制度困境范文

制度困境范文（精选12篇）

制度困境 第1篇

1 中小企业融资与民间借贷的困境

1.1 融资成本过高

中小型企业的融资成本会受到价格管理的影响, 如中央银行会对企业的贷款利率进行严格的控制, 这在一定程度上限制了中小型企业的融资, 以人为的方式控制中小型企业的融资渠道, 使企业融资成为难题。从目前的形式来看, 中小型企业的信誉度普遍较低, 信用档案也不够完善, 这种不健全的体制使其在融资的过程中受到了诸多阻碍, 造成贷款周期过长等问题。中小型企业要想完成融资必须花费大量的费用, 使资金周转出现困境。

另外, 中小型企业的融资必须通过担保公司来进行, 而在这一过程中企业要缴纳大量的费用, 加重了企业的负担。由此可见, 中小型企业实施融资的成本较高, 实现融资的可能性较低。以某中小型企业为例, 其在2013年度的融资景气指数为105.2, 相比于2012年回落了7.5个点。可见中小型企业的融资环境还不够成熟, 企业依然面临着较大的融资压力。

1.2 歧视性待遇严重

中小型企业在融资的过程中易受到歧视性的待遇, 这与市场的环境和企业的性质有着很大的关系。从市场情况来看, 政府干预等非市场因素会对市场的结构造成影响, 使市场呈现出分割的形式。目前, 我国的国有银行在市场中处于垄断地位, 信贷系统也在执行着国家的标准, 这就使国有企业与民营企业无法朝着同一个方向发展, 出现了融资不平等的现象。从中小型企业的性质上来看, 企业在发展的过程中会面临市场分割的现象。企业在完成建设的过程中会受到自身经营理念和传统因素的影响, 形成了受歧视的融资市场, 这种现象可以从“信贷配给”中表现出来。

另外, 中小型企业缺少独有的融资市场, 即使存在个别融资市场, 其制度也不够完善, 这使得中小型企业在实施融资时要面临更高的利率。虽然央行对中小型企业的融资持鼓励态度, 但各个商业银行在进行放款时仍采取“扶持大型企业, 打压中小型企业”的态度, 使中小型企业很难在激烈的市场竞争中立足。很多商业银行宁愿将资金保留, 也不愿为中小型企业提供帮助, 这使得中小型企业在发展的过程中面临着更大的阻碍。

1.3 民间借贷风险较大

民间借贷是另一种融资的方式, 由于中小型企业在银行融资的道路上频频受阻, 而企业又急需资金的支持, 因此很多中小型企业会选择民间借贷的方式来完成融资。但是民间借贷利率高、风险大也是一个不争的事实。目前, 中小型企业在银行中贷款的利率达到了15%以上, 这一金额超出了大型企业的2~3倍之多。民间借贷的日利率更是达到了0.2%~0.6%, 也就是说贷款的年利率会达到50%~150%。民间借贷具有范围大、参与者众多、利率高的特点, 这些特点也影响着中小型企业的融资安全。一旦借贷机构出现问题, 其波及的范围会非常之广, 给企业带来无法挽回的损失。

2 中小企业融资与民间借贷的制度改革

2.1 加强企业自身的建设

要想使融资工作更好地进行, 企业必须不断加强自身的建设。 (1) 企业要建立完善的制度。树立以“发展”为目标的管理理念, 树立完整的企业形象, 不断提高抗风险的能力。建立起内源性的融资制度, 将原本处于闲散状态的资金收集起来, 再以股份制的形式组建企业。调动起广大员工的积极性, 使其更好地投入到工作中去。 (2) 企业要加强对财务方面的管理。树立起信用理念, 建立科学的财务管理制度, 提高财务管理工作的真实性和透明度, 以便于在获得银行贷款时能够更好地对款项加以利用。在实施管理的过程中可以按照银行的信用等级对企业进行规划, 不断提升企业的档次。与银行建立合作, 扩展融资的渠道。 (3) 是要加快对企业结构的调整。重视品牌的信誉, 完成品牌的创新, 树立可持续发展的理念。在经济紧张的情况下敢于转变思维, 加大研发的力度, 依靠科学技术发展生产力, 在困境中突出重围。

2.2 完善市场的金融体制

2.2.1 构建多层次的服务机构

企业在完善自身建设的同时, 还要与中国银行、建设银行、工商银行、农业银行等国家级银行建立联系, 改变其对中小企业的看法, 扩展企业的融资渠道。通过不断地努力使银行放弃“扶持大型企业, 打压中小型企业”的经营理念, 使中小型企业能够在银行借贷中获得一席之地。与此同时, 企业还要积极培育小型的融资机构, 引导这些机构为中小型企业提供服务。另外, 企业还要不断转变经营理念, 提高信用等级, 引导金融机构开发出独具特点的金融产品, 提高企业的信贷比重, 从而解决中小型企业融资困难等问题。

2.2.2 构建专业化的融资市场

对于中小型企业融资渠道过窄等问题, 必须依靠发展专业化市场的方式来解决。在发展市场的过程中, 首先, 要构建符合中小型企业发展的条件, 优化企业监管制度, 帮助具有特色的中小型企业完成与市场的对接, 最大限度减少歧视现象的发生, 努力扩展企业的融资路径。其次, 要完善相关的制度, 保证发行、并购等工作能够顺利地进行。建立完善的转让制度, 不断完善产品的创新, 使中小型企业的融资品种得到扩展。

2.2.3 建立完整的信用担保体系

在担保体系建立的过程中, 首先要为中小型企业建立特殊的信用担保机制, 利用信用评级科学地反应出企业的偿还能力, 为资金的发放提供可靠的数据信息。充分发挥政府的职能, 建立风险基金补偿机制。其次, 要为中小型企业建立起担保机构, 降低贷款的风险, 解决中小型企业贷款难的问题。最后, 要建立信用担保体系, 对中小型企业的实力进行合理地评估, 实施信誉共享制度。同时完善担保机构的建设, 以便于为中小型企业提供担保。

2.3 构建融资法律体系

在融资法律体系的建立上, 首先, 要明确民间金融法的地位, 划分出合法融资与非法融资的界限。相关法律的制定能够在一定程度上保护借贷工作的开展, 也能够对借贷工作进行科学地引导, 使中小型企业能够与借贷机构完成对接。对于那些具有一定规模的融资机构来说, 要加强管理的力度, 避免非法集资、循环骗贷等现象的发生。其次, 要建立针对民间融资的法律制度, 及时修订过时的条款, 对涉及到《合同法》和《经济法》的相关内容进行规范, 明确资金供求双方的义务, 依法规范双方的行为和操作流程。

3 结语

中小企业作为我国的重要企业类型, 对我国的经济发展有着巨大的影响, 加大对中小型企业的扶持力度, 能够使企业获得更好的发展。目前, 我国的中小企业融资还存在着融资成本高、歧视现象严重、民间借贷利率过高等问题, 制约了中小型企业的进一步发展。对此, 相关部门必须引起重视, 构建多层次的服务机构、建立专业化的融资市场、建立完整的信用担保体系、构建融资法律体系, 为融资工作提供市场支持。同时企业也要不断完善自身建设, 获取更大的信誉度, 使融资工作能够更好地开展。

参考文献

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[4]葛立新, 张国光, 郭新强.我国民间金融发展的内生机制和演化路径:一个理论分析[J].金融监管研究, 2012 (08) .

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[6]钟凯.中小企业融资问题的法经济学思考——兼论金融危机背景下的中国金融改革[J].清华法学, 2010 (01) .

[7]闫夏秋, 邵桦毅.民间借贷危机防范对策探寻——以中小企业民间融资为视角[J].福建法学, 2013 (03) .

信访制度意义困境与前景 第2篇

——以涉法、涉诉信访为考察维度

孙彩虹

2012-10-30 10:32:49 来源：《中国浦东干部学院学报》2012年第2期

【作者简介】孙彩虹(1971-)，女，河南长葛人，上海政法学院法律系副教授，博士（上海 201701）。

【内容提要】随着改革开放的发展，不同利益主体之间的利益冲突也日益激烈。因此，妥善处理和化解社会矛盾已成为构建和谐社会最基本、最基础的工作，也是当前一项十分紧迫的工作。而信访作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，几乎涉及了社会矛盾的方方面面。但在信访热潮的涌动下，信访功能出现了严重的异化，信访的政治功能基本趋于弱化，大量的涉法、涉诉信访的出现，冲击和消解着司法权威，也不符合国家宪政建设和法制化进程。因此，如何破解信访困境，完善信访程序，关涉我国信访制度的存废，也是和谐社会建设的应有之义。

【关 键 词】信访；涉法涉诉信访；困境；前景

一、意义：构建和谐社会、实现社会主义善治

改革开放以来，我国的经济建设和城市化进程都取得了巨大的成就，但是近年来高速发展的粗放式发展模式带来的社会问题也随之越来越突出：城市化过程中，因农地征用和城镇拆迁补偿问题引发的群体性突发事件频频发生；因工业生产造成严重的环境污染，导致了大量的公民与企业、政府之间的纠纷；农民工工资拖欠和企业重组改制过程中损害工人权益等问题滋生了各种社会矛盾；交通事故、医疗事故、安全事故纠纷逐渐成为突出的社会问题。社会矛盾日益突出，不同的利益主体之间利益冲突日益激烈。因此，妥善处理和化解社会矛盾成为构建和谐社会最基本、最基础的工作，也是当前一项十分紧迫的工作。而信访作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，是我国宪法和法律赋予公民政治权利基础上的制度化延伸，也是最贴近老百姓的民意表达机制。它在迅速化解社会矛盾、密切党群关系、消除民怨以及维护社会稳定、创造和谐社会秩序等方面都发挥着不可替代的作用。目前，我国的信访工作涉及了社会矛盾的方方面面，几乎所有问题都可以诉诸信访。

社会主义善治作为一种新的社会治理模式，要求尊重多元化的权威，发挥他们在各自领域解决社会问题的能力，以达成增进全体成员利益的共同目标。当代中国经过30多年的改革开放，社会结构剧烈变动，群体间的利益关系日趋复杂，社会利益格局多元化已经形成，但是却存在利益表达不畅、表达主体失衡、诉求保障不力等问题，这些问题的存在将会进一步增加非理性对抗的政治风险。这就需要妥善化解社会矛盾，及时稳妥处理群访、上访事件，减少社会不和谐因素的滋生。因此，重视信访工作、疏解民意、创新信访制度是实现社会主义善治的根本途径之一。

二、困境：信访热潮下的功能异化

信访，顾名思义就是来信、来访的简称。根据我国《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访制度在创设之初，体现和满足的是信访人的利益表达与政治参与的需求，以联系群众、反映社情民意为主，是人民当家做主、参政议政的重要渠道。但是自上世纪90年代中期开始，信访活动所涉及的内容及其所波及的影响却突破了信访设计者的制度预期，其中越级访、群体访和形式各异的个访更是将信访热推向了高潮。而在这股热潮中，带有法律或准法律属性以化解纠纷、实现权利救济为目的的信访活动呈爆炸性增长，这些信访被称为涉法、涉诉信访。笔者这里有一份2010年河南省巩义市对该市信访量的统计：反映涉法涉诉类378起，占总访量的34％；反映煤矿包赔类225起，占总访量的20％；反映工资待遇类193起，占总访量的17％；反映生活和优抚救济类146起，占总访量的13％；反映医疗交通伤亡事故类88起，占总访量的8％；反映城建土地类53起，占总访量的5％；反映其他问题38起，占总访量的3％。而该市在2007年的统计中，涉法、涉诉信访仅118起，占信访总量的5.2％。如何处理这类信访案件目前已成为各级信访部门一项繁重的政治任务。

关于“涉法、涉诉信访”一词的含义，按照中央政法委2005年出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》将其定义为：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”但从理论上理解，涉法、涉诉信访是指信访与某一个具体的诉讼案件有关，针对公安机关、人民检察院以及人民法院在办理案件、监督和执行案件过程中的司法行为或裁决结果不服，要求各级信访部门予以处理的来信和来访。目前涉法、涉诉信访已成为信访部门面对的主要任务，信访的政治功能基本趋于弱化，取而代之的是权利救济、定纷止争。基于此，学者们开始为信访功能的转变寻找法律根据，有“基本权利说”、[1]“默示性宪法权利说”[2](P8)、[3](P305)、还有“获得权利救济的权利说”。[4](P98)在当下的社会转型期，虽然这种转变不能说是不可以的或者不被认可的，但是对于信访制度本身而言是不是有点背离初衷。如果从法治建设的角度看，这种功能的转变不是法治的需要，而是“人治”的结果，因为，通过信访实现权利救济，靠的不是严格的司法程序而是某位领导的批示。

由于历史的原因，我国信访制度设置的初衷是建立一条“上达”民意的渠道，作为密切联系党和政府与群众关系的一条纽带，它是一种特定化的政治参与行为。同时作为消除民怨、维护社会稳定的“安全阀”、“减压阀”，其权利救济途径也只是包括行政复议、举报、申诉等行政救济。而要彻底的化解纠纷，实现诉求，依赖于司法途径的解决才是公民权利救济的最主要形式。如果将信访作为权利救济的主要手段，或者作为最后的希望所在，势必会使该项制度承载其难以负荷的重任，其功能失衡与制度异化在所难免，同时也会对司法权威造成严重的冲击。因为，人们把信访作为解决冲突、实现权利救济的途径而被社会所接受的现实基础就在于对其他纠纷解决机制存在合理的怀疑。容许用信访的方式来代替正常的法律救济途径，不仅凸显我们整个社会对司法制度的不信任，也彰显出我国公安、司法机关公信力的危机。正如有学者所言，信访这种“玄机”重重的制度安排，虽然可以使法律正义的目标部分得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。[5](P226)

