制定者。决策制定者根据执行情况进行及时调整、解决问题, 确保决策的有效执行。第四, 决策执行是决策评估的重要依据。决策执行的结果为决策评估提供了依据, 评估者根据决策目标实现程度、目标群体满意度、执行成本、执行效率等因素进行评估。

(二) 高校决策执行偏差

高校决策执行偏差指的是, 在高校中, 决策执行过程中出现的有意的或无意的偏离决策目标的现象。高校决策执行偏差有积极的偏差与消极的偏差两种形式。积极的偏差指决策执行者在执行过程中尽管偏离既定的目标, 但是其执行活动对高校的发展起到积极的作用, 从某种程度来看, 可谓是更好地实现了决策目标;消极的偏差指决策执行者在执行过程中有意或无意地消解着决策目标, 使得执行活动变异, 不但没有实现决策目标, 甚至使得学校发展、改革受阻。在高校中, 决策制定者经常为决策执行中出现的消极偏差苦恼不已。决策制定者为制定出科学、合理的决策殚精竭虑, 可是一到付诸实施时却不尽如人意, 总会出现一些“无预料的后果”。如, 高校出台了一系列教学改革决策, 可是到院系实施层面却发现存在着“有令不行, 有禁不止”, “上有政策, 下有对策”等现象。在本文中, 主要探讨的是消极的执行偏差。

(三) 高校决策执行偏差的类型

高校决策执行中的偏差表现形式多样, 有的是“敷衍搪塞”, 有的是执行的“形式化”, 有的甚至是公开对抗等。在对高校决策执行中出现的种种偏差进行概括总结, 大体可以分为以下五种类型:

第一, 仪式性执行。仪式性执行指的是高校决策执行者表面上大力宣传决策思想理念, 制定了一系列具体的决策执行方案, 但是并没有将决策落到实处, 造成决策执行的表面化。仪式性执行造成学校资源的浪费, 如为了表面上执行政策, 执行者往往要花大力气进行宣传, 营造“面子工程”, 花大力气在文字材料的写作与整理上, 往往造成执行过程中比排场、比材料, 造成“文牍主义”、“务虚风气”等不良现象。

第二, 选择性执行。选择性执行就是指在执行过程中, 执行者根据自身利益或者具体情况, 有选择地对决策进行执行。此类执行的特征是自利性, 执行者在执行过程中选择对自己有利的决策部分进行实施, 对有损于自身利益却有利于学校整体发展的决策部分不予以执行。如, 对部分决策内容进行消解或曲解, 从而破坏学校决策执行的整体性, 降低决策的整体执行质量。

第三, 替代式执行。替代式执行即执行者以自己的“土决策”代替学校决策, 制定与学校决策不相符的计划、策略等。通常此类“土决策”表面看与学校主决策无二致, 但实际上却被执行者改得面目全非, 造成“阳奉阴违”的现象。

第四, 机械式执行。机械式执行指执行者在执行过程中不根据自身的实际情况制定相应的计划、策略, 完全按照学校的决策来执行。此类执行的特征是机械性, 不具有灵活性。学校决策往往难以顾及所有执行者的特征与发展实际, 决策内容具有原则性, 只是规定执行的方向与目的。这就要求执行者在执行过程中要发挥自由裁量权, 制定符合自身发展的, 又有利于决策整体实施的具体执行策略。

第五, 对抗式执行。对抗式执行指执行者不认同学校制定的决策, 认为决策有悖于自身的价值观、行为准则等, 或利益受到严重损害, 要求机构、群体或个人行为的转变等, 执行者不作为, 甚至公开地执行与学校决策相违背的决策。此类执行特征明显具有冲突性、矛盾性。执行层与决策层发生消极或激烈的对抗, 采取拖延、不作为、对抗等方式来抵制决策的执行。对抗式执行对学校整体决策来说具有重要的负面作用, 是学校要竭力避免的。

无论是隐蔽性的执行偏差, 还是明显、激烈的冲突性执行偏差, 都对学校的整体决策带来阻滞。执行的偏差导致学校决策目标难以实现、决策资源的浪费、不必要的内耗, 并影响学校决策层的权威。在学校情境中, 为什么会出现执行偏差?新制度主义可能为此类现象提供解释与分析的框架。

二、新制度主义的制度逻辑与作为制度化组织的高等学校

(一) 制度的内涵

制度一词是新制度主义的关键词, 贯穿于整个新制度主义的始终。新制度主义分为经济学、政治学、社会学三种理论流派, 每一种学科对制度的理解侧重点都有所不同。新制度主义经济学主要强调制度对人行为的约束, 防止在交往互动中出现的机会主义。柯武刚 (WolfgangKasper) 和史漫飞 (ManfredE·Streit) 认为:“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的机会主义的和怪僻的个人行为, 使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。制度, 要有效能, 总是隐含着某种对违规的惩罚。”[3]新制度主义政治学关注制度的道德性因素对人行为的制约。马奇 (March) 和奥尔森 (Olsen) 强调:“制度是社会组织的规则, 它包括惯例、程序、习俗、角色、信仰、文化和日常生活中的知识。制度不仅包括正式规则、程序和规范, 还包括为人的行动提供‘意义框架’的象征系统、认知模板和道德模板。”[4]对于新制度主义社会学来讲, 制度则是“为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素, 以及相关的活动与资源”[5]。在这个定义中, 制度具有多面性, 它是由符号性要素、社会活动和物质资源构成的持久社会结构。而且, 新制度主义社会学将文化—认知要素纳入到制度框架内, 扩大了制度的外延。

(二) 制度的逻辑

深受韦伯的理性组织思想的影响, 传统的组织理论认为组织是一个封闭的系统。组织的生产效率、生存际遇主要受到组织内部的技术环境所影响。所以, 早期的组织理论主要集中于研究如何提高组织内部的生产效率。20世纪50年代, 由默顿为代表的哥伦比亚学派却反其道而行之, 专门研究理性组织的“有目的无预料后果”。塞尔兹尼克在其经典的研究《TVA与基层机构》 (TVAandGrassroots) 中发现组织并不仅仅是一个封闭的系统, 它更是一个开放的组织;组织不仅受到内部技术环境的要求, 同时还受到外部环境的制约。20世纪70年代, 新制度主义代表人物迈耶和罗恩发展了哥伦比亚学派的这一思想, 提出组织不仅受到技术环境的影响, 同时也受到外部制度环境的影响。

新制度主义认为, “技术环境”指的是组织的物质资源环境, 技术环境强调“效率”, 要求生产最大化。“制度环境” (institutionalenvironment) , “即一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所‘广为接受’ (take-for-granted) 的社会事实”[6]。制度环境的逻辑是“合法性” (legitimacy) 机制。

