土地财政转型研究

土地财政转型研究（精选7篇）

土地财政转型研究 第1篇

一、地方政府土地财政的实质及演变历程

土地财政缘起土地使用权出让金收入, 随着我国改革不断深化和市场经济发展, 土地房产税体系逐渐形成, 土地及其相关产业的租、税、费收入和土地储备融资逐渐成为地方政府财政收入的重要来源——“土地财政”, 也被称之为“第二财政”, 即广义的土地财政;而狭义的土地财政指通过出让土地获取的出让金收益, 也被称之为“第四财政” (第一财政指预算内收入, 第二财政指预算外收入, 第三财政指制度外收入) 。[1]土地及其相关产业的租 (土地出让金) 、税 (土地房产税收) 、费 (土地房产收费) 及土地储备融资经历了以下演变与进化过程。[2]

1.土地出让金

新中国成立后, 我国土地管理是单一计划模式, 实行土地使用的无偿划拨制度, 到1988年通过的《土地管理法》修改议案, 增加了“国家依法实行国有土地有偿使用制度”的内容, 标志着土地使用权转让制度正式确立。国发 (1989) 38号文规定土地使用权有偿出让收入由中央与地方财政“四六”分成;1994年分税制改革后, 土地出让金作为预算外财政收入全部划归地方所有;1998年修订的《土地管理法》规定新增建设用地 (存量除外) 的土地有偿使用费由中央与地方财政“三七”分成。国办发[2006]100号规定:“土地出让收入全部缴入地方国库, 实行彻底的‘收支两条线’。”

2.土地房产税收

1987年国务院决定开征耕地占用税, 1988年国务院颁布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定全国范围内开征城镇土地使用税。1994年税制改革, 新开征土地房产交易环节的土地增值税。当前土地房产税收包括城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税及相关税种。按照1994年分税制办法, 以上税种都属于地方税。2002年所得税分享改革中把企业和个人的所得税变为共享税, 中央地方“五五”分成, 2003调整为“六四”分成。

3.土地房产收费

1978年改革开放后, 为解决财政困难, 中央政府在一些领域实施以“给政策代替给钱”为特征的特殊财政制度供给, 使目前土地房产收费各省、市收费情况不尽一致。各地收费种类繁杂, 或是纳入部门预算, 或是游离于预算之外由政府自行管理。其中部分收费的透明性较差, 无法建立全国性的数据库, 研究多集中于区域性的案例分析。[3]

4.土地储备融资

1996年上海最早实施土地储备制度, 2001年国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》, 要求“市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地, 金融机构要依法提供信贷支持”。目前地方政府通常以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押获得银行贷款, 弥补地方财政资金的不足, 使得土地储备成为地方政府融资的工具。

二、地方政府土地财政的正面效应

1.弥补地方财政支出不足的状况

(1) 土地出让金切实增加了地方政府的可支配财力。

1994年分税制改革的根本动因在于提高中央财政收入在国家财政总收入中的比例, 其增长趋势如图1所示。1993年, 中央财政收入占国家财政总收入的20.8%, 而1994年上升到45.0%, 到2009年达到48.3%, 所以, 分税制改革较成功地解决了中央政府财政汲取能力不足的问题。分税制改革后, 税收收入在地方财政收入中的比重明显下降, 但随着向公共服务型政府的转型, 地方政府的事权范围却有增无减。分税制改革明确了土地出让金收入全部划归地方支配, 从而为地方政府通过征用土地取得土地出让收益提供了合法依据。土地性收入占地方财政总收入比例增长趋势, 如图2所示。1990年, 土地性收入只占地方政府财政收入的0.8%, 到2009年达到40.3%。巨额的土地出让及相关税费收益缓解了地方政府的财政困难局面, 间接维持了我国现行的分税制财政体制, 也使经济发展得以顺利进行。

(2) 建筑业和房地产业发展增加地方税费收入。

目前我国房地产业链条中共涉有城镇土地使用税等11个税种, 且根据分税制制度设计, 除了企业所得税和个人所得税由中央和地方分享外, 其余税种收入均归地方政府所有。与土地有关的行政性收费主要包括土地、财政及其他部门三类。这些收费十分庞杂, 但数额较大。目前, 房地产和建筑业税费收入大约占地方财政预算内收入的40%左右, 是地方税收中增幅最大的两个行业, 是地方财政收入的又一重要来源。[4]

(3) 以土地为抵押获得大量借债收入。

政府大举投资城市基础设施的巨额资金, 除一小部分来源于土地出让金收入外, 绝大部分依靠土地融资, 即主要由政府以土地储备中心、城投公司等作为融资主体, 以土地抵押或政府信用担保的形式获取银行贷款。房地产市场的发展, 成为政府偿还城市基础设施投资巨额贷款和实现土地出让收入的通道, 而银行信贷则是房地产投资和居民个人购房的后盾。可见, 土地储备融资开辟了地方政府的财源。

2.加速了地方城市化发展的进程

城市化的发展与土地财政收入密切相关。转型期我国城市化水平日益提高, 城乡“二元”空间结构不断整合。与此相对应的是政府出让大量土地, 城市外延扩张和城市化水平提高, 并以土地出让金为大量基础设施建设等融资。同时, 随着城市化水平的提高, 城市的发展提升了房地产资产的价格, 推动了土地价格的提升, 地方政府土地财政收入因此增加。近年来, 城市扩张和投资增加带来的房地产税和建筑税, 对地方财政收入贡献明显增加。

我们采用1990年～2009年土地财政收入、城市化水平与城市建成区面积样本数据, 利用计量方法对土地财政收入 (土地出让金与房地产税费收入之和) 与城市化水平及城市建成区规模的相关性进行实证分析 (如表1所示) 。

注:数据来源于历年《中国国土资源年鉴》、《中国统计年鉴》。

我们对表2中的数据进行相关性分析, 运用SPSS11.7中的“Pearson相关性”分析, 经计算得出土地财政收入与城市化水平、城市建成区规模的相关性, 如表2所示。1990年～2009年20年间的土地财政收入与城市化水平的相关系数为0.893, 与城市建成区面积相关系数为0.931, 而且都存在较好的双侧相关性。

注:有**, 指在0.01 水平 (双侧) 上显著相关。

综上, 社会转型期城市化进程不断推进, 地方政府凭借低廉的征地成本, 加之农地转为城市建设用地的预期收益很高, 刺激了地方政府通过不断修编城建规划的办法扩大建设用地范围。之后, 地方政府投入土地财税收益相当大的一部分资金用于城市公益性基础设施建设, 以此带动土地增值和房地产业及其税费收入的发展。这种筹资来源让地方政府得以在城市人口猛增的前提下, 同步或者超前地建设基础设施。从地方政府土地财税收益的分配和对城市建设的投资、建设的角度看, 土地财政确实为推进地方的城市化进程作出了突出贡献, 加速了我国城市化的发展步伐。

客观地说, 在今后一个较长时期内, 城市化发展进程中还要继续在某种程度上发挥土地财政的历史作用。中国现代化的一个艰巨使命是把广大农民从土地中摆脱出来, 使其不再当农民, 这就必须投入巨大的资源和资金。但这又不可能完全指望从现有工业体系和城市居民中抽取, 一个可行的办法是在保持国家耕地红线的基础上, 把原本分散的土地资源集中起来使用, 利用城市化中土地的增值收益和级差收益, 建立各种反哺农民的基金, 如建立农民进城后的住宅、医保、社保和教育基金, 这是城乡统筹和城乡一体化的基础。[5]

3.推动地方经济增长的重要因素

建立在企业或个人信用基础上的透支, 是市场经济的题中应有之义, 调动了企业和个人的探索、创新精神, 增加了经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家, 各类透支活动都很活跃。例如, 金融活动证券化产生的各类衍生金融产品, 本质上都是透支, 这对促进市场经济的繁荣, 确实起了重要作用。[6]土地财政, 实质上是一种依靠透支社会的未来收益, 谋取眼前发展的发展方式。

我国社会转型时期, 土地财政是推动经济增长的重要力量。具体来讲包括四方面:[7]第一, 以廉价的土地出让为手段进行招商引资, 促进了投资增长和经济扩张;第二, 高价出让土地增加了预算外收入, 为城市发展基础设施建设等融资需求起到了支撑作用, 推动了地区经济增长;第三, 通过土地出让为城市扩张提供了基础和保障, 推动了房地产业和建筑业的发展, 带动了其他税收收入增加;第四, 土地的高价可以为金融资本提供相应的担保, 扩大了金融资本的投入规模。

三、地方政府土地财政的负面效应

1.土地财政模式 (征地) 侵害农民的利益

我国实行城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。根据宪法, “国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这就在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的被动从属地位;同时, 由于“国家建设用地”和“公共利益”缺乏明确的法律界定, 地方政府借“公共利益”之名征用土地。[8]

《物权法》和《土地管理法》规定的征收集体土地的补偿主要以原土地用途收益为计算标准, 以保持被征者原有生活水平不降低为补偿上限, 从而决定了法定的征地补偿标准低于土地公平市场价值。地方政府供地则按照建设用地定价, 在征地和售地之间产生的级差地租形成了丰厚的“土地财政”收入, 从而导致地方政府热衷于大量征用农村土地, 其后果是大量失地农民的存在。由于农民所受教育程度不同, 相对于城镇居民掌握生存技能较少, 失去土地之后的生活变得窘迫。

近年来, 我国耕地保护与经济发展用地的矛盾发展到很尖锐的程度。如何“找地”, 也成为各地国土部门的首要任务。国土资源部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》, 立即成为各地破解土地指标瓶颈的“金钥匙”, 被地方政府利用、“曲解”, 成为“以地生财”的新途径。“土地增减挂钩”和“撤村并居”过程中, 一些地方违背农民意愿, 强拆民居拿走宅基地, 农民“被上楼”, 导致了农民种养不方便、生活成本上升, 以及开发商赚钱太多、政府对农民补偿不足和决策不够透明、不够民主的诸多弊端。

2.巨额利益诱发土地寻租和腐败违法行为

寻租是指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动, 它的主要特征是不经过相应的生产劳动而将社会公众财富转移到一部分人手中。土地资源是一种稀缺的生产要素, 土地垄断为政府提供了巨大的寻租空间。土地寻租的定位是一种在市场经济体制条件下的垄断性寻租行为。在土地征用——出让过程中, 政府凭借“行政人”的权力在集体土地征用市场上付出低成本获得土地的所有权, 从而使集体所有的土地转变成为一种公共资源。当作为公共资源的土地使用权转变为商业资源并向私人计价出售时, 人们对公共土地的权利在现实中也就不再平等了。

国家的土地权大部分由那些对土地的规划、使用、定价拥有专制决断权的机构代为行使, 权力的过分集中必然造成权力寻租, 房地产企业不得不通过寻租手段来获得土地开发权, 最后通过房地产市场, “租”在高房价的市场假象掩盖下充分地货币化和市场化了。行政价格与实际市场价格之间的巨额差价, 既是“寻租”行为产生的温床, 也是驱动一些地方政府大量批地卖地的诱因。[9]