因此，笔者认为，信访制度本身带有极强的政治色彩，在中国这样一个行政主导的国家，司法权威不断受到消解和冲击，从国家宪政建设和法制化进程的角度看，信访功能应该回归本意，即强化信访制度作为公民政治参与的重要渠道，逐渐弱化信访的权利救济功能，与此同时理顺公民权利救济途径，完善社会纠纷解决机制，最终树立起司法的绝对权威，这才是社会稳定与和谐的根本之道。

三、前景：制度缺陷与机制整合

(一)涉法、涉诉信访与程序正义价值的冲突

对于程序正义价值的理解虽然各有不同，但是公正和效率几乎是他们的共识。党的十七大报告也提出要建立公正、高效、权威的社会主义司法制度。在这三个关键词中，公正被放在了第一位。法律本身公正性的一个基本要求是在法律中确立平等适用的原则，在这个过程中，不会因性别、民族、种族、地位、身份等造成法律适用中的任何偏袒和歧视现象，那么无论最终的结果如何，任何人都必须接受。这就是理论上所说的能够吸收当事人不满的最有效途径——公正程序。但涉法、涉诉信访案件可以说是以信访制度代替了司法程序自身吸收不满的功能。因为在实践中虽然有借助于信访的渠道“还原事实真相”、“讨回了公道”，但是从制度上和理论上分析，这种结果有太多的不确定性和非程序性，更何况“支配这种救济的又是一套因救济对象、救济目标、受理主体、时事政策甚至因运气而变动不居的所谓‘潜规则’”。[6]所以，社会上就流行“大闹大得益，小闹小得益，不闹不得益”的说法。通过涉法、涉诉信访实现救济鼓励的是一种无序的、权大于法的救济途径，这种非正义理念与推进我国法制建设平稳较快发展所需要的公平、稳定、秩序等理念大相径庭。

程序正义的另一个价值是效率，虽然公正和效率在程序价值清单里不属于一个层面的，但是只有体现了效率价值，诉讼制度才具有了与其他制度竞争的基础。通过诉讼渠道去解决纠纷意味着需要司法资源的投入，如何以较少的投入换取较大的收益，是立法部门、司法机关、当事人乃至一般公民都关心的问题。那么通过涉法、涉诉信访，能够达到迅速有效地解决争端、尽快恢复社会秩序的效果吗?天津市某学校老师邵慧敏因不服法院对于儿子死亡原因的判决结果，一直蹒跚在信访之路上，竟成了“老上访”。[7]像这样的例子屡见报端。可见，在现实中涉法、涉诉信访的最终解决遥遥无期的现象大量存在。另外，实践中重复缠访、闹访也占用了大量的申诉资源，圈内人常以“用80％的精力解决不到20％人的诉求”来形容信访工作的困境。这说明“力求以最少的资源消耗取得同样多的效果或以同样的资源消耗取得最大的效果”，[8](P273)是涉法、涉诉信访难以达到的效率目标。值得注意的是，在这个问题的考量上，我们还没有计算个人及其家庭和社会因为涉诉信访而承担的风险和成本。当然，对于个人而言，通过涉诉信访所获得收益的评价和意义存在个体差异，完全要求公民按照理性人的假设，按照成本收益来决定是否投入涉诉信访，有一定的片面性，但它至少提示了考察和评价现行涉诉信访制度时需要关注的一个角度。[9](P174)

(二)涉法、涉诉信访机制整合与重构

1.重新定位信访的功能，强化政治性，逐步剥离信访的权利救济功能。

当前为数不少的信访人把信访作为解决社会纠纷的“救命稻草”，寄希望于某位“清官”的批示或者直接处理，存在严重的“信访不信法”的意识。但由于信访案件的处理程序没有像诉讼、仲裁那样的独立规定，这就造成信访案件处理结果缺乏透明度，程序具有随意性和不可复制性。特别是对人民法院已经作出终审判决的案件，如果信访人提出的要求被信访部门采纳，信访部门就径直予以复查或责成人民法院复查，这不仅造成案件审理终而不结，无形之中也赋予了信访部门干预个案的权力。

涉法、涉诉信访大量存在的原因，在于当事人没有把司法机关作为解决纠纷的最终场所，没有把诉讼程序看做是最能实现公平、正义的途径，这反映出我国公民普遍没有法律信仰，没有司法权威的意识。鉴于此，要解决涉法、涉诉信访的怪现象，首先要树立法院判决的绝对权威，承认诉讼是解决纠纷的唯一途径，任何诉讼外解决机制都必须在法律规制的范围内。其次，各级信访部门应该将公民的信访按照反映问题的性质、信访人的诉求以及它的归口单位予以处理，涉及社会纠纷解决的信访案件交由相应的司法机关予以处理，信访部门不予干涉。司法机关最后的处理结果一律在信息网上予以通报，以杜绝缠访、重复上访事件的发生。最终实现将信访制度引导至信息搜集、信息反馈和发泄民怨的政治功能。当然，就目前而言，完全剥离信访的权利救济功能也是不现实的，因为存于民间的“清官”情结由来已久，完全杜绝信访这种路径，也许会爆发另外一种情绪，这样会对整个社会管理带来更大的风险，所以，笔者认为，应该循序渐进逐步地、分阶段地去实现这一目标。

2.重构民事再审程序，强化信访终结机制，尤其是涉诉信访终结制度。

涉法、涉诉信访之所以在权利救济方面产生功效，原因还在于我国司法制度本身在实现权利救济上的欠缺。因此，欲将权利救济功能从信访中分离出来，就必须对我国民事再审制度进行重构，以弥补通过司法程序实现权利救济的不足。首先，严格限定民事再审程序中法院依职权决定再审的案件范围。因为法院直接决定再审，不仅从形式上否定了审判权的消极和被动性，而且也违反了“一事不再理”的原则，从本质上对维持判决的既判力也构成了冲击。依照最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第30条的规定，对法院依职权决定再审案件的范围已经做出了限定，但笔者认为，《解释》中涉及的“损害国家利益、社会利益等”用语仍欠明确，不同的语境对“国家利益、社会利益”的解读会五花八门，不利于法律的统一实施。因此笔者认为，法律对此应采取列举的形式明确法院依职权决定再审的情形，只有这样才能真正限定法院依职权决定再审的案件范围。其次，实现涉法、涉诉信访的终结机制与诉讼程序的对接。目前在司法实践中，有许多的再审案件已经过了再审的期限，但是它仍可以通过信访的渠道再次进入再审程序。因此，如何实现“法院依职权提起再审将主要承担接受当事人通过外部信访渠道过滤的救济诉求并予以妥善处理的功能”[10]是问题的关键。涉法、涉诉信访所反映的问题多涉及法律问题，因此对该信访案件还必须要纳入到法律程序中来处理，规范涉诉信访的审查程序。信访部门收到涉法、涉诉信访案件，应分别进行处理：对属于诉前、诉中信访的，坚决不予支持，引导信访人转向诉讼程序；对已经走完了所有的救济程序仍然不服的，经审查确因裁判错误而导致信访人的信访，则应依法按照管辖的规定交由司法机关处理，明确纠纷的专属管辖权，信访部门将无权处理该信访案件，以杜绝“法外处理”。

信访终结制度，就是指信访案件在经过办理、复查与处理程序后，对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的，信访人仍然存在缠访、闹访现象的，各级信访部门将不再予以受理、交办、通报的制度。如果涉法、涉诉信访无终结机制，那么诉讼程序将永远没有终局性和权威性。因此，建立信访终结机制，明确涉诉信访终结制度，也就扫除了无限再审的障碍，也是重构民事再审程序的意义所在。在《中央政法委关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》中明确提出了信访终结机制的适用范围、条件、程序和责任追究，首次从中央层面上提出了涉法涉诉信访的终结机制，为我们解决这一问题提供了明确的依据。

3.完善法律援助，推行再审案件律师强制代理制度。

律师强制代理制度是指法律明确规定在某些法院进行诉讼或对某些特殊案件提起诉讼时，当事人必须委托律师为诉讼代理人代理其进行民事诉讼的制度。律师强制代理制度是西方一些国家为了适应现代诉讼程序的发展而采取的一项重要制度，体现了法治现代化和专业化的制度设计。它要求在进行诉讼时，当事人自己不能实施诉讼行为，必须委托律师。目前我国民事诉讼中没有采纳律师强制代理制度，普遍适用的是任意代理制度。

随着社会经济发展水平的不断提高，经济活动也日益呈现复杂化、专业化和知识化的趋势，这也直接影响着民事诉讼程序的进行。面对日益复杂化、专业化的民事诉讼程序，当事人往往一筹莫展，鉴于此，目前人们越来越依赖于专业的法律人士去解决彼此间纠纷。在这种新形势下，我国法律规定的任意代理制度显现出严重的局限性，诉讼代理人范围过宽、代理人水平不均衡、律师代理不充分等现象，严重影响了诉讼效率和当事人的合法权益，造成了实质上的不公正。在这种境况下，我国民事诉讼中建立强制律师代理制度已具备了充分的现实基础。但是，要想全面推行强制律师代理制度也存在一些问题，比如一定程度上会增加当事人的诉讼成本，会制约到当事人对诉讼手段的选择，因此，在实行律师强制代理制度的国家一般都限定了适用的范围。那么，在我国民事再审程序中首先引入律师强制代理制度具有更现实的意义和特殊的价值。首先，民事再审程序中引入律师强制代理制度能够更大程度地吸收不满，发挥诉讼本身的功能。引起民事再审的案件其理由有多种，但是对于当事人而言，申请再审不外乎是由于认定事实、适用证据以及操作程序上引起当事人的不满。如果在再审案件中双方均有律师的参与，那么就不会出现诉讼竞争上的不均衡，当事人之间在平等的诉讼机会和诉讼能力面前组织攻击和防御，一方面保障了裁判的公正，一方面也利于当事人的接受。其次，民事再审程序中引入律师强制代理制度能够增加谈判与和解的成功率，抑制缠诉缠访现象。律师常见的诉讼技巧有谈判、辩论、沟通、说服等，那么在这个过程中，不仅维护了当事人的权益，同时也提高了公民的法律意识，有助于民事纠纷的顺利解决。

制度的推行离不开配套措施的保障，欲实施再审案件律师强制代理制度，笔者认为需辅以以下必要的配套措施：第一，律师强制代理制度只适用于基于当事人的申请而引起的再审程序。第二，推行再审案件中免费律师代理制度。为了在不增加当事人额外诉讼负担的前提下，激励当事人聘请律师的积极性，可以通过两种途径解决律师代理费用的问题：一是设立专门基金，基金的来源可以从败诉一方的案件中提取一定的比例；另一个途径是直接由国库支付。第三，完善法律援助制度，引导法律援助机构参与其中，将接待信访、提请再审和法律援助有机结合起来。

4.取消各级政府部门信访机构，借鉴西方监察专员制度，设置各级人大信访专员。

目前，我国信访机构的设置较为复杂，从中央到地方，从党委、人大、司法机关到各级政府相关职能部门，均设有信访机构。虽然这体现了便利性和及时性的设计理念，但由于机构的过于分散导致无序的信访，从而降低信访工作的效率。近几年来，对于重新构建信访机构的体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”的议题已经成为学界以及政界的焦点和热点问题。其中不少学者对于建立高效的信访监督监察机制给予很高的关注度，其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。[5](P226)但是这一改革思路要与现代国家宪政建设的目标一致，因此，现行信访制度改革要充分保证司法救济的权威性，同时还要避免信访机构权力的过度膨胀从而出现行政权僭越立法权和司法权的现象。鉴于此，学界建议撤销各级政府与司法机关设置的信访部门，把信访全部集中到各级人大，通过人大来监督一府两院的工作，借鉴西方监察专员制度，设置各级人大信访专员，授予信访专员视察、调查、受理控诉的权力，以实现抒发民情、消除民怨、防微杜渐的作用。

【参考文献】

“囚徒困境”和“分粥制度” 第3篇

在博弈论中，有这样一个著名的故事：假设有两个人合伙犯罪而落入法网，他们面临这样的选择：1、两人都死不招认，警方也很难找到确凿证据，最后有可能将他们都无罪释放；2、主动认罪并检举揭发同伴，达成辩控交易，自己则可能获得较轻的制裁，比如说只判3年徒刑；3、就是虽然你自己死不招认，但却被同伙揭发并被证明有罪，则会受到严厉的制裁，比如说判处10年徒刑。

被分开关押、分别提审的犯罪嫌疑人会做出什么样的选择呢？

除去道德的因素不谈，单就这两个人的处境来说，当然是两人都相互信任对方，最后大家都从轻发落或被无罪释放。但事实上，绝大多数的人都会选择第二条路：“卖友求荣”。

在制度经济学中，老师经常会给学生讲这样一个故事：有数人组成一个小团体共同生活，这些人都是普通而平凡的人，没有大奸大恶，也没有活雷锋，他们面临一个切实的问题——吃饭问题，每天要分食一锅粥，但没有称量用具和有刻度的容器。刚开始，大家会互相谦让，你多一点我少一点好象也没什么关系，但时间长了，大家就不好相处了，就需要建立制度来解决这个问题。大家实验了很多方法：1、选举一个品德高尚的人来分，可时间一长，发现没有人可以“拒腐蚀永不沾”；2、大家轮流分粥，这样等于默认分粥的人可以为自己多分一些，每天都会出现有人撑着有人饿着的状况，导致资源浪费；3、成立分粥委员会和监督委员会，又发现效率低下……最后，最简洁高效公平的制度终于产生了：每人轮流分粥，但分粥的人必须等别人都拿完了粥，他才能拿自己的那一份。如果他分得不均，毫无疑问，最少的那份肯定是他自己的。