“合法性”是新制度主义的一个重要概念。新制度主义认为“合法性是一种普遍的理解或假定, 即一个实体的行为在某一社会结构的标准体系、价值体系、信仰体系内是可取的、正当的和恰当的”[7]。它主要“强调的是在社会认可基础上建立的一种权威关系, 即合法性机制可以在无形中迫使组织接受特定制度环境中所要求的具有合法性的行为模式”[8]。

对制度构成要素强调的不同, 形成了不同的“合法性机制”, 同时也影响着组织中的群体、个体的行为逻辑。斯科特认为, “合法性”包括:规制性合法性、规范性合法性以及文化认知性合法性[9]。规制性合法性, 强调组织的结构、行为要符合外部法律法规的规定。那些强调规制性合法性的组织认为, 组织中的个人、群体的行为是基于“回报递增”, 强调利益最大化。所以, 组织中的个人或群体的行为遵循的基本逻辑是“工具性逻辑”。只有制定出强制性的规章制度, 约束组织中人们的机会主义倾向, 才能控制组织运行的秩序。规范性合法性则基于组织“身份”的合法性, 即组织得到外部专业团体、公众、大众传媒等的认可。强调规范性要素的组织认为, 组织中的个人、群体基于共同的价值观与规范等道德性范畴做出行为, 即规范规定事情应该如何完成, 并规定完成目标的行为方式或手段。所以, 强调规范性合法性的组织认为, 组织中的个人或群体的行为遵循的是“适当性逻辑”。文化认知性合法性则根据共享的意义系统、认知图式等被人们当做“理所当然”的符号、图式、脚本、范畴等来判断。强调文化—认知性要素的组织认为, 组织中的个人或群体的行为是基于共同信念、行动逻辑。这些信念、逻辑固化在人的头脑中, 使得组织中的人难以想到其他的行为类型。“我们之所以遵守惯例, 是因为我们理所当然地认为那些惯例是‘我们做这些事情的’恰当方式。”[10]所以, 强调文化—认知性的组织认为, 组织中的个人或群体的行为遵循的是“正统性逻辑”。

(三) 作为制度化组织的高等学校

虽然所有的组织都受技术环境和制度环境的约束, 但是有些组织更容易受到技术环境的制约, 另一些组织更容易受到制度环境的影响。迈耶和斯科特将各种类别的组织分为:强技术环境、弱制度环境组织 (如大型企业) ;强技术环境、强制度环境组织 (如医院) 以及弱技术环境、强制度环境组织 (如学校) [11]。高等学校是典型的强制度环境、弱技术环境的组织。因为“像学校和大学这样的组织更多地是由共享的信念———‘神话’而非技术需要或效率逻辑联系在一起的”[12]。作为制度化的组织, 高等学校受制于制度环境, 其内部结构、活动受外部的规制性、规范性以及文化认知性因素的影响。所以, 用新制度主义来解释高等学校组织行为是可取的。本文将以制度的三种不同要素所强调的逻辑为分析框架, 进而探索高校决策执行偏差发生的原因。

三、新制度主义视角下的高校决策执行偏差原因

(一) 源于工具性逻辑的决策执行偏差

“工具性逻辑”是源于经济学中的“经济人”的假设, 认为行动者的行为是基于精心计算的自利目标。长期以来, 新制度主义忽略组织、群体或个人的“利益”与“能动性”, 然而正如古尔德纳所言:“如果没有利益群体的干预, 制度是不会产生和发挥作用的。”[13]新制度主义经济学就认为制度的产生是为了防止行动者的机会主义行为以及最小化交易成本所制定的。所以, 作为“经济人”的决策执行者来说, 其执行活动必然受到“工具性逻辑”的影响。

第一, 利益诱使执行者发生执行偏差。高校决策是由高校制定的对组织内部资源的权威性分配或者是对组织内部行为的约束或改变。决策的执行必然涉及利益的重新分配以及行为的改变。然而, 一切改变都有“成本”。基于“工具理性”行动逻辑的执行者在执行决策过程中, 必然会计算得失。如果决策执行的成本小于决策的效果, 那么执行者会毫不迟疑地执行决策。一旦决策执行成本大于决策的效果时, 执行者便会采取一系列的措施来阻止决策的执行。新制度主义学者奥立弗认为, 组织内部执行者遇到外部制度压力, 它们会能动地采取应对策略:默认或遵守策略、妥协策略、回避策略、反抗策略、操纵策略来实现自身的利益[14]。这样决策的执行更像是执行者与决策层的一种“博弈”过程。政策学者E·巴达驰 (E.Bardach) 将这种执行称为“执行赛局”[15], 执行者与决策层之间利益的博弈, 每个参与者都想实现自身利益的最大化。在这样的行动逻辑下, 利益导致执行者在执行决策过程中, 出现执行偏差以获得自身利益的最大化, 无视组织整体决策目标的实现。这样的博弈往往是“零和博弈”甚至是“负和博弈”。

第二, 信息不对称导致对决策执行偏差。信息不对称是指交易双方之间存在着信息分布的不均, 一方拥有信息优势, 另一方则处于劣势, 信息优势一方利用此种优势, 实现利益最大化。信息不对称根据时间先后, 可以分为事前信息不对称 (即“逆向选择”) 、事后信息不对称 (即“道德风险”) 。信息的不对称的发生存在主观、客观两种影响因素。主观因素是信息优势一方蓄意利用此种优势, 从而实现自身利益;客观因素则是由于社会分工、专业化程度等因素造成的不对称。在决策执行中同样也存在着信息的不对称。

首先, 信息沟通的层级化导致“逆向选择”。“逆向选择产生的原因是占据信息优势的一方隐藏了信息 (或知识) ”[16], 从而产生的不对称, 基于委托—代理理论, 高校决策制定者是委托人, 高校中的各学院、职能部门等执行者是代理人, 委托人委托代理人执行决策, 从而实现决策目标。在执行之前, 由于高等学校是典型的科层制组织, 其信息的流通渠道呈现层级化。在自上而下的信息传递过程中, 拥有信息优势的一方可能基于自身利益考虑, 故意删减信息或者曲解信息。当然, 也有可能会出现信息的无意流失或者曲解。但是, 这些信息的不对称最终导致执行者并未掌握完全的决策信息, 或者对决策精神未能充分理解, 甚至误解, 从而影响决策执行效果, 发生执行偏差。

其次, “道德风险”导致对执行监督的困难。“道德风险产生的原因是占据信息优势的一方隐藏了行动”[17], 从而产生信息的不对称。执行者在执行决策中拥有信息的优势, 他们清楚地知道执行的进度、执行的效果以及执行的反馈等信息。但是, 执行者在自下而上的反馈信息的过程中, 并不会全盘托出, 而是基于决策制定者、监督者等的“偏好”来进行汇报。通常情况下, 执行者会隐藏执行中存在的问题, 主要反映执行者的“成绩”, 有的甚至谎报、虚报执行实情, 希望通过信息的反馈来实现个人的晋升或者群体、机构的发展等。同样, 在自下而上的反馈过程中, 执行者也可能出现信息统计失误、遗漏等无意识的信息失误。由于执行者在执行中隐藏了行动, 占据着信息优势, 造成决策制定者、监督者无法有效地监督执行活动, 从而导致执行偏差。