在地方政府依靠卖地获得高额财政收入以及地产市场成为推动地方经济发展主要动力的同时, 还要避免因国家对地产市场进行宏观调控而带来的地产行业的冷缩效应和整个地产上下游行业的萧条, 地方政府不得不同中央调控地产市场、给地产市场降温的相关政策举措相背离, 公然带头“托市”, 同一些既得利益集团相呼应。[10]例如, 土地交易没有市场化之前, 土地的交易往往是在台下进行, 价格完全是非市场的因素。因此, 土地财政的背后往往隐匿着土地违法与腐败。

3.形成地方政府代 (届) 际之间的不公平

从经济学的角度看, 代际公平等价于跨代收入相等。资源的代际公平是指资源在代与代之间进行公平分配与使用。现有的土地出让机制不完备, 不仅从经济机制上无法制约地方政府过度出让、开发土地, 甚至在某种程度上还起到了反向激励作用。

地方政府在拥有出让土地的所有权的同时, 也拥有国家赋予的对出让土地的管理权, 这就为权力在毫无约束的情况下进入土地市场提供了可能。在财政收入没有自主权的压力下, 地方政府必然会利用管理主体的身份实现其作为产权主体利益最大化的目标, 以政府职能替代市场职能, 势必难以兼顾土地资源利用的代际公平。不同届地方政府在土地出让问题上也存在典型的路径依赖现象;同时, 上届政府在土地出让中已经形成了一定的利益集团, 他们力求巩固现有制度而阻碍新制度产生, 所以不同届政府在土地出让政策上很难作出根本性改变。

现任各届政府大量出让土地而获得收入, 而且土地出让金一次性收取, 实际上是一次性预收了未来若干年的土地收益总和, 形成目前收入与未来支出上的不公平。从土地出让数额上来讲, 目前的地方政府大量征用和出让土地, 而我国的耕地可供出让的数量毕竟是有限的, 不可能无节制的征用农地, 那么当目前征用的农地多时, 以后征用的数量必然要减少, 其实质上是对未来各届政府最大的利益剥夺, 使得各届政府无法实现收益均衡共享, 不具有可持续性。

4.导致实体经济的空洞化并诱发金融风险

在房地产开发的各种资源中, 土地作为载体无疑是最重要的资源。土地财政模式使房地产业得到了迅猛发展, 但由于房地产业将吸引信贷资金等各种投资和投机资本竞相进入, 最终导致巨大泡沫, 诱发金融风险甚至金融危机。对于地方政府来说, 土地储备贷款的还款能力既取决于政府对经营性用地的运营收入, 又取决于当地政府的财政收入状况。地方政府财力的不稳定及对金融的过度依赖加大了地方政府的财政风险, 其最终将逐级转嫁到国家财政和金融系统。对于房地产企业来说, 地价上涨导致土地取得成本的增加, 出于利润最大化的需要, 必然会提高房价, 将增加的土地成本转移到消费者身上。一旦房价与收入状况相背离导致房产滞销时, 必然出现企业财务风险。对于银行来说, 住房贷款期限较长, 需求群体的收入无从甄别, 从而潜伏着较大违约风险, 而最终政府的财政风险和企业财务风险都可能转化为金融风险。[11]

四、改革与完善地方政府土地财政模式的基本思路

在我国社会转型时期, 以政府公共权力为主体的良好的土地财政 (经营) 模式是土地资源管理与发展的根本所在。为了使土地财政模式在城市化发展进程中继续在某种程度上发挥历史作用, 应从如下方面改革与完善现行土地财政模式。

1.建立完善与事权相匹配的地方政府财政体制

要解决土地财政还需从政府治理过程和社会制度根源着手, 合理划分中央与地方的收入、支出范围, 使各层级政府事权配置与财政资金相匹配。根据公共物品地域属性, 按照公共福利均等化的目标, 加大一般转移支付力度。有限制的放宽地方政府债券的发行, 并适度下放地方政府税收和公共收费的立法权限, 以提高地方政府财政自给能力, 减少地方政府出让土地而获得财政收入的动力。同时, 强化预算监督, 建立健全分级国有资产管理体系, 将土地资产及收益管理纳入公共财政预算。

2.改革现行征地补偿制度

征地补偿制度改革核心是重新制定征地的补偿标准, 使其与城市扩张、建设的收益挂起钩来, 让农民直接参与土地一级市场谈判, 确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。在界定“公共利益”方面, 可以借鉴英国的《强制征购土地法》, 规定征地部门必须证明该征地项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”, 如须证明该项目带来的好处超过某些被剥夺土地人受到的损失。这一规定在帕累托最优的标准上, 从全社会经济利益的角度对英国政府行使征地权形成制度上的限制。

3.推进市场化配置, 完善市场机制对土地财政治理

借鉴西方国家市场机制对土地收入公共治理作用, 打破政府垄断土地一级市场的格局, 改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色, 通过城乡统一土地市场的建设与完善, 实现国有土地和农村土地的同地、同权、同价, [12]使农民的土地权力得到保障, 分享城市化进程的果实。市场机制对土地资源配置起基础性作用, 而地方政府职能主要包括健全和完善土地市场中介组织的执业制度, 完善地方土地市场监察管理体制, 运用法规、政策和信息引导、市民公众的监督来对土地市场进行治理。

4.界定政府对土地收益分配关系和采取“国税”征收形式

一是城市规模扩张中, 以有偿方式取得国家所有土地使用权的经营者, 必须向国家 (土地所有者) 交纳绝对地租, 归中央人民政府财政所有;二是地方政府进行规划和市政基础设施投资建设, 使城市不同地段出现土地用途和效益等级的差别。因此, 以有偿方式取得这些能够给自己带来超额利润的土地, 其经营者应将这部分超额利润转化为级差地租和垄断地租上缴给地方财政。[13]地租征收形式宜变以“国债”为“国税”, 即采取税收的形式逐年征收地租。这样, 一方面可以抑制地方政府征地卖地的冲动, 实现土地财政收入的“代际”公平;另一方面也可以规避由房地产过热带来的经济风险和社会风险。[14]

摘要：本文采用文献资料法、定性与定量结合法, 分析转型期地方政府土地财政实质内涵与演变历程;从弥补地方财政支出、加速城市化发展进程、推动地方经济增长方面, 论证了土地财政模式的正面效应;从侵害农民利益、诱发土地寻租与腐败违法、形成地方政府届际不公平、导致经济实体空洞和金融风险方面, 论证了土地财政模式的负面效应。在此基础上, 作者从建立完善与事权相匹配的地方政府财政体制、改革征地补偿制度、加强土地市场建设和界定政府对土地收益分配关系及征收形式方面, 提出改革与完善地方政府土地财政模式的基本思路。

土地财政转型研究 第2篇

自1994年分税制改革以来,中国逐步形成了“财权上移、事权下移”的局面,另外,由于中国土地产权二元结构因素,形成了以地谋发展的中国特色经济模式,导致土地财政成为地方政府财政收入的重要支柱。针对土地财政,一方面,其带来了中国经济的高速发展,弥补了地方政府的财政缺口,加速了我国城市化发展进程;另一方面,以地谋发展,也引起了一系列问题如地方政府官员腐败、土地资源利用代际不公平、房地产泡沫、地方政府债务危机等。因此,越来越多的学者提议地方政府应该摈弃“土地财政”的发展模式,通过建立长期有效的税收模式来代替不可持续的土地出让收入。

土地是公认的稀缺资源,地方政府也深知“土地财政”的不可持续性,但是近几年来“土地财政”反而越渐严重,特别是在东部某些城市和地区,土地出让收入达到了财政收入的70%以上,可见土地财政依赖度非常高,一旦缺少这块财政收入,从西方经济学角度看,地方政府可能面临破产。事实上,政府出让土地有双重的政策目标:一是通过招标、拍卖、挂牌等出让方式获得巨额的财政收入,二是以行政划拨、协议出让的方式招商引资、促进经济增长。这就使得地方政府通过土地出让不仅解决了由于财政分权导致的财政入不敷出的局面,也实现了上级的经济考核指标。而这种处于多重利益考虑下的政治行为最终形成了土地出让规模和出让价格的上涨。

目前我国文献对于土地出让的研究,主要集中于3个方面:一是研究土地出让与经济增长的关系[1,2];二是研究土地出让与房地产价格的关系[3,4];三是研究土地出让与财政分权的关系[5,6]。本文主要侧重于第3个方面。到目前为止,已有学者对财政制度与土地出让的关系展开过研究,这主要体现在出让规模和价格上。在规模方面,朱丽娜和石晓平从制度改革角度分析了土地出让行为,得出国家政策对地方土地出让收入有较大影响,“土地财政”现象在低一级地方政府财政收入中更为明显[7]。龚丽贞分析了土地出让收入的影响因素,发现财政分权、经济发展水平和市场化都会影响地区的土地出让规模[8]。窦欣和杨金亮发现财政体制、土地制度原因促进了土地出让金收入规模的扩大,而政治体制原因对土地出让金收入规模的影响不显著[9]。在价格方面,刘洪彬和王秋兵从特征价格模型出发研究了地理位置、邻里特征、交通医院等公立服务等对土地出让价格的影响[10]。薛白发现地方政府的财政约束使其倾向于缩小工业用地与其他类型土地的价格差别,而地方政府竞争行为使其倾向于扩大工业用地与其他类型土地的价格差别[11]。李学文和卢新涛实证得出我国协议出让土地价格是上升的,但是跟“招拍挂”方式出让价格偏离增大,后者受到前者的影响[12]。

从以上文献看,尽管部分学者研究了土地出让规模或出让价格的影响因素,但是存在几点的不足:

第一,大多数文献只考虑了财政分权这一制度因素,即使考虑了政治制度因素,在二者的指标选择上,均不够准确,如龚丽贞、薛慧光等用财政收入或财政支出衡量财政分权[6][8],而没有结合财政收入和支出两个方面,其次在经济目标指标选择上,袁一方和王佳杰用非保障性住房销售面积占所有房屋销售面积的标准反映经济增长[5],薛慧光等用人均FDI作为地方政府竞争的变量[6],这些也较为不妥。

第二,部分文献指出在地方政府间激烈的投资争夺战中,会频繁出现“零地价”、“负地价”的工业用地价格,然而根据本文对数据的初步分析,发现即使是协议出让的土地价格,其趋势也是上升的,只是由于存在财政和政治双重约束,用于工业的土地出让价格与用于商业和住宅的土地出让价格偏差会增大,因此本文在分析出让价格上,研究的非绝对价格而是相对价格。

第三,以往学者在对分地区的研究中,均根据地理位置将我国31个省市区分为东中西部地区讨论,但是,不同财政依赖度的地区其土地出让规模往往不同,财政依赖度越强的地区,由于其需要更多的资金支持使得出让规模可能更大,价格也可能更高。此外,土地财政作为政府增加投资、促进经济发展的主要资金来源,也会使得经济更高水平的地区,存在土地出让规模和土地出让价格更高的情况。本文将分不同土地财政依赖度和不同经济发展水平的地区进行讨论。