第一个故事告诉我们：作为一个经济人，每个人都会运用自己掌握的信息来做出最有利于自己的决策，尽管经过博弈，最终的总体效果不可能达到最优，但这是人的本性。在可能的条件下，他有权利追求自己的效益最大化。第二个故事说明了制度的重要性。既然每个人都有可能自私自利，那么我们需要制度来保证大家的利益相对公平。经济合作不可能建立在道德的约束机制上，而是应建立在制度的保证上。

让我们从理论回到现实，回到我们投资理财的主题。对于许多人而言，不论是自己投资创业做公司，还是做高薪职业经理人，都会面临一个选择合作伙伴和与他人合作的问题。在这个问题上，我们经常会走进这样的误区：

一、自己没有足够的经济理性。这个问题在众多小企业中表现得极为明显，小业主在扩大规模 、选择合作伙伴时，往往选择的不是自己最需要的人，而是最需要自己的人；不是选择能够给自己、给企业带来最大利益的人，而是选择自己最喜欢的人。说白了，就是经常把朋友哥们儿拉进来。不是说朋友哥们儿不能合作，而是说一定要排除个人的好恶，不要大量地拉进那些和自己性格特点、思维方式、行为倾向都极为相似的人，这样的同质重复，势必使公司丧失生命力。

二、忽视制度的建设而过分借重道德的约束力。市场经济的前提就是经济人的理性假设，我们不是否认道德的力量，但这与经济行为完全是两个范畴的事情。在经济行为中，我们首先要做出这样一个假设：对方是自私的，他会用一切可能的手段追求他自己的利益最大化，而且这完全是合情合理的。要保证自己的利益，一是要比对方更“狡猾”，二是要有公平合理、易于操作的制度。任何人一时的聪明愚蠢都只是一个暂时的现象，要想“长治久安”，就必须依靠所谓的“分粥制度”。你总不能寄希望于自己“检举揭发”他而他却“守口如瓶”吧？也不可能说自己死抗而被他用自己来与警察讨价还价、无罪释放吧？

所以说，只要你在从事经济活动，就要相信理性与制度。你可以用很高的道德水准来要求自己，但并不意味着你可以同样要求别人。经济有它自己的运行规律和逻辑，在经济领域中，各位最好还是不要想当然地按自己的“道德”方式去做事情。

制度困境 第4篇

一、政府信息公开的含义界定

目前, 政府信息公开的基本含义, 国内学者提出了三种看法: (1) 以我国的具体国情为基础, 认为党、政府、各社会团体以及各企事业单位的活动都应隶属于政府信息公开的范畴。在我国, 由于政党、社团基层社会组织、公共事业和公共服务部门等都具有公共事物管理的职能, 因此, 将执政党党务、政府行政事务、社会团体、公共事业和公共服务部门的公共权力都纳入政府信息公开中是必要的。因为按照民主与法治的原则, 所有的公共权力都应当受到社会和群众的监督, 所有涉及公共事务、公共服务的事项都应依法公开。 (2) 以西方发达国家对政府信息公开的界定为参照, 认为政府信息公开就是行政公开。 (3) 以政治权力运作为主线, 认为政府信息公开就是权力运作的公开化。由于我国的行政管理权力比较分散, 政党、社团等公共组织都具有广泛行政化的倾向和特点, 因此, 我国的政府信息公开应以权力的运作为主线, 强调公共事务的公开, 强调对公共权力的监督。

二、政府信息公开的价值分析

实行政府信息公开, 可以保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息, 让人民群众直接行使民主权利, 有效推进依法治国和社会主义民主政治建设, 增强行政权力运行过程中的透明度和加强对其运行的监督, 密切党和政府同人民群众的联系, 提高各级政权机关依法行政水平, 促进廉政勤政, 落实民主决策、民主管理、民主监督, 促进改革、发展和稳定, 达到公平、透明、便民、高效之目的, 充分发挥政府对人民群众的服务作用。

三、政府信息公开面临的困境

从宏观上看, 我国还处于社会主义初级阶段, 由于我们依法治国的方略才刚刚启动, 法制建设还相对落后;也由于专制政治思想的长期影响, 人们对于民主的观念和认识还没有得到根本的转变, 所以就目前来看, 以推动民主政治进程为最终目标的政府信息公开还存在着法制化缺失的问题, 这是我们推行政府信息公开所面临的一个重要问题。从微观上看, 我国的政府信息公开宗旨不明确、内容模糊;没有与政府各部门合理配置职能和明确每个职位职权相结合;缺乏有效的责任追究制度作保障。另外, 我国政府信息公开存在保密范围过宽、泄密渠道过多、制度建设滞后、保密技术发展滞后等诸多问题。

1. 思想观念障碍。

由于受封建思想“民可使由之, 不可使知之”的影响, 有些行政人员还是喜欢“暗箱操作”, 或是将不需要保密的信息以文件形式下发而不让公众看到, 这给行政权力的运行蒙上了神秘的面纱。

2. 政府信息公开的内容有限, 深度广度不够。

当前政府信息公开的情况可以概括为“四多四少”, 即形式上公开多, 实质上公开少;结果公开多, 过程公开少;原则方面公开多, 具体内容公开少;公众被动接受的多, 主动参与的少。政府公开的信息多是“报喜不报忧”, 仅公开正面的信息, 而对于政府行政工作中的失误和不足等负面的信息却很少。表面上看是为了社会安定、人心稳定, 但实质上却为谣言的滋生与传播提供了机会, 有可能使公众对政府产生不信任感。

3. 政府信息公开的渠道狭窄。

目前政府信息公开的渠道狭窄, 主要是通过政府公报、红头文件、党报、党刊、电视台、电台、墙报、专栏、布告、标语等形式。公开方式比较单一, 范围侧重于政府机关内部范围的公开, 公众仍无从了解。自从1999年的政府上网工程开展之后, 各地政府机关建立了政府网站以公开政府信息。这在一定程度上丰富了政府信息公开的渠道, 但是, 有很多信息还是以传统的方式公开, 并不放在网站上。而且有些网站由于疏于维护和管理而导致公开的信息得不到更新。这不利于公众对政府公开信息的查询, 也不利于政府信息的异地传播。另外, 由于部分行政机关非法干预新闻媒体对政府信息的传播和公众的评论, 影响了政府信息的公开。

4. 政府公开的信息真实度不高。

由于政府干部考核制度还不健全, 有些干部为了提升而报喜不报忧, 甚至杜撰信息, 造成虚假信息泛滥。另外, 由于有些媒体的虚假炒作而使政府信息失真。我国现阶段的媒体大部分不是独立的组织, 公开发布的信息往往要经过政府部门的审查并将不适宜公开的信息过滤掉。这些媒体在一定程度上成为政府的“喉舌”, 有些信息无法真实地告诉公众。

5. 政府信息公开缺乏法律和制度保障。

在我国宪法和法律中并没有对知情权进行直接规定, 所以, 政府信息公开制度的法理基础———知情权并没有得到宪法和法律的直接支持。国家没有统一的政府信息公开法。由于没有法律依据, 不利于公民参政议政、行使自己的权利, 也不利于防止行政腐败。

6. 政府信息公开缺乏监督、责任追究和救济机制。

由于法律和制度的缺失, 政府部门公开的信息内容是否真实、准确、全面, 公开的措施是否到位等方面都无法受到监督和约束。

7. 政府信息公开的形式化倾向。

有些地方政府部门开展政府信息公开只是为了应付上级, 只公开一些规章制度和政绩报告, 而没有充分公开政府行政程序、行政结果、依据等核心内容。

四、政府信息公开制度推行的路径选择

政府信息公开的推进对策与政府信息公开的困境密切相关。因此, 政府信息公开制度推行的路径有: (1) 公开意识的提高。即一方面, 公务人员要树立公权理念, 坚持公开的原则;另一方面, 国家要强化公开意识教育, 培养民众的民主观念。 (2) 公开基础的巩固。针对物质基础薄弱的现实, 要通过大力发展市场经济和先进的科学技术来增强政府信息公开的基础。 (3) 政府信息公开的规范化建设。针对当前政府信息公开工作存在的一些突出问题, 各地政府应该以发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会为目标, 以公正便民、依法行政和勤政廉政为基本要求, 推动政府信息公开工作向纵深发展, 切实加强对行政权力的监督, 提高政府的行政效能和公信度, 更好地为改革发展稳定大局服务。

摘要：本文拟通过对我国政府的信息公开状况进行研究, 分析政府信息公开制度构建面临的困境, 并提出一些建设性措施来改善我国目前政府信息公开的现状, 以期对我国政府的信息公开作出一些指导。这对于搞好政府信息公开工作, 保障公民知情权、参与权具有重要意义, 也有助于建立公正、高效、透明政府的运行机制, 推进服务型政府建设。

关键词：政府,信息公开,制度困境,制度创新

参考文献

[1].周汉华.我国政务公开的实践和探索[M].中国法制出版社, 2003.

[2].卢琳.走出我国政府信息公开的困境[J].行政论坛, 2003, (7) .

[3].洪伟.论公民的知情权与政府信息公开[J].浙江师范大学学报 (社会科学版) , 2003, (5) .

[4].刘恒等.政府信息公开制度[M].北京:中国社会科学出版社, 2004.

探析我国财产公开制度的困境及出路 第5篇

探析我国财产公开制度的困境及出路

【摘要】近年来，建立官员财产公开制度已成为政府与社会公众之间的共识。然而由于面临着多方面的困境，我国官员财产公开制度历经多年讨论，至今未能建立。这些困境主要包括高层领导对实施后果的担心、官员群体的阻力、民众的观念偏差和参与意识不强三方面。要解决这些困境，高层领导应该及时决断，同时采取承认现实，适当妥协、由易到难，循序渐进、总体设计，立法推进、提高公民参与意识，加强核查和责任追究等措施。

【关键词】官员财产公开

困境

出路

公民参与

一、我国官员财产公开制度的“难产”

在国外，官员财产公开制度往往是官员财产申报制度的一个核心组成部分，因此两个名词经常等同使用。但在我国，这两种制度被分离开来，我国的官员财产公开制度至今没有建立，但官员财产申报制度已经初步建立起来了，申报而不公开，是我国官员财产申报制度的基本特征。2010年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，将原有的领导干部收入申报改为家庭财产申报，扩大了报告的主体，完善了报告的程序、运用方式和责任追究等，初步建立起我国的官员财产申报制度。然而从实践效果看，虽然我国从1995年起就建立了领导干部收入申报制度，但领导干部年年申报，腐败案件年年发生，该制度对预防和惩治腐败所发挥的作用是有限的。

在这种情况下，近年来社会公众要求建立官员财产公开制度的呼声日益普遍和强烈。韩德云、王全杰等全国人大代表多次向全国人大提出制定《官员财产申报公开法》的议案，广大网民和新闻媒体的舆论也纷纷呼吁和支持建立官员财产公开制度，中国社科院法学所公布的一项调查显示，81.4%的被调查者认为公职人员应当公开其财产状况，面对着日益高涨的民意，党和国家的高层领导也做出回应，多次公开表示正在积极研究和准备实行这一制度。可见，上至党和国家领导人，下至广大网民和普通民众，在是否要建立官员财产公开制度上已达成共识，建立官员财产公开制度已经成为当前中国社会的主流舆论。

以此为背景，个别地方出现了自发性的建立官员财产公开制度的试点。自2009年1月1日新疆阿勒泰地区率先推行官员财产公开试点以来，先后有浙江慈溪、湖南浏阳、湖南湘乡、江西黎川、宁夏银川、重庆市等试点出现。这些试点的做法各异，侧重点不同，但公开官员财产的范围和程度都还是有限的，在这些试点中，有的是实行部分内容保密、部分公开；有的实行的是新任官员财产公开；大部分试点只是在官员所在单位内部进行公示；被要求公开财产的往往是级别较低的官员，但即便是这些力度有限的试点，所遇到的当地官员的阻力也十分大，试点的实际效果和可持续性令人担忧。

二、建立官员财产公开制度的困境

在政府与公众已达成共识的情况下，我国官员财产公开制度历经这么多年而没有建

探析我国财产公开制度的困境及出路

立。其基本原因在于这一制度的建立面临着多方面的阻碍因素，这些阻碍因素主要包括高层领导对实施后果的担心、官员群体的阻力、民众的思想观念偏差和社会配套制度不完善四个方面，它们涉及人们思想观念的改变、涉及利益结构的调整，涉及社会信用体制的完善等，很难在短期内完全消除，因而导致官员财产公开制度至今未能建立。其中，社会配套制度包括金融实名制、不动产登记制度、反洗钱制度、控制大额现金交易制度、防止资金外逃制度等，这些制度近年来已经大大改善，而且现在被普遍认为并不像我们想象的那么重要。因此本文集中分析前三个困境。

（一）高层领导对实施后果的担心

我国官员财产公开制度之所以一直“难产”，是由于高层领导一直未能做出政治决断、拍板决策，高层领导的主要担心在于，实施官员财产公开制度以后会引发社会动荡和政治不稳定，出现政治风险。我国现阶段正处于发展的战略机遇期，处于现代化的关键时期，稳定压倒一切，稳定是一切政府工作的底线，没有社会政治的稳定，已经取得的发展成果都会失去，高层领导的这种担心不无道理。现阶段我国官员的腐败仍然比较普遍和严重，在实施了官员财产公开制度之后，一方面，如果出现大量的腐败官员曝光和被查处，可能会引发民众对党和政府的严重不满，进而导致社会政治动荡；另一方面，预期将被查处的人数众多的腐败官员也可能会采取集体性和群体性行动，引发政治动荡。

（二）官员群体的阻力

庞大的官员群体是官员财产公开制度的实施对象。官员群体作为改革开放以来在社会利益结构变化中获益较多的群体，成为当前社会中的既得利益群体。官员财产公开制度将其得到的部分利益(财产)暴露于公众面前，甚至要将其中不合法的利益剥夺，官员群体对官员财产公开制度的抵触和反对就可想而知了。一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员对实行财产申报的态度进行的随机调查显示：反对者七成，无所谓者两成，坚决支持者一成。可见，官员群体对于财产公开普遍持反对态度，分析官员群体抵触和反对官员财产公开制度的具体原因，大致有三个方面。

