乡镇体制范文

2024-07-06

乡镇体制范文(精选12篇)

乡镇体制 第1篇

1乡镇财政的起源

作为一级政区, 乡镇的基本架构的形成始于清末。由于帝制的迅速崩溃, 这个基层政区当时仅仅显示出一个模糊的轮廓。1914年, 袁世凯政府继续把正式行政体制向县以下延伸:在县下设置了一个较小的行政单位一一区, 每个县有4-6个区。1939年, 国民党政府发布《县各级组织纲要》, 推行新县制。县政权既是国家的征税机构, 又是一个自治机构。县以下行政组织为乡镇、保两级, 乡镇一般辖6-15个保。1949年新中国建立后, 乡镇一级的政权组织正式成为农村基层政权组织。

我国的乡镇财政是在农村基层政权建设、农村经济发展及财政体制改革过程中逐步建立和发展起来的。1958年, 我国实行“政社合一”的农村政权体制, 农村公社财政随之产生, 但并非是一级完整的财政。1983年10月, 党中央、国务院决定建立乡政府, 并要求“随着乡政府的建立, 应当建立乡一级财政和相应的预决算制度, 明确收入来源和开支范围。” 随后于1985年, 财政部颁发了乡 (镇) 财政管理办法, 建立了乡镇财政。1994年, 我国分税制改革确定了中央与省级单位之间的财政体制, 但是省级以下财政制度包括乡镇财政体制却并没有相应统一地建立起来。

2乡镇财政的运行问题及体制原因分析

2.1 乡镇财政运行的问题

乡镇财政先天不足。

按我国宪法规定, 乡镇政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设, 做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。但乡级财政无法全部承担乡级政权履行这些职能时所发生的费用。乡镇财政收入的主要来源为税收收入和非税收入, 其中税收收入为来源于乡镇企业上缴的国、地两税及财政“两税”, 非税收入主要为计生抚养费以及乡镇直接向农民收取的其他统筹款等制度外收入。一方面, 地方收入来源是零星分散, 收入来源基础不稳固, 征收成本过高。乡镇财政缺乏主体税源, 后劲不足。另一方面, 乡镇基层的税收人员少, 大部分时间不住在乡镇, 不能够集中精力把每个乡镇应收的税收征收到位, 再加上个体户及私营企业帐目不健全, 偷税现象严重。城区土地及房屋私买私卖现象严重, 同样造成大量的税收流失。据资料显示, 在我国3000多个县市中, 财政长期呈现赤字的县市已超过50%, 全国1080个县发不出工资来, 约有50%~60%的乡 (镇) 入不敷出。如果按全国县级政府债务大约在6000-9000亿元之间, 农村人均负债约667-1000元。

2.21994年分税制后乡镇财政运行的困难

(1) 乡镇财政收支矛盾突出, 入不敷出。

1994年分税制改革后, 共享类收入大头上划中央、省级, 乡镇收入所占比重很低。取消农业税后, 乡镇收入渠道进一步变窄。而同时国家政策性的增支增人使经费开支具有刚性, 造成了财政支出增长速度远超过收入增长速度。在农业税费改革前, 乡镇财政收入主要来源于三提五统、教育费附加、农业特产税、农业税等税费, 在国家农村税费改革后, 税费进行了规范, 这些收入几乎全被切断, 而上级政府不仅不能及时为乡镇“输血”, 甚至为了确保本级财力, 都努力提高本级财政收入的比重, 把一些好的企业、大的税种都收了, 到乡镇一级可收的税就可想而知了, 再加上乡镇政府自身又缺乏自己创造财源的能力 从而使乡镇收入出现了较大的缺口。

(2) 乡镇财政负债严重, 财政风险不断加大。

1998年底以前, 全国近5万个乡镇, 总负债累计多达2000亿元, 平均每个乡镇负债400余万元。1999年以后乡镇的负债数字仍在继续增加。据有关部门的调查, 1999年乡村基层债务总额大约在3000-6000亿, 负债最高的乡镇达到大约4000万元, 最高的村大约在500万元左右;到5年之后的2004年, 乡村基层债务总额已经上升到6000-10000亿。2005年债务达到10000亿, 其严重程度不亚于国有企业负债。如果以10000亿乡村债务计算, 中国乡镇将近5万个, 平均每个乡镇负债2000余万元。并且, 我国乡镇债务的风险极高, 债务结构品质偏差, 成本昂贵, 除少部分是银行或信用社贷款外, 80%以上来自农民集资、农村合作基金会、民间私人资本, 甚至还有民间高利贷。高额的利息直接加重了来年的财政支出负担, 导致乡镇财政境况日益恶化。

2.3 体制原因分析

一是所谓“条块分割”问题。

我国乡镇一级政府中“条块分割”的特征十分明显, 所谓“条”, 是指上级政府的职能部门设置在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权;所谓“块”, 是指乡镇政府对自身行政区域所拥有的行政管辖权。“条块分割”的权利结构和管理模式严重影响了乡镇财政体制的运行, 成为“后税费改革”时代农村公共权力机构和基层组织运行的主要瓶颈。随着我国省级以下财政体制的逐步完善, 特别是县级财政和乡级政府实行“分灶吃饭”制度以后, 两级政府实际上已经成为不同的利益群体的利益代表, 导致了乡镇政府在行政管理过程中的运行成本极高, 极大地影响到了其行政效率。首先, 上级行政部门出于自身政绩考核出发, 经常会迫使乡镇政府投入到一些缺乏经济效益和行政效率的政绩工程中, 甚至会向下级部门摊派各种杂费, 这样做的后果必定会造成乡镇财政运行成本增加, 加重其行政困难;其次, 乡镇政府由于对所属部门和机构掌控能力有限, 在进行行政活动的过程中经常会受到上级部门的影响, 导致其增加了很多额外支付。而且乡镇政府对于乡镇直单位 (部门) 的控制能力有限, 这就会导致乡镇直单位 (部门) 由于缺乏监督而降低效率;最后, 条块分割极大地影响了乡镇政府提供公共产品的能力, 使得乡镇政府难以对于本来就有限的公共资源进行整合, 最终导致其行政效率低下。条块分割还在一定程度上致使乡镇政府机构膨胀、部门林立, 削弱了其行政管理的能力。

二是过多的政府层级导致分税制的失败。

与世界上那些成功地实施分税制财政体制通常只具有三级政府结构的国家不同, 我国具有宪法地位的政府层级多达5个, 包括中央、省 (自治区与直辖市) 级、地市级、县级和乡镇级。具有宪法地位的各级政府形成了一元化行政管理体制, 下级政府绝对服从上级政府。如果再考虑到没有宪法地位但实际上在许多方面行使政府职能的界于县乡级之间的区级 (局部地区) , 政府层次多达7个, 成为世界上政府层次最多的国家。而迄今为止, 世界上还没有在超过3个层级的政府结构中成功地实施分税制财政体制的先例。

从国际经验看, 政府层级多的国家, 税种也比较多, 这样有利于收入划分。但税种设置的科学性不取决于政府层级的多少。我国现行税种有28个, 和其他国家相比不算多。但把这28个税种在五级政府之间划分, 着实不易。分税制实行后, 作为主要税种的增值税收入的75%上缴中央财政, 25%由地方各级政府分成, 其他一些重要的税种的收入或全归中央、或在中央与地方、地方各级政府之间进行分配。在这种利益机制的驱使下, 各级地方政府为了保证自己的财政收入, 采取层层下压的策略, 尽可能从下级财政抽取更多的资金。乡镇财政作为最基层的一级财政, 与上级政府进行谈判的能力最弱, 其可支配收入势必减少。于是乡镇留下来的必然全是一些小税种, 使乡镇财政没有充足和固定的收入, 形成收入小支出大的局面。

3乡镇财政困境的出路

根据上述的原因分析, 解决乡镇财政困境将是一项复杂而又艰巨的系统工程, 不仅需要推进财政体制的改革, 而且更根本地要推进基层民主, 进行行政体制改革。

3.1 短期出路——撤并乡镇财政

一方面, 发展乡镇自治最主要的还是要注重县级政府在其中的作用, 这是因为县级政府作为直接的上级领导者, 一方面有体制上的管理得惯性存在, 管理模式上难以瞬时转变。另外, 利益上的纠葛不可能在制度变迁下消失, 县级政府不可能愿意白白扔掉财源。在县和乡镇之间, 事权很难合理、清楚地划分, 且共享同一税基, 这就很难真正做到一级政府一级财政、一级财政一级预算、一级预算一级事权, 短期内从成本与效率的角度来看撤并乡镇财政实行乡财县管无疑是可行的出路。财政收支纳入县级财政预算, 其承担的工作与可支配财政资金, 均由县级政府决定从而做到事权与财权的统一。