(二) 源于适当性逻辑的决策执行偏差

“适当性行动逻辑”指组织、群体或个人在此种情境中的活动、行为是符合共同的价值观与社会规范。即行动者在该情境中的行为是“适当”的。

第一, 制度环境压力导致组织内部决策执行偏差。作为高等学校的子系统, 执行机构不仅受到了组织外部环境的影响与制约, 同时也要受到组织内部校级层面规章制度、决策要求的制约。可以说, 校级层面的决策以及学校外部的社会影响都是执行机构的制度环境。新制度主义认为在面对制度压力的情况下, 组织只有采取与制度环境相一致要求、标准等, 组织才能获得“合法性”, 得以生存与发展。即此种行为的做出是在此种情境中最“适当”, 否则将要面临身份的合法性危机。作为学校的组成部分, 决策执行者为了获得“合法性”地位, 必然要采取与制度环境要求相一致的行为, 才能确保自身的生存与发展。另外, 高等学校结构特征为执行偏差的产生提供了可能。高等学校是一种“松散耦合”组织, 新制度主义学者威克 (Weick) 、马奇 (March) 和奥尔森 (Olsen) 提出由于高等学校的目标、核心技术的模糊性、组织机构的独立性, 所以高等学校具有“松散耦合”性。“松散联结, 是指联结的各方都是互相影响、互相作用的, 但是, 每个被联结的方面也保持它自身的特征, 具有一些逻辑的和物质的独特性。”[18]“松散耦合”的高校具有组织结构与组织活动、组织实际活动与组织运行效果之间的“松散联结”的特点。所以, 高校执行者为了满足制度环境的要求, 获得合法性, 同时又避免执行机构的核心技术———教与学受到冲击, 执行者便采取了“脱耦”的方式来执行制度环境要求。即执行机构从表面上采取了决策要求, 然而这些活动与行为在实质上并没有产生实际的效果, 造成仪式性执行或象征性执行。

第二, “信任和善意的逻辑”使得对学校内部决策执行监督的形式化与象征性。在采取了执行活动与执行效果“脱耦”的形式后, 组织并没有出现混乱, 日常工作照常进行。这是因为学校采用“信任和善意的逻辑”。“信任和善意的逻辑”假定组织内执行者在工作中都是善意的, 组织的管理层以及外部人员对执行者充满着信任, 以此来维护组织的正式结构以及“合法性”地位。由于组织管理层对内部执行者的充分信任, 他们将采取“仪式性管理”, 即通过“回避 (问题) 、谨慎 (行事) 以及忽略 (反常) ”[19]对执行者表示肯定以及支持。“仪式性管理”尽量减少对组织内部执行活动的检查与监督, 即使有此类活动也只是仪式性的。如, 学校要求各个学院采取教学改革, 但是学校并不深入到课堂内部采取听课等形式进行监督与检查。而是通过学院提交的每个教师的教学改革的资料进行判断, 他们充分信任每个教师, 从而相信教师在书面上呈现的“事实”。由于这样的逻辑使得组织内部的执行偏差屡见不鲜, 却得不到有效的监督与检查。

(三) 源于正统性逻辑下的执行偏差

强调文化—认知层面的制度主义者认为, 文化—认知要素即那些人们“视若当然的”的共同的信念、认知图示以及共同的行动逻辑。“文化—认知性要素构成了关于社会实在的性质的共同理解, 以及建构意义的认知框架。”[20]它强调行动的“正统性”逻辑。

高校组织中的文化—认知要素影响决策执行的方式。“文化”为组织中的个人、群体的“认知”建立了理解的框架, 并提供角色行为模板以及结构模式。人们潜移默化地受到文化—认知要素的影响, 认为这就是“我们做这些事情的”恰当方式。一旦有人违背了这种视若当然的行为方式, 行动者的行动就面临“正统性”身份的危机。所以, 执行组织或群体的共同信念以及意义系统、认知框架等影响着决策执行的方式。在高校中, 由于长期的实践活动, 组织逐渐形成了“惯例”, 并逐渐“制度化”, 此种“制度神话”被高度“仪式化”、“理性化”, 组织内的成员将其内化为自身的行为模式以及参考框架。高校中的决策执行者必然受到组织内的“文化—认知”要素的影响, 从而影响到决策执行的方式。如果决策执行部门处于一种“利益冲突文化”, 那么决策执行机构很有可能在执行过程中使用“博弈”的策略, 与决策层讨价还价, 以获得自身利益;处于一种“学院式文化”的组织中, 执行机构采用分权、民主、集体协商式的执行方式。由此可见, 文化—认知要素形成了执行者的执行思维以及执行形式。

摘要：高校决策执行是将决策理念付诸实施的重要环节, 是实现决策目标的必经之路, 对高校的发展具有重要的作用。决策执行是一个非线性的过程, 在执行中会受到许多因素的影响, 导致决策执行发生偏差。文章以新制度主义为研究视角, 以制度的三种组成要素:规制性要素、规范性要素、文化—认知性要素为分析框架, 揭示高校决策执行者受到工具性逻辑、适当性逻辑和正统性逻辑的影响, 从而影响决策的执行方式以及效果, 导致执行偏差的产生。

非诉行政执行制度的思考 第9篇

一、非诉行政执行制度运行过程中存在的问题

(一) 行政机关在自行执行与是否需要审查方面缺乏明确的标准

虽然依据相关的法律法规, 可以对行政机关的行政执行权力的执行做一个划分:行政机关按照相关的法律法规如果具备行政执行权力就可以自行执行, 除此之外都必须申请人民法院进行审查, 然后根据法院审查的结果确定是否具有行政执行的权利。但这一划分只是根据相关的法律法规做出的学理上的分析, 并不完全具有法律效力。并且在执行时并不具有统一的标准, 难以保证这一标准在执行时的客观性和公正性, 在实际运行过程中会出现一些问题。

(二) 行政执行的审查程序不规范

虽然法院要对行政机关是否具有行政执行权力进行审查, 但审查的程序和标准并没有统一的规定, 各地法院在审查时程序并不统一, 存在着不规范的现象, 具体表现在以下几个方面:

1. 审查方式没有作出明确规定

在法律中只是做出了进行审查的规定, 但是并没有说明以何种方式进行审查。在具体的审查过程中, 一般是采用书面审查的方式, 但是如今, 书面审查的方式弊端日益显现。第一, 容易出现暗箱操作的现象, 相对人并没有参与, 也没有进行相关的监督;第二, 书面审查很难发现行政行为在运行过程中存在的违法现象, 不利于合法行政行为的实现, 有违审查的初衷。