1、出于对于个人隐私权的维护。很多官员对于现代民主社会政府官员的隐私权要受到一定的限制这一点缺乏了解或者不愿认同，认为官员也是公民，也应该享有同其他公民一样的隐私权，公开官员的财产就侵犯了官员的隐私权。某官员那句轰动一时的名言“为什么不公布老百姓财产?”其实就反映了这种思想观念。

2、对于官员群体中那些依靠贪赃枉法、贪污受贿而积聚大量财富的人来说，官员财产公开制度的实行意味着他们的不合法财产公开暴露在公众面前，进而面临着罢官失财、锒铛入狱的命运。

3、除了这两种情况之外，大多数官员其实因为有另外一种担心和顾虑而反对官员财产公开制度。改革开放以来至今，毋庸讳言，官员群体获得了许多“合法但不一定合理”

探析我国财产公开制度的困境及出路 的既得利益和介于合法非法之间的灰色收入，主要包括福利住房、各种津贴补助奖金、礼品礼金购物券等等。这些最后都形成了官员的家庭财产，使官员的财富和生活水平大大高于其工资反映的水平。

（三）民众的观念偏差和参与意识不强

除了高层领导和官员群体方面的阻碍之外，我国普通民众的思想观念上也常常存在着某些不利于官员财产公开制度建立的阻碍因素。这些因素主要包括两个方面：一是很多民众对于官员财产公开制度功效的理解存在偏差，偏好通过严惩腐败官员来反腐败。忽视预防腐败发生的制度改革和制度建设；二是很多民众的民主权利意识和参与意识不强。

第一。出于对腐败现象的强烈不满和腐败官员的痛恨，我国普通民众常常把官员财产公开制度理解为一种反腐机制，将其视为一种新的有效的查处腐败官员的手段。他们期望通过实行这一制度，让所有腐败分子统统现形，然后开展大规模的查处腐败官员的“严打”式的社会运动，秋风扫落叶般地打击严惩大批以至所有的腐败官员。然而，历史的经验告诉我们，严刑峻法、暴风骤雨式的运动式反腐，短期内可以产生显著效果，但最终都会落人“割韭菜”式的循环怪圈，因此，查处严惩腐败官员只能治标，通过制度改革和制度建设预防腐败发生才是治本之策。

第二，官员财产公开制度的作用机理在于，通过将官员财产公之于众，人人可知晓，使每一个民众都可以方便地监督官员公布的财产是否与实际相符，财产的来源是否正当，进而判断是否有贪污腐败行为发生。每一个官员都生活在社会之中，生活在人民群众的汪洋大海之中，群众的眼睛是雪亮的，民众对官员的了解程度比反腐败机构高得多，监督官员的效果也比反腐败机构好得多。然而，民众的监督要取得效果，一个前提条件是民众要具备公民权利意识和参与意识。只有民众把自己视为国家的主人，积极参与国家事务，积极行使公民的知情权、表达权、参与权和监督权，才会积极了解官员的财产状况，监督官员的财产和权力行为是否符合法律。而在当前的中国，很多民众的公民权利意识和参与意识还不强，秉持“事不关己，高高挂起”思想甚至政治冷漠态度的民众不在少数，很多民众对于身边发生的和看到的腐败现象习以为常，安之若素，从未想到要去揭露和举报。因此，民众的公民权利和参与意识不强会减弱官员财产公开制度实行的效果，从而成为不利于这一制度建立的阻碍因素之一。

三、建立官员财产公开制度的出路

在我国建立官员财产公开制度已经是大势所趋，势在必行，现在的问题不是建与不建，而是何时建立、如何建立的问题。我国官员财产公开制度多年来一直难产，是因为其涉及人们思想观念和行为的转变、涉及深层次利益结构的调整等等，面临着多方面的困境。因此，在建立官员财产公开制度过程中，要注意着重解决各方面的困境。既需要高层领导排除干扰，及时政治决断，又需要具有政治智慧，采取适当妥协和务实的原则，制定正确的

探析我国财产公开制度的困境及出路

改革策略，消解各种阻碍因素，破解当前官员财产公开的困局。

（一）高层领导及时决断

基于对官员财产公开制度实施后果的担心，高层领导十分关心制度建立的路径和改革策略问题。高层领导的基本考虑是，通过恰当的路径和改革策略，让官员财产公开制度真正立得住、可操作、有实效，既能最大限度地实现公众知情权和监督权，预防和惩处腐败行为，又能最大限度地减少改革阻力，降低可能带来的社会政治风险。制度建立的路径和策略包括建立的时机、实施的原则、实施的步骤、建立的突破口等问题，十分难以选择。这个复杂而棘手的问题既考验着高层领导的政治决心与魄力，也考验着高层领导的政治智慧，但在当前的形势下，高层领导首先需要的是及时决断，选准实行的时机与突破口，排除各种干扰与阻力，果断拍板决策，适时推出官员财产公开制度。

（二）承认现实，适当妥协

官员群体是我国官员财产公开制度迟迟难以建立的主要阻力，官员群体的既得利益并非完全不合法，其担心也可以理解。对于官员财产公开制度，官员群体的态度与民众的态度有很大的差距，两者有不同的考量和诉求，甚至还有一定冲突。随着我国社会日益多元化，各个社会群体间有不同利益诉求甚至冲突都是正常，关键是如何化解矛盾。现代社会，化解冲突的最佳途径无非是谈判、协商，寻找利益各方都能接受的“利益均衡点”，达成社会共识，各方都能接受的结果往往意味着妥协和让步，因此，我们应该摒弃非善即恶、彻底清算的单线思维，以理性务实的精神，实行一定范围内和一定程度上的妥协，以此换得官员财产公开制度的顺利建立，换得未来官员腐败不再发生。

（三）由易到难，循序渐进

从发达国家的经验来看，官员财产公开制度的建立不是一蹴而就的，需要经历一个较长的发展完善的过程。同时，建立官员财产公开制度采取由易到难、循序渐进原则是减小制度推行的阻力、逐步凝聚社会共识和完善配套条件的需要，有助于该制度立得住、取得实效以及维护社会政治稳定，这也与我国渐进式的政治发展模式相一致。因此，我国建立官员财产公开制度应采取由易到难、逐步推进的基本方针，体现到具体政策措施上主要包括以下几个方面：一是官员财产公开的主体逐步扩大，制度建立伊始，一下子公开全体官员财产的阻力太大，只能先选择一部分官员进行公开，然后再逐步扩大到全体官员。这一部分官员可以是容易发生腐败的实权部门的官员，重庆市在司法系统试行官员财产公开就是如此，也可以是新提拔的官员；二是公开的财产范围逐步扩大，可以先公开官员个人的全部收入，然后再逐步实现公布其家庭的财产；三是公开的方式逐步丰富和透明，可以先在官员所在的单位内部或先在局域网上公开，然后再逐步实现通过新闻媒体、互联网等方式公开；也可以先着重实行经查询而公开的方式，再逐步扩大政府主动公开的范围。

（四）总体设计，立法推进

探析我国财产公开制度的困境及出路

从目前国内官员财产公开制度地方试点的进展情况来看，由于缺乏国家法律依据和中央政策的明确支持，这些试点均面临着合法性不足的问题，而且“由于立规程序混乱、规定简陋且执行缺乏透明度，导致推动者往往难以实现本意”，普遍遭遇到巨大的阻力。可见，地方自发性的试点具有先天的局限性，体制改革到了一定程度，自下而上的改革缺乏突围的能力，就需要自上而下的总体改革设计。因此，一方面，党和国家应该做好顶层设计，通过充分论证、反映民意、集中民智，制定建立官员财产公开制度的总体规划，确定该制度的基本原则和程序，设定一个推进的路线图和时间表。另一方面，国家应制定统一立法，应采取“中央统一立法、授权地方实施、按年增加范围、分步落实到位”的方式，由全国人大常委会制定《公务员财产申报法》，并授权各省级人大选择决定部分领域或部分领域的部分岗位的官员为申报对象，分地区试点，全国整体推进。

（五）提高公民参与意识，加强核查和责任追究

只有公众都积极地参与对官员公开的财产的监督，及时了解财产公开情况、曝光检举不实公开的官员，官员财产公开制度的实施才能取得效果，然而当前我国很多公众的公民权利意识、参与意识还不强。因此，我们应该继续加强社会主义民主政治的宣传教育工作，增强民众的公民权利意识、参与意识，鼓励和倡导民众积极参与监督。另一方面，有关机构可以采取随机抽查的方式，核实公开信息的真实性；同时对公民的检举也进行认真的核实调查，对拒不公开、经调查存在虚假公开的官员，严格责任追究。在地方试点中，多数试点对申报不实者，均没有处罚细则，即使颁布了处罚措施也没有认真执行。因此，应该加大处罚的力度，修改刑法，设立一项“虚假申报收入与财产罪”，对拒不申报、虚假申报的官员追究刑事责任。

【参考文献】

1、新疆阿勒泰千名官员财产公示，新浪网，2009年02月25日00:23，转《新闻晨报》。

2、浙江慈溪公示700名干部具体财产，新浪网，2009年02月23日02:27，转《新京报》。

3、中纪委副书记何勇称正论证官员财产公示，新浪网，2009年03月08日02:02，转《京华时报》。

4、官员财产公示能否成为反腐利剑，人民网转《半月谈》，2009年04月02日09:13。

5、刘义昆，官员财产公示不差论证只缺行动，新浪网转《燕赵都市报》，2009年03月09日07:35。

6、国外官员财产公示制度调查，人民网转《法制日报》，2009年03月27日11:24。

7、社会紧盯官员财产申报制度，《联合早报》，2009年3月21日。

8、梅德韦杰夫公布个人和家庭财产状况，新华网，2009年4月08日 07:06:12。

两党初选折射美国制度困境 第6篇

张志新：此次两党初选的复杂、纷乱表象从根本上反映出美国总统制民主存在的与生俱来的缺陷。从积极面看，与议会制民主不同，总统与国会分别经选举产生，不同政党可掌握行政和立法部门，通过权力分立和制衡实现民主，维护多数人的利益。从消极面看，不同政党掌握行政和立法部门，使得双方不得不付出巨大政治资本，才能与对方达成妥协，推行自身政策。

在党争不激烈的时候，两党尚能积极配合，推动国会通过事关国计民生的重大立法。然而，在当前党争空前严重的情况下，任何一个共和党参议员或一小撮众议员都可以阻碍总统施政。例如，奥巴马两任内，共和党先后60多次投票试图废除奥巴马医改法案的主要条款，甚至整个法案。同样，两党在堕胎问题上的分歧，导致对候任司法部长林奇的任命被国会拖延半年之久，在美国政治史上极为罕见。这就是过去七年美国政治极化的主要原因，也是民众对华盛顿政治僵局深恶痛绝、希望像特朗普这样的“局外人”改变政治现状的重要原因。

总统制民主的另一个缺陷是总统任期固定，而议员却在四到八年内不得不接收连选连任的考验。与议会制民主中议员可以通过对政府的不信任案解散政府不同，在美国即便民众对总统施政不满，也要在四年或八年后通过选举将他赶下台，在此之前则只能干等着。即便民众通过投票使其他政党成为国会多数党，也不可能百分百阻止总统的施政，因为总统不仅拥有否决权，还有行政命令等多种手段推行自己的政策。

目前，共和党虽然极力反对奥巴马总统通过行政令推行移民改革，却因不掌握国会两院绝对多数席位而无可奈何，只能通过司法途径阻止总统行政令的推行。他们对于环保部推行削减温室气体排放的“清洁电力计划”也极为不满，在多个州发起诉讼试图阻止该计划的实施。上述“大政府”色彩浓重的措施也遭到共和党基层选民的强烈反对，认为暂缓遣返非法移民侵犯本地居民合法权益，减排管得太多妨害市场竞争等。因此，当特朗普等参选人谴责奥巴马“滥用行政权力”、称其应当被“弹劾”时，总能得到共和党选民强烈的支持。

民主和公平正义在美国分道扬镳

谢韬：通过迄今为止对2016美国大选的观察，我感觉美国民主现在面临很多问题。第一个就是民众普遍不高兴。民调显示，现在民众对国会的支持率只有20%，每五个人当中只有一人支持，太低了。第二个是民主和公平正义这两个概念并不总走在一起。原来大家觉得有了民主，就有了公平和正义，现在看来不是那么回事。美国是典型的例子，一个所谓的“最民主”国家却又是世界上在诸多方面最不公平的国家。

美国政治学家亨廷顿有一段很著名的话：“公开、自由、公正的选举是民主的核心，是民主无可替代的必要条件。选举所产生的政府也许效率低下、腐败、短视、不负责、被利益集团所控制、不能制定为公共利益服务的政策。这些缺点可能让民主选举所产生的政府不受欢迎，但是这些政府并不因此而变得不民主。”他的这句话实际上是为民主辩护，就是说民主可以产生贫穷和腐败（比如今天的印度），但如果民主导致了严重的不公（比如今天的美国），那就另当别论了。

民主和公平正义是不是非要走在一起？这是一个理论问题，但更是实践问题。美国这个问题处理不好，它的价值体系将会发生动摇，它在全世界推广民主也必将受到质疑。托马斯·皮卡蒂所著的《21世纪资本论》一书在全世界范围内引起极大关注。这部书的一个主题思想便是，美国的贫富悬殊比其他国家都严重，基尼系数接近0.5，因此它是西方民主国家当中的一个例外。