二、我国土地出让收入现状分析

本文主要考察我国1998年以来土地出让的现状,为此首先要通过描述性统计来初步判断我国土地出让的规模、价格,并比较不同土地财政依赖度和不同经济发展水平地区的土地出让规模和价格有何差异。对于土地出让规模和出让价格,一般采用土地出让收入(价款)和土地出让收入与土地出让面积的比值来表示。尽管我国有历年的土地出让收入和土地出让面积两个指标数据,但是2002年国土资源部通过了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(以下简称《规定》),并于当年7月1日起施行,《规定》中指出所有经营性开发的项目用地都必须通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。这就使得土地出让从2003年开始不仅仅只有之前的协议出让模式,招标、拍卖、挂牌成为新的出让模式,并且比重迅速扩大。因此,对于土地出让,有必要在整体之外,再分不同的出让方式进行描述。所用到全国和分地区的土地出让收入(价款)、土地出让面积、不同出让方式(由于招标、拍卖、挂牌3种方式较为接近,因此将其归为一类,定义为“招拍挂”模式)下的土地出让收入和土地出让面积、财政预算内收入、人均GDP这几个指标***。

图1和图2分别显示了全国土地出让的规模(收入)和价格趋势线。从图1可以看出,从1998年开始,我国土地出让收入规模逐年增大,在2012年土地出让收入达到28041亿元,并且在2003年后和2008年后增长更快,从节点看,2003年后的增长主要是土地出让从原先的协议出让方式转变到协议出让与“招拍挂”出让方式并存,“招拍挂”方式大大增加了土地出让规模;2008年后的增长主要是受金融危机后国家的“四万亿”投资影响,导致地方政府通过出让土地收入来获得一大部分投资资金。从长期看,土地出让收入的持续增长的原因,一方面是因为不断推进城市化发展,城市对建设用地的刚性需求,另一方面是随着经济的发展,城市基础设施建设和公共服务水平逐步提高,城市综合发展水平提升,这些引起城市地价和出让收入逐步上涨。另外,比较协议出让和“招拍挂”出让,二者差距非常悬殊,“招拍挂”方式出让成为土地出让总收入的主要途径。再观察图2土地出让价格趋势,可以看到除了2012年外,土地出让价格一直保持上升,并且在2005年后上升较快,2012年出让价格为843.5万元/公顷。从不同出让方式看,通过“招拍挂”方式出让的土地价格起点就比协议方式出让价格高很多,并且全国土地出让价格与“招拍挂”方式出让价格较为接近。

为比较不同地区土地出让规模和出让价格是否存在显著差异,有必要将地区进行划分。对于我国地区的划分,目前多数文献采用国家统计局的东中西部省际划分标准,尽管这有一定的科学性,但是应用于本文存在一定的缺陷。根据前文所述,不同财政依赖度的地区其土地出让规模往往不同,财政依赖度越强的地区,由于其需要更多的资金支持使得出让规模可能更大,价格也可能更高;此外,土地财政作为政府增加投资、促进经济发展的主要资金来源,也会使得经济更高水平的地区,土地出让规模和价格更高,而并非东部地区财政依赖度和经济发展水平完全比中西部高,部分中西部省份也存在比东部更高的情况。为此下面分不同土地财政依赖度和不同经济发展水平的地区进行描述统计。其中,土地财政依赖度用土地出让收入与地方财政预算内收入的比值进行衡量,地区经济发展水平用人均GDP衡量。对于具体的划分标准,本文首先计算各省份1998—2012年的年平均土地财政依赖度和年平均人均GDP,然后对于土地财政依赖度,分大于40%,20%—40%,小于20%3个等级,对于人均GDP,分大于3000美元(按6.5汇率换算人民币19500元),2000—3000美元,2000美元(按6.5汇率换算人民币13000元)以下3个等级。最终得到31个省市区的划分结果****,为节省篇幅,这里只显示出让总收入和总价格。

图3和图4分别显示了不同土地财政依赖度地区的土地出让规模和出让价格。从图3可以看出,不同依赖度的地区土地出让收入有相同的趋势,即在2003年后开始增长,2008年有所调整,之后又迅速增长,直到2011年,2012年均有所下降。但是,也可以明显看到依赖度更强的地区其土地出让规模(收入)越高,并且依赖度严重的地区基本上是依赖度一般地区的2倍。其次,从图4看出,在出让价格上,依赖度严重地区和一般地区的出让价格较为接近,均远远高于依赖度较轻地区,此外,也可以观察到对于财政依赖度严重的地区,其土地出让规模和出让价格存在较为相似的趋势。

图5和图6分别显示了不同人均GDP地区的土地出让规模和出让价格。可以看出,从2003年开始,3个不同经济发展水平的地区土地出让收入均开始呈现增长趋势,但是高人均GDP的地区增长更快,特别是2008年后,人均GDP高的地区要比人均GDP低的地区土地出让收入增长更为迅速,不过2012年高人均GDP的地区出让收入较2011年有所降低,而中等人均GDP和低人均GDP的地区则跟2011年基本持平;另外可以看到中等人均GDP和低人均GDP的地区土地出让收入差距不大。从图6看出,在2007年以前,不同人均GDP的地区,土地出让价格水平相差不大,但是从2007年开始,高人均GDP的地区出让价格与中低GDP的地区差距开始扩大,对比图2可以发现,这主要是高人均GDP地区其土地出让价格主要取决于“招拍挂”模式的出让价格升高所导致。

三、财政分权和经济目标考核对土地出让规模和价格影响的实证分析

为研究我国近十多年来土地出让规模和价格是否受到财政分权和经济目标考核双重因素的影响,本文采用基于省级地区的面板数据进行实证分析。根据前面的阐述,可以提出以下的两点假设:一是在财政分权下,地方政府净支出越大,可能使得地方通过出让更多的土地来获得收支平衡,因此不仅出让规模会增大,出让价格也会升高;二是在经济目标考核制度下,地方政府为实现自己的政治目的,会采取工业和商业两种发展手段,在工业上,一般会通过协议方式出让土地,在商业上,一般会通过“招拍挂”方式出让土地,导致协议出让的土地价格与“招拍挂”出让的土地价格差距扩大。下面本文即通过实证来验证这两个假设是否成立。

1. 模型和估计方法

本文主要从经验分析的角度进行研究,为此,构建两个计量模型见式(1)、式(2)。

式(1)中,landincit是第i个省t年的土地出让收入,fd是衡量地方财政分权的变量,economy是衡量地方经济目标考核的变量,X为其余控制变量,ui代表个体效应,vt表示时间效应,ε表示残差。在式(2)中,p1/p2it表示第i个省t年的协议出让的土地价格与“招拍挂”出让的土地价格之比。根据前面的假设,如果假设一成立,在式(1)中,变量系数β1和β2应显著大于0;如果假设二成立,在式(2)中,变量系数β2应显著小于0。

对于式(1)和式(2)主要采用面板数据模型进行估计。面板数据模型是截面数据与时间序列综合起来的一种数据资源,集合了截面数据和时间序列数据的优点。在估计过程需要通过F统计量检验和hausman检验来判别到底选择混合回归、固定效应还是随机效应,其中F统计量的原假设是截距项均相等,即应选择混合回归模型,hausman检验原假设是个体效应与回归变量无关,应选择个体随机效应回归模型。

2. 变量和数据来源

土地出让收入(landinc):本文采用每年每个省的土地出让价款衡量土地出让规模,其中土地出让价款包括协议、招标、拍卖、挂牌4种出让方式的金额总和。数据全部来源于1999—2013年《中国国土资源统计年鉴》。

土地出让价格之比(p1/p2):薛慧光等认为由于政治经济考核目标的存在,使得地方政府在出让土地时,协议出让的价格会逐渐降低以吸引工矿企业进驻,而“招拍挂”出让的价格会逐渐升高来获得资金收入用于其他投资,因此其在分析过程中,分别考察了经济目标对两个价格的影响[6]。但是,根据本文前面的统计描述,可以看出在最近10年间,协议方式出让的土地价格并没有下降,因此薛慧光等的计量结果没有反映真实情况。本文认为地方政府通过协议和“招拍挂”两种方式出让的土地价格都是呈上升趋势的,但是通过“招拍挂”方式的土地出让价格上升速度高于协议出让,因此本文用二者价格的比值进行衡量。由于《中国国土资源统计年鉴》从2003年开始统计这两种出让方式,因此数据期间为2003—2012年,每种方式的土地出让价格等于每种方式的土地出让价款与土地出让面积之比。数据来源于2004—2013年《中国国土资源统计年鉴》。

财政分权(fd):从目前的文献来看,对于财政分权有多种衡量方法,但基本上的学者都只采用了财政收入或者财政支出这一种指标。如龚丽贞用各省的人均地方本级财政收入占人均财政总收入(人均地方本级财政收入与人均中央本级财政收入的和)的比例来衡量财政分权的程度[8]。薛慧光等用下一级政府预算内财政支出与上一级政府预算内财政支出之比进行衡量[6]。尽管采用单财政收入或单财政支出衡量中计算较为简单,但是可以明显看出,其存在不合理之处,如在用下一级政府财政支出与上一级政府财政支出之比时,理论上认为该指标越高,下一级政府受到的财政约束更加严重,即财政分权系数越高,但是,财政支出越高的地方其财政收入往往也越高,这就与用下一级政府财政收入与上一级政府财政收入之比衡量的财政分权相矛盾。因此,本文综合财政收入和财政支出两个方面,设计了衡量财政分权的指标。为了控制政府财政规模与人口规模之间的正向关系,这里用人均财政指标进行计算:因此,本文综合财政收入和财政支出两个方面,设计了衡量财政分权的指标。为了控制政府财政规模与人口规模之间的正向关系,这里用人均财政指标进行计算:

该指标表明当人均地方财政支出增加或者人均中央财政收入降低时,财政分权强度越强(系数越小),相反,当人均财政收入降低或者人均中央财政支出增加时,财政分权强度越弱(系数越大)。

经济目标(economy):在上级政府对下级政府的政治考核中,一般以地方生产总值(GDP)的增长率作为主要指标,因此采用实际GDP增长率作为经济考核目标的衡量方式。

对于控制变量,本文主要选择了房价水平和市场开放度两个指标。

地方房价水平(hprice):地方土地出让中较高的比例用于商业服务业,而商业服务业中大部分用于房地产开发投资,因为一方面房地产开发的附加价值高,形成了地方政府的财政收入主要来源,另一方面,最近几年来房地产价格的快速上升也使得地方政府和房地产商非常热衷于将土地转变为房地产用地。所以,理论上房价的升高导致了土地出让规模和出让价格的升高。房地产价格水平用商品房销售额与销售面积之比进行衡量。数据均来源于历年《中国统计年鉴》。