另一方面, 市场经济要求“官退民进”、“小政府大社会”, 只有这样才能形成正常的市场、健康的社会, 否则, 政府机构庞大, 公权力横行, 腐败严重, 农民容易受到种种的不法伤害。所以, 发达国家的乡镇都是实行自治的, 没有强大的乡镇政府。我国撤消庞大的乡镇政府, 将有利于活跃农村经济, 有利于改善农民的生活状况;而实行村级自治、由村级提供公共物品也完全符合经济学规律。

3.2 长期出路——实行官民结合的乡政自治

乡镇政府处于国家正式权力组织序列的最末稍, 上接国家下联农民, 这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中会受到国家和乡村民间社会双重力量的交互作用。乡镇政府本质上并不是一级完全的政权组织, 也不应成为纯粹的国家机器, 它的理想角色应定位在“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构, 同时又是乡镇社区治理的主体单位, 代表乡镇人民进行自我治理。

实行“乡政自治”, 最主要的是建立民主合作的乡镇权力运行机制。仅仅“解构”县乡之间的支配式体制是不够的, 如果没有建立有效的民主机制, “乡政自治”有可能异化为乡镇政府的恶性自治而肆意侵犯农民的权益;仅仅建立民主机制仍然是不够的, 如果没有积极的合作机制加以配合, 乡镇政府很难在乡镇社区治理中发挥主导作用。只有在乡镇真正建立起民主合作式运行机制, 使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中, 在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作, 才能切实解决当前的乡镇问题、破解“三农”问题的症结, 实现国家在乡村社会的“善治”。

摘要:当前我国乡镇政府的财政困境是五级的政府架构及高度集权的行政体制与分税制财政体制之间严重冲突的结果, 并就此提出相关的政策选择, 即撤并乡镇财政、实行乡镇自治等等。

关键词:行政体制,财政体制,乡镇财政

参考文献

[1]孙潭镇.现代中国农村财政问题研究[M].北京:经济科学出版社, 1995.

[2]范祥.农村税费改革“尖峰时刻的攻坚战”[N].中国经营报, 2002-04-11.

[3]姚洋, 杨雷.制度供给失衡和中国财政分权的后果[J].战略与管理, 2003, (3) .

[4]王红茹.如何走出乡镇财政困境[EB/OL].中国经济周刊http://finance.sina.com.cn/20060402/23212467224.shtml.

[5]陈纪瑜, 张宇蕊.条块分割与乡镇财政体制运行研究[J].求索, 2006, (7) .

乡镇体制 第2篇

【中文摘要】乡镇财政是我国现行财政体制中最基层的一级财政,是国家财政的基石,是乡镇政府履行各项社会政治经济职能的财力基础。多年以来,乡镇财政在管理基层财政、组织地方税收方面发挥着非常重要的作用。随着1994年我国推行的分税制改革的不断深化,开始形成我国分税分级财政框架。但分税制改革仍然带有很大的过渡性质,在很大程度上保留了地方既得利益。在收入分配模式中,中央财政收入比重从分税制前5000亿元中的28.35%迅速上升到2009年财政收入总额近6.9万亿元中的52.4%。’同时,省和市级政府的财力也有集中趋势,只有县乡两级财政收入比重在下降。据统计,县乡财政供养人员近3000万人,约占全国财政供给人员的70%,但县乡财政本级财政收入却只相当于全国财政收入的17%不到。适当集中财力和财权,增强中央的宏观调控能力是必要的,但如果集中的程度过大,集中的速度过快,必然会对基层财政造成负面影响,使得基层财政出现资金严重不足的现象。本文从我国财政体制的基本理论出发,借鉴德国、美国、日本等三个国家财政管理经验,分析他们的财政体制在保障基层财政方面的内容及特征。同时以上海市浦东新区乡镇财政体制为研究对象,借鉴浦东经验提出分步解决乡镇财政体制问题的建议。

【英文摘要】Township finance is the most basic level in our current financial system.It is the cornerstone of the state finance.It is the economic base of township government to

fulfill the social and political functions.Years, it is very important of township finance to manage the basic finance, organize the local taxes.Now, with the deepening of tax-sharing system reform in 1994, financial framework has already been formed.But, it largely retained the local government interests with great transitional nature.The result is that the central government revenue in the national proportion of total fiscal revenue is 28.35% before the tax-sharing system reform, and it up to 52.4% in 2009.Meanwhile, provincial and municipal governments have concentrated financial resources.Only county and township government revenue is falling.According to statistics, county and township government provide for nearly 3000 people which take up 70% of entire country.But county and township financial revenue take up 17% of the national revenue.It is necessary to concentrate financial resources, but if the degree of concentration is too large and the speed is too fast, inevitably have a negative impact on the county and township finance which make a serious shortage of funds.This paper is from the start of basic theory of China’s financial system, learning from Germany, the United States, Japan and other financial management experience, analyse the content and features in

their financial system of the basic financial protection.At the same time, select the township financial management system of shanghai pudong new area, learn from the experience of Pudong, Finally, on the basis of the above analysis, put forward step by step proposal to solve the financial difficulties of township.【关键词】乡镇财政 财政体制 转移支付

【英文关键词】township financefinancial systemtransfer payment

【目录】我国乡镇财政体制研究5-6景7础8-119-1011-17

Abstract6

摘要

1.1 选题背

第一章 绪论7-17

7-8

1.2 本文试图解决的问题1.3 研究的理论基1.3.2 公共选择理论1.4 国内外文献述评

1.4.2 国

1.3.1 公共产品理论8-91.3.3 新制度经济学10-1

11.4.1 国外有关研究文献述评11-1

212-17

内有关研究文献述评鉴17-27

第二章 国内外财政体制的经验借

2.1.1

2.1 德美日三国财政体制分析17-2

317-19

2.1.2 美国财政体制安排

德国财政体制安排19-21

2.1.3 日本财政体制安排21-23

2.2.1 立法界定事权

2.2 三国财政

体制的共同特征23-2523-24等化24-2

52.2.2 科学界定财权242.2.3 转移支付制度均

2.3 国内”强镇扩权”经验借鉴

25-272.3.1 “强镇扩权”改革主要内容25-262.3.2

“强镇扩权”与”乡财县管”的比较分析26-27新区乡镇财政体制分析27-37

第三章 浦东

3.1 浦东开发初期的财政体制

3.1.1 “八五”乡镇财

一”八五”体制(1990—1995)27-28政体制主要内容27-28成效28

3.1.2 “八五”乡镇财政体制取得的3.2 形态开发和功能开发并举的阶段--”九五”体制

3.2.1 “九五”乡镇财政体制主要内容

(1996—2000)28-3028-2929-30

3.2.2 “九五”乡镇财政体制运行情况3.2.3 “九五”乡镇财政体制存在问题30

3.3

初步建立公共财政框架—”十五”体制(2001—2005)30-3231

3.3.1 “十五”乡镇财政体制主要内容

3.3.3

3.3.2 “十五”乡镇财政体制运行情况31

“十五”乡镇财政体制存在问题31-323.4 综合配套改革初

3.4.1 “十一

见成效—”十一五”体制(2006—2010)32-37五”乡镇财政体制主要内容32-33政体制运行情况33-34问题34-3737-4637-40

3.4.2 “十一五”乡镇财

3.4.3 “十一五”乡镇财政体制存在第四章 浦东新区乡镇财政体制改革模式探索4.1 第一步:发挥省、市、区县级财政的积极性4.1.1 考核激励机制的基本原则37-38

4.1.2考核激励机制的评价指标38-39的确定39惩措施40

4.1.3 考核激励机制奖励额

4.1.5 资金使用与奖

4.2.14.1.4 考核程序39-40

4.2 第二步:完善转移支付制度40-42

推进财政转移支付制度的法制化进程适度、稳定可靠的转移支付基金41付规模与比例41镇41-42

40-414.2.2 建立规模

4.2.3 提高一般性转移支

4.2.4 条线专项资金通过转移支付直拨至乡

4.3 第三步:4.3.1 扩大

4.2.5 提高转移支付透明度42

重新构建为基层财政提供保障的财政体制42-46乡镇财政必要的财权政支出体制42-4647-50

后记

4.3.2 构建为基层财政提供保障的财结束语46-47

参考文献

研究当前阶段乡镇行政体制改革 第3篇

关键词:乡镇;行政体制;改革;服务型政府

中图分类号:D631 文献标识码:A 文章编号:1671-864X(2016)07-0052-01

我国乡镇行政体制改革是国家行政体制改革的重要一部分。作为最基层的乡镇一级政府,直接管理着我国近80%的人口。在地域上,乡鎮是联系县级与乡村的桥梁,起着上传下达的重要作用。对乡镇行政体制改革的研究,可以对乡镇政府职能的定位提供科学的依据,从而对促进乡村公民社会的形成以及乡村社会民主政治建设起着关键作用。只有对乡镇政府职能进行准确的定位并实现转变,才能够实现对乡村社会的高效治理,才能维护乡村社会稳定,促进经济快速发展,才能加速实现社会主义新农村建设的目标。