第三个问题是偏执和反智主义在美国的盛行。美国政治里一直有偏执和反智的基因，一旦美国国运到了内忧外患的时候---比如经济下行了、某个社会群体的地位受到另一个群体的挑战、美国领导地位受威胁了，便会冒出来，到处找替罪羊。所以我们看到当下美国国内从“阴谋论”视角解读中国对美战略和中美关系的文章、书籍在增多，比如白邦瑞的《百年马拉松》一书。当然中国这边也有“美国阴谋论”，比如宣称“人类历史上的终极对决即将上演”的《中国保卫战》。这种互相编排的趋势如果任由发展下去，对中美关系的伤害将会比较大。

为什么美国会这样？因为它是一个基督新教的国家，一方面拥有世界上最好的大学、最强大的科技和军力，一方面在骨子里是信仰压倒智识，很多时候做事情不看事实，而是听从“信仰的召唤”。美国人总是习惯性地按“上帝的指引”把世界分为正义和邪恶两部分，相信在邪恶面前正义绝对不能退缩，美国作为“山巅上的城市”必须迎头而上。

要想了解美国政治中的偏执和“反智主义”传统，强烈推荐读一读已故美国著名历史学家理查德·霍夫斯塔所写的两本书，《美国政治中的偏执风格》和《美国生活中的反智主义》。他所说的偏执，来源于一些白人群体对未来的焦虑不安，认为自己的社会地位和特权受到了其他群体的威胁。而反智主义并不是迫害知识分子，而是在信仰和现实出现差异的时候，宁愿选择信仰而忽略现实。我觉得他的这两本书，就是写给今天的美国政治。偏执和反智至今仍然影响着美国在内政外交问题上的行为。

第四个是族裔和枪支问题。这两个问题是连在一起的，是美国社会的“永远的痛”。在美国，社会治安最不好的地方往往是少数族裔聚居的地方，哪里治安不好，哪里警察就多，枪支也多，持抢与控枪两种观点的对立最激烈，而警察针对黑人等少数族裔的执法经常会闹出种族歧视的风波来。奥巴马执政期间没有处理好这些问题，它们成为本次大选的重要议题之一。

希拉里这次初选赢得了黑人选民支持，这与她丈夫比尔·克林顿当年执政期间着力改善黑人待遇有关。奥巴马虽是黑人总统，但因顾忌政敌攻击他偏向自己的族裔，反而在为底层黑人创造机会方面做得不多，这就激发了黑人的怀旧情绪。

全球资本主义危机在美国政治中的反映

达巍：迄今为止，从学理的角度观察本次大选，的确可以看出美国民主制度现存很多问题。从更深层次上讲，美国的困境折射出来的是，全球资本主义所面临的深刻矛盾没有得到解决。美国面临的问题也是西方资本主义世界面临的问题，岂是奥巴马一个人能够解决？

nlc202309081535

马克思主义评判全球资本流动的规律，强调一旦资本的机器启动起来，就会把一切野蛮的、非文明东西都卷进来，资本在全球逐利，发达国家受益。但现在全球市场已经开拓得差不多了，技术也到处流动，就开始内部拉大差距。这是目前美国国内贫富差距、族群矛盾、移民问题放大的根源，选哪路“神仙”进白宫都无法从根本上解决。

所以美国民众有情绪，政客们也就剑走偏锋，讲极端话，挑老百姓喜欢听的说，比如主张在边境筑墙、反自由贸易、声称自己是“社会主义者”，等等，反正在初选这个阶段以造势为主，不用负什么政治责任。加上网民、媒体、民调起哄，搅得整个初选乱糟糟的。说到底是全球资本主义深层危机在美国国内政治中的表现。

初选制度的弊端暴露得也很充分。美国的初选制度是很复杂、很混乱的，它的设计每年都在调整，两党之间不一样，州和州之间不一样，党团会议的开法不一样，还有“比例代表制”和“胜者全得”的区别，很不容易理清楚。初选制度的设立本身是个历史进步，过去没有初选更糟糕，滋生严重的政治腐败。有初选制度以后，大大降低了这种腐败，但它造就了另一个严重的问题，即鼓励极端的、民粹的、不负责任的声音大行其道，过早淘汰那些持温和、理性立场并且不会做噱头的竞选人，近些年这个问题越来越突出了。

这次特朗普、桑德斯之所以能够以令人出乎意料的方式崛起，与美国的政党制度有很大关系。美国的政党制度太松散了，缺乏严谨的、延续性的人才培养和遴选系统。政客们理论上可以随意站队，说自己是共和党就是共和党，是民主党就是民主党，只需履行个注册手续。桑德斯本来是个独立人士，这次站到民主党一边，借政党之力把自己抬了起来。

刁大明：美国的初选制度大致是走两步，先由党确定竞选人，之后再进行党内竞争，但美国从来没有对初选制度进行非常严谨、系统的顶层设计，因为美国政客认为这项工作属于党务范畴。当年美国宪法的制订者们设计了国家层面的选举制度，但当时美国还没有政党，所以对于党内怎么提名大家没有设计，后来的事都是因为出了状况做的修补。不过，过去几年由于美国国会内部的政党对立日趋严重，两党开始尝试用“联邦主义”的思路确定党内人事。

本次大选之后，美国两党肯定还会对各自的党内初选制度进行新的调整，大体会是民主党先改、共和党跟进，在党意和民意、政党立场和可选性之间摇摆折衷，加强“超级代表”制。但美国政党制度的松散性是无法改变的，政客们私利至上无组织无纪律的情况恐怕无解。有人说美国的政党形式其实有三种：“选举的党”、“立法的党”、“社会动员的党”，“选举的党”是第一位的。既然选举优先，就必须体现民意，然而在这次初选中，民意玩大了，等到两党、特别是共和党大老们看清了这一点，意识到党内人事布局失控了，再采取补救措施，为时已晚。

人民陪审的实践困境与制度克服 第7篇

人民陪审员制度, 是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员, 陪审与职业法官或职业审判员一起审判案件的一种司法制度。实践中, 人民陪审员制度一方面是对司法公权力的有力监督方式, 公民担任陪审员与法官一起审理案件, 加强了公民私权利的保障, 同时利于增强审判权威性, 促进司法公正, 提高司法公信力。另一方面该制度也是司法与民意的良性互动方式, 托克维尔曾指出:“实施陪审制度, 可以把人民本身, 或者至少把一部分公民提升到法官的地位。这实质上就是把领导社会的权利置于人民或者一部分人民之手” (1) , 公民以陪审员身份直接参与司法活动, 发扬民主的过程中传递了民意, 缓和社会舆论与司法审判之间的矛盾。此外, 该制度还是法治宣传教育的重要方式, 直观地感受司法审判对培养公民法制观念具有重要意义。

笔者实践调研得知, 自2014 年长沙市启动实施了人民陪审员“倍增计划”以来, 各基层法院纷纷开展人民陪审员的增选工作。以长沙市天心区法院为例, 该区法院启动人民陪审员“倍增计划”后, 陪审员总人数增至261 名, 为一线法官人数的4 倍, 对于适用普通程序审理的案件, 陪审员参审率达到了100% 。但是不可否认, 由于制度设计、现实阻碍等诸多因素的影响, 在十年的执行实施过程中现行陪审制度逐步异化, 人民陪审员从监督员的角色不知不觉转换为辅助者的角色, 立法不足、法院主导、参审案件数量少、范围窄等问题逐渐暴露, 陪审制度流于形式, 使得“陪而不审, 审而不议”成为普遍现象。陪审员在参与审判过程没有充分行使法律赋予的权利, 主要表现为: 庭前不阅读案卷, 不能充分了解案情; 庭上很少发言提问, 单纯充当“陪”的角色; 庭下讨论时缺乏独立见解, 依附法官意见认定事实和法律适用 (2) 。

二、困境及原因分析

( 一) 立法困境

首先, 人民陪审员制度缺乏宪法支撑。宪法是国家的根本大法, 其内容规定国家的基本经济政治制度和公民的基本权利义务。人民陪审员制度是中国司法制度的重要组成部分, 是司法民主的重要标志, 无论是作为公民的基本权利, 还是作为国家司法制度的基本原则, 就其地位都应在宪法中加以规定 (3) 。我国1954 年《宪法》和1978 年《宪法》中都明确规定了人民陪审员制度, 而现行的1982 年《宪法》却删除了这一制度, 立法者对这一制度的否定态度, 使得人民陪审制度的丧失了应有的重视程度, 而结合当前依法治国的发展环境, 不得不说没有将人民陪审员制度上升为宪法原则是立法上的缺陷。

其次, 人民陪审员制度缺乏统一的法律地位和系统的立法规定。民事诉讼法规定“人民法院审理第一审民事案件, 由审判员、人民陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭”; 刑事诉讼法规定: “基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件, 应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行……高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件, 应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人至七人组成合议庭进行”; 而在行政诉讼法中无相关规定。三大诉讼法赋予人民陪审员制度的法律地位不统一, 致使法院实际操作上产生困难 (4) 。同时, 关于人民陪审制度运行和管理的规定散见于各种文件中, 陪审员的日常运行与管理全由法院自主决定, 缺乏系统、细致的《陪审制度实施管理办法》, 对法院陪审工作的监督处罚、陪审员适用的案件范围、陪审员选任条件和程序、陪审员日常管理等方面进行规范和指导。

再次, 人民陪审制度部分规定脱离实际。例如, 《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》 ( 下称《决定》) 规定: “担任人民陪审员, 一般应当具有大学专科以上文化程度”, 而《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》修改为: “担任人民陪审员, 一般应当具有高中以上文化学历, 但农村地区和贫困偏远地区德高望重者不受此限”。笔者认为《决定》的该项规定与城乡二元化的社会结构脱节, 实际上将占全国人口一半以上的农村居民和占城镇居民大多数的低学历群体排除在外, 这从制度上阻碍了陪审员的广泛性和民主性, 导致陪审员结构趋于精英化, 民主基础薄弱 (5) 。再比如, 《决定》还规定: “人民陪审员的任期为五年”, 笔者认为5 年的任职期限不仅给陪审员造成过重的陪审工作压力, 不了利于其保持陪审积极性; 而且往往易使法官与陪审员形成固定的人际关系, 弱化了陪审员的监督功能。5 年任职期过长, 易滋生腐败或导致驻庭陪审, 使得法律的公平正义被“人情化”, 最终加剧人民对司法的公正的“信任危机”。

( 二) 运作困境

首先, 在以法官为中心的职权主义审判模式下, 陪审员同权作用难发挥。我国当前的审判模式中强调法官的主导地位, 法官在审判前往往已经阅读全卷并形成初步认定, 主持法庭审判时, 通过有针对性的法庭询问, 结合专业知识即可作出大致判定。相比而言, 人民陪审员多数有自己的本职工作, 时间、精力有限。以长沙市望城区人民陪审员参审情况为例, 陪审员通常在开庭前半小时前到庭, 但多数陪审员不愿独立阅卷, 而是通过法官、书记员的叙述了解案情, 这不仅导致陪审员对案件了解不深入, 而且陪审员可能在庭前先入为主地在形成与法官一致的观点。此外, 陪审员参与陪审的机会有限、经验不足, 加之专业知识欠缺, 往往不能全面把握案件情况, 进而不敢轻易作出判断, 在庭审、合议时自然趋从法官的主张, 难以发表独立观点。由此可见, 虽然制度规定将人民陪审员与法官放到了同一平台, 但陪审员很难与法官形成互补或发挥制约作用。

其次, 不区分“事实审”和“法律审”实际架空了陪审权。《决定》规定: 人民陪审员除不得担任审判长外, 同法官有同等权利。不区分“事实审”和“法律审”的全面审看似赋予陪审员宽泛的职权, 实则打破陪审员背景优势, 导致陪审员丧失合议时的话语权和平等地位, 权利难以实际行使 (6) 。较之法官, 陪审员来自群众, 更能从民意角度看待案情, 在社会经验、专业知识等方面具有独特的优势, 但由于缺乏法律素养和审判技能, 在阅读案卷时难以理解到事件背后的法律内涵, 评议案件时找不准案件争议的焦点, 如此不区分事实问题和法律问题的全面审不仅难以发挥陪审员特长, 而且耗费更多时间精力在其不擅长的领域, 打消陪审员积极性, 加之法院目前对参审过程缺乏科学的考评和监督, 长此以往陪审员自然消极参审, 可见宽泛且不切实际地设置职权反而架空陪审权利。

( 三) 管理困境

法院全程主导对人民陪审员的管理, 是人民陪审员缺乏独立性的直接原因。陪审员与法官存在监督关系, 其参与案件审理对法官的自由裁量权和案件透明度难免产生影响, 将陪审员置于法院管理控制之下, 法院本身难以避嫌。

首先, 在选任方面。人民陪审员的选任程序通常是“法院发布公告———单位推荐或自荐———法院接受候选人材料进行初步审核———面试———走访和报请有关部门调查———报同级人大任命”, 可见选任全程由法院主导, 缺乏透明度的程序将公民普遍的权利异化为附加条件的“机会”, 将人民陪审员异化为法院可以控制的“资源”和“工具”。对于法院而言, 邀请人民陪审员参审更多情况下是为了缓解审判工作压力, 通过陪审员拼凑合议庭人数或单纯为完成上级规定的案件陪审率指标, 法院并不想真正发挥人民陪审员的参审作用 (7) , 故而在选任时偏向于选取高学历候选人。这样看似是方便了法官与陪审员的交流, 节约了司法资源又提高了办案效率, 同时也符合法律规定, 可实际上致使城镇基层居民和广大农村居民丧失参与陪审的权利, 陪审员丧失了应有的广泛代表性。