市场开放度(market):理论上市场开放度越高的地区,其本地投资建设和外来投资办厂的企业越多,因此地方政府就需要出让更多的土地来满足工业和商业需求,这会使得土地出让规模和价格升高。对于市场开放度的衡量,之前的实证文献中使用较多的是樊刚等编制的中国市场化水平指数[13],但是该指数只到2008年为止,由于所牵涉的指标较多,很难更新到2012年,本文采用各个地区的实际利用外资水平表示地区的市场开放度,历年《中国统计年鉴》给出了以美元为单位的实际利用外资额,本文用汇率将其转换为人民币计量单位。

表1给出了1998—2012年期间各个变量的统计描述,从均值一列可以看出,在此期间,平均每个地区每年的土地出让收入为340.62亿元,协议出让土地与“招拍挂”出让土地的价格之比为0.4,财政收入系数为-2.25,说明人均地方财政净支出是人均中央财政净支出的2.25倍。再观察GDP增长率,显示地方在此期间的平均增长率为11.61%。全国平均房价为3105.7元,而实际利用外资水平为249.29亿元。

3. 模型估计结果及分析

为消除因各变量数量级导致可能存在异方差问题,对绝对数变量均取对数处理。表2显示了土地出让规模作为因变量时的模型选择和估计结果,由表可以看出,在全国样本下,F检验统计量为12.54,对应的概率P=0.000<0.01,拒绝了应该选择混合回归估计的原假设,应该选择固定效应模型或者随机效应模型。再由Hausman检验判断,统计量值为84.64,对应的概率P=0.000<0.01,因此拒绝了应该选择随机效应的原假设,最终选择固定效应模型的估计结果。从固定效应结果可以看出,4个自变量在1%显著性概率水平下均统计显著,并且系数均大于0,说明财政分权、经济目标、房地产价格和地区市场开放度均对地区土地出让收入有显著的正向影响,即人均地方相对中央财政净支出越高、地区经济增长率越高、房价水平越高和市场开放度越强,地区的土地出让规模越大,这验证了前面的假设一(fd和economy变量系数显著大于0)。

注:p1/p2统计期间为2003—2012年。

从不同土地财政依赖度的地区看,在财政依赖度严重的地区,最终也选择了固定效应模型,并且在该地区,除了市场开放度变量系数不显著外,其余变量系数均统计显著大于0,同样验证了假设一是成立的。而在财政依赖度不严重(即一般和较轻)的地区,最终也选择了固定效应模型,并且在该地区,4个变量系数在5%显著性概率水平下均统计显著为正,同样验证了假设一成立。

从不同经济发展水平的地区看,在高人均GDP的地区,选择了固定效应模型,系数结果显示4个变量系数在1%显著性概率水平下均统计显著,验证了假设一成立。而在中等和低人均GDP地区,Hausman检验不能拒绝选择个体随机效应的原假设,因此选择随机效应模型,但是在该地区,财政分权系数不显著,这表明在该地区假设一并没有成立。

表3显示了不同出让方式的土地价格比值作为因变量时的模型选择和估计结果,由表可以看出,在全国样本下,F检验统计量为2.72,对应的概率P=0.000<0.01,拒绝了应该选择混合回归估计的原假设,应该选择固定效应模型或者随机效应模型。再由Hausman检验判断,统计量值17.61,对应的概率P=0.001<0.01,因此最终选择固定效应模型的估计结果。从结果可以看出,在4个自变量中,只有经济目标(经济增长率)和地区房价水平两个变量在5%显著性概率水平下显著,并且经济目标系数为负,这验证了假设二是成立的(economy变量系数显著小于0),但是房价变量系数大于0,这与前面的理论阐述不符。

从不同土地财政依赖度的地区看,在财政依赖度严重的地区,最终也选择了固定效应模型,并且在该地区,除了市场开放度变量系数不显著外,其余变量系数均统计显著,并且财政分权和经济目标变量系数小于0,房价变量系数大于0,同样验证了假设二是成立的。而在财政依赖度不严重地区,则选择了随机效应模型,在该地区,4个变量系数均不统计显著,说明假设二在财政依赖度不严重的地区不成立。

注:(1)数据期间为1998—2012年;(2)*、**、***分别表示在10%、5%、1%水平下显著;(3)各列结果即为模型选择下的估计结果。

注:(1)数据期间为2003—2012年;(2)*、**、***分别表示在10%、5%、1%水平下显著;(3)各列结果即为模型选择下的估计结果。

从不同经济发展水平的地区看,在高人均GDP的地区,选择固定效应模型,除了市场开放度变量系数不显著外,其余变量系数均统计显著,财政分权和经济目标变量系数小于0,验证了假设二成立。在中低人均GDP地区,则选择了随机效应模型,在该地区,只有房价变量系数显著为正,说明假设二在中低人均GDP的地区不成立。

从实证结果可以看出,本文的假设一和假设二的现象在转型期的中国是存在的,一方面,在财政分权下,原先的财政收支地方包干制被“分税制”取代,另一方面,随着改革开放的深入,这使得地方财政在工业化道路和城市化推进过程中都需要大量投资资金,用于企业的引进、公共基础服务设施建设等,因此这两个方面的叠加使得地方政府财政缺口逐渐增大。而2002年的《规定》使得财政“饥饿”的地方政府看到了曙光,2002年之后,通过“招拍挂”方式出让的土地快速增加,远远超过了协议出让的土地规模和价格。这与本文的实证结论是一致的,地方政府通过出让土地能获得减缓地方财政收支不平衡和达到经济考核目标的“一举两得”效果,特别是在土地财政依赖度强和经济发展水平高的地区,这一行为更为严重(在表2和表3中可以看到,在财政依赖度严重和高人均GDP的地区,fd和economy两个变量系数都比其他地区更大),表明土地出让不仅仅会通过财政关系影响地方经济增长,同时地方财政行为和经济指标也会反过来影响土地出让的规模和价格,这一现象在东部沿海省份中是非常典型的。例如土地财政依赖度第一,人均GDP位列第三的浙江省这几年通过“招拍挂”方式出让了大批土地,不仅仅推高了房价快速上升,也推进了地方经济增长。之后,随着城镇服务设施的改进,产业、人口的集聚,以及浙江省国土面积小的特点,地价也快速上升。相信在产业不断转型的地区,通过协议出让的土地比重将逐渐减少,这会导致未来土地出让价格进一步上升。

我国土地出让收入主要来源于以下两种情况:一种是通过征地,政府将农地征收后转变为国有,进行出让;另一种是旧城改造,通过拆迁,重新规划利用土地,提高土地利用集约度,从而获取土地出让收入。可以说,这两种方式都能使土地利用率提高和土地价值提升,并且,这种形式下的土地财政模式对社会经济的影响也是深刻的,但是受制于土地资源的硬约束,现行模式难以持续。这就需要中央有关部门,根据社会经济发展情况和财政运行机制,动态监管土地利用情况,出台新的制度法规,合理科学调控土地利用,另一方面主动引导现行地方政府土地财政模式的转变,避免土地财政风险的集中发生。

四、结论与建议

本文利用我国地区面板数据,研究了转型期我国土地出让的规模和价格是否由财政分权和经济目标考核的共同影响。通过分析发现,在财政分权下和经济目标考核制度下,地方政府通过出让更多的土地来获得财政收支平衡,导致土地出让规模和价格都升高,并且通过“招拍挂”方式出让的土地在规模比重和价格上都会远远高于协议出让方式。在财政依赖度强和经济发展水平高的地区这一现象更为严重。根据实证结论,本文提出以下针对转变地方土地财政模式的几点建议:

1. 针对财政分权导致的土地出让规模扩大,地方政府应该逐渐从依靠不可持续的土地出让转变到依靠税收代替。

例如可以通过开征房产税、遗产税来增加地方发财政收入,从而逐渐减少土地财政的依赖度。

2. 针对由政治经济考核导致的土地出让规模扩大,中央应该逐渐取消这一考核方式,不再以“GDP”论英雄。

如可以从社会福利、居民生活质量、生态环境、教育等民生问题出发,通过综合指标对地方官员的政绩进行考核。

3. 政府应该改善土地的征收制度。

土地财政转型研究 第3篇

(一)土地财政

我国在上个世纪90年代以前并未出现土地财政的概念,在后期探讨土地收益问题时,土地租金和土地税收的理论被逐渐引用,而在90年代以后,土地财政的概念正式出现。国内有关土地财政方面的学术研究较少,而土地财政也是在我国现阶段土地问题中产生的一种新的特殊经济现象。本文从实际角度出发,引用该研究领域被广泛接受的概念进行阐述。即土地财政指地方政府掌握土地所有权,利用我国土地所有权和使用权分离的二元管理制度,通过招拍挂形式转让土地使用权来获得土地出让金,维持财政支出的现象。

(二)后土地财政

后土地财政,指地方政府受土地资源瓶颈约束、国家土地制度的逐步完善和房地产市场调控的影响,依靠土地相关收入支撑财政支出的模式不再长久持续。在这一时期,土地财政的规模缩小,收益下降,地方政府无法继续依靠土地出让金、土地储备抵押融资收入和房产税来维持地方财政支出。后土地财政时代具有两层含义:一是地方财政对土地出让收入的依赖程度明显减弱,地方政府在预算外通过出让土地获取的资金占地方财政总收入的比重降低;二是地方政府土地储备、土地出让、融资以及以土地为依托,从相关产业中获取收入的行为愈发被制度约束。在调控政策与土地资源瓶颈下,地方政府的财政收入将大幅度减少,依靠土地财政来应对城市建设中新增的公共建设资金支出已出现困难。表1中土地出让面积、土地出让金同比变化增减情况和表2中土地财政收入占全国财政收入、占地方财政收入比重,更直观的说明了地方政府依赖土地财政的时代已不复存在,地方政府已进入后土地财政时代。(本文所有数据资料均是根据中国国土资源公报和国家统计局数据资料整理得出。)

二、后土地财政形成的原因

(一)耕地资源的有限性

我国土地资源总量大,但人均占有耕地面积小、后备耕地资源少、优质耕地面积少,即所谓一多三少。土地财政在很大程度上促进了经济发展,但也导致耕地面积减少。在政策制约下,土地资源限量供应,使地方政府不能再通过土地财政来获取高额的土地出让收入。

(二)政府的宏观调控政策

2012年《土地管理法》废除了土地按原有用途补偿和30倍补偿上限的规定,增加了社会保障补偿内容,明确规定补偿资金不落实则不得批准和实施征地,在一定程度上弱化了地方政府对土地财政的追捧。营改增之前,土地征收、开发和出让过程中的土地收入,城市建设过程中迅速增长的建筑业、房地产业等营业税收入全部归属地方收入,不与中央共享。自2016年5月1日起全面实施营改增之后,地方政府对房地产业和建筑业改征增值税,并按中央75%和地方25%的比例共享,地方政府依靠土地财政所获得的收入因此减少。