一、当前乡镇行政体制存在的问题分析

(一)权力小责任大的矛盾难以解决。

当前我国乡镇的主要职能就是要抓好地方经济,同时维护好乡村社会的稳定。而乡镇政府对本辖区内事务的管理权限却是极其有限的,有限的权力与重大的责任不对等。例如工商、税务、公安、邮电、交通、林业、粮食等都已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构,这些机构工作地点在乡镇,而人财物和业务管理权都分属上级政府部门。但乡镇政府承担的责任却没有减小,反而更大了。由于乡镇对这些部门缺乏控制能力,这些部门如果存在问题,乡镇政府对他们基本却没有办法,如经销店出售假劣质奶粉,交通运输管理部门、工商部门等乱收费,派出所、交警队、林业检查部门等乱罚款,乡镇政府对此类事件难以有效解决。

(二)政府职能转变不及时。

首先,乡镇政府行政人员综合素质偏低,观念上落后,行政行为存在不规范问题。部分行政人员不能随着市场经济的发展和农村民主政治的建设而适时转变执政观念,由“官本位”向“民本位”转变;其次,在管理的方式和标准上有欠科学。乡镇的行政管理方式和标准长期受到忽视,“管理情结”现象在我国乡镇一级政府表现尤为突出,其消极因素长期存在于乡镇行政体制中,并根植于乡村社会文化的沉积中;再次,我国市场经济体制已趋向完善,但行政体制改革落后于经济体制改革。乡镇政府机关的一些计划经济时期的部门形同虚设,人浮于事的现象仍有存在。

二、乡镇行政体制改革的措施

(一)适当权力下放,减少行政审批。

行政审批制是政府职能的一柄双刃剑,但在一段时期内政府还不能不靠它来解决产权制度缺陷造成的问题。乡镇行政审批制在地方临时产权界定方面还发挥着一定的作用,但同时也对地方政府和乡村社会产生严重的副作用。对行政审批制度进行改革,改变传统的“人治”程度偏深的审批体制,使其趋向有限性和法治化。在我国目前的乡村社会,行政审批制还有其存在的必要性,但随着乡村经济、公民社会的发展,行政审批制必然将告别历史舞台,还乡村市场和乡村社会更自由的发展空间。当前我国乡村社会民间组织发展十分有限,完全靠乡镇一级政府付出高成本的行政行为难以高效率的维持地方政治、经济、文化、社会的发展。在政府指导下,大力发展民间组织,并适当放权于民。这样,乡村社会民间组织可以在政策的指导下和法律的规范下,高效率的管理和维护一部分自治性事务,从而减少政府的行政成本。

(二)精简机构,减员分流,适度精乡扩镇。

我国大部分乡镇都进行了几次机构精简,各地依据地缘关系和工业发展状况等对乡镇进行了适度的撤乡并镇。每次精简人员都困难重重,其难点主要在于政府职能的转变和人员的分流问题。精乡扩镇主要是从以下方面展开:首先,精乡。主要是在乡一级设立办事处或乡公所,作为县的派出机构;精简乡镇政府职能;取消乡一级财政该为乡财县管。其次,扩镇。主要是扩大乡镇的自主权,把县、市的相当一部分权限下放给镇,凡属于涉及到乡镇区域范围内的经济、社会、文化等事务都应该交由乡镇来治理。扩镇不是简单的扩大镇的规模和数量,而是根据各乡镇实际情况,来进行适当撤乡并镇,甚至重新划分一些乡。

(三)转变政府职能,向服务型政府转变。

坚持以人为本的原则,积极转变乡镇政府职能,由“管制政府”向“服务型政府”转变、从“权力政府”向“责任政府”转变、从“全能政府”向“有效政府”转变。 服务型政府就是在“民为本”的理念下,通过法定程序,按照公民意志成立起来的以“全心全意为人民服务”为宗旨并承担服务责任的政府。创建乡镇一级服务型政府的途径如下:首先,建立健全乡镇一级政府的服务性机制。以法定的形式杜绝政府的强制行为,实行善治。其次,对乡镇政府公务人员进行服务角色定位。公务员的权力是人民授予的,其角色定位就是为人民服务,对人民负责。当前我国各地实行的乡镇长的直选也正是对乡镇领导的服务性角色定位的体现。最后,建立健全监督机制,确保公务员“为人民服务”角色的落实。

三、结语

乡镇行政体制改革是一项重大的工程,它关系着我国乡村和谐社会的建设;关系着党和政府在农村先进文化的发扬;关系着我国三农问题的解决;关系着我国公民社会的发展。今天,我国的乡政自治的条件虽然还不成熟,但是,我们相信不久的将来,乡村民间组织就会在乡镇政府的科学领导下蓬勃发展起来。由此,公民社会基础形成,乡政将最终实现自治,我国乡村的和谐社会也将达到成熟阶段。

参考文献:

[1]赵树凯:《乡村治理:组织和冲突》[J],《中国政治》,2014 年第 1 期。

[2]汪风清:《乡镇行政体制改革的思考》[J],《江西行政学院学报》,2014年 7 月。

我国乡镇财政管理体制创新研究 第4篇

一、乡镇财政管理体制内涵概述

乡镇财政管理体制也就是在国家财政级次确定的基础上, 对于县乡两级财政分配关系处理的相关配套管理制度。乡镇财政管理体制改革的内容主要包括以下几方面。

(一) 对县级财政与乡镇财政的收支范围进行划分界定

主要是对县级、乡镇财政的收支范围进行明确, 具体确定哪一些收支属于乡镇的可支配的财政收入以及支出, 通过对范围以及数额的确定, 确定乡镇财政收支划分范围。

(二) 确定乡镇财政收支的关系

对乡镇财政收收支关系进行明确也是财政管理体制改革的重要内容, 不同的政策目标对于乡镇财政管理体制改革的要求也不同, 现阶段在乡镇财政管理体制中对收支关系大致可以分为收支挂钩以及统收统支两类, 按照我国国库集中支付要求, 财政预算内项目统一实行集中收付。

(三) 有效期限的明确

有效期限主要是乡镇财政收支范围的使用期限以及收支之间联系的期限, 财政管理体制的有效期限直接影响到乡镇与县级两级财政间的稳定性。

(四) 乡镇与县级之间的转移支付

转移支付就是指乡镇财政在出现财力不足的情况下, 通过转移支付的方式, 从上级政府向乡镇政府的单方面转移支付。

二、乡镇财政管理体制中存在的问题

(一) 乡镇财政管理中存在着事权与财权不对称的问题

在国家实行分税制度改革以后, 大部分税收由中央政府掌握, 地方政府税收比例相对较低, 而且在地方政府的税收中省市一级为了确保自身的财政收入, 也往往实现了财政的集中管理, 乡镇一级的财政可支配收入锐减, 乡镇财权缩水严重。但是, 在当前我国农村经济体制改革深化实施的背景下, 乡镇政府的事权却是在处于不断扩展的状态, 工作任务也是不断的增加, 特别是在农村地区的公共卫生、义务教育、拆迁安置、社会医疗保险等方面的支出不断上升, 这就造成了乡镇财政管理中的收支矛盾日益突出, 财政压力不断加大, 一些乡镇不得不依靠“土地财政”与“金融财政”维持运转。

(二) 乡镇财政预算管理不够完善

预算管理是乡镇财政管理的重要内容, 是规划控制、规范约束资金管理的主要手段。目前在乡镇财政的预算管理方面, 预算编制方面还存在着编制内容不完整的问题, 财政预算简单笼统, 对于乡镇财政管理的规划指导和约束作用不强;在预算的执行过程中, 财政支出与年度预算经常出现较大的差异率, 一些资金用途往往被临时改变, 预算调整的程序不严格, 预算执行的约束作用严重弱化;在预算的监督方面, 往往主要是停留于事后的离任经济责任审计监督方面, 事前、事中监督审计严重弱化, 缺少全过程的监督管理。

(三) 乡镇财政管理的职能定位不明晰

对于乡镇财政管理而言, 其职能定位主要是开展乡镇财政的收入管理、资金分配以及监督管理职能, 同时根据不同地区的实际情况, 乡镇财政往往还承担着拆迁建设、资金筹措甚至是审计职能。但是, 相对乡镇财政管理工作范围的不断延伸, 乡镇财政管理职能定位上出现了偏差, 在一些不属于财政管理工作方面存在着越位问题, 例如在家电下乡、合作医疗甚至是包村包户上投入过多精力;而在预算管理、财政监管、非税收入资金管理、国有资产管理等方面却存在着不到位的问题, 不利于乡镇财政管理工作水平的提高。