2. 审查标准不明确

在具体的法律中虽然确立了“明显违法”的审查标准, 但此项标准无具体的判定标准, 操作起来难以确定何为“明显”, 这样就造成了法院在实际的审查过程中会出现拿捏不准的现象, 存在标准过于严格或过于宽松的现象。

3. 结案方式不周延

现行的非诉行政执行制度的结案方式只有三种, 包括准予执行、不准予执行和裁定不予受理三种方式。但是在具体的审查活动中, 这三种结案方式并不能涵盖所有的情况。比如:权利人自愿放弃向法院的申请, 法院却坚持做出了裁定, 这是否有悖于“不告不理”的原则;对于一些不应受理的案件, 法院作出受理, 这种情况下该如何结案。通过对具体的实践活动分析, 笔者认为不予执行的裁定应当适用于行政行为存在违法的情况。

(三) 行政机关进行逾期申请的“正当理由”不明确

在现实的司法实践活动中存在着很多行政机关向法院逾期申请的现象, 法律中只是规定行政机关要有正当理由, 但正当理由具体是什么, 并没有做出一个明确的规定。

(四) 司法权与行政权的混淆

行政权从性质上分为执行决定权、相应的裁断权和行政权力的执行权三个方面, 但是前两项权利应当属于司法权, 最后一个才属于行政机关的执行权。在非诉行政执行制度中, 法院又必须对行政机关的执行权力进行审查和裁定, 然后法院再派人履行行政执行任务。这种情况下, 法院又担负了执行决定权、裁定权和执行权, 混淆了司法权和行政权的分工。

二、非诉行政执行制度的完善措施

(一) 完善、规范审查程序

1. 审查方式作出明确规定

无论是书面审查方式还是其他审查方式, 都应当作出明确规定, 同时在审查过程中, 要允许相对人参与程序审查, 并发表自己的意见。如果案情重大, 法院应当让双方当事人出庭, 还可以组织听证会, 充分听取双方意见, 进行合理的审查。

2. 审查标准尽量明确化

针对法律中的“明显违法”的审查标准含糊不定的情况, 应当对这一标准作出具体的解释, 把“明显违法”的情况划分为三种具体的情况, 一种是缺乏事实依据;一种是缺乏法律依据;一种是明显违法。

(二) 逾期申请的救济措施

在具体的审查活动中, 可以赋予相关的权益人申请执行的权利, 对相关权益人如何确定, 范围如何确定, 笔者认为可以在法律规定中先采用列举的方式, 对相关权益人列举, 在以后变化的环境中, 再相应的增加。

(三) 完善相应的衔接程序

笔者通过对大量的非诉行政执行制度的研究, 认为在当前的立案中, 应当停止两次立案的做法, 实施一次立案的做法, 其优点有以下几点:第一, 简化非诉行政执行制度的程序;第二, 可以提高非诉行政执行制度的效率。

(四) 明确司法权与行政权的分工

针对法院担负了执行决定权、裁定权和执行权的情况, 司法权和行政权比较混乱。因此, 应当由法律明确作出规定, 明确司法权和行政权的分工, 前两项权利由法院具体实施, 后一项权利由行政机关实施。特定领域和紧急情况下, 行政机关的执行权力自行执行。

结语:

非诉行政执行制度主要是为了解决行政机关在遇到行政机关不具有执行权的时候, 如何做出行政决定的问题。它的实现主要是通过法院对行政机关的行政决定进行审查, 然后做出执行或者不执行的决定。由于缺乏统一的指导思想和设计理念上的缺陷, 非诉行政执行制度在实际的运行过程中出现了一些值得注意的问题。因此, 必须加强对此项制度的思考和研究, 从立法上、具体的审查程序上、审查和执行的衔接方面进行相关的完善, 确保非诉行政执行制度作用的发挥。

参考文献

[1]张立莹.论非诉行政执行制度[J].现代商贸工业, 2010 (293)

[2]邓敏.试论非诉行政执行制度的完善[J].经济研究导刊, 2008 (129)

规章制度的执行 第10篇

规章制度即是法律、法规的延伸, 也是企业多年的经验和教训的总结。一个优秀的企业离不开强有力的执行力, 一个基业常青的企业一定是战略与执行力相得益彰的企业。

规章制度的执行, 是要建立在规章制度共识的基础上的, 是一个组织的成功获取利益的实际保障, 是组织各种行动的指引。是规范操作的指南, 是实际管理者的依赖。但在我们实际工作中, 产生的各种问题不是因为规章制度建立的不健全, 而往往是因为执行力的问题, 视制度如无物, 甚至蔑视制度的情况是许多人为矛盾产生的根源, 其表现为以下几种行为。

一是只有强硬的制度而无与之相适应的企业文化。规章制度带有强制性, 这是具有法律效力的, 是每个员工必须遵守, 也是应该遵守的。组织会配备相应的管理部门进行监督。强硬规范规章制度固然会让员工敬畏, 同时也会遭到抵触, 或者不满。究其原因, 是员工从心理上不愿意接受或很难接受, 只有将规章制度融入到企业文化中, 使其印刻在员工的脑海中, 理解消化, 最终有意识的自然遵守, 成为每个员工普遍认可、认知的, 能自觉自愿的维护制度、遵循制度, 这样规范的制度才是有效的制度, 才是合理存在的制度, 才是企业经营管理的保障。如果我们只相信强制, 忽略文化的效力, 甚至于“不教而诛”, 员工就会有抵触, 规章制度也就不可能有效地得到贯彻执行。

二是有章不循。它比无章可循的危害更大, 没有规章制度人们还往往要受到职业道德的约束, 可有了规章制度而得不到执行, 领导和各级组织的公信力会丧失, 更为可怕的是这样会逐渐毁灭人们的良知。

三是“循”不照章。这是在制度执行过程中最容易出现的额问题。也是最容易引起歧义。制度的制定是对组织内的全体有效力, 是公平的对待组织的每一个员工, 决不能看人行事, 那么制度都成了私理, 还谈向公平公正, 它的强制性也就成为空谈, 制度最后成为了摆设。

四是领导的作为不力。一个单位的规章制度能否得到落实, 发挥应有的作用, 关键还要看领导是怎样作为的。“上有所好, 下必兴焉。”正所谓:“越王好剑, 百姓多伤疤。”就是这个颠扑不灭的道理。领导者如果不能做到以身作则, 言行一致, 甄别是非, 就不能管好自己身边的人。

有规章制度但没有执行力, 就等于没有规章制度, 就会让人没法充分地去做好事, 甚至会迫使人走向反面。所以, 加强规章制度的执行力, 使人可以充分地做好事, 也会限制坏人作恶的空间和机会。这就意味执行力不能“缩水”, 也不能打“折扣”。提高执行力要从治疗执行难这一顽症入手, 辩证施治。要解决“坐而言”并且能“起而行”的问题。