(三)土地财政的危害日益突出

土地财政的基本路径是:首先,通过低价从农民手里拿地;其次,通过维持高房价收敛财富。房地产因此成了收敛居民财富的工具,土地财政导致的高房价也扩大了贫富分化,对社会和谐造成了极大的负面影响。地方政府将土地进行抵押融资以获得信贷资金,信贷资金的偿还主要依靠未来土地的增值收益和商住用地的一次性土地出让收入,而当债务集中到期时,地方政府将面临巨大的债务压力。一些项目的投资回收周期与债务的期限结构不匹配,地方政府为避免资金链断裂,会通过信托等方式借新还旧,加重债务危机。当地方财政收益下降无法偿还贷款时,巨大的财政风险将会由中央来承担,进而会对国家财政系统和商业银行金融系统造成安全隐患。除此之外,地方政府为获取短期利益而过度出让、开发土地,使得下级政府财政收入减少,导致各级政府之间的代际不公。

三、后土地财政时代地方政府的财政困境

(一)地方政府财政收入大幅下降

2003以来,土地财政收入占财政收入的比重不断扩大,可见地方政府对出让土地的收入存在极大的依赖性。但从近几年数据资料来看,地方政府的财政收入增长速度明显减弱。在地方政府财政收入大幅下降,财政支出持续扩张的趋势下,财政收入的增长将不能满足支出需要,如表3所示。

(二)地方政府面临巨大的债务压力

据分析,部分地方政府的债务规模存在较高的违约风险。其通过土地出让获得巨额收益,用未来收益和土地储备做抵押,从银行取得信贷资金,用于基础设施建设和扩大下一轮土地财政规模,由此形成巨额债务。如果不能从根本上开源节流,寻找合适的偿债渠道,地方政府将面临更严峻的债务危机。

(三)新增的巨大的公共支出带来挑战

在将城镇化建设固定投资资金隶属关系分为中央项目和地方项目的前提下,通过分析我国城镇化建设固定投资资金来源发现,大约有90%的投资属于地方项目,由地方政府来解决资金来源。推进新型城镇化这一重大战略所面临的挑战之一就是该怎样筹集推进新型城镇化建设的资金。

四、后土地财政时代地方政府财政困境的对策

(一)由依赖土地财政到征物业税的转型

物业税征收的具体实施方案主要有以下四点:第一,征收商业性房地产物业税,通过征收商业性房地产物业税为以后广泛征收各类房地产税积累经验并进行示范;第二,征收别墅和高档住房的物业税,通过高税率来调整土地分配关系;第三,征收小产权房物业税,补偿小产权房的土地差价;第四,通过优惠税率或减免征收普通住房物业税,缩小贫富差距,实现社会和谐。

(二)优化升级地方产业结构

第一,制定引导政策,鼓励发展优势产业,促进市场主体通过先进科技改造传统产业。第二,充分发挥市场的资源配置作用,为经济主体构建良好的投资环境,促进地区优势产业和新兴产业的资金投入。第三,促进独立研发,不再单纯利用人力和资源优势吸引外资,推动产业由粗放型向集约型转变。第四,提升虚拟经济行业的核心竞争力和整体实力,并加强监管,防止虚拟经济脱离实体经济而过度扩张。

(三)支持地方政府发行债券

地方政府债券由地方政府或其授权代理机构发行,所募资金主要用于城市或地方基础设施建设,也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。因此可以考虑一些地方政府在条件成熟的情况下发行债券,试点运行,积累经验后逐步推开,并建立起完善的融资市场规范制度,在规范的制度下减少政府干预市场的活动,促进融资市场的健康发展。

(四)合理划分地方政府的财权与事权

第一,调整中央与地方政府之间的税收划分,建立与各自支出责任相匹配的税收分配制度。适当提高地方与中央共享税中地方政府的分享份额,增加地方的税收收入,使地方政府有承担相应责任的资金保障。第二,中央应该主动下放地方的部分事权,从而使地方政府充分与市场环境相结合,让地方政府在有效的财力下更好的履行事权。第三,增强对地方政府的转移支付,以保证地方政府提供公共物品所需的资金支出。

五、结语

随着我国城镇化和工业化建设进程的加快,解决后土地财政时代地方财政资金的困境刻不容缓,并直接关系到我国现代化建设的进程。本文根据后土地财政时代地方政府的财政现状,分析形成后土地财政的原因,指出后在土地财政时代,地方政府主要存在财政收入大幅下降、巨大债务压力和新增巨额公共支出等困难,并从征物业税转型、优化升级地方产业结构、支持地方政府发行债券、合理划分财权与事权等方面提出了解决方案。希望能为我国地方政府提供有价值的参考,从而更好的实现城市管理,促进社会经济发展。

摘要：随着我国城镇化和工业化建设进程的加快,解决后土地财政时代地方财政资金的困境刻不容缓,并直接关系到我国现代化建设的进程。在国家房地产宏观调控政策尤其土地资源瓶颈的制约下,地方政府财政收入大幅减少,难以用土地财政收益来弥补资金缺口,也无法充分应对新增的公共建设支出。为走出该困境,中央政府应合理划分地方政府的财权与事权,支持地方政府发行债券;地方政府需寻找新的财源,由依赖土地财政到征物业税的转型,优化升级地方产业结构,以此摆脱对土地财政的过度依赖,从而更好的实现城市管理,促进社会经济发展。

关键词：后土地财政,地方政府,财政困境,对策

参考文献

[1]杨海涛.土地财政:成因·危害·纤解[J].当代经济研究,2014(12):70-73

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[3]孙秀林,周飞舟.土地财政与分税制:一个实证解释[J].中国社会科学,2013(4):40-59

土地财政对经济增长的影响机理研究 第4篇

20世纪90年代以来, 在经济迅速发展的同时, 中国进入了经济转型期快速城市化的阶段, 土地财政规模得以不断扩张和发展, 增加了地方政府的财政收入, 以此补充了地方财政的公共支出, 成为影响中国经济增长的重要因素, 其对经济增长的影响机理也成为学术界所关注的焦点问题。从研究视角来看, 一些学者认为土地财政是影响地方经济增长的重要因素, 其途径是通过完善基础设施建设、廉价提供工业用地带动固定资产投资等方式促进经济增长[1]。但是有学者认为土地财政是导致城市无序扩张、耕地减少和征地矛盾日益突出的原因[2]。从研究内容看, 对土地财政的研究主要集中在土地财政总体的形成驱动因素和改革转型上, 对于土地财政与经济增长之间的研究尚有待进一步深入。因此, 探讨土地财政对于经济增长的影响机理对于中国未来经济增长模式具有一定的理论意义。

一、土地财政的收入来源

土地财政作为中国经济转型时期特有的财政经济现象, 从2000年以后开始受到学术界的关注。本文借鉴李尚蒲等对于土地财政的定义, 认为土地财政主要由三个部分构成:一是将储备土地进行抵押贷款获得的融资收入;二是与土地有关的政府非税收收入, 即通过协议或者招拍挂出让国有土地所获得的土地出让金收入;三是与土地有关的税收收入[3]。

(一) 将土地储备进行抵押贷款, 获取大量融资收入

国有土地储备机构是地方政府将土地进行抵押贷款的一个重要平台, 是政府介入土地市场的重要手段, 使政府不仅能够利用一级市场控制土地的供给, 也能利用二、三级土地市场对存量土地进行调整和配置。目前中国绝大多数储备土地由市县土地储备中心来掌握。1997年杭州成立土地储备中心, 旨在利用银行贷款以政府购买的形式收购市中心效益低下的一些国有划拨土地。这样为政府获取大量的优质城市土地, 缓解了当地的用地指标。由此之后杭州经验被作为典型得到推广, 各地逐渐成立土地储备机构, 收储范围逐渐扩大, 土地抵押融资模式也逐渐流行, 地方政府通过储备土地获取抵押贷款金额不仅弥补了前期的土地收购、开发支出, 还为城市基础设施的建设提供了资金来源, 在满足地方财政收入上体现了重要的意义。2012年, 全国84个重点城市储备土地抵押面积为348 700公顷, 以此获得的抵押贷款为59 500亿元。

(二) 通过国有土地出让获取高额土地出让金

在中国国有土地出让发展的初级阶段, 全国大多数地区是以协议或者无偿划拨的方式出让国有土地, 仅有一部分的沿海经济发达地区实行了国有土地有偿出让, 然而土地出让规模不大, 因此土地出让金收入也相对较少。1993年全国通过土地出让所获得的收入为405.2亿元, 到了1998年, 土地出让收入也仅为499.6亿元。这期间, 全国土地出让金收入的波动较为平稳, 年平均增长约为3.88%。1999年以来, 中国土地出让金进入超乎寻常的膨胀阶段, 国有土地出让的金额增长迅速, 从1999年的514亿元上升至2011年的32 126亿元, 增长了6164%。

(三) 城市扩张带动房地产等行业的发展, 增加土地相关税收收入

房地产业是中国国民经济的支柱产业, 对城市固定资产投资、劳动力就业等方面都有一定的带动作用, 且房地产业的关联性强, 其本身的发展能够间接带动建筑业、化工业、制造业、纺织业等相关产业的发展。中国城市化的扩张为房地产业的发展带来了机遇, 不仅通过土地出让金增加了地方财政的预算外收入, 还增加了城市扩张带来的产业税收和土地相关税收收入的预算内收入, 为土地财政的扩张提供基础, 为地方财政收入提供资金来源。近年来伴随中国房地产业的迅速发展, 土地相关税收收入也逐年增加, 1999年土地相关税收收入为378.21亿元, 到了2011年为8 228.42亿元, 增长了2076%。

二、土地财政对经济增长的影响机理

(一) 通过地方财政支出于基础设施建设促进经济增长

在中国的城市土地出让过程中, 将土地财政收入用于基础设施建设是推动地方经济增长的主要形式。历年来随着城市化的不断发展, 地方政府的预算内资金无法满足巨额的城市建设资金以及基础设施投资资金, 因此土地财政收入逐渐成为城市基础设施建设的重要资金来源。基础设施水平的提高, 短期内在基础设施投资流量形成资本存量之前, 相关生产要素的需求持续增长拉动相关产业的经济增长, 表现出对国民经济具有一种扩张的能力, 提高了地方就业率, 增加了居民收入;在基础设施形成能够使用的资本存量之后, 一方面由于城市基础设施水平的提高, 能够使得地方企业更有效率的使用和工业生产相配套的公共设施, 有效地节约了私人投资, 由此对经济增长产生推动作用;另一方面形成存量的基础设施资本直接成为经济增长的投入要素, 对地方经济增长发挥生产函数的作用[4]。