三、乡镇财政管理体制改革措施建议

(一) 将乡镇财权与事权有机结合

解决乡镇财政捉襟见肘的问题, 最根本的途径就是对乡镇一级政府的财权与事权进行明确。在乡镇管理的职能定位方面, 应该将乡镇政府由管理型逐步朝着服务型政府转变, 重点是引导乡镇区域经济结构调整, 带动企业发展壮大, 加快乡镇产业化经营, 推进乡镇的城镇化以及新农村建设, 促进乡镇社会经济发展。其次, 乡镇政府应该积极的对自身管理机构进行精简, 避免由于机构臃肿与人员冗沉造成财政支出过大, 将有效的资金用于公共服务事业发展方面。乡镇政府应该积极的与县级主管部门进行协商, 对相应的事权范围进行明确的划分, 关系到县级区域的事务应该按照责任划分以及受益程度明确比例共同承担, 对于乡镇区域内的事务应该根据自身财力状况决策, 落实好转移支付管理相关内容。

(二) 积极推进乡镇财政预算管理改革

在乡镇财政预算管理改革方面, 首先, 应该进一步的提高乡镇财政预算的编制质量, 乡镇财政管理部门应该在县级财政部门的指导下完成财政预算的编制, 将涉及到乡镇的所有财政资金、政府基金、自由收入以及其他收入等统一纳入, 在预算支出的编制方面加强支出的定额管理, 人员支出按实编制, 公用经费按照县级标准确定, 同时对重大项目加强滚动预算管理, 确保各项预算指标科学合理。其次, 应该进一步的强化财政预算的有力执行, 经过人大审议通过预算方案以后应该把预算计划作为依据, 严禁出现随意调整改动预算的行为, 同时采取预算执行定期报告的方式, 向人大及县级财政主管部门报告预算执行情况;为了强化预算的执行力度, 财政管理部门应该落实好国库集中支付、公务卡管理改革等举措, 确保预算的有效落实。

(三) 创新完善乡镇财政管理的职能

在乡镇财政管理职能的创新完善方面, 首要前提是对乡镇财政的各项基本职能进行强化, 强化乡镇财政资金监管的职能, 拓展财政资金管理范围, 尤其是加强涉农资金的监管, 并采取考核、检查、激励约束以及追求责任等措施加强监管;强化财政业务管理职能, 特别是完善内部控制管理, 做好岗位设计、内部牵制以及不相容岗位分离等管理制度, 加强对风险的防范;强化资产管理职能, 加强对乡镇国有资产购买、处置以及登记管理制度, 并做好台账登记定期进行盘点清查。其次, 应该进一步的优化乡镇财政的支出管理职能, 对支出范围以及管理办法进行明确, 重点是加强对财政管理的内部审计监督, 对于乡镇财政支出的重大项目建设、大额采购以及专项资金等, 采取跟踪审计管理的模式, 同时进行预算决算、三公经费以及项目进展的公开, 强化内外部监管, 确保财政管理工作的合法合规。

四、结语

乡镇财政在我国国家财政体系中具有非常重要的作用, 也是确保我国财政基础稳固平衡的重要内容。在乡镇财政管理改革创新方面, 应该重点以地方财税体制改革为基础, 合理的明确财权事权, 加强推进财政预算管理, 实施精细化、规范化的乡镇财政运作管理, 促进乡镇财政收入持续增长, 进而形成科学完善乡镇财政管理体制, 确保乡镇政府职能的有效发挥。

参考文献

[1]马超.加强乡镇财政财务管理工作中存在的问题、原因及对策建议[J].安徽农学通报, 2013, (12) .

[2]张燕.当前我国乡镇财政管理存在的问题及对策探析[J].中国乡镇企业会计, 2012, (5) .

乡镇财政管理体制实施办法 第5篇

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,本着有利于调动乡镇发展经济的积极性、有利于确

保乡镇履行公共管理和社会服务职责财力需要、有利于县乡统筹协调发展的“三个有利于”的总体要求,围绕做大经济总量、做优经济结构、做实财政收入、做强可用财力的“四做”工作思路,全面推进财政管理科学化、精细化,规范和完善县乡财政管理体制,鼓励乡镇大力发展经济,培植财源税源,壮大财政实力,逐步形成自我发展的机制,推动经济和社会各项事业持续、快速、健康发展。

二、基本原则

(一)科学发展原则。落实科学发展观,加快发展开放型经济,积极培植财源税源,促进乡镇经济工作上台阶、上水平,实现乡镇经济和社会事业的科学协调发展。

(二)财力和事权相匹配原则。从有利于乡镇政权建设和经济、社会事业发展出发,合理界定县乡收支范围,实现财力和事权相对称,确保乡镇有相对稳定的财力来履行职能。

(三)保障运转原则。对乡镇行政、计生、农林水等人员基本工资和确保基本运转经费核定支出基数,由县财政每年列入支出预算,计入乡镇支出基数;对乡镇教育、卫生人员及民政等经费支出直接列入县级财政支出预算,以保障基层政权正常运转。

(四)统筹兼顾原则。在激励乡镇经济发展,保障乡镇正常运转的同时,充分发挥财政宏观调控职能,做到县乡两级财力合理分配,实现县域经济健康快速发展。

三、主要内容

本轮财政体制的核心内容是:“划定范围、核定基数、目标管理、增长奖励、超收分成、短收弥补”。

(一)划定范围

1、收入范围

按照“分税制”确定的级次,划定乡镇财政收入范围:

(1)税收收入:增值税25%部分;营业税、城市维护建设税、车船使用税100%部分;企业所得税40%部分;个人所得税20%部分;资源税、房产税、印花税、土地使用税、土地增值税五税60%部分;契税、耕地占用税的100%部分;随上述税收入库的滞纳金、罚款收入的100%部分。

(2)预算内非税收入:纳入预算内管理非税收入80%部分,其中国有资产(资源)有偿使用收入地方实得部分。

体制执行中,如上级出现收入项目增减、收入级次及分成比例调整,一律按上级规定的口径划分收入。

2、支出范围

按照现行一级政府一级财政和财力与事权相匹配的要求,乡镇财政支出范围包括一般公共服务支出、教育支出、文化体育与传媒支出、社会保障支出、医疗卫生支出、农林水事务支出、其他支出等。列入县对乡镇固定支出基数范围的是:

(1)人员经费。乡镇行政、计生、农林水在职人员基本工资;行政、计生离退休人员基本离退休费、护理费;行政、计生人员遗属补助;其他县财政供给的基本工资等。

(2)居委会、农场补助。未享受省转移支付资金补助的居委会按每个3万元进行补助;国有农场参照缓解乡村困难补助标准,总场按每个10万元补助,分场按每个4.5万元补助。

(二)核定基数

1、财力基数

按照县乡收入范围及收入级次,分别以至乡镇收入测算的乡镇财力,剔除调度收入财力和乡镇归属招商引资企业纳税奖励(全口径奖励额)后的实际财力,按三年平均财力核定固定上划财力基数,体制执行期内财力基数一定不变。

招商引资企业纳税奖励以县政府统一兑现的奖励额为依据。

2、支出基数

以体制划定的县对乡镇支出供给范围及标准测算县级支出数,作为体制执行期内县对乡镇的支出基数,每年列入县级财政支出预算。支出基数一经确定,原则上只对增减人员作支出相应变动。

3、不列入乡镇固定支出基数的支出。县财政直接安排的不列入乡镇支出基数范围有:乡镇教育、卫生人员工资及补贴;缓解乡镇困难的转移支付资金按税改前每乡镇10万元进行补助,撤并乡镇补助资金补给并入的乡镇;缓解村级困难转移支付资金按税改前每村1万元进行补助,撤并村的补助资金补给并入的村;免征农业税和取消农业税附加转移支付补助资金按税改时实际分配数进行分配拨付,对不足4.5万元由省财政补足4.5万元的按新标准拨付;税改时乡镇退耕还林、教育等转移支付资金。体制执行期上级财政新增乡村转移支付补助资金,县财政将按标准分解落实到乡村。

民政五保户供养金、农民定期定抚伤残怃恤金、义务兵家属优待金、退伍军人安置费、城乡最低生活保障、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保障金等社会事务,除上级补助资金外,不足部分及地方配套部分实行县乡各50%负担。

(三)目标管理

为激励乡镇做大财政总量,增强乡镇财政实力,对乡镇每年财力基数完成情况

进行目标考核。乡镇完成财力基数,县财政对其行政在职、离退休人员津贴补贴给予全额补助;未完成财力基数,县财政按完成比例补助,不足的津贴补贴由乡镇自行解决。

(四)增长奖励

为鼓励乡镇加快经济发展,促进财政增收的积极性,县财政设立财政收入上台阶奖、增幅奖和贡献奖。

1、收入上台阶奖励:乡镇财政收入新上1000万元台阶

给予5万元奖励;新上3000万元台阶给予10万元奖励;新上5000万元台阶给予15万元奖励;新上8000万元台阶给予20万元奖励;新上1亿元台阶给予30万元奖励;超过1亿元,每增5000万元给予30万元奖励。