第一, 在企业文化的建设中融入制度执行力的理念。需要体现制度的精神实质, 开展多种方式的教育, 宣传, 引导, 包括职业道德, 荣誉感和使命感的培养从精神层面对员工进行引导, 熏陶, 使其具有高度的责任感, 因此高度的自觉性不是自发产生的, 要靠教育、引导、灌输形成。

第二, 要致力于打造规章制度可执行性。制度是给组织中每一个成员制定的规则, 是遵守的框架, 任何行为都在此框架之中。规则的制定应该是合理的, 有科学根据的, 经过专家论证, 经过员工代表讨论通过的。执行的程序是符合法律法规的。只有这样的制度在形式上和内容上才能让组织内的员工接受, 员工从心理上接受并尊重制度, 敬畏制度才能遵守制度, 执行制度, 因为只有做到让人内心的认同, 才能使人言行自地觉遵从。把规章制度转化为自律行为, 习俗化于言行。

第三, 要强化规章制度执行力。制度建设, 是企业管理的一项基础工作, 努力形成用制度规范行为, 按程序办事, 靠制度管人的制度体系。实现规范管理、高效运作, 离不开完备和可持续优化的制度建设体系, 按照“建章立制、规范管理”的目标, 认真抓好落实, 使规章制度能够真正抑制人为因素, 并能够覆盖所有风险点。

第四, 要建立健全督查、监控和反馈机制。制度制定的再完备, 在执行过程中也会出现偏差。要使制度的执行公正就应建立健全督查、监控、反馈, 有执行部门也要有监管部门, 同时也要有纠纷受理部门, 员工可以就某项处罚进行申诉, 一般在企业工会就有此功能。意见反馈, 管理者应及时作出反应, 调查后给予明确答复。对违规的人员进行追究, 依据制度进行处罚。对制度的执行情况要进行通报, 这样, 既增加制度执行的透明度, 又受到组织内全体员工的重视, 引以为戒, 感受到制度的严肃性, 更加自觉遵守规章制度。

第五, 管理者在制度执行中重要性。对组织中广大员工来说, 最在意的是管理者是否率先遵守, 也就是指是否存在官大于法的现象。领导者的示范作用对制度执行力的影响是至关重要的。领导者在任何时候都尊重规则, 不特殊, 不逾越甚至凌驾于规则, 按照制度规范自己的行为, 这提升了领导的公众形象, 又带动员工自觉养成遵守规章制度的良性习惯。

管理需要依靠规章制度这是不言而喻的, 然而是否能够严格执行规章制度已成为管理优劣的分水岭。规章制度不健全、不科学会导致管理上的混乱, 而对制度执行的不到位则会导致管理的低效或无效。

参考文献

浅析执行预立案登记制度的构建 第11篇

关键词：诉讼；预立案；登记制度；法律依据

一、诉讼预立案登记制度之启示，执行预立案登记制度之思考

“诉讼预立案登记”是人民法院立案庭在诉讼立案审查时，根据案件具体情况，对有调解可能的涉及宅基地、土地承包、小额欠款、离婚等纠纷，向当事人释明诉前先行调解的特点、优势以及诉讼风险，根据当事人意愿在法院立案庭做好诉讼预立案登记，移交法院内设调解部门或转交相应调解组织、社会法庭等进行调解。如在一定期限内未对当事人的纠纷调解成功，预立案登记法院再及时转入诉讼程序进行审理。对经过调解，当事人达成和解协议要求法院确认的，立案庭亦马上正式立案，并由相关业务庭按照有关程序迅速出具调解书确认并及时结案。诉讼预立案登记制度不仅降低了诉讼成本、有效节约了诉讼资源，同时降低了双方当事人的对抗情绪，妥善解决了民事纠纷，将矛盾消除在基层和萌芽状态，真正实现案结事了，达到了通过调解化解矛盾，维护一方社会稳定的目的。

执行作为法院工作的终端环节，是维护法律尊严、实现司法公正的重要关口，同时也是社会反映强烈的热点问题。然而近年来，“执行难”已经严重困扰着人民法院执行工作的有效开展，甚至已经成为人民法院“司法难”的代名词。执行难问题，不仅困扰了法院自身的工作，也使社会各界对司法权威产生了疑虑。[1]究其执行难的原因可大致归结为四大类，即“被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动”等。就全国法院而言，根据最高人民法院权威人士发布，无财产可供执行的案件约占进入执行程序案件的20%至30%。实践中，由于这两类案件得不到有效执行，极易形成长年积案，从而引发大量的涉执信访案件，给社会造成新的不稳定因素。因此，有必要尝试建立一种新型执行制度，这种制度旨在不损害当事人合法权益的前提下，减少进入执行程序案件的数量，从而解决人民法院人少案多和根本上缓解执行难问题，这一制度即为“执行预立案登记制度”[2]。

所谓“执行预立案登记制度”，是指对于符合人民法院受理条件的执行案件，经人民法院审查后，能够确认被执行人长期外出无法联系，或被执行人无财产可供执行再或被执行人虽有财产但又不宜、不能执行等情形，可只对上述执行案件进行预立案登记，而不进入执行程序，待发现被执行人线索或有可供执行的财产后，由申请执行人重新提出申请或由人民法院依职权正式立案执行。

二、执行预立案登记制度的必要性和可行性

（一）现行执行立案制度存在的弊端

《民事诉讼法》、《人民法院立案工作暂行规定》、《关于人民法院执行工作若干问题的规定》对执行立案制度规定的不具体。如：最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第24条规定：执行案件的立案工作可参照本规定执行。这个规定的整个章节，没有规定在执行立案环节工作人员必须做好哪些工作。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》，第18条规定人民法院受理执行案件应当符合六个条件：①法律文书已经生效；②申请执行人是生效法律文书确定的权利或继承权利的承受人；③在法定的期间提出申请；④申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行人明确；⑤义务人在生效法律文书确定的期限内未履行义务；⑥属于受申请的人民法院管辖。这六条内容只是规定法院在立案环节对执行立案条件进行程序上的审查，而未对申请人应提供申请执行时被申请人的确切下落，被申请人有无可供执行的财产进行强制性规定，故而，实践中，权利人只要符合申请执行的形式要件，人民法院就予立案执行。导致一些无执行能力的案件进入执行程序，使法院”積案”重重。

（二）实施执行预立案登记制度的现实意义

1.有利于提高执行效率，加快办案节奏

实施了执行预立案登记制度后，一方面，强化了当事人的举证责任，避免其游离于执行程序之外，形成了查找被执行人财产的合力，增加了案件执结的可能性，有利于案件的迅速执结；另一方面，大量的没有执行能力的案件不能进入执行程序，避免了执行力量的无谓消耗，使执行机构更能集中执行力量执行有执行能力的案件。