土地财政为基础设施建设提供资金来源, 主要有土地抵押贷款资金、土地出让金和土地相关税收收入, 其中以土地抵押贷款资金和高额的土地出让金为主。在东南沿海地区, 地方政府财政收入投入到基础设施建设的资金中60%来自储备土地抵押贷款[5]。地方上一些以城市建设投资公司为名的地方政府融资平台, 也是通过以政府信誉为担保将土地进行抵押而获得大量融资资金的方式来为城市建设提供资金。同时, 高额的土地财政收入也为地方财政支出提供了资金支持。据中国国土资源部调查显示, 2008年中国浙江、福建等几个经济增长较为快速、土地财政收入较高的沿海城市在基础设施建设投入资金中, 土地出让金就占据了三分之一左右, 且逐年上涨。

(二) 廉价提供工业用地, 吸引外来资本流入

在中国经济转型期间, 政府用于生产性直接投资的比重相对降低, 而招商引资因其规模庞大和效益显著, 成为地方政府发展地方经济的重要手段。由于工业企业是外来资本投资的主要形式, 地方政府为了留住本地有实力的企业、吸引外来工业企业落地和资本流入, 采取协议出让的方式廉价供应工业用地, 其出让价格不仅远低于商业用地和住宅用地, 也低于其开发成本, 这样降低了企业的进入门槛和成本, 虽然暂时牺牲了土地出让金收入, 但是能够在吸引外来资本上更具优势, 在为地方带来企业资本流入的同时, 还换来了地方企业生产经营所产生的长期税收收入。而资本流入和企业的增加, 不仅增加了当地的就业机会, 还弥补了一些地方经济发展所需的资金不足的问题, 导致地区经济结构发生变化。

中国的土地出让制度中, 经营性用地需以招拍挂方式出让, 工业用地则以协议出让为主, 工业用地出让价格要远远低于招拍挂出让价格。2012年全国工业用地的价格为670元/平方米, 而对应的住宅用地和商服用地价格分别为4 620元/平方米和5 843元/平方米。 (1) 地方政府廉价提供工业用地, 可以说为外来资本的流入创造了极大的优惠条件。近年来, 中国的外资工业企业固定资产额规模明显扩大。2001年中国规模以上外资工业企业固定资产合计为仅1 930.1亿元, 到2011年, 规模以上外资工业企业固定资产已达到14 666.2亿元, 较2001年增长了659.9%。

结论与政策启示

通过土对地财政收入构成及其对经济增长的影响机理的讨论得出, 土地财政主要通过三种途径影响地方财政收入:第一, 将储备土地进行抵押贷款, 获取大量的融资收入;第二, 通过国有土地出让获取高额的土地出让金;第三, 城市扩张带动房地产等行业的发展, 增加土地相关税收收入。土地财政的收入主要通过两种方式影响经济增长:一是通过地方财政支出的形式, 促进经济增长;二是廉价提供工业用地, 吸引外来资本流入, 从而对经济增长产生推动作用。

基于上述结论, 本文得出如下政策启示:第一, 加强对土地财政的收支管理。地方政府应严格规范土地财政收支, 调整土地财政收入的支出方向, 加强对地方政府土地财政的管理, 确保出让金专款专用, 防止国有土地资产流失。相关监督部门应在各自的职责范围内, 加强对土地财政分配和使用监督。第二, 充分发挥土地财政对经济增长作用。地方政府具有充分掌握地区信息的优势, 能较好地对基础设施等公共产品进行投资。地方政府应因地制宜, 充分利用“投资型”政府的优势, 发挥土地财政对经济增长的作用。第三, 合理提供廉价工业用地吸引外资。在不挤压居住用地的情况下, 对城市存量用地进行内部结构优化, 对闲置土地进行合理利用, 尽可能满足工业化发展的刚性用地需求。

参考文献

[1]陈志勇, 陈莉莉.财税体制变迁、“土地财政”与经济增长[J].财贸经济, 2011, (12) :24-29.

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[3]李尚蒲, 罗必良.中国土地财政规模估算[J].中央财经大学学报, 2010, (5) :12-17.

[4]王晓茵.土地出让金对地方经济发展的实证分析[J].银行家, 2013, (2) :131-133.

土地财政转型研究 第5篇

一、透视我国财政支农资金投入及使用现状

只有解决好“三农”问题, 我国经济的长久稳定发展才能有所保障, 形成以内需拉动为主导的经济模式才有坚实的基础。那么, 当前我国财政支农资金投入情况如何呢?笔者根据中经网统计数据库整理绘制了财政支农情况图 (见图1、图2) 。

从图1、图2可以看出, 从2007年至2013年全国、中央及地方财政决算支农支出的数额每年都有较大幅度的增加, 说明国家对农业发展的关注度、重视程度都在不断增强。发改委发文要求在进一步加大支农资金的投入时, 要重点支持农林水务的建设, 从图1、图2中也可以看出全国、中央及地方财政决算支农支出中农林水事务支出的数额逐年增加。从图2列举的三个地区的财政决算支农支出中可以看出, 地方财政决算支农支出中农林水事务支出数额也是逐年增加。由以上分析可知, 我国财政支农资金的投入规模正不断加大, 中央高度重视农村发展、致力于解决“三农” (即农业、农村、农民) 问题, 党的十八届三中全会指出, 涉及“三农”的内容集中反映了一个重要目标, 就是在促进城乡发展一体化的过程中赋予农民更多权利, “农业、农村、农民”问题关系党和国家事业发展全局, 并将其作为全党工作的重中之重。

另外, 我国对农林牧渔业项目建设的投资也是年年增加, 反映了当前我国对农村基础设施建设重大支持力度以及重大的投入度, 说明了支农资金中对基础设施建设的力度依然是当前我国主要的政府投资方式。

综合上述统计资料分析, 由于公共财政对于农村投入资金的重要目标依然是改善农业生产条件, 适应市场经济的要求及促进农业现代化, 改善农村生活条件, 促进农村全面小康社会的建设与发展, 因此, 我国政府对农村基础设施建设的投入在逐年大幅度增加, 农村筹资渠道日益多元化, 使农村基础设施建设工作中的资金流量大幅度增加。如何将迅速增长的财政资金使用好, 如何提高财政资金支出的效率, 如何开展财政支出资金的效率、效果和绩效评价成为加强财政资金支出管理面临的重要问题。自十六届三中全会明确提出构建公共财政预算绩效评价体系以来, 在财政部及相关部门的努力下, 我国各行业部门陆续建立绩效管理与评价的相关制度。但从目前具体操作来看, 现有的相关绩效管理与评价定性多、定量少;从资金使用角度看评价多, 从效果方面看评价少。在这种情况下, 对农业资金支出进行绩效审计研究, 推动我国财政涉农资金管理的科学性和规范性具有十分重要的现实指导意义。

二、财政支农资金绩效审计实施现状

目前我国财政支农资金管理还存在诸多问题, 如资金使用效率不高与资金浪费并存, 项目评价体系不健全, 涉农资金分配科学性有待加强, 预算安排未能充分运用绩效评价结果等。由于我国目前对支农资金开展的往往是合法、合规性审计, 并没有大比例的开展绩效审计, 即使开展绩效审计也仅是在真实、合法性财务审计的基础上进行的扩展深化, 并没有体现出涉农资金绩效审计的本质。

(一) 财政支农资金绩效审计法律体系的缺失

依法审计是基本的审计原则, 从西方发达国家绩效审计的发展来看, 凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关规范。如美国早在1972年就制定了美国政府审计准则, 对政府部门和其他非政府部门有公共资金的领域进行绩效审计作了比较具体的规定。英国颁布了《绩效审计手册》, 澳大利亚联邦审计署制定了《澳大利亚联邦审计署绩效审计手册》。与国外相比, 我国绩效审计目前仍处于起步阶段, 绩效审计的标准、评价指标体系尚未建立, 方法和技术手段还不能完全适应绩效审计发展的客观需要。虽然我国现在有些地方审计机关已经积极探索了绩效审计, 并且颁布了绩效审计指南或办法, 如深圳是我国最早制定地方性绩效法规并开始实施绩效审计的城市, 有些学者把这一历史性的变革称之为中国绩效审计的开端。青岛市探索出一条与财务审计相结合的效益审计路子, 涉及经济责任、专项资金、政府投资、企业、政府机关绩效等多个审计领域, 取得初步成效。但是我国审计机关还没有制定绩效审计法律及准则, 绩效审计相关法规及标准还处于缺位状态, 即使审计人员开展相关绩效审计, 还是无法得到令人信服的结论, 使绩效审计结果大打折扣。

(二) 财政支农资金绩效审计方法及评价指标的不足

财政支农资金绩效审计评价方法可以对绩效审计的最终结果产生重大影响, 而目前我国的绩效审计由于开展程度不高, 采用的方法基本上还是常规的财务审计方法, 并没有创新性使用绩效审计方法, 当前我国支农专项资金绩效审计评价主要还是通过固定的财务、项目指标等方法和手段对农业专项资金的使用效率及效益进行评价, 支农专项资金绩效评价还缺乏一套科学、规范、合理的指标体系, 还未形成一整套建立在科学数据和调查分析基础上的能满足不同省份、不同项目等各方面进行综合和立体评价需要的指标和标准, 从而影响农业专项资金的使用效果。

(三) 财政问责机制的缺失

财政支农资金的审计问责机制主要是建立在农村经济责任审计的基础上, 通过对经济责任的审计来健全涉农资金的审计问责机制。目前存在的问题主要表现为:一是权责不清, 部门人员的权利和责任的不对等, 导致问责的主体不明确, 问责的对象不清晰;二是问责范围过窄, 局限于行政问责。目前涉农资金审计的问责范围仅仅限于涉农资金的贪污和违规使用的层面, 而没有涉及渎职、重大决策失误、监督不力等领域, 部分县乡镇一级的行政权力处于无风险运行状态, 而且对于行政处罚责任追究太轻, 审计报告更像一份内部调查报告。审计问责只是追究行政责任而逃避法律责任, 严重影响了受托责任的执行效率。

(四) 财政支农资金绩效审计的质量不高

我国政府审计往往是根据政府部门的需要来安排审计计划, 并不能很好地根据实际需要来进行审计, 造成质量不高。在财政支农资金审计报告质量方面, 由于审计结果公开透明度不高, 有关法律法规不健全, 导致支农资金审计流于形式, 失去了审计评价的作用, 财务舞弊和审计舞弊的现象时有发生。

(五) 审计人力资源的限制及专业胜任能力不足

目前, 全国审计机关的审计力量非常有限, 虽然审计人员已经在尽心竭力完成各项审计任务, 但实际完全的审计资金量依然只有1/3。而对财政支农资金的审计可以分配的审计力量更是捉襟见肘, 在有的领域则处于真空状态。另外, 审计人员对支农资金绩效审计的认识和理解不到位, 审计人员应充分认识到支农资金绩效审计是更高层次的审计监督, 与合法、合规性财务审计并不一致。绩效审计工作要求审计人员具备较高的业务技能、综合素质和政策水平以及多元化的审计知识结构等, 然而目前的状况却不能达到要求, 审计人员的年龄偏大、审计知识结构不合理、知识面较狭窄, 复合型人才和青年干部队伍配备不足。