2、收入增幅奖励:对乡镇财政收入增幅前3名进行奖励,其中:增幅第一名给予奖励15万元,增幅第二名给予奖励10万元,增幅第三名给予奖励5万元。

3、收入贡献奖励:对新引进单个工业企业,自投产之日起一年期纳税在万元以上(含万元)的,按每个企业30万元的标准一次性奖励给乡镇。对引进财力归属县本级重点企业的乡镇(单位),按一年期缴纳税收地方实际所得财力给予20%一次性奖励。

(五)超收分成乡镇当年实际完成的财政全口径收入(不含调度收入),按收入级次测算乡镇地方财力,剔除上划县级财力基数及招商引资企业的纳税奖励后作为超收财力,对超收财力县乡财政实行五五分成。企业纳税奖励依据每年县政府确定的奖励额为准。

(六)短收弥补

乡镇当年实际完成地方财力不足弥补财力基数和招商引资企业奖励的部分,县财政从乡镇预算支出经费或预算外资金扣减用以弥补。

四、税收归属的具体规定

(一)按行政区域划分收入范围。凡经营主体在各乡镇行政区域内的企业和个体工商户(不含已明确归属县本级的和招商引资协议约定归属的部分),其产生的税收按属地原则归属。

(二)现有及今后新增的招商引资企业税收收入。按照“异地经营、划拨税收”的原则和招商引资协议确定税收归属。现有企业按有关协议保持归属,如企业发生协议变更依据变更协议划定归属,但对乡镇财力基数不作调整。新增招商引资企业,属乡镇引进的企业税收归属乡镇;属县直单位与乡镇共同引进的财力归属县本级。

(三)招商引资工业企业税收。招商引资工业企业,其建筑安装税收、转让不动产税收按属地原则归属,生产经营性税收划归引资主体。

(四)新增招商引资第三产业税收。现有第三产业企业,按已确定的归属不变(发生变更除外),新增招商引资第三产业企业,若同时符合“县外资金、注册资金1000万元以上(县内外合资的,县外资金必须占51%以上)、年纳税额达100万元以上”三个条件,可依据招商引资协议确定归属,否则一律按属地原则归属。物流企业依据有关协议确定税收归属。

(五)县直企业改制后税收。县直企业改制后,无论是通过县直单位还是乡镇引资改制的,税收收入归属县本级。

(六)县城规划区契税。县城规划区内(不含工业园区内)二手土地和二手房转让征收的契税,按属地原则归属所在地乡镇。

(七)重点工程税收。凡由县本级出资为主、争取上级资金、融资实施的重点工程,按照“谁投资、谁受益”的原则,税收划给当地乡镇,财力一律归属县本级。以乡镇为主争取上级资金实施的投资项目,税收及财力归属乡镇。零星建筑安装工程税收按属地原则进行归属。

(八)土地及房地产税收。凡在县城范围及规划区内国有土地拍卖税收归属县本级;县城范围及规划区内进行房地产开发税收收入归属地乡镇,财力一律划归县本级。

(九)城区无法明确归属的零星开票税收。按确定的固定税收和财力进行划给。

(十)土地使用税。按照基础设施建设“谁投资、谁受益”的原则,工业园区及县城规划区内民营企业或经营性单位缴纳的土地使用税,财力归属县本级。县属国有及国有控股企业缴纳的土地使用税及不动产转让税归属县本级。

(十一)新增政策性退税和出口退税。乡镇招商引资企业发生政策性退税和出口退税业务变化,免抵调收入相应划给乡镇,但对财力基数一律不作调整。

(十二)其他税收。非一般纳税人或代加工企业通过其他企业开票交纳的税收,一律需经代开票企业所属乡镇书面同意后方可划拨,否则,“代开票”税收划归代开票企业所属乡镇。

五、预算外资金管理

(一)土地收入。对乡镇国有土地出让收入按政策规定计提相关规费后全额返还,对其他土地收入按收入总额的80%返还。

(二)专项收入。依据国家相关规定,乡镇代收、县级集中管理的专项收入,按收入总额的80%返还。

六、体制的执行措施

乡镇财政管理体制一经实施,各乡镇要严格按照相关法律、法规和本体制的有关规定,进一步规范收支预算执行,强化财政预算管理,加大财政监督力度,提高财政运行效益和工作水平,确保实现体制运行的预期目标。

七、街道参照本办法执行

乡镇体制 第6篇

【关键词】乡镇财政制度;缺陷;资金管理

现今中国乡镇财政制度中存在着一定程度上的缺陷,限制了农村经济的发展,存在行政管理上的漏洞,本文为完善我国乡镇财政资金管理体制、全面展现财政在地方经济进步的影响给出一定的参照,也给我国乡镇政府机构的财政资金管理带来有价值的参考。

一、中国乡镇财政的影响

1.推进中国农业与农村经济进步的主要动力

中国是个农业大国,农村占地面积广,农村人口众多,“三农”问题向来是国家的主要问题,综合建立小康社会的关键点与难点还是农村,农业、农村与农民问题,这一直是中国经济发展与社会进步的本质性问题,唯有农村有着较好的发展以后,才可进入全面小康社会,才可真正地达到共同富裕。要有效解决“三农”问题就要求乡镇财政机构加大力度,提高对农业的投入,平衡乡镇单位的进步,推动农村基础设施建设,使改革惠及农民,推动农村经济的不断发展。

2.为底层政府实行行政权利给出财力保证

乡镇财政是中国现行财政制度里最底层的财政机构,是乡镇政府机构执行行政职责的财力保障。中国乡镇政府的职权是为辖区里的公民给出加工与生活所需要的共用产品与服务,实现农村地方的文教卫生业务。在实行这一职责的过程里,乡镇政府所要资金的筹备、分配以及应用状况的监测都要有由乡镇财政机关执行。乡镇财政在维持农村地方稳固,确保乡镇政府的照常运行,确保乡镇政府每项制度按实际执行,还有确保乡镇组织的工资准则体制等各层面有着无法代替的作用,是乡镇政府最有力的财力保证。

二、中国乡镇现行财政制度带有的缺陷

1.财政体系单位太细致化,很难做到事权和财权相平衡

笔者认为,县级是底层财政制度最合适的机构。由于它是地方共有产品的主力支持方,带有和财力相符合的巨大权利,并且在基础教学、公共卫生、城市维持建立等职责上有一个突出特征,即投资准线带有很大的变动空间,所以县级财政也就可以很大程度地达到职权和财力的统一。这些职权可比作自然界的“河流”,对财力的高低有调动影响。反看乡镇财政,因为教育、卫生、制度、策划设计等职权的上收,乡镇职权就很单调,通常只是余下的行政事业资金等硬支出与城乡小区业务等小额支出,变构成财力、职权统一的难度:资金太少,吃饭便成了问题,造成底层政权浮动;资金提升太快与过多,就造成浪费,行政投资膨胀。若一县当中乡镇财力相差太大,就易导致津补贴给予、公职人员酬劳的不合理下降,对公务员的稳固与地方的统筹统一进步很不利。

2.缺少过硬的财务管理者

如今中国乡镇财政组织员工的财务管理水平较差,工作者大多是行政管理出身,缺少专业的财务管理知识,就造成了财政资金管理出现不正规性,其体现有凭证管理错乱,许多财政来源的原始凭证丢失;会计课程调配不当,部分资金的流动仅有简单票子,未严格按照会计准则做账;没有严格的资金管理制度,某些教育、卫生、农业进展专项费用被动用;预算决算不当,有些地方政府为了财政进出吻合,在编辑决算时部分领导选择掩盖、降低收入,作假、增加支出的方法在账上调节收支。这一弊端造成了资金使用效率大大降低,资金用途不明确,并成为滋生腐败的摇篮。

3.乡镇财政预算的制约被慢慢撤掉

编辑财政预算的目标就是为了较好地引领与监管财政费用的使用状况,确保财政资金可以原有的作用,避免有关人员滥用职权,使用乡镇财政费用建立“外表工程”、“政绩工程”甚至出现贪污腐败现象。

三、中国乡镇财政制度完善的意见

1.改善转移支付体制

在不变动乡镇财政地位的基础上,县级要严整与改善对乡镇的转移支付体制。可按照人员组织大小、人口和地方面积等元素,预测给出县上的乡镇标准进出,经过挖峰平谷,把辖区乡镇间的支出数目达到平衡。对补助或上报内容,要依照城乡筹备、向农村地方合理倾斜的原则给出配置准则或负担准则,提高基本公共服务水平在县域内达到均衡,为更广地方的基本公共服务平衡化提供条件与基础。