其次, 在日常管理和抽取方面。据笔者了解, 虽然长沙市天心区、望城区等基层法院积极推进陪审相关建设工作, 设立了陪审员自治管理委员会 ( 下称陪委会) (8) , 但陪委会章程在起草、日常管理和工作考核方面都处于法院管控之下, 听从法院指导, 以服务法院工作为目的, 在这种管理模式下陪审员更容易接受法官的思维模式, 不利于陪审员认识自身独立性, 不利于树立自主参审意识。在是否抽取陪审员方面也由法院主导, 很少有当事人主动提出申请, 一方面是多数当事人不了解甚至不知晓该制度, 法院一般也不会主动告知; 另一方面是当前的陪审效果并不明显, 当事人要求陪审员参与并不一定有益于案件审理。

再次, 在经费补助方面。人民陪审员的补助由财政部门对法院专项拨款, 由于各区经济发展不均衡和政府支持力度不同, 陪审补助也有所不同。笔者通过调研了解到, 长沙市目前的普遍补助水平是50 元/案, 个别法院是100 元/案, 可见发放补贴的实际主导权也在法院手中。低廉的补助标准与陪审员的付出难以相当, 在鼓励参审方面没有起到明显作用, 但是过高的陪审补助又可能导致陪审员以此作为提高合法收入的途径, 陪审补助到底发放多少合适, 缺乏可参考的实施标准。

( 四) 社会认知困境

虽然长沙市各法院选任人民陪审员前通常会通过网络、电视、报纸等媒体渠道进行宣传, 但是社会公众对参与陪审的条件、程序、工作内容等还不够了解, 导致民众参与度不高, 宣传收效并不明显。因而很少有公众主动申请参选陪审员, 致使遴选渠道单一, 多数候选陪审员由所在单位、社区或组织推荐, 采取这种不得以的途径选取陪审员参审难免有完成“政治任务”的意味, 选出的陪审员往往对法律工作的不够热情 (9) 。过低的社会认知度不仅使得招募工作难度增大, 而且导致陪审员的来源不够广泛, 不能代表不同的社会群体利益, 也不能反映不同的社会群体意志, 影响后续工作的效果。

三、完善陪审制度的现实路径

健全完备的立法制度是前提, 社会观念的认同是基础, 科学有效的管理是关键。社会转型期的陪审制度设计应该“因时而变, 随事而制”, 不可采取一刀切的急躁办法。

( 一) 健全立法

首先, 重现确立陪审制度宪法地位。宪法是国家根本大法, 是其他法律制定完善的依据, 光有实施办法和诉讼法的规定是不够的, 应在宪法中做出原则性规定, 使立法机关对陪审制度予以足够重视, 这也是加强完善陪审制度相关立法的首要步骤。

其次, 加强管理方面立法, 建立科学评察机制。从长沙市的司法实践情况来看, 虽然法院纷纷实施陪审员倍增计划, 采用电脑抽取等形式随机抽取, 但仍存在陪审员消极参审、陪审功能异化的问题, 因此制定审理和评议的实施细则尤为必要。不再单一根据出庭率考核陪审员, 而是结合陪审实际效果对陪审员进行奖惩, 剔除消极参审陪审员优化“陪审员库”的质量; 细化后勤保障标准, 提高陪审待遇, 对陪审员时间精力付出予以相当补偿。

( 二) 科学管理

人民陪审员从选任到参审全程处于法院的管控下, 是导致人民陪审员缺乏独立性的直接原因, 因此要弱化法院控制, 培养陪审员独立性。

首先, 5 年的任期过长建议适当缩减为3 - 4 年。陪审员经过长期模式化管理、培训后, 民主意识淡化, 对潜规则更了解, 使得陪审员易于被法院操控, 思维和观点更易趋同于法官, 缩短陪审期限可为陪审队伍注入新鲜血液, 提高司法民主和监督的可能性, 虽然可能导致陪审员参审机会减少, 但可以通过增加经验交流会等其他方式弥补。

其次, 适时推广更符合我国当前国情的试点改革规定, 保留一定比例高学历专家陪审员的同时降低陪审员选任的学历要求, 扩大陪审员候选人群, 吸纳代表民意更广、社会生活经验更丰富的公民进入陪审员队伍 (10) 。尝试发挥陪审员作用的新途径, 通过庭前预先调解等形式, 发挥陪审员调解优势的同时减轻法官工作负担, 比起单纯拼凑合议庭人数更能发挥陪审员主观能动性、培养其独立性。

再次, 可借鉴台湾地区的合议庭法官回避制度, 在合议环节由多名陪审员独立进行合议, 除需要解释专业法律问题外, 法官回避发言, 从而调整陪审员“审而不议”的消极状态, 督促陪审员独立思考11。

( 三) 调整陪审适用的范围和模式

现有的规定笼统, 只规定在法院一审案件组织合议庭时适用陪审制度, 不利于实际操作。第一步应进行两种分类: 一方面是根据陪审员专业背景和特长进行分类, 尽可能发挥陪审作用, 提高司法公信力; 另一方面是对于案件类型进行分类, 并不要求所有案件都适用陪审制度, 对个别案件可以采取陪审团的模式, 例如对社会影响较大的案件适当增加陪审人数。然后再尝试将陪审制度的适用扩大到二审程序, 扩大其辐射范围; 同时, 明确哪些案件应由专家型陪审员参与, 哪些案件适合普通陪审员参与; 明确哪些案件应该适用陪审制度, 如: 地区重大影响案件、环境保护案件、社会弱者权利案件、知识产权或科学技术案件、涉及财务或医疗的案件等。

社会转型期不应急躁一刀切, “在看到人民陪审制‘法律审’与陪审价值和陪审实践存在矛盾的前提下, 也要看到‘法律审’的积极意义特别只在特定情况下发生的重要作用”12。以陪审员仅进行“事实审”为原则, 参与“法律审”为例外, 结合案件类型、案件影响等因素科学配置陪审权限, 选择不同的陪审模式和陪审员类型, 更好发挥陪审员与法官的互补作用, 实现人民陪审制度的社会价值。

( 四) 强化人民陪审的社会认同

陪审制度是传递公众情绪的良好途径, 也是民众参与和监督司法的最好形式, 其在西方得以顺畅实施, 得益于公民敬畏法律的精神和普遍的社会认同。一方面, 民众受传统思想的影响, 对以亲自参与的方式进行司法监督热情不高, 虽然近年来公众的民主法治意识逐步提高, 媒体监督司法审判的案例不再罕见, 但传统“包青天”式的思想使得民众愿意交给司法机关较大的权利却疏于对其监督约束; 另一方面, 多数情况下陪审员对案件审理难起到实质影响, 少数陪审员出庭举止随意, 这些都降低了当事人对陪审员认同度13。因此, 公众普遍对参审热情不高, 认为审判是法官的事, 陪审员参与与否对案件影响不大, 是否亲自报名参选陪审员更是与自身关系不大。

培养社会敬畏法律、认同陪审制度不是立竿见影的事情, 公民普遍的法律素质为国家制定认可法律提供参考, 其对法律的了解认同度与参与度相互影响。因此, 我国更应该长期重视法治社会的氛围培养。

四、结语

浅析农村五保制度面临的困境与出路 第8篇

1 农村五保制度在实施过程中出现的问题

1)农村五保制度并没有实现应保尽保的目标。按照规定,所有符合农村五保条件的农村居民都可以享受农村五保供养待遇。但五保制度在实施过程中并没有做到这一点,许多符合条件的人员并没有获得相应的救助,应保尽保率不高。据统计,2002年全国农村“五保”供养对象有570.4万人,而真正获得保障的只有282万人,仅占应保对象的52%,应保未保率达48%。由此可见,有将近一半符合条件的农村居民并没有享受到五保待遇。

2)农村五保制度的保障内容不完善。按照《农村五保供养工作条例》的规定,农村五保制度的保障内容包括“保吃、保穿、保住、保医、保葬(未成年人保教)”。农村五保制度本应是一个全方位保障制度,但在制度实际运行过程中,却退化成为一个保障内容残缺的制度。

由于资金缺乏、认识上的偏差等客观原因,使得很多地方并没有按照五保制度规定的要求去做。大多数地方可以保住、保吃、保穿。但在保住方面,对于集中供养的老人而言,由于其居住于养老院,住房的问题得到了解决。但对于分散供养的老人而言,则较为困难。

3)农村五保制度的保障水平不高。按照五保制度有关规定,农村五保供养标准不得低于当地居民的平均生活水平,并根据当地居民平均生活水平的提高适时调整,但在实际情况中并没有按照规定去做。

李瑞德对闽北南平市的五保供养状况进行调查时发现,即使在比较富裕的城市,其供养标准只占当地农民纯收入的53.98%,2004年该地区的农民人均生活消费支出2 958元,供养标准略低于当地村民的平均生活水平。在有些县区,五保供养标准令人担忧。除了省级财政转移支付的1 000元/a外,地方财政没有列支五保供养资金。而2005年该地区的年均纯收入为3 300元,人均消费支出为2 230元/a,其中食品1 105元/a,衣着117元/a,即基本生活消费支出为1 222元[1]。可见,五保保障水平普遍偏低,不能满足五保人员的生活需求。

4)养老供养设施简陋及管理落后。农村养老院获得经费十分有限,没有足够的资金更新设备、翻修房屋,甚至许多养老院只有最基本的生活设施。很少有养老院配备完整的医务室、心理咨询师等。农村养老院大多雇佣临时人员,其素质难以保证,很难提供高质量的服务。大多数农村养老院只注重入院五保人员的吃、穿等问题,忽略了入院五保人员的精神文化需要,入院五保人员的精神文化生活十分匮乏。

2 农村五保制度面临困境的原因

1)农村五保制度定性的错位。农村五保制度的性质应属于社会救助而不是社会福利。社会救济亦称社会救助,是国家通过国民收入的再分配,对因自然灾害或者其他经济原因、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助,以保障其最低生活水平的制度[2]。而我国一直把农村五保制度定性为农村集体福利事业,社会福利需要具备较高的经济发展水平。由于农村经济发展水平的滞后,导致农村现有社会福利得不到保障,使得农村五保人员连最起码的生存问题都难以维系,我国把农村五保制度定性为农村集体福利事业,意味着政府可以根据自身的意愿提供服务。而社会救济则不然,政府对于无法维持最低生活水平的社会成员必须给予救助,并保障其最低生活水平。正是由于我国政府对农村五保制度性质界定的错位,最终导致五保制度没有实现应保尽保的目标,而且保障项目也是残缺的。

2)农村五保制度的变革相对滞后。作为社会保障组成部分的五保制度也不例外。但在实际中,农村五保制度的变革却相对滞后于社会经济的发展,特别是农村社会经济的发展。农村税费改革以后,农业税取消,“村提留、乡统筹”也随之取消。但农村五保制度并没有随之发生变革,寻求新的资金渠道替代,最终导致资金缺乏进而使制度面临举步维艰的局面。这种状况直到2006年新的五保条例实施后才有所改善,使农村五保制度与社会经济状况的匹配性有了明显的改善,五保制度的社会效应要好于以往。

3)缺乏稳定的资金来源渠道。五保制度缺乏一个稳定的资金来源渠道。在税费改革以前,农村五保制度的资金来源于“村提留、乡统筹”,这是一种费的形式,缺乏强制性和固定性,然而这一渠道不能保证资金全额收取。而税费改革以后,五保制度的资金来源于农业税附加和上级财政,农业税附加不仅要支付村干部工资,还要经过层层扣减和挤压之后,分配到五保制度上的资金已经所剩无几,并不足以维持五保制度的正常运转。由此可见,五保制度自建立以来,就没有一个稳定的资金来源渠道,它总是建立在一个不稳定的缺乏弹性的资金渠道上。资金的缺乏,致使五保制度无法持续运行。

3 我国农村五保制度的出路

1)农村五保制度所需的资金应纳入财政预算。五保制度面临的最大问题是没有一个稳定的资金来源作为支撑。用一般性税收为基础的财政作为五保制度的资金来源,可以保证五保制度所需的资金。在目前的税制条件下,基层政府的财政较为困难,中央和省级财政相对宽裕。因此,各级财政负担五保经费的比例可因不同的地区而有所差别,总的原则是按照能力负担。五保制度保障水平的地区差异应保持在一定范围之内,高级别的财政应负担平衡各自职权范围内保障水平的差异。

2)动员社会力量广泛参与支持社会捐助。五保人员是农村最为弱势的群体,他们的境况很大程度上是由社会原因造成,社会理应伸出援助之手帮助他们。但目前我国社会保障制度还不够完善,社会力量动员严重不足,很难发挥作用。国家应该鼓励和支持社会捐助,运用税收政策引导和激励人们的捐助和慈善行为。对于社会捐助和慈善机构所筹集到的资金与实物,要有专门的部门负责管理,定期向社会公布资金的使用情况,建立透明的运作机制,并接受社会各方面的监督。在农村要加强社区建设,在社区范围内形成互助共济的良好氛围,使社区成为解决五保人群的一个基础性网络。

3)加强农村养老院的基础建设和管理。首先,加强农村养老院的硬件建设,使农村养老院的规划、设计、建设符合国家的政策法规。采取多种形式吸收社会力量参与到农村养老院的建设中,这不仅弥补了农村养老院建设资金的缺口,还增加了农村养老院的供给和建设水平。其次,为农村养老院配备足够的人力资源,不仅要配备高素质的、数量充足的工作人员,而且要配备一定数量的医生、心理咨询师、社会工作者等专业人员,为入院人员提供专业的服务。对现有的工作人员要加强培训,提高其自身的素质。

摘要：农村五保制度是政策运行最为连贯、效果最为显著的农村社会保障制度之一,但近年来五保制度却陷入了困境,由于对农村社会经济环境变化反应相对缓慢,使其不能完全适应农村的社会经济状况。如何使五保制度良性运转下去,成为了一个令人深思的话题。通过对农村五保制度实施过程中出现的问题进行分析,从进一步加强农村养老基础建设和管理、加大财政的支持力度等方面进行了探讨。

关键词：农村五保制度,农村养老院,农村

参考文献

[1]李瑞德.一项关于农村五保供养制度的实证研究——以闽北地区为例[J].市场与人口分析,2007(1):14.