三、完善财政支农资金绩效审计的对策

(一) 完善财政支农资金绩效审计相关法律法规

审计法为实施绩效审计提供了法律依据, 但不具有操作指南的作用, 目前, 有些地方审计机关已经积极探索了绩效审计, 并且颁布了地方绩效审计指南或办法, 这对我国绩效审计立法可以提供参考的经验。从我国现有审计立法体系和审计执法的实际情况来看, 要求政府全面制定绩效审计相关的法律文件是不现实的, 也是不可行的, 因此可根据绩效审计发展的要求, 借鉴各国的经验, 逐步考虑制定《绩效审计法》, 从立法上维护绩效审计的权威性, 制定《绩效审计准则》, 具体规范绩效审计的实施程序、范围、方法等, 制定《绩效审计执业规则》, 加强对审计人员的业务能力、职业素养的要求, 提高审计队伍的整体水平。

(二) 进一步完善财政支农资金的评价指标体系

财政支农资金绩效审计评价指标和评价标准是绩效审计的核心, 由于支农资金使用的范围广, 使得其绩效审计的项目种类较多, 不同种类的绩效审计要求的具体评价指标不尽相同, 因此支农资金绩效审计中最大的难题就是难以找到统一的、合适的衡量标准和评价指标。但是, 由于支农资金绩效审计中存在着共性, 因此可以制定共性的指标评价体系, 再根据不同的绩效审计项目来确定其他的评价指标。由于国外开展绩效审计较早, 其评价体系也比较成熟, 因此可以在借鉴国外经验的基础上, 在遵循指标选取的原则、满足公众需求的前提下, 建立涉农资金投资项目指标体系。在指标设计的内容上要注意经济性、公平性与社会责任并重, 要既有经济效益指标, 又有社会效益指标, 还要有生态效益指标, 以确保全面、客观、公正地分析评价农业专项资金的投资效益。笔者根据财政支农资金绩效审计的共性制定了评价指标体系, 该体系包括:综合类指标、使用人层面指标、经济性指标、效率性指标、效果性指标。综合类指标包括:管理责任类指标、组织设置指标、制度健全指标、计划合理性指标、项目合规性指标、项目透明度指标、项目标准指标, 该类指标是在原来财务审计的基础上纵向向前延伸, 审计对象包括组织机构建设、配套制度建设和规划建设以及各级管理机构。使用人层面指标包括:项目使用率、项目发生故障率、项目投诉数、项目维修方便程度、项目满足需求程度。经济性指标包括:资金到位率、资金充足率、资金利用率、资金管理合规率、资金节约率、资金带动率、项目使用率, 经济性对应逻辑框架法的投入过程, 在投入层次, 确定所需投入的资金、资金利用率等, 分析其节约度等。效率性指标包括:项目进度指标、项目完成速度、项目完成质量、项目实用性, 效率性对应逻辑框架法的产出, 在产出层次, 直接确定完成的投资项目的成果, 如项目完成进度、项目实用性等。效果性指标包括:社会满意度、收入增长率、环境状况改善、投资覆盖率、合理规划, 效果性对应逻辑框架法的项目影响, 考虑项目对经济社会环境发展所起的作用和影响, 说明按照逻辑框架法设计涉农资金绩效审计评价指标具有可行性。评价等级分为A、B、C、D、E五个等级, 各等级对应系数分别为1.0、0.8、0.6、0.4、0.2。

(三) 创新财政支农资金绩效审计方法

西方国家经过多年探索实践和总结, 目前被审计理论界认可的主流公共财政绩效评价方法有因素分析法、成本效益分析法、综合指数法、模糊数学法、目标评价法、方案比较法、历史动态比较法、公众评判法等。如因素分析法是利用统计指数体系分析现象总变动中各个因素影响程度的一种统计分析方法, 包括连环替代法、差额分析法、指标分解法、定基替代法;成本效益分析法, 即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法, 通过多个预选方案进行成本效益分析, 选择最优的支出方案, 该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价, 如公共工程项目等, 但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则不适用;综合指数法是在多种经济效益指标计算的基础上, 根据一定的权数计算出综合经济效益指数, 该方法目前被我国多个部门采用, 评价的准确度较高、较全面, 但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂, 操作难度相对较大;方案比较法主要用于财政项目资金管理, 首先评价各方案有无经济效益和社会效益, 然后, 对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算, 并根据估算结果进行方案选择。

(四) 建立财政支农资金绩效审计问责制度

目前, 我国正处于转轨时期, 大量体制、机制和制度性问题需要解决, 这就迫切需要支农资金绩效审计不只是查出问题, 更重要的是从体制和制度角度找出问题产生的原因, 并推动相关部门加以改进, 因此要建立财政资金审计问责制度, 从而避免“审计—整改—再犯—再审计—再整改”的怪圈。刘家义审计长在“免疫系统论”中提出, 以建设性审计为主, 批判性审计为辅。在制度设计上, 审计机关应考虑在形式上建立以经济责任问责为主, 采取行政与法律问责相结合的方式, 实现由向组织问责到向个人问责的转变;在主体上, 建立一个以审计机关为问责主体, 其他机构为辅的审计问责制度, 形成审计机关、司法部门、纪检部门、行政主管部门以及社会公众问责的合力。

(五) 增加审计公告透明度, 提高审计质量

审计质量是审计工作的核心, 审计机关在财政支农资金审计工作中, 要紧紧围绕以审计项目为单元, 以落实个人责任为前提, 以更高的要求和高度的责任心来增强审计的质量。同时健全审计项目的审计与复核制度, 进一步确保审计质量, 提高审计报告的撰写质量。在审计报告中, 既要分析评价总体情况, 又要注意揭露带有普遍性、规律性的问题, 以便完善措施, 落实相关政策。随着审计工作的不断进步, 审计结果公告已成为审计工作中的一项重要内容。审计结果公告就是审计机关向社会公众公开审计事项、审计程序和结果等内容, 具有公开性和透明度。《中华人民共和国审计法》规定:审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。但实际操作中, 审计机关一般只向本级政府、上一级审计机关和被审计单位报告审计结果, 基本上没有向社会公布。审计的独立性、公正性及其特有的职能和作用, 确保了审计公告内容能够全面、客观、真实地反映和评价涉农资金投资项目的经济性、效率性和效果性, 从而满足社会公众的需求, 也能更好地促进涉农绩效审计工作的广泛可持续开展。

(六) 加强涉农资金的经济责任审计

全面推进农村经济责任审计, 促进领导干部守法守纪。财政支农资金的经济责任审计工作, 就是把经济责任审计与预算执行、专项资金等审计相结合, 推进政府各部门主要领导干部对涉农建设资金使用管理的同步审计。同时严格依法规范审计内容和审计评价, 禁止越权进行审计和评价, 准确界定领导干部要承担的直接责任、主管责任和领导责任, 确保经济责任审计结果可信、可靠、可用。

四、结语

随着社会主义新农村建设步伐的加快, 发改委已经根据中央文件精神, 积极调整投资结构, 中央和地方财政不断增加对于三农支出的投入, 这些资金的投入对提高农民收入、改善农村基础设施等发挥了重要作用。但是我国社会主义市场经济体制尚不完善以及政府职能转变尚未完全到位, 公共财政体制改革还有待于进一步完善, 财政支农资金绩效审计的发展还会遇到大量的难题, 还有很长的一段路要走, 因此积极开展财政支农资金绩效审计的研究, 不仅对我国审计事业的发展有着重要作用, 同时也有利于我国经济转型的顺利实施。

参考文献

[1] .李先秋.浅谈如何深化农业专项资金审计[J].审计月刊, 2009, (9) .

[2] .刘颖.对农业专项资金绩效审计的思考与探索[J].商业会计, 2010, (12) .

[3] .剧杰.绩效审计中效率性构建思路[J].审计与经济研究, 2008, (5) .

[4] .田开丽, 王金华.涉农专项资金绩效审计调查[J].商业经济, 2012, (2) .

转型背景下阜新市土地利用结构研究 第6篇

一、阜新市土地利用现状

根据阜新市的土地利用现状和经济转型的发展, 在2005年土地利用变更调查数据的基础上, 城市土地利用现状分为三大类农用地、建设用地和其他土地。

(一) 阜新市土地利用现状结构

1、农用地结构与评价

2005年耕地、园地、林地、牧草地都有不同程度上的增长, 保障生态用地的集约, 生态承载能力和生态服务性功能的有效提高。农业用地转为建设用地要严格控制, 统筹安排农用地, 土地利用经济效率的提高, 并促进土地生态系统的恢复和生态功能得到更好的发挥, 区域生态服务功能的得到可持续性利用。

2、建设用地结构与评价

根据阜新市2010年—2020年土地利用总体规划, 建设用地的总规模指标, 借助振兴东北老工业基地以及突破辽西北等政策的优势, 以保障经济的社会发展为重点发展目标, 合理集约的配置各类建设性用地, 使区域的土地利用加快一体化进程。

建设用地的增加定会对生态的服务功能产生一定的负面影响, 所以必须实严格的控制土地利用的总量、利用好土地的增量、盘活好土地的存量等一系列问题。使建设用地的区域结构得到好的调控和空间布局的分配, 要土地利用开发与生态服务的环境保护目标相一致, 促进经济的合理发展。这样就可以避免或减缓建设用地增加而产生的负面环境影响。

3、生态功能用地的结构评价

城市的开发建设离不开土地的合理利用和经济发展之间的关系。在控制土地合理利用的基础上, 要控制好生态功能用地基础性上的开发建设, 在自然保护区、森林公园、风景名胜区和水源保护区的建设上, 保护好自然生态以及控制人为因素对自然生态的干扰性, 对建设用地和生态功能用地的空间布局进行相对的功能性协调。

(二) 阜新市土地现状分布特点

1、阜新市转型前土地现状特点

(1) 全市各类用地中未利用土地较少

全市已利用土地面积861, 355.07公顷, 占全市土地总面积的83.44%, 人均土地0.54公顷, 人均耕地约0.20公顷。人均土地占有量和人均耕地占有量均高于全省平均水平。

(2) 城镇用地中矿区用地比重较大

依托矿区形成的新邱区、太平区以及海州区的五龙、平安地区已逐渐萎缩, 人口逐渐向城市中心区迁移, 原有煤矿用地为城市的规模发展提供了相当数量的后备土地资源。阜新市36个建制镇及各农村居民点, 多为自然形成, 居住分散, 人均用地面积超过全省水平和国家规划标准。