2.使乡镇机构预算达到正规式管理

在保证乡镇财政水平均衡的基础上,乡财县管作为一过渡性、基础性的方法,要从提高对乡镇部门预算设定工作的指引与核查着手。应做到:①县级要清楚给出乡镇机构预算设定的指引性建議,需要乡镇进行预算内外结合、全面详细的组织预算。对乡镇预算内外多余财力应用的走向与程度都需给出准确制度。②乡镇机构预算要和县本级机构预算一同拟定,按同样过程让县级审核、审定。根据县级核查建议更改完成后再交给乡镇人代会定夺。③项目预算的整治、预备费的使用、超额资金的动用,在让乡镇人大监管的同时,需要经县级政府核查批准。

3.对未来乡镇财政的确认

在预算变更改善中,提倡把“一级政府一级预算”的准则用于县级以上政府,清晰解除乡镇财政制度,由县级对执行机构预算与效绩审查。财政收入还由乡镇进行当地管制,用此鼓舞乡镇守土有责,美化投资环境,积极为公共服务,但财政提高主要和个人犒劳有关。乡镇人民代表大会拟定与监管的主要点不在是本级收支总预算而是较详细的乡镇机构预算,尤其是大项目收支的预算和实施状况。

总的概括,要想改善中国乡镇财政制度,推进乡镇财政原有的影响力,还需财政管理者牢记人民财政是人民的责任,主动地在日常实务中服从财政事务的各项规定和纪律,全面推动乡镇财政体制改革对中国农村经济进步的影响。

参考文献:

[1]杨墨.我国乡镇财政体制研究—以浦东新区改革为例[D].复旦大学,2010

乡镇体制 第7篇

1.1 体制机制亟待完善。

一是预算级次不清。乡镇级金库取消后, 一定程度上形成了县、镇间、镇际间财政收入预算级次混乱的现象。财政部门不能及时根据收入完成结果采取相应的管控措施, 使收入的划分掺入人为因素, 区域内引税、协税现象未能从源头上得到根治, 影响了征管秩序, 增加了税收成本。

二是事权与支出责任不匹配。随着事权的层层下放, 原本就积弱的乡镇财政不堪重负, 特别是税费改革后, 这个问题尤为突出。各方面矛盾日益向乡镇财政集中, 新的平衡机制尚未及时建立和完善, 乡镇财政困难逐步暴露, 捉襟见肘, 举步维艰。

三是管理体制不畅。目前, 多种财政行政管理体制并存或杂糅。省管县的财政体制、市管区的财政体制。加之上述管理体制均没有完全到位, 或者处于相互交织之中。并且, 同一市域内, 县 (市、区) 对乡镇财政管理体制不够统一, 有隶属于所在乡镇, 有的是人员隶属关系在乡镇, 业务指导在县 (市、区) , 有的是财政所人员在乡镇, 所长由县 (市、区) 单独或与乡镇共同任免。

1.2 财务基础工作科学化、规范化、信息化水平不高

乡镇财政所普遍存在人手紧缺、年龄老化问题。据调查, 苏北不少乡镇财政所只有在编人员2人左右, 甚至有的只有所长1人在编, 已到了无法运转的境地。且大多年龄偏大, 只好大量使用借用非编人员, 导致整体能力和水平较差, 离科学化、规范化要求相距甚远, 信息化水平更是无从谈起。

1.3 财政财务监管亟待加强

现在基层财政所的精力主要投放于两个方面:一是组织收入, 二是筹集资金。由于乡镇普遍存在投资的强烈驱动, 需要超出自身可用财力数十倍甚至更大的资金支出, 这一筹措巨额资金的“重担”又责无旁贷地落在财政所身上。这样, 直接导致管理职能缺失, 进而导致对区域内行政事业单位的财务疏于监管, 财政财务监管出现真空, 抑或便是财政财务管理粗放, 突出表现为对财政资金特别是专项资金的监管不到位, 影响资金的使用绩效, 乡镇部门单位执行财经纪律水平不高, 甚至少数部门单位发生违纪违规现象。

1.4 镇、村债务沉重, 存有诱发区域性金融和财政风险趋势

随着国家宏观调控的趋紧, 乡镇土地财政终结, 房地产业逐步回归理性, 直接导致支撑乡镇财源的土地和房地产两大支柱难以为继。而乡镇在承担更多事权的同时, 受考核与政绩功利性驱使, 投资冲动有增无减, 政府性债务不断增加。据调查, 现在乡镇普遍存在着较多的债务, 包括村级债务, 且债务结构不合理、成本极高。旧债未化的同时, 新债尚在剧增。镇村各类债务叠加后, 有向政府财政集聚的趋势, 更有形成财政风险的可能。因而存在新增加的财力可能会被叠加的债务所抵消的可能。

2 进一步加强乡镇财政建设的对策建议

党的十八届三中全会《决定》指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。而乡镇财政是基础的基础。针对乡镇财政现状, 建议从以下几方面入手, 通过深化改革, 加快乡镇财政职能的重构, 促进基层财政职能实现本质回归。

2.1 完善体制机制

一方面, 尽快开展相关体制机制方面的顶层设计。按照构建现代财政制度的要求, “建立事权与支出责任相适应”的要求。定期调整完善财政管理体制, 科学厘清中央、省、市和县乡政府的支出责任, 加大对基层财力支持力度, 逐步做到事权与支出责任相匹配, 不断增强县、乡财政公共服务能力。另一方面, 进一步深化农村配套改革。要结合新一轮财税体制改革的推进, 将其与深化政府行政体制改革、农村改革等同步实施, 通过各项改革的协同推进, 冲破原有体制机制的樊篱。同时, 要结合清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项, 科学整合各类考核评比, 尽可能减少对县、乡的考评, 尤其是财政收支的考评。

2.2 共享信息, 建设和谐财税

一是要实施县乡收入预算级次调整划分。建议加强县、乡财政收入预算级次专项管理, 与税务部门联手, 借助专门软件, 将县域内纳税人信息分行业、系统、征管部门、乡镇等进行编码、排序, 加注标识, 输入微机, 确立起企业“身份证”, 实现当天入库的税款当日分解到每个镇、每个税种、每个纳税户, 从而实现财政对税收的实时监控, 维护财政收入真实性。二是建议恢复乡镇地税征收机构。分税制实行后, 国税、地税部门相继实行垂直管理, 主要是不利于公开办税和消除内部转移、买卖税收等违规违法现象的发生。因而, 从有利于理顺财税关系, 增强财税合力、降低成本、提高工作效率出发, 建议将地税征收的分支机构仍按乡镇设立, 或者乡镇财政所和地税所实行合署办公, 业务上分别受上级财政、地税部门领导, 人员隶属关系不变。

2.3 加强基层财政建设, 促进乡镇财政可持续发展

进一步理顺乡镇财政管理体制。这是加强基层财政建设的基础。建议省级财政抓紧完善顶层设计, 实行全省统一的财政管理体制, 尤其要理顺县对乡镇的财政管理体制, 至少在地级市的区域内要尽可能统一。

大力加强乡镇财政人力资源建设。这是加强基层财政建设的有力保障。一方面, 省级财政主管部门要主动作为, 逐步建立全省一盘棋的财政管理体制, 按照“区别对待、分类要求、分档建设”的原则, 制定基层财政所人员配备标准, 并通过3年左右时间基本实施到位。另一方面, 要实行上下联动, 形成合力。省管县财政体制背景下, 省、县财政要合力加强基层财政所建设;同时, 市、区两级财政也要联动、互动, 全面加强基层财政所人力资源建设。

2.4 加强镇村债务控管, 规避财政风险

科学发展观与乡镇财政体制改革初探 第8篇

一、乡镇财政存在的问题

(一) 乡镇财政体制不完善。

乡镇财税体制的不配套, 对乡镇预算执行造成了很大影响, 收入任务能否完成, 在很大程度上依赖于国税、地税部门的配合, 而乡镇又缺乏有效的制约机制来协调国税、地税。乡镇为了完成任务, 有时甚至不得不拿钱“买税”, 或借款垫交税, 既增加了税收成本, 又加大了乡镇财政负担, 也扭曲了乡镇政府与税务部门的关系。

(二) 乡镇财政负担沉重。

改革开放后, 随着农村经济和各项事业的发展, 乡镇财政综合实力不断增强, 为县财政收支平衡作出了积极贡献, 为农村经济发展和巩固农村基层政权发挥了重要作用。但不可回避的是, 近几年乡镇财政出现了前所未有的困难, 收入增幅下降, 支出增幅增强, 收支矛盾日趋突出, 乡镇财政出现了巨额负债。据某县调查资料表明, 截至到1999年底, 该县8个乡镇财政负债总额2890万元, 占1999年全年乡镇财政本年本级收人的169%, 占1999年本年本级支出的528%。乡镇财政负担重已严重制约了农村经济发展。

乡镇财政管理水平低。随着乡镇经济建设的发展, 乡镇出现了各部门自立账户、分散管钱、各自为政的现象。这不仅消弱了乡镇财力, 还导致乡镇政府对整个乡镇经济难以进行宏观调控, 特别是预算外资金, 对乡镇来说仍处在失控状态, 部门分割比较严重。