制度困境 第9篇

关键词：农地征收,补偿制度,困境

1 失地农民利益受到侵害

土地被征收后, 失地农民丧失了最基本的生产资料, 生活甚至是生存失去了保障, 变成了“种田无地、就业无岗, 低保无份”的流民。据统计, 1987-2001年, 全国非农建设占用耕地226.3万公顷, 其中, 70%以上是征地, 而大体每征用1公顷耕地就会使21人失去土地。【1】2003年6月, 在未报国务院审批的情况下, 民营铁本钢铁公司直接与镇政府签下6451亩投资用地协议, 1400用户、4000多农民在没得到足额补偿合理安置的情况下强行动迁, 流离失所。【2】

一般情况下, 失地农民的就业渠道主要有三种:招工安置、外出务工和个体经营。第一, 招工安置。在现行的用人制度下, 失地农民就业并不是永久的, 随时都有可能再失业, 所以这种安置方式基本上不用了。第二, 外出务工。土地被征用后, 大多数失地农民背井离乡到城市打工。但是, 由于缺乏技术特长和年龄优势, 加上现在城市就业压力大, 他们无法在竞争激烈的环境中获得稳定工作。第三, 个体经营。有些失地农民选择自主创业, 利用拿到的征地补偿费做生意。但自主创业的门槛较高, 不但要有市场, 还要有经营头脑, 需要承担的风险很大, 因此只有极少数失地农民选择这种方式就业。

此外, 农村土地被征收后, 农用地转变为建设用地, 土地价值也随之急剧上升。但上升的土地价值只能由用地单位和地方政府占有, 失地农民无权占有, 从而导致征地矛盾日益激烈和尖锐。有权威数据称, 目前因征地引发的农村群体事件已占全国农村群体性事件的65%以上。【3】据预测2020年我国失地农民总数将达到1亿人以上, 【4】如果失地农民在生活、就业、养老等方面的合法权益得不到切实保障, 那势必将成为影响社会稳定的一大隐患。

2 耕地资源流失严重

由于我国土地征收制度适用的范围较宽, 除了村民住宅和乡镇企业建设用地之外, 其它农转非用地都需要由国家统一征收, 这样政府在土地征收中就处于特殊地位。为了提高政绩, 有些地方政府盲目招商引资, 掀起了以兴建经济开发区、高新技术园区为名义的“圈地运动”。各类开发区、园区过多过滥, 城市规模盲目扩张, 80%用的是农村集体土地。【5】据国土资源部不完全统计, 全国开发区目前多达6015个, 规划面积3.54万平方公里, 已超过现有城镇建成区面积的总和, 其中相当数量是耕地, 有的还是高产农田。【6】1999年之后我国耕地面积出现了快速下降的趋势, 2001年, 我国耕地面积为19.14亿亩, 2002年为18.89亿亩, 以后连年呈减少的趋势, 2006年减至18.27亿亩, 2007年减至18.26亿亩。【7】

我国人多地少, 随着我国人口的持续增长和耕地资源的逐渐流失, 人地矛盾也将日益突出, 极大危害了我国的粮食安全。自1997年起我国就实行严格的耕地保护制度, 尽可能做到耕地的占补平衡, 但这样并未从根本上遏制耕地资源的减少, 根本原因在于地方政府征地成本较低且非常盲目, 出现了很多征而不用、征而少用的现象。据统计, 目前全国开发区土地有43%闲置。建设用地导致耕地减少2000万亩, 而其中1300万亩是有灌溉设施优质良田。【8】

3 土地市场无序混乱

被低价征收的农村土地一旦转变为非农地就产生了巨大的价格差异。实践中利用各种手段争相低价买地的现象屡见不鲜。为了获取高额的利润回报, 大量集体土地往往通过黑市交易转变为城市土地。土地黑市交易的大量存在, 一方面对城市的规划建设带来影响, 使得城市布局混乱, 影响城市建设的发展。另一方面, 已经严重影响了土地市场的正常秩序, 为某些人的权力利益创造了机会, 导致腐败的产生。近年来, 在中纪委查处的省部级以上领导干部重大违纪违法案件中, 许多就牵涉到土地批租腐败问题。据纪检、监察部门统计, 在领导干部以权谋私、贪污受贿的案件中, 涉及土地批租问题的约占1/3。【9】据统计, 2007年9月中旬至2008年1月中旬, 查处非法侵占土地案件31700件, 设计土地面积336万亩, 已经对2864人进行纪律处分, 还有535人被追究刑事责任。【10】

参考文献

[1]邹卫中.完善征地补偿制度维护失地农民的利益.实事求是, 2004年第2期.

[2]张艳霞.中国式的圈地运动.法制与社会, 2004年第12期.

[3]社论:政府应在征地过程中保持中立.南方都市报, 2006年2月24日.

[4]民进中央.2020年失地农民数量将超一亿.中国青年报, 2009年3月14日.

[5]曹艳芝.我国农村土地征收中存在的问题及其制度完善.社会法学家, 2006年第2期.

[6]崔丽.我国乱占滥用土地情况严重.中国青年报, 2004年6月25日.

[7]李海霞.2007年中国耕地面积18.26亿亩保住18亿亩红线.北京晚报, 2008年4月16日.

[8]常晓红.中国耕地流失严重.财经, 2004年第8期.

[9]潘善斌.农地征收法律制度研究.民族出版社, 2008年版, 第47页.

制度困境 第10篇

关键词：煤炭能源,制度,困境,发展

1. 问题的由来

煤炭是我国的主要能源, 占我国能源消费的一半以上。改革开放以来, 我国煤炭产量一直不断增长, 但能源紧张状况却得不到缓解, 因此, 有必要对现行煤炭能源的管理制度予以反思。煤炭能源是社会经济发展的重要物质基础和资源保证, 对煤炭能源的管理是能源发展中的老问题, 也是重点问题和疑难问题。

我国现阶段的煤炭能源管理呈现出非常显著的两个特征:其一是煤炭能源管理在社会管理中的核心地位愈加明显, 这种核心地位体现于社会管理的主要活动都是围绕煤炭能源的发展和开发展开的, 能源发展中的主要矛盾也是因为煤炭能源收益分配中的不当不法行为而产生和激化的;另一个特征是我国煤炭能源不同于其他能源的特性在于其用途和发展途径是受到限制的。

现今, 无论是在实践中还是在学理的讨论上, 对于我国煤炭能源管理的具体实现模式和路径都还存在着一些争议。从制度的视角审视这些争议会发现, 我们的讨论很多是在还没有完全弄清现行制度规范的目的及其运行的环境和现状的前提下, 就侧重对于应然情景的讨论。

要寻找或验证未来制度建设的方向, 必要的铺垫工作是正确总结并审视已有的实践经验, 对于实践的效果作出正确的评价。本文希望可以贯彻这样一个原则:改革的前提是弄清楚要改革的对象是什么、为什么要改革、改革的预期成果, 才能具体制定改革方略。因此, 本文希望通过对现行制度形成、沿革的思路的梳理, 找到制度运行所面临的问题及其解决办法, 进而明确发展方向。

2. 制度困境

在我国煤炭能源管理活动所处的普遍的制度环境所可能形成的问题不是局部的或独立的, 而是系统的, 系统性问题造成了我国煤炭能源管理的制度困境, 而困境当中最突出的问题主要有以下几个方面:

首先, 煤炭能源管理中的基本权力结构是由三种权力构成的, 分别是:政治权力、经济权力和社会权力, 三者相互依存, 必须保持一种均衡的、稳定的权力结构。合理的权力结构的存在的意义是维持煤炭能源管理过程的权力制约和民主参与、创造的可能性。三种基本权力中, 经济权力是整个权力结构的基石, 同时也是民众最希望得到实现的, 因为只有在满足物质需求的基础上, 才有可能进一步表达政治以及其他社会生存和发展诉求。对于民主参与权和收益权的损害, 极可能招致民众对于决策群体的不满, 甚至引发群体性事件。

其次, 如何处理煤炭能源开发与利用, 即煤炭能源的管理与发展之间的关系。对煤炭能源的管理是社会经济发展的基础, 但凡是经济行为都有风险, 因此必须处理和明确的是管理的限度和可以给予发展的空间。制度层面来讲, 我国煤炭能源管理规范的演化走的是不断放松管制的路线, 这一方面增加了资产增值的途径和方法, 但同时也可能由于复杂的市场环境, 而产生更多的问题。制度被创造出来规范人们之间的交往行为, 通过给人们建立行为规范降低人们行为中的不确定性。在衡量制度价值时必须解决在进一步路径创新和丰富激励手段的同时, 如何降低不确定性的问题。因此, 可以说煤炭能源管理制度是在寻求发展、创新和稳定三者之间的最佳配比。

再次, 无论是缺乏权力监督和制约的制度环境中, 还是缺乏激励的制度环境中, 都容易发生权力的寻租行为, 我国社会基层社会中对于腐败的深恶痛绝和长期隐忍并存, 腐败行为不仅使得煤炭能源管理的效果不佳, 造成煤炭能源的流失, 还有损公众对煤炭能源管理制度体系的信任。可见, 一方面腐败是制度环境造成的, 另一方面腐败又损害了制度体系的公众信任, 使得制度运行的成本进一步增加。

最后, 煤炭能源管理由政府或集体经济组织主导, 忽视公民话语权。在煤炭能源流传的过程中, 为了提高效率, 往往都伴随着基层政府力量或民间经济组织的介入, 而这种国家权力的下移和社会力量的参与往往忽略了煤炭能源的特殊性和主体性, 使得煤炭能源的管理和交易由“自愿”变成“强制”。大规模的煤炭能源流转往往是自上而下进行的, 且涉及利益面广、利益关系复杂, 这样的流转推动模式极易忽视农民作为煤炭能源的真正所有人和受益人的话语权和决策权。忽略公民主体意愿的最严重后果是其导致的各利益主体之间的矛盾激化, 干群矛盾、贫富矛盾等农村社会基础性矛盾的进一步加深。

3. 制度的创新与发展

煤炭能源管理要依靠社会自身的力量, 管理的主体应当是制度和社会。我国社会现有的政治和经济基础下, 政府可以完全离场, 斯蒂格利茨旗帜鲜明的反对“无名氏定理”, 并提出:“政府具备私人不具备的职能”。在现阶段我国的煤炭能源管理中政府必须要发挥足够的制度供给和监督作用。对煤炭能源管理行为的监督宜采取内部监督和外部监督相结合的监督方式, 因为内部的监督并不能充分保证农民有关维护自身利益的诉求表达。政府所提供的外部审计、监督和纠纷解决机制都是存在巨大的现实制度需求的, 政府在提供有效的正式制度的同时, 还应注意为实践中的创新留出必要的空间。

煤炭能源管理是一系列利益整合和协调的过程, 如果缺乏公民民主参与和决策制度、社会利益的表达机制作为这个过程的粘合剂和润滑剂, 这个过程中就容易产生利益冲突和腐败行为, 甚至引发社会对政府和社会的仇视情绪。能源管理中同样存在着社会分层, 现阶段经济社会的分化和分层标准由血亲、宗族主导转化为富裕程度, 这种转变和由此带来的贫富分化, 可能产生的问题之一就是由富裕阶层主导煤炭能源的管理, 贫富分化进一步加大。在我国现有的煤炭能源的管理实践中, 普遍存在着由社会中“能人”、“富人”主导, 辅之以民主参与的制度模式。这种模式的出现符合我国市场经济转型和发展中对能源经济未来发展方向的定位, 但需要注意的是不能够让“富裕程度”成为是否可以主导煤炭能源管理的决定性因素, 而是应该创新制度, 由民主的方式选任能源治理中的精英, 共同组成煤炭能源管理的执行者。

参考文献

[1]刘永.节约煤炭能源与提高经济效率[J].经济问题, 1990 (1) , 32～33

制度困境引发国企董事长缺位 第11篇

所有者缺位

资本家为什么会缺位?在异质型人力资本理论模式看来,企业家是异质型人力资本的所有者,而资本家是物质资本(包括货币资本)的所有者。对于民营企业,物质资本的所有者(股东)会天然在位,所以不存在资本家缺位的问题。翻开各类企业史和现实财经资料,看不到任何民营或私营企业存在资本家缺位的情况,有的只是对资本家所持有股份(财产)的争夺。而对于国有企业,特别是同时由国家自己运营的国有企业,其物质资本的所有者(国民)会天然地不在位,即所有者缺位。不仅不存在人格化的资本家,而且资本家成为压抑或抹杀的对象,见资不见人,国有企业的资本家因此总是缺位的。因此,资本家缺位成为所有者缺位的国有企业的制度内涵,历来如此,各国如此,不因时间、地点与环境的变化而变化。

资本与资金的经济学区别就在于:前者是人性化的,后者是物性化的。讲资本,一定有一个自然人的所有者主体,物质资本即资本家。讲资金,则无所谓人性主体。物质资本增值的关键是物质资本必须有自己人性化的主体,即资本家。在此基础上,如果重资不重人,重资本不重资本家,有物质资本,没有资本家,物质资本是死的,资本就变成资金,仅能(消费)使用,发挥不了应有的价值及其增值功能,或者无法长期增值。因此,重资不如重人,重资本不如重资本家。有了资本家,小资本能够变成大资本,无资本能够变成有资本,死资本能够变成活资本。巴菲特有一句名言:“人们所选的是画家,而不是画”。 所以,企业社会最终的成功,在于创造一个发达的资本家阶层。

而资本家阶层的缺位,恰恰是当代中国最典型的状况。中国也许不缺少资本,但是中国缺资本家阶层。当前中国资本市场失效的基本原因就在于资本投资与使用的人性化主体,有人负责花钱,享受投资可能带来的收益,但无人为此承担职责,承担失败的风险。在此基础上,企业投资越来越多,需求越来越大,但效益也越来越下滑。中国国有企业投资的低收益率为此作了很好的注脚。

资本家化通道阻塞

资本家从何而来?来源于企业家,或者说,是从企业家转化而来的。说得直白些,成为资本家(资本家化),是企业家创业的基本目的。

资本家作为企业家的运动归宿,不仅实现了企业家自身的目的,也为其他企业家和后续企业家的创业与成长提供了必要条件:没有资本家或没有资本,企业家创业的资本从何而来?一个没有资本(物质资本)、没有资本家的社会,同一个没有企业家的社会一样,同样不可能有发展。很多著名的企业家,创业的货币资本甚至是靠借贷筹集的,国外的盖茨、杨致远……国内的史玉柱……概莫能外。这些企业家群体推动经济发展的结果,不仅创造了企业,发展了社会,也创造了自己,积累了自己的财富,这就是以货币资本为主体的物质资本;在此基础上,这些企业家嬗变为资本家——也许某一天,他们自己不再经营企业了,但照样可以以自己资本家的身份去影响和促进企业的发展。

但在国有企业,企业家资本家化的通道在现实的条件下是被堵死的。政策层面的限制使得国有企业的企业家无法通过正当、正面、正确的方式,在促进企业发展的同时,公正、公开地赢得自己的利益回报。也就是说,企业家无法资本家化,成为国有企业资本家缺位的第二个重要原因。

也正因为企业家无法资本家化,国有企业的企业家转而就异化为“去资本家化”。如果说资本家化是以理性投资与治理为己任的话,则“去资本家化”就以非理性消费与浪费为最大特色:大搞特搞在职消费、放任资产流失、扩散性投资,以及行贿受贿、贪污枉法等。这些行为当为推崇新教伦理理念的巴菲特等世界著名资本家所不耻。“去资本家化”成为中国当今政经腐败的重大诱因。

企业家缺位

资本家源于企业家的资本家化,但国有企业存在足够数量的合乎能力要求的企业家群体吗?