(三) 土地利用存在问题分析

1、转型前1997年土地利用存在的问题

(1) 优质耕地逐年减少, 尤其是近郊菜田严重减少。

(2) 土地沙化有延续的倾向。

(3) 城镇土地利用较为粗放。能源生产是促使城市形成的主导产业, 矿业用地较多, 土地利用粗放。

(4) 农村居民点用地布局分散, 人均用地面积过大。

(5) 乡镇企业经营规模小、技术水平低、占地面积大、土地资源浪费严重, 特别是小砖厂、小煤矿对耕地的破坏比较严重。

2、转型后2005年土地利用存在的问题

(1) 耕地质量偏低, 坡耕地比重大, 中低产田占耕地总量的75%, 大部分中低产田缺乏配套的水利设施。

(2) 工矿废弃地多。多年连续的矿产资源开发形成的废弃矿坑、矿井、矸石山、采煤沉陷区等, 破坏了大量的土地, 造成了环境污染, 制约了城市整体发展, 亟待治理。

(3) 土地生态脆弱。水土流失和荒漠化土地达到55万公顷, 占全市土地总面积的54%, 市域北部土地生态问题尤为突出。

二、结论

随着国家振兴东北老工业基地的发展, 阜新市经济得到了较快的发展, 产业结构也发生了相当大的变化。所以保护耕地特别是基本农田的保护, 土地利用的集约, 加强土地利用的宏观调控, 以及依法依规的用地意识的增强, 土地生态安全的建设和保护, 在经济社会的发展保障方面发挥了积极的作用。

参考文献

[1]苑春宇.阜新市经济转型的路径及效果分析[D].吉林大学.2011.4

[2]熊碧玉, 宋敏.经济发展与土地利用战略研究——以江西省南昌市为例

土地财政转型研究 第7篇

近年来, 房地产市场价格的持续上涨对国民经济的可持续发展带来一定的金融风险, 也影响了居民生活水平的提高。学者们对于房价持续上涨的原因, 主要从经济基本面、投机和金融因素, 宏观调控政策等三个方面分析。另一些学者则从近些年土地出让金占地方财政收入比例过大且持续增长, 即地方政府对土地财政依赖程度过大的现象来思考我国房地产市场价格上涨的问题。

本文从土地财政模式的产生入手, 分析了土地财政模式对房地产市场的影响机制, 并探讨了近年来土地财政模式下房地产市场价格波动的趋势, 最后对土地财政模式的完善提出一些建议。

二、土地财政模式的产生

新中国成立以后, 国家采取多种方式并最终通过宪法, 于1982年将城市土地全部划定为国有。同年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》规定:国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业, 可以征用集体 (农村集体) 所有的土地。这一征地制度为城市的建设扩张提供了土地来源, 并被1986和1998年的《土地管理法》, 以及2007年的《物权法》进一步明确。

从土地资产价值方面看, 城市土地经历了从无偿到有偿的巨大转变。1979年7月1日《中华人民共和国中外合资企业经营法》对中外合营企业应向我国政府交纳使用费的规定, 为土地的有偿使用打下了基础。1986年颁布并经1998年和2004年两次修订的《土地管理法》, 则将土地市场出让使用权的行为合法化。1987年, 深圳特区率先出让了我国首幅国有土地的使用权。同年11月, 上海市人民政府出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》。1990年国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》, 对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及划拨等问题做了详细的规定。1992年邓小平同志南方谈话后, 土地使用制度改革全面推行。此时土地使用权才开始大规模进入市场, 土地批租进入高峰。

随着土地市场收益的增加, 其逐渐开始成为财政收入的一部分, 中央政府和地方政府在此项收入分配上的矛盾也开始显化, 相关文件对此也做了明文规定。中央政府与地方政府的分成比例从1989年《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》中的“四、六开”、1992年《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入管理工作的通知》中上交中央财政的5%, 过渡到了1994年分税制后中央政府分文不取。国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出, 将国有土地有偿使用收入全部划归地方固定收入, 至此, 土地有偿使用收入作为预算外收入, 正式成为地方政府的财源之一。

虽说土地出让制度把土地资源纳入了市场机制, 但由于当时相关法规的滞后, 也带来了一些难以解决的问题。因为原有存量土地已被无偿划拨给各个企事业单位和房地产公司, 政府无法控制土地出让市场, 各地炒卖地皮的现象日益普遍。再加上20世纪90年代多头供地带来的负面效应, 以及地方盘活存量土地的需要, 我国各地市开始尝试自下而上的制度变革。1996年11月, 上海市土地发展中心成立, 开始试行土地储备制度。其主要意图是依靠银行贷款和财政拨款, 收购破产或效益不高的国有企业的划拨土地, 盘活闲置、低效利用的土地, 解决下岗职工的生计和出路, 推动企业改制。由于成效显著, 各地开始效仿。

2001年4月30日, 国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》指出, 有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。国土资源部、财政部、中国人民银行于2007年11月19日联合制定发布了《土地储备管理办法》进行规范。

土地储备制度的出现, 增强了地产市场的宏观调控能力, 特别是迎合了当时财政分权的变革, 为城市建设筹集了可供地方政府自由支配的资金, 推动了城市化的发展。在此期间, 2002年4月国土资源部还发布《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》, 进一步规定城市经营性 (商业与居住) 用地出让必须通过招标、挂牌和拍卖等方式进行。这一方式在2004年3月31日被强制从8月31日起在全国推行 (8.31大限) , 进一步提高了土地资源的配置效率。

为了加强对土地财政收入和支出的监管和规范, 2006年12月的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》明确了国有土地使用权出让收入的范围, 要求加强国有土地使用权出让收入征收管理;将土地出让收支纳入地方预算, 实行“收支两条线”管理。2007年1月1日起实施的土地出让, 收支全额纳入地方基金预算管理, 对土地出让金的使用范围作出了明确的规定, 主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。2009年提出的《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》又进一步规定土地出让净收益的10%要用于补充城市廉租住房保障资金。

以上部分是土地非税收入部分纳入地方财政的过程。税收方面分配机制的改革则从1994年的分税制改革开始。之后又经历了2002年的所得税分享改革。在目前财税体制下, 可以由地方支配的土地和房地产方面的税收, 包括一部分直接相关的税收收入和一些间接的税收收入。直接税收收入包括城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税等。间接税收主要表现在, 以出让工业用地为代表的工业化带来的增值税和企业所得税, 以及以土地扩张为代表的城市化带来的建筑业和房地产业的税收收入, 如营业税, 企业所得税, 城市维护建设税, 以及纳入财政专户管理的教育费附加等。如果考虑到建筑业、房地产业具有较长的产业链条, 加上与之相关联的行业税收收入, 这一部分收入还存在低估的问题。

以上就形成了地方政府可以利用土地管理权从土地取得、开发、交易等环节中获得直接和间接财政收入, 并分配财政支出的土地财政模式。可以看出, 这种模式只是土地收益在政府、开发商、农户之间分配的一种制度安排, 但这种收益分配模式已经影响了整个房地产市场的运行机制以及各地方乃至我国城市化和社会经济的发展模式。

三、土地财政模式对房地产市场的影响机制

根据以上分析, 土地财政模式下的土地市场主要可以通过结构, 数量, 出让方式和时间这3个方面影响房地产市场。

路径1:土地供应结构的调整可以通过在既定的土地供给总量上增加中低价位、中小套型的普通商品房, 以及经济适用房、廉租房、保障性住房的土地供应量, 从而达到保障中低收入家庭住房分配权利, 以及减轻市场上消费者对大户型商品房被动需求的局面。

路径2:土地供应总量的增加, 一定程度上通过增加新增住房供应总面积影响房地产市场, 同时还会对开发商的拿地预期造成影响, 进而影响成交的土地价格并最终对房地产市场造成影响。

路径3:土地出让方式的调整指通过综合竞标、一次竞价、双向竞价、限房价拍卖等形式, 抑制地价的非理性上涨。土地出让时间, 则是指通过闲置土地处置政策, 打击开发商囤地炒地行为、促进开发商加快开发速度, 从而增加住宅供应量, 并影响土地价格。此后, 地价一方面通过房地产开发成本影响销售价格, 另一方面影响开发商的销售策略和定价预期, 进而影响房地产市场。

当然, 以上各路径对房地产市场的影响时滞并不相同, 而房地产市场的变化又会反过来影响土地市场, 并最终都通过土地税收和非税收入转化为地方政府对土地财政的依赖。还会因为房地产资产价格的上涨, 以及对其他产业的带动作用, 对国民经济发展和产业结构调整做出贡献。由于各地资源禀赋和经济发展模式不同, 地方政府在选择到底是以招拍挂形式高价出让土地;或者低价投放工业等产业用地, 进行招商引资, 并享受之后带来的税收效应;抑或以大拆大建的方式进行城市扩张, 享受由城市扩张、土地占用, 以及房地产开发带来税收的方式来增加财政收入上有所差异。

但整体而言, 从1999年起地方政府对土地出让金的依赖程度有很大程度提高 (图2) , 特别是在2003有较大的涨幅 (数据来源见参考文献4和5, 房价为全国住宅销售价格, 资料来源于房地产统计年鉴) 。随之而来的, 则是2004年房价的大幅上涨, 之后2005和2007年的上涨幅度也超过了10%, 2009年上涨幅度则为24.69%1。可见, 房地产价格在地方政府对土地财政依赖程度加大之后, 波动幅度随之加大, 且越来越不稳定。虽然国家以差别化信贷, 行政限购等越来越严厉和精确的宏观调控措施对房地产价格上涨势头进行抑制, 调控的压力越来越大, 但有的地方政府在执行上并不完全配合, 不时还会出台救市措施 (有的救市措施不久即被叫停, 如佛山等地的限购令松绑) 。而如果假设中央政府不进行宏观调控, 可能房地产价格上涨幅度会更加不受控制。

四、土地财政模式的解决之道

根据上述分析发现, 土地财政模式仅仅是一种对土地收益分配的机制, 本身无所谓好坏, 如果能够合理完善征收和支出的分配, 不仅会对社会经济发展做出积极的贡献, 也有利于地方的城市化建设和房地产市场的健康稳定发展。

因此, 短期内不仅需要注意加强对地方政府土地储备机构和土地出让金收支的监管, 还要及时向公众发布供地和房地产价格等相关信息, 稳定房产消费者和公众的心理预期, 以及对社会公平的诉求。其次, 还可以加强对省级政府约谈和问责制的落实, 将社会保障和耕地保有量等纳入地方领导人政绩的评价体系, 建立对地方政府注重经济发展质量和社会公平的激励机制, 为从根本上调整土地及房地产收益的分配机制争取时间。再次, 遏制土地低价供给的途径, 直接赋予农民和政府就经营性土地收益分配的谈判权利, 这样不仅可以使农民分享工业化的收益, 还可以减少政府所承担的安置、保障等一系列复杂工作的任务。最后, 还可以增加对土地和房产保有税的征收并将其全部留给地方支配, 以使地方政府获得有保障的税源, 稳定财政收入预期。

五、结语

本文从理论层面总结了土地财政模式的产生, 分析了土地财政模式对房地产市场的影响机制, 并利用全国层面的数据简单分析了地方政府对土地财政依赖在房地产价格波动上的影响效应, 最后提出了合理解决土地财政模式对房地产市场影响的政策建议。但由于各地在土地财政发展模式上并不相同, 对房地产市场的影响效果也有所差异。探讨不同地区在土地财政模式与房地产市场发展关系上的特点, 是进一步研究的方向。

参考文献

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