二、科学发展观对乡镇财政体制改革提出了新要求

邓小平曾指出:发展就是硬道理。但是由于当时发展经济学理论中GDP发展观占据着主流地位, 所以我国基层干部职工普遍存在着“GDP增长即发展”、“税收增长即发展”的观念。诚然, 这种观念曾一定程度上促进了我国乡镇经济的发展, 同时我国乡镇财政也出现了“任务型收入机制”、“吃饭型支出机制”等问题。科学发展观的提出弥补了发展经济学理论的不足, 纠正了传统的GDP发展观的错误, 并吸取了可持续发展观等各种发展观中的合理因素。中共十六届三中全会提出:坚持以人为本, 树立全面、协调、可持续的发展观, 促进经济社会和人的全面发展。中共十六届四中全会则更加明确提出:认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观。温家宝总理在《关于制定“十一五”规划建议的说明》中指出:科学发展观的实质, 是实现又快又好地发展。之后, 他在第十届全国人民代表大会第四次会议的《政府工作报告》中指出:鼓励东部地区率先发展, 更加注重节约利用土地、水、能源等资源和环境保护, 实现既快又好发展, 在科学发展道路上走在全国前面。所以科学发展观包括四方面内容:以人为本、全面性、协调性、可持续性。科学发展观是引导我国经济发展的重要纲领, 作为经济发展全局中的一个小问题——乡镇财政体制改革必然要以科学发展观为依据。

三、运用科学发展观进行乡镇财政改革

我们要以科学发展观为指导, 对乡镇财政体制进行改革, 保证我国经济的持续快速发展。

(一) 树立正确的政绩观。

全面落实科学发展观涉及到许多方面的问题, 其核心是以正确的政绩观落实科学发展观。有学者提出, 我国的政绩观存在一定缺陷, 由于发展观上的偏差, 政绩观仍然存在由“增长即发展”的观点决定的“GDP增长即政绩”、“税收任务即政绩”的不足。现在乡镇干部考核把税收任务完成情况作为重要考核内容, 形成了乡镇财政“任务型收入机制”, 造成了税收刚性。而作为一个较小的经济个体, 乡镇经济是有波动的, 税收也应该随经济波动而有增有减, 否则就会违反经济规律, 影响经济健康运行。“以人为本”要求乡镇财政根据农民的需求调整公共产品的供给量。因此应该降低税收任务指标在乡镇干部政绩考核体系中的地位, 而应该把农民满意度等体现“以人为本”的指标加入乡镇干部政绩考核体系中, 改变过分强调税收增长的政绩考核制度, 从而打破“任务型收入机制”, 顺应经济规律, 落实科学发展观对“可持续性”的要求;并且这样也会使得乡镇干部更加全心全意地为农民服务, 落实科学发展观对“以人为本”的要求。

(二) 加强乡镇干部的监督体系建设。

落实科学发展观中“以人为本”的要求, 还需要加强乡镇人大的监督作用。江泽民同志曾指出:人大既要敢于监督, 又要善于监督, 只有把两者结合起来, 才能达到监督的目的。所以乡镇人大要敢于监督乡镇干部职工的行为, 敢于监督乡镇财政的政策导向。当乡镇财政的服务对象发生偏离时, 乡镇人大应敢于提出异议, 并且要善于监督, 采取适当的方法纠正乡镇财政的错误政策。同时, 应建立农业协会, 提高农民组织性, 从而促进农民、农业协会对乡镇干部、职工的监督体系的建立与完善。

(三) 努力化解乡镇债务风险。

乡镇在注重防止新增债务的同时, 要高度重视债务风险的化解工作, 坚持采取可行措施, 积极稳妥地解决债务问题。一是对债务进行清理认定, 制定还债计划。乡镇债务结构与数额每年都在发生新的变化, 笔者认为至少两年要进行一次清理, 并制定针对性的还债方案, 分期分批逐年化解。二是建立偿债准备金, 专项用于还债。各乡镇应在年度预算中, 按照财政收入的一定比例提取偿债准备金, 专项用于还债。同时, 还可以从行政事业性收入、国资收益等非税收入中安排一定的资金, 专项用于还债。三是上级财政要适当补助, 支持乡镇还债。对于乡镇在特殊历史时期和特定条件下, 欠下的债务, 上级财政部门要根据自身财力状况, 加大补助力度, 支持乡镇债务化解, 减轻乡镇压力。四是坚持量力而行, 控制新增债务。乡镇在支出安排和建设发展过程中, 要坚持量力而行, 有多少钱办多少事, 不能举债办企业、搞建设, 不搞劳民伤财的政绩工程和形象工程。五是建立乡镇债务监管机制, 对乡镇债务化解情况、新增债务情况进行监督, 并加强督办, 确保乡镇债务化解工作落到实处, 债务风险得到有效化解。

(四) 规范转移支付制度。

小城镇建设与乡镇财政体制改革探析 第9篇

一、乡镇财政在小城镇发展中的重要性

(一) 调整农村产业结构

小城镇财政主要服务于农村经济的发展, 因此应大力支持和发展国家倡导的新兴产业, 例如科技含量较高、绿色环保的新型农业, 机械化、规模化农业生产等。促进农村的生产资源, 向高附加值、污染少、效益高的产业和产品转移。同时还要通过制定相关政策, 鼓励乡镇企业发展, 以点带面, 推动小城镇经济实现快速发展, 以上这些, 都离不开乡镇财政的支持。例如河北省绝大多数小城镇虽然建立了国库, 但是其财务的预决算分配上仍然实行包干制。这一现象出现的原因就在于小城镇没有稳定的税收来源所决定的, 以至于国库成为了某些小城镇领导的金库。因此, 小城镇必须要加快农村产业结构的调整, 来推动小城镇经济的发展, 从而为政府权力的行使提供稳定的资金支持。

(二) 加快基础设置建设

城镇基础设施建设是小城镇建设的重要路径, 同时也是促进小城镇经济发展与各项事业实现发展的重要基础。当前我国有很多小城镇由于基础配套设施不够完善, 跟不上市场、产业的进步与发展, 对小城镇经济的发展起到造成了极大的阻碍。据相关部门统计, 目前我国小城镇平均沥青路面长度不足1.5公里, 全国约有60%以上的集镇缺乏集中供水设备, 3%以上的建制镇缺乏良好的科教文卫条件。所以, 如果能够充分发挥出小城镇财政的行政职能引导社会资本, 则能够有效的转变以往单纯依靠财政力量的投资体系, 从而切实提升资金的使用效率与优化配置。

(三) 强化小城镇政权建设

小城镇作为国家基层政府, 在行政区域内具有政治、经济与社会管理职能, 小城镇功能的发挥决定了自身经济发展乃辐射周边农村的效果。从某种程度而言, 小城镇财政是小城镇政府集中运用资金的职能部门, 它具科学理财、用财的功能, 不但能够确保小城镇政府职能的履行, 同时通过规范的财政体制约束能够有效扩大小城镇的自主权利, 从而进一步提升小城镇的经济发展能力。例如江苏省不少小城镇在1999年下半年才明确行政机构的性质, 但仍有其它地方定性为事业性质。因此部分乡镇财政所往往归于财经办管理或归属办公室管理。此外, 还有部分小城镇政府过多的使用行政权力安排财政人员做一些与财政无关的工作, 如计划生育、征地工作等。小城镇财政机构处于何种地位?行使什么职责?等并没有详细明确的规定。因此必须要做好小城镇政权建设的工作。

二、小城镇财政管理体制现状及问题分析

(一) 小城镇财权事权不统一

虽然分税制财政管理体制已经在我国大多数小城镇施行, 但由于财政包干、统收统支财政运作方式的影响, 小城镇并不具有财政资金上的预算与决算权。上级政府决定具体数额, 是根据小城镇每年的利税基数计算的, 这一基数通常大, 小城镇一般很少有出现超收的现象。其次, 虽然国家划分了税种, 但是由于国家规定的国税大部分都到了县、市一级, 地质则本属于地方税种但小城镇将所收税金交给上级单位后返利微薄, 以至于导致一系列的不良后果, 如:1.财政资金缺口大, 导致政府乱收费、乱摊派甚至乱集资的现象;2.出现“揠苗助长、快鞭打牛”的局面;3.事权在下, 财权在上, 很难落实上级政府制定的一系列规划。4.扩大乡镇之间的差距, 富镇得不到应有的发展、穷镇也没有足够的转移支付能力。

(二) 财政管理机构设置不合理

镇政府一般是财政所的管理机构, 国税地税一般由上级单位垂直管理, 由于管理范围缺乏一致性, 因此也往往会出现多个镇只驻派一个地税的情况。由于小城镇财税功能并不完善, 而作为垂直管理的税收系统在征缴和管理上, 地方财政与税务部门间的协调性难度较大, 甚至出现独木难支的情况。在这一背景下, 不但增大了地税的征收成本, 也不利于财政部门工作制度的完善。