2.有利于强化当事人的证据意识和风险意识，培养当事人的法治观念

实行了执行预立案登记制度后，当事人的举证意识和风险意识得到了强化，可以强化当事人在经济交往中的风险，促使他们未雨绸缪，防止发生纠纷或避免权利无法实现。

（三）构建执行预立案登记制度的法律依据

我国《民事诉讼法》对在执行过程中，由于出现了某种特殊情形而导致案件暂时不能执行的，实行的是执行中止制度。案件一旦中止执行，只有在中止执行的情形消失后，执行程序才能恢复并继续执行。该法第256条规定了5种中止执行的情形，其中第5项明确规定了“人民法院认为应当中止执行的其他情形”。“其他情形”就包括最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第102条第2项“被执行人确无财产可供执行的”。“被执行人确无财产可供执行”，不但作为上述执行中止的一种情形使执行程序暂时停止，而且还作为“终结本次执行程序”的必备条件。为了正确使用“终结本次执行程序”，中央政法委和最高人民法院曾于2009年3月19日联合下发了《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》。“通知”明确规定了有下列情形之一的，可适用《民事诉讼法》第257条第6项“人民法院认为应当终结执行的其他情形”的规定，并经合议庭评议，裁定终结本次执行程序后结案。①被执行人确无财产可供执行，申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序的；②因被执行人无财产而中止执行满两年，经查证被执行人确无财产可供执行的；③申请执行人明确表示提供不出被执行人的财产或财产线索，并在人民法院穷尽财产调查措施之后对人民法院认定被执行人无财产可供执行书面表示认可的；④被执行人的财产无法拍卖变卖，或者动产经两次拍卖、不动产或其他财产权经三次拍卖仍然流拍，申请执行人拒绝接受或者依法不能交付其抵债，经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无其他财产可供执行的；⑤作为被执行人的企业法人被撤销、注销、吊销营业执照或者歇业后既无财产可供执行，又无义务承受人，也没有能够依法追加变更执行主体的；⑥经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无财产可供执行或虽有财产但不宜强制执行，当事人达成分期履行和解协议的；⑦被执行人确无财产可供执行，申请执行人属于特困群体，执行法院已经给予其适当救助资金的。

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以上所述表明，无论是“执行中止制度”或是“终结本次执行程序制度”，均是将执行案件暂时退出执行程序的一种特殊制度。其适用的前提是被执行人确无财产可供执行，实践中，还应该包括被执行人下落不明而导致案件长期得不到执行的情形。而构建“执行预立案登记制度”，前提同样是在查清被执行人确无财产可供执行或长期下落不明的情况下才予以“预立案登记”，这同“执行中止制度”、“终结本次执行程序制度”的目的和价值取向一样，都是在法律允许的范围内充分保护债权人的合法权益，只不过是为了缓解执行难局面，节省司法资源，将符合“中止执行”和“终结本次执行程序”条件的案件程序前置而已。

综上所述，构建执行预立案登记制度，并不违背有关法律规定的精神，即在法律上是有根据的。

三、执行预立案登记制度的具体实践适用

（一）构建执行预立案登记制度应遵循的原则

依据上述探讨构建执行预立案登记制度的目的和价值取向，构建该制度应当遵循如下原则：

1.法律规定精神的原则

构建执行预立案登记制度，要以规范性文件作为载体、具体实施规定来体现。为了防止乱用、滥用预立案登记制度的情况发生，在具体实施过程中必须明确不能随意扩大登记范围，即仅限于被执行人确无财产可供执行的案件和被执行人长期下落不明的案件。

2.当事人自愿为主，法院依职权为辅原则

当事人自愿原则是该制度的最基本原则之一，对于经查证确属需要进行执行预立案登记的情形但申请人心理抵触的案件，人民法院可经一定程序依职权进行强制执行预立案登记。

3.有利于保护申请执行人合法权益原则

保护申请执行人合法权益原则是构建执行预立案登记制度的根本价值取向。首先，必须确保申请执行人依据查证属实的财产线索提出的正式立案申请给予及时立案执行，即不受执行时效等条件限制；其次，凡是经过执行预立案登记的案件，在登记期间，一旦发现被执行人有新的财产，即使没有重新办理正式立案手续，人民法院可以根据当事人的请求，紧急情况下，人民法院也可以依职权及时采取保全措施，以利于申请执行人实现债权和案件能够得到顺利执行。

（二）嚴格把握可以采取执行预立案登记制度的条件

预立案登记的案件必须基于一套严格的审查准入体系，且应当符合下列条件：①符合人民法院受理执行案件的条件；②被执行人暂无下落、申请执行人无法举证有可供执行的财产及其他无法执行的情况等；③执行预立案登记申请要由申请人自愿向人民法院提出，特殊情况下由人民法院依职权作出预立案登记决定；④执行预立案登记，应向人民法院提交：要求移送执行的申请书、生效法律文书、生效证明书、申请执行人身份证明等材料。

（三）人民法院要建立规范执行预立案登记制度

当事人对生效的法律文书、仲裁裁决书、具有强制执行力的债权文书申请执行的，由立案庭进行预立案登记，制作预立案登记卡，并在预立案登记后三日内将预立案登记材料交执行局审查，由执行局向申请执行人发出预立案受理通知书。同时，由执行局在七日内根据申请人的申请对被执行人的财产状况进行财产调查。调查期间根据当事人申请可以采取保全措施。然后根据财产调查结果和保全情况，并结合法律规定，在进行财产调查的七日内，对发现被执行人有财产可供执行的，向立案庭提出正式立案执行的审查意见；对被执行人有部分财产可供执行的，告知申请人财产调查情况，申请人提出执行该部分的，应另行提交执行该部分财产申请书，由执行局对该部分财产提出立案执行的审查意见；对被执行人暂无财产可供执行的部分债权，由执行局向申请执行人出具执行预立案登记证明书，并由执行局统一编排保存执行预立案登记案件材料。在申请执行人提供被执行人有可供执行的财产线索并经人民法院执行局查实时，或由人民法院执行局发现被执行人有可供执行的财产线索时，由执行局及时移送预立案登记执行案件进行正式立案执行。

（四）加强保护执行预立案登记申请人的权益

由于预立案登记申请人在预立案登记期间尚未立案，没有进行过正式立案的预立案登记执行案件处于“休眠状态”，这就容易造成拖沓、搪塞预立案登记执行案件申请人的局面。为此我们要采取相应措施来避免：①对于进入执行预立案登记的案件，在申请执行人向人民法院执行局提供被执行人的一些财产线索时，执行局应及时去查证落实，并在规定的时间内向申请人反馈告知；②在申请执行人提出被执行人确定的一些财产线索或是由申请人提供线索经法院执行局查实的情况，人民法院要及时采取措施，将执行预立案登记案件移送立案庭进行正式执行立案，藉此维护申请人的合法利益；③建立完善法院执行局的动态查控系统，对于没有执行完毕的案件，包括进行执行预立案登记的案件，要定期对相应的被执行人进行查控，比如银行、车辆以及房产信息等。通过实时动态查控，可以在被执行人有执行能力时，及时对其采取执行措施，确保执行案件能够得到顺利执结。