答案是否定的。也就是说,国有企业不仅资本家缺位,企业家更是缺位。一方面,政府成为国有企业的代理人,国有企业的实际运营者只是政府的二级代理人,经营自主的权限具有很大的有限性,不仅远远比不上同行的民营企业,与现代企业中随着人力资本的地位上升,作为异质型人力资本所有者的企业家地位不断上升的基本趋势,更是背离。抛开利益层面的追求不说,单就熊彼特所称的建立实业王国的企业家精神追求,也无法在国有企业得到充分实现——仅有的国有企业单个型的案例,不足以代表国有企业的面上的概貌。另一方面,政府作为国有企业的代理人,基于其自身的代理地位,只会作短期的考量,无法具有民营企业董事长或资本家所具有的长期性的考量,因此很少将具有异质型人力资本素质与能力的人作为选聘企业家的基本选项。

国有企业的企业家的缺位,成为国有企业资本家缺位的数量上抑制因素,也即资本家缺位的第三个重要因素。

企业家的重要职能之一是创新。企业家的缺位也成为国有企业创新严重不足的重要原因。在当下中国的国有企业中,盛行的是资产兼并与重组、资源整合与分配、行业的垄断与市场的控制,而技术的创新、服务的提升、品牌的建设、人性化的管理,却是少之又少的。结果,国有企业能成为国家甚至国际上的规模特大型企业,却成不了行业的创新型企业、品牌企业。

破解中小企业的制度性困境 第12篇

改革开放以来，我国充分利用原材料和劳动力等价格优势，大力发展外向型加工贸易经济，大规模的国际市场需求掩盖了中小企业面临的种种问题。2008年国际金融危机爆发后，中小企业的外部需求环境恶化，来自于欧美市场的订单急剧萎缩，国际原材料价格大幅度上涨，而出口产品价格一再被挤压。最近几年国内经济环境也出现了逆转，融资难度增加、劳动力成本上升、原材料价格上涨、人民币持续升值，国内外环境的恶化吞噬着中小企业持续生存和发展的基本利润空间。

1 中小企业面临的制度困境

实际上，当中国经济进入要素成本上升期这一必经发展阶段后，非正常生产与交易成本的破坏力也会浮出水面，如过高的融资成本、不合理的税费等，成为压垮中小企业的重要非市场因素，因此说，中小企业的停工倒闭包含了极大的制度歧视。

1.1 融资困境

困扰中小企业发展的瓶颈首先是融资难。由于中小企业的资产大多为应收账款和存货，同时项目波动性强，经营前景不确定，因此不具有银行授信资格。即使在货币政策处于中性的时期，中小企业贷款已非常困难。2011年央行连续11次上调金融机构存款准备金率，信贷资源的稀缺使中小企业更难获得银行资金的青睐，有的小企业即使贷到款，银行通常会在基准利率上浮30%～50%，加上存款回报、搭购相关理财产品、支付财务中介费用等，实际的贷款成本接近银行基准利率的两倍。多数小企业只能铤而走险转向民间借贷，有关数据显示，2008～2010年三年中，中型企业民间借贷的比例为48.3%，而小型企业这一比例则高达67.8%。由此进一步推高民间借贷利率，据中国人民银行温州市中心支行监测，2010年1～6月，温州民间借贷规模为800亿元，综合利率为20.67%。而2011年同期，借贷规模已经超过1200亿元，综合利率已攀升至约为24%。民间借贷规模越大，说明遇到融资困境的企业越多，中小企业很难支撑过高的融资成本，很多企业因此资金链断裂，被迫倒闭。

1.2 税收歧视

目前我国中小企业有4200多万家，占企业总数的99%，提供了近80%的城镇就业岗位, 纳税额为国家税收总额的近50%。中小企业利润微薄、税收种类多、总量大，税制结构不合理，征收方式难以灵活调整，与政府部门打交道，还需要很大的交际费用，即遵从成本高。

目前我国中小企业要缴纳的税收包括增值税、营业税、所得税等，据全国税收资料统计，仅2008年，中小企业缴纳流转税15003亿元，在全部流转税收入中占比86%，缴纳企业所得税4952亿元，占比为76%。据估算，通常交1元税，还要交0.5～0.7元的费。全国工商联粗略统计显示，目前向中小企业征收行政性收费的部门有18个，收费项目达69个大类。税费总计中小企业的实际税负已超过30%。另外一些行政部门为了增收进行的罚款和摊派，一些执法部门吃拿卡要等寻租成本，为应对各种名目的检查而付出的人力、物力、时间成本等，这些隐性的负担则是没法统计的。

可见，中小企业当前的困境，与其说是市场竞争下的被淘汰，不如说更多是非公平竞争下的牺牲品。中小企业是我国转变经济发展方式的难点和重点，从长远来看，随着中国产能过剩、成本上涨以及人民币升值压力，以不合理的低成本优势生存的中小企业必会大量倒闭，国内外经济金融形势的变化逼迫中小企业转型升级。政府没有必要去扶持那些本应淘汰的企业与产业，而应将更多精力与资源用于解决中小企业的制度困境。

2 中小企业转型升级是一项系统工程，需要政府进一步优化企业深层发展环境

中小企业转型与升级是一项浩大的系统工程，需要政府营造宏观环境，将中小企业长期发展纳入地方产业发展规划中综合考虑，加强对中小企业转型升级的业务指导和政策引导，为中小企业健康发展提供良好的宏观环境。首先在市场竞争中要实现公平，在产业准入上大中小企业有平等待遇，对中小企业开放垄断性行业。其次要保护中小企业的产权，企业的产权得不到保护，投资积极性就受到打击。另外，需要政府采取一些切实有效的措施，包括成立政府基金、提供各种各样的政府担保以及减免中小企业税收等方面。

2.1 改善中小企业的融资环境，有序开放民间资金进入金融领域，建立真正服务于中小企业的金融体系

尽管当前中小企业融资难的问题十分突出，但是如果大幅放松货币政策，将引爆新一轮通胀，使2010年以来的艰难调控前功尽弃，同时，宽松政策催生的过度投资和房地产泡沫将不利于经济转型和长期增长。因此在稳健货币政策的宏观环境下，扶助中小企业融资关键在于完善我国直接融资、间接融资多条渠道，形成较为成熟的中小企业融资市场。

2.1.1 积极发展面向中小企业的小额贷款公司和小银行

2008年底全国只有497家小额贷款公司，贷款余额85.73亿元，截至2010年底，全国共有小额贷款公司2614家，贷款余额1975亿元，当年新增贷款1202亿元。与商业银行每年数万亿的新增贷款相比，小额贷款公司在信贷市场完全可以发挥更大的作用。监管部门应着力解决小贷公司目前存在的制度性障碍，在融资渠道上进一步地放宽。首先，它从商业银行得到的资金和融资的比例，目前是50%，建议提高至2倍，可以保证它有充裕的资金;其次，政策许可其成为大金融机构的零售商，从大金融机构批发贷款，然后进行放贷;再次，小额贷款公司利率目前是银行贷款利率的4倍，要在确定利率上使其有更多的灵活性。

要从根本上解决中小企业贷款难的问题，必须发展小银行，尤其是民营小银行。目前全国共有中小企业4200多万，占企业总数的99%，而全国金融机构共有19.6万家，其中只有109家商业银行设立了服务小企业的专门机构。截至2011年7月末，全国银行业小企业贷款余额仅为9.85万亿元。整个商业银行系统无论从机构数量还是贷款规模上都远远不能满足中小企业的发展需求。而大银行贷款都投向了大城市、大项目和大企业，不愿意向民营中小企业提供贷款。因此地方政府可以优先选择经营业绩好、管理规范的小额贷款公司，转型为小银行，在积极发展小银行时政府要把好准入关，加大监管力度，防范金融风险。

2.1.2 发展商业银行贸易融资，有效拓展中小企业融资市场

贸易融资是指在商品交易中，商业银行运用结构性短期融资工具，基于商品交易中的存货、预付款、应收账款等资产的融资。贸易融资作为一种金融方式，银行把控整个融资过程，以产品流程设计防范金融风险，目前商业银行贸易融资业务大多是针对外贸企业进出口业务中依托于信用证工具的银行融资，如果将传统国际贸易融资延伸到国内贸易领域，对于有效拓展中小企业融资市场具有重要的现实意义。基于企业自偿性供应链，非常适合中小企业主体资质偏低的特点，同时贸易融资以与贸易周期相匹配的短期融资为主，淡化了企业财务分析和准入控制，也适合中小企业经营的特点。因此，商业银行贸易融资的服务对象拓展至中小企业可以有效解决中小企业融资难的问题，同时也可以打造商业银行特别是中小银行的差别化竞争优势。鉴于目前中小企业信用环境和经营风险程度，银行开展国内贸易融资业务可以选择信用证业务作为突破口，可开办买方押汇、卖方押汇、订单融资等等。

2.2 通过减税来减轻中小企业在转型中面临的压力

税收作为政府发出的一种信号，表明国家战略发展方向，在经济结构调整时期，税收政策在引导、扶持中小企业发展中可大有作为。因此应完善我国目前税制结构，取消不合理收费，减少行政干预，使政策真正惠及中小企业，通过减税有效提高其资产的盈利水平，增强其抵御外部风险的能力。

实行减税，要有针对性地采取措施：比如，2011年11月1日起，上调了增值税和营业税起征点，从月销售 (营业) 额2000～5000元提高至5000～20000元，月销售 (营业) 额2万元意味着平均每天约600多元，这条政策惠及的中小企业数量少之又少，因此建议应较大幅度提高小微企业增值税和营业税起征点，切实解决企业困难。再如，从2012年1月1日起，在上海部分行业试点将征收营业税改为征收增值税，税率最低为6%，与原营业税5%的税率相比，表面上看能减轻税负，但在实际经营过程中，中小企业的各种零星购买大多无法取得增值税专用发票，也就无法抵扣进项税额，增值税率比营业税率高可能还会因此加重一些企业的税收负担。因此继续推进的增值税改革，应更合理设计税制结构，真正惠及最大多数的中小企业。再有，根据现行企业所得税法规定，企业贷款利息支出允许税前扣除的仅限于基准利率产生的利息，目前的现实情况是中小企业如果能从金融机构获得贷款，其利率肯定远远高于基准利率水平，这一规定已与现实形势严重脱节，因此所得税法应调整为按贷款实际利率支付的利息给予全额扣除。另外，我国的很多中小企业由于没有完备的账册体系，在税款征收时往往实行核定征收的方式，当中小企业面临困境时，税收征管政策应体现灵活性，及时下调其核定税率或定额，还可以考虑在一定时期内给予豁免税收等等。

2.3 建立和完善支持中小企业转型升级综合长效机制

除了针对性的经济政策，政府部门还应减少对中小企业的行政干预，严禁对企业强行摊派，避免增加其隐性负担。而且现在形势下企业更需要政府的智力支持，如何变政策支持为智力支持，组织智力支持团队，通过办学、培训、辅导等多种形式，指导中小企业转型升级，建立综合长效的扶持机制，是摆在各级政府面前的重要课题。

另外，还应以多种方法手段鼓励中小企业之间的兼并重组，通过并购整合实现良性的扩张;现在中小企业整体比较困难，同类型企业可以抱团取暖，形成相对集中的产业集群;同时，中小企应该练好内功，自身积极探索创新模式，增强核心竞争力。最后，优胜劣汰是市场生存的基本法则，中小企业的高死亡率也是国际惯例，因此中小企业转型升级要充分发挥市场机制的作用，使其在大浪淘沙中成长出中坚力量，从全球产业链的低端向中高端过渡。

参考文献

[1]林铉.制度性投机窒息中小企业[N].时代周报, 2011-5-18.

[2]田俊荣.国内中小企业普遍反映税费负担重近半利润都上缴[N].人民日报, 2011-11-14.