参考文献：

[1]孙小虹.“克服执行难问题是社会系统工程”，《人民日报》，1999年3月10日

[2]唐应茂.《法院执行为什么难：转型国家中的政府、市场与法院》，北京大学出版社

对我国民事执行救济制度的探讨 第12篇

关键词：执行救济,程序上的执行救济,实体上的执行救济,执行异议

一、民事执行救济制度概述

(一) 民事执行救济制度的内涵

民事执行救济制度, 是指因执行依据错误或执行过程中的违法执行、不当执行或懈怠行为等对执行当事人或第三人的合法权益造成侵害时而设定的一种程序保障或实体补救的权利保护制度。执行救济制度通过对执行过程中的违法行为或不当行为加以纠正, 对出现的后果从程序和实体上予以弥补和救济, 保护当事人的合法权益, 彻底解决纠纷, 从而提高诉讼效率并最终实现程序和实体上的正义。具体来说, 可以从以下三个方面来理解民事执行救济制度:

第一, 民事执行救济制度从性质上讲是当事人或案外人的一种权利保护手段, 即当执行依据错误或者执行机关的执行行为侵害了他们的合法权益时, 当事人或案外人有权请求有关机关采取措施制止或矫正该违法和不当行为, 因此权利保护性是民事执行救济的最本质特征;第二, 民事执行救济制度同时具有救济与制约双重属性。法律在赋予当事人或案外人以提起执行救济权利的同时, 也是对正确行使执行权这一公权力的制约过程, 在执行救济当中, 正是这种制约关系确保了执行权得以在正常轨道上运行;第三, 民事执行救济包含多种方式和手段。在强制执行过程中, 由于各方面的原因, 当事人或案外人的合法权益很可能受到侵害, 如果不针对具体原因采取恰当的保护方式, 就不能公平、及时地保护他们的合法权益。因此, 在救济手段上可以针对特定的侵害行为以及特定的权益保护请求, 设置不同的救济制度, 以合法有效地保护当事人及案外人的正当权益。

(二) 民事执行救济制度的内容

1. 程序上的执行救济制度

程序上的执行救济是对民事执行程序本身所存在的执行瑕疵的救济, 指的是在民事执行过程中, 由于执行机关违法或者不当的执行行为而侵害了当事人或者与案件有利害关系的第三人的合法权益, 权利主体要求对此予以撤销或变更的一种救济方式。程序性的执行救济制度主要包括执行异议制度和执行复议制度。

2. 实体上的执行救济制度

实体上的执行救济是指债务人或第三人对于执行债权人的执行请求权存在实体上的权利争议, 或者第三人认为自己对被执行的财产享有实体权利且该财产不应当列入强制执行的范围之内, 由此向法院提起诉讼, 请求法院做出有利于自身的判决以排斥执行机关的强制执行行为的救济办法。由于执行机关无权就实体上的权利争议进行判定, 因此对该种争议需要由审判机关按照诉讼程序解决, 所以实体上的执行救济方式又被称为异议之诉。根据提出的主体不同, 异议之诉又可以分为债务人异议之诉和第三人异议之诉。前者以排除执行名义的执行力为目的, 由债务人对债权人提起;后者是基于排除对特定标的物的强制执行目的, 而由与案件执行有利害关系的第三人向债权人提起。

实体上的执行救济与程序上的执行救济主要有以下区别:首先, 救济性质和表现形式不同。实体上的执行救济是当事人或利害关系人对实体法律关系不服而提起诉讼以保护其合法权益的一种手段, 在本质上是一种诉, 通常以诉的形式出现;而程序上的执行救济是对执行机关在执行程序上的行为不服而要求予以纠正的意思表示, 本质上不是一种诉, 通常以异议和抗告等形式出现。 (1) 其次, 提起救济的主体不同。有权提起实体救济的主体一般为债务人或第三人, 构成债务人异议之诉或第三人异议之诉, 通常情况下不包括债权人。有权提出程序性执行救济的主体主要为债权人和债务人, 一般情形下不包括与案件有利害关系的第三人。最后, 救济对象不同。实体上的执行救济主要是针对执行当事人、案外人以及他们相互之间的实体权利和义务关系而提起的, 与执行机关本身的行为无关;而程序上的执行救济则主要针对执行机关的违法或者不当行为, 并不涉及当事人及案外人的实体权利。

二、我国民事执行救济制度的现状与不足

(一) 我国民事执行救济制度的立法现状

1. 执行异议与复议

根据我国《民事诉讼法》 (以下简称《民诉法》) 第202条之规定, “当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的, 可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的, 人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查, 理由成立的, 裁定撤销或者改正;理由不成立的, 裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的, 可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”《民诉法》明确赋予了当事人、利害关系人对违法执行行为提出异议的权利, 且对异议裁定不服的, 可以向上一级人民法院申请复议, 填补了我国民事诉讼法对违法执行行为进行程序上救济的法律空白, 极大程度上完善了我国的民事执行救济制度。

2. 案外人异议

根据我国《民诉法》第204条之规定, “执行过程中, 案外人对执行标的提出书面异议的, 人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查, 理由成立的, 裁定中止对该标的的执行;理由不成立的, 裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服, 认为原判决、裁定错误的, 依照审判监督程序办理;与原判决、裁定无关的, 可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”依照该规定, 案外人对执行标的提出异议的, 先由执行法院进行初步审查并作出相应的处理, 案外人、当事人对执行法院初步审查作出的裁定不服的, 可以再区分不同情况, 通过审判监督程序或提出诉讼以寻求救济。

3. 申请提级执行

根据我国《民诉法》第203条之规定:“人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的, 申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查, 可以责令原人民法院在一定期限内执行, 也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。”《民诉法》明确赋予了申请执行人向上一级法院申请变更执行法院的权利, 同时规定了申请变更执行法院的条件, 即“执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的”;还规定了上一级人民法院应当对当事人的申请进行审查, 审查后可以责令原执行法院在一定期限内执行, 也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行, 究竟采取何种处理方式, 由上一级法院根据案件具体情况决定。

(二) 我国现行民事执行救济制度的不足

1. 执行异议制度的不足

第一, 关于执行行为违反法律规定的情形界定不够明确。这里的“违反法律规定”未明确指出是违反程序法的规定还是违反实体法规定, 或者两者皆有之, 容易产生歧义。

第二, 提出异议的针对行为比较单一, 根据该条规定。当事人或利害关系人提出异议的对象仅针对执行机关的违法行为。然而在实务中不当的执行行为也会侵犯当事人或利害关系人的合法权利, 本条并未明确规定当事人或利害关系人是否有权对于执行机关的不当执行行为提出异议, 不仅不利于保障当事人或利害关系人的权利, 而且在实际执行过程中易滋生权力滥用。

第三, 程序救济保障力度不够强。本条规定当事人或利害关系人对人民法院作出的执行行为异议的裁定不服的, 只能向上一级人民法院申请复议。但当事人或利害关系人若对上级复议决定也不服, 该如何对自己的权利进行进一步的救济, 《民诉法》则对此没有加以规定, 当事人或利害关系人缺乏法律依据进行进一步权利自救。 (2)

第四, 执行异议提出的时间不明确。本条未明确规定执行异议提出的时间。从立法本意和实务操作来看。执行异议旨在限制执行程序中违法执行手段, 保护当事人的合法权益。故在执行程序终结前都有通过执行异议加以救济的必要, 法律应予以明确。

2. 案外人异议制度的不足

第一, 审查执行异议的主体不具合理性。本条规定对案外人的异议由负责执行的人民法院审查, 而且以裁定的方法对案外人的实体权利做出处理。对于具体的审查主体, 法律没有明确规定是审判部门还是执行机关。如果审查主体是执行机关, 则具有不合理性。因为执行机关职权仅限于处理执行程序性事项的异议, 而无权就案外人的实体权利和事实加以裁判。由执行机关进行审查则是以审查权代替审判权, 显然剥夺了案外人以诉讼程序来维护自己合法权益的权利, 同时也混淆了审判程序和执行程序的职能, 违背了审执分离的原则。

第二, 以裁定的方式处理执行异议有违公平原则。裁定一般用来处理程序性事项, 用它来解决实体问题无异于在实质上剥夺了当事人或案外人的诉权, 以程序上的救济方式来保全案外人的实体权利在法理上存在争议。而且, 当事人或案外人对其不服的只能申请复议, 不能提起上诉, 这种以裁定解决实体权利的一审终审制的合理性有待商榷。

第三, 以审判监督程序作为案外人异议救济渠道具有片面性。案外人异议是以案外人因其对执行标的物享有实体上的权利而排除执行机关对该标的物强制执行, 其目的主要针对的是执行机关的执行行为。若执行依据本身无误, 则无法启动审判监督程序。例如执行依据是金钱债权的法律文书时, 案外人只是对某一特定标的物主张权利, 即使其理由成立, 也不影响执行依据的正确性, 无法按照审判监督程序处理。 (3) 事实上, 即使执行依据有错误, 按现行的法律规定, 案外人也无法以当事人的身份参与再审程序, 而只能另行起诉请求保护自己的权利。

第四, 对案外人异议理由成立的中止执行制度, 不能保护案外人的合法权益。且不说执行依据有错误的情形, 仅对于执行依据本身没有错误, 但按照该执行依据执行法律文书确定的特定物, 确实又对案外人的实体权利构成侵害的, 法律仅规定裁定中止执行, 而没有进一步规定采取何种方式对案外人实施救济。这对案外人合法实体权利的保护显然是不到位的。

三、完善我国民事执行救济制度的建议

建立和完善民事执行救济制度, 既体现了对当事人权利的尊重, 又体现了司法行为的慎重。鉴于我国现行的执行救济制度尚不完善, 对权利的保护不到位, 笔者认为应结合我国执行工作的实际, 并借鉴国外的立法, 从以下几个方面对其加以充实和完善。

(一) 明确《民诉法》第202条关于执行异议提起的事由与时间

将《民诉法》第202条中关于提起程序异议的事由加以具体化。笔者建议将违反法律规定的事由加以明确, 借鉴国外立法经验并结合我国实际, 当事人可以提出程序异议的事由至少应包括以下情形: (1) 对执行机构作出的有关决定不服的; (2) 无故不受理债权人的执行申请或受理了不应受理的执行申请; (3) 执行方法不当或怠于实行执行措施; (4) 违法中止或终结或撤销执行案件; (5) 不按照执行依据确定的范围 (超出或小于执行依据所确定的范围) ; (6) 对与案件无关的案外人实施了强制执行的; (7) 执行管辖错误的; (8) 执行行为违反法定程序的。

(二) 完善现行的执行复议制度

鉴于执行权的特殊属性, 建议借鉴德国民事诉讼法的规定, 取消《民诉法》第202条中向上级法院申请复议的规定, 赋予当事人对执行法院的执行行为不服的可以向实施该行为的执行机构申请行政复议一次, 对于复议决定不服的, 可以向执行法院的审判机构起诉, 对于执行法院审判机构作出的判决不服的可以向上级法院上诉。这样一方面可以给予执行机构一次自我纠正的机会, 避免经过不必要的复杂程序而影响执行工作效率和浪费司法资源。同时赋予当事人对执行法院的判决上诉权, 不但可以从程序上确保司法公正, 消除当事人疑虑, 体现对程序正义的重视而且可以通过诉权来制约执行权, 有利于防止权力滥用。 (4)

(三) 变更审查案外人异议的主体

变更《民诉法》第204条关于审查执行异议的主体, 由审判部门进行审查。若由法院执行部门对执行异议进行审查, 则审查主体本身不具有合理性, 执行部门只能对案外人的实体权利和事实加以裁判。因此, 审查主体应变更为享有司法审判权的审判部门, 由审判部门对案外人异议进行实体内容上的审查。

(四) 变更以裁定处理异议的方式

变更《民诉法》第204条以裁定来处理案外人异议的方式, 把以裁定的方式处理案外人执行异议变更为以判决的方式处理案外人执行异议。民事执行是否公正最终是通过实体公正体现出来的, 因此, 应规定案外人对执行标的物主张有足以排除法院执行的权利时, 可以请求执行机关作出不得对该标的物实施民事执行的判决, 以维护自己的合法权益, 而不是仅以裁定中止执行这种不彻底的方式处理案外人执行异议。

(五) 对执行权进行分割

鉴于执行权兼具行政权和司法权的性质, 且我国目前的执行实施权和执行裁判权在司法实务中均由执行法官实施, 这就造成了执行权力过分集中, 因而我们有必要将执行权进行分割。对此, 可借鉴大陆法系德日两国的做法, 将执行机构置于法院内部, 执行员是行政人员而非法官专司执行实施权, 而执行裁判权则由法官行使。

注释

1 刍川宁.民事强制执行基本问题研究[M].北京:中国法制出版社, 2004.126.

2 刘兵.执行救济新论[J].长沙民政职业技术学院学报, 2008, (9) .

3 陈烨, 林婕.执行救济制度之创新---新民事诉讼法对执行异议之诉的突破与重构[J].法制与社会, 2008, (3) .