(三) 预算外资金管理不规范

小城镇财政资金主要源于自筹资金、预算资金与预算外资金, 自筹资金一直处于管理较为混乱的状态, 甚至有不少小城镇政府并未将自筹资金纳入到财政管理体系当中, 而直接交由负责的多个部门自行进行收支管理。此外, 如果预算内资金出现较大的缺口是, 小城镇也往往会从预算外资金或自筹资金两方面大做文章。

三、小城镇财政体制改革措施研究

(一) 扩大小城镇政府事权及财政权

我国政府及党中央很早就提出了政府事权改革的基本意见, 旨在缩小中央及省级政府的事权范围, 扩大县、镇两级的事权范围, 其中主要包括社会治安、文化、教育、卫生、体育、科学等多个方面。在这一基本意见下, 小城镇政府将成为具有一定权利的实体政府。同时根据我国事权与财权相互统一的要求, 小城镇事权范围的扩大也必须相应的扩大其财权, 上级政府也应无条件的将对应的财政权利下放至小城镇政府。目前我国已有多个地区的试点且取得了一些宝贵的经验与良好的效益, 因此这一做法应该继续大力推广并最好能有以法律文件的形式加以明确。

(二) 科学划分财税分配比例

不论国税地税, 在长期的分税制运作当中大部分都是统收统支财政或包干财政的内容。因此分税制在完善的过程重中应尽量将财政预算的权利下方至小城镇, 同时对县、镇两级的不同分配比例予以明确。

众所周知, 分税制的重要目的之一就在于将小城镇打造为一级独立的财政系统, 但是实现财政独立必须要具备以下四个条件:1.管理权限与首付范围明确;2.组织机构健全、工作人员队伍素质较高;3.预决算制度完善;4.设立镇级金库。如果不具备以上四个条件的任意一条, 那么分税制也很难实现预期的效果。故而小城镇分税制的建立就必须要培育其财政的独立性, 也只有这样才能够让分税制的实行起到真正的实际作用。另外需要注意的是, 小城镇分税制的完善和实施要因地制宜的开展。相关研究表明, 财政年收入小于500万的小城镇, 大部分资金均运用于科教文卫事业的投资与发展, 难有充裕的资金再展开其他项目的建设。也就是说如果年财政收入达不到建立分税制的物质基础而推行分税制, 那么无疑会对小城镇的发展起一定的阻碍作用。

(三) 合理设置财税机构

当前我国大部分小城镇财政机构隶属于小城镇政府管理, 地税机构则一般由县、市直机关驻派, 另外还有不少小城镇试点财政与地税合署办公, 都取得了较为不错的成绩。大量的实践表明, 财政与地税机构的合理设置, 不但利于财税关系的协调, 同时对于确保税收职能完整、建立一级实体财政具有重要作用。因此在现实条件满足的情况下, 建议小城镇财政与地税机构合署办公、合理设置、合理分工, 共同促进小城镇的发展。

(四) 明确财政资金管理范围, 强化财政资金管理

通常, 小城镇资金包含预算内、预算外及自筹资金三个部分。但小城镇财政资金的具体管理过程中自筹资金往往有多个部门分头管理, 游离于财政管理之外。分税制财政体制施行后, 这一现象必然不利于财政职能的发挥, 不但会使自筹资金的管理出现混乱, 甚至会严重影响财政职能作用的有效发挥。鉴于此问题, 可以通过三分法改为两分法进行财政资金的管理, 并严格按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》执行。将自筹资金纳入到预算外资金内进行管理并统一交由小城镇财政管理, 这样更有利于小城镇财政资金效用的充分发挥。

四、结语

小城镇政府财政权利的不断扩大, 不可避免的会出现随意扩大财政支出这一问题, 但这一问题是能够通过约束性的制度体系来加以解决的。当前, 我国正在展开的行政机关机构改革已经推行至基层政府, 这也正是改革小城镇财政体制的有利契机。只有建立起一套完善的财政监督、管理机制才能够对小城镇行政机关财权的利用形成有效控制, 也只有不断完善乡镇财政体制改革的各项配套工作, 也才能够真正确保小城镇的财政体制改革取得成效。总而言之, 在今后的工作中政府应该尽快建立和完善符合小城镇发展实际情况的财政体制, 从而有效解决小城镇发展中遇到的实际问题。同时要努力为小城镇建设创设一个良好的改革与发展的财政环境, 为小城镇建设与长远的发展奠定坚实的基础。

摘要:随着我国社会经济的迅速发展, 城市化水平的不断提升, 如何推进小城镇建设已成为了实现我国社会发展与农村发展的重大战略。现阶段, 我国小城镇财政体制改革与发展中仍然存在诸多问题, 严重影响我国广大农村地区的经济社会发展, 加快乡镇财政体制改革迫在眉睫。对此, 本文以我国部分地区为例, 就小城镇建设与乡镇财政体制改革进行简单的分析与思考, 并提出一些可供参考的意见与措施。

关键词:小城镇,乡镇财政,税务,改革

参考文献

[1]刘艳.农村公共财政体制与小城镇建设[J].财经问题研究.2004 (10) .

[2]邓子基.关于财政支农问题的若干理论思考[J].福建论坛.2004 (7) .

[3]葛长银.我国小城镇体制现存问题分析及改革方向[J].中国农业大学学报 (社会科学版) .2002 (1) .

乡镇体制 第10篇

为化解地方政府债务风险, 提高地方政府行政效率, 理论与实践部门都主张政府行政级次扁平化, 政府体制改革向中央、省 (直辖市和自治区) 、县 (市) 三级政府框架的方向发展。在理论界, 以取消乡镇政府为改革目标的“县政乡派村治”的观点处于主流地位。[1]实践中, “省直管县”、“乡财县管”等改革成为当前财政体制改革的主要内容。[2]笔者认为, 这种改革思路与实践做法都有不妥, 因而主张在构建三级政府体制时, 把市、县、乡镇政府放在职能分工、互不隶属的地方政府位置上, 他们的上级政府都是省级政府。

二、对当前乡镇政府改革的分析

“乡财县管”改革的基础是乡镇财政困难。2003年, 根据安徽省财政厅《关于开展乡镇财政管理方式改革试点意见的通知》, 安徽和县等9个县首批进行了“乡财县管”的财政管理制度改革。改革的背景是乡镇经济还很弱, 乡镇自己组织的财政收入不够充足, 基层民主建设和社会监督又不够有效, 乡镇收支比较混乱, 乡镇债务负担沉重。实施“乡财县管”, 采用行政管行政的方式强化对乡镇财政收支的控制, 是一种为转变政府职能、落实“三农”政策的权宜之计。这项改革名义上还保有乡镇政府体制, 实质上乡镇政府在财政管理权上已经丧失了一级预算主体的资格, 成为县级财政的一级预算单位。由于这项改革初期在减少乡镇支出、减轻乡镇负债方面取得了较为明显的成效, 本为权宜之计的改革措施上升为国家的一项重大农村财政改革政策。2005年12月31日, 国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中, 明确鼓励地方实行“乡财县管乡用”的财政管理制度改革。虽然在中央的文件中看不到要取消乡镇政府的精神, 但是各地的“乡财县管”改革实践中, 纷纷向取消乡镇政府的方向发展。最有代表性的地方改革实践是重庆市。重庆市的改革文件中明确提出乡镇改革的最终目标是取消乡镇政府, 实行乡镇自治。

“乡财县管”的实践虽然短期内对乡镇支出形成了一定的约束力, 但是这种行政监督行政的做法不能从根本上解决乡镇支出软约束的情况。从公共选择理论的角度来看, 行政部门是追求自身利益最大化的“经济人”, 他们都有追求预算支出最大化的动机, 县级政府自身有预算支出最大化的要求, 通过追求预算支出最大化, 实现部门利益与个人利益的最大化。这从各地县级政府纷纷兴建豪华的办公大楼、公车消费与公款消费居高不下中可见一斑。乡镇政府预算被县级政府统编后, 表现其收支受到极大的约束, 只能说明其在县级政府财政支出竞争的博弈中一时处于不利的地位, 并不能说明乡镇支出软约束的状况得到了根本的解决。我们从其他县级政府部门财政支出并没有得到根本的硬约束可知, 乡镇政府支出虽然较以前的自主支配受到很大限制, 但至少还有相当于其他县级部门的财政地位。其他县级部门的支出还具有一定的软约束, 乡镇政府相对还有农村公共物品供求信息优势, 因此, 他们的预算软约束本质上没有改变。这可从很多乡镇政府在实行“乡财县管”后, 还能组织一部分制度外收入中得到证明。再说, 短期内“乡财县管”后, 部分乡镇的负债因乡镇支出的减少而缓解。这个问题似乎有了一个很好的化解方案, 即由县财政一手包下来或作最后的兜底。实际上, 虽然县级财政的财力较乡镇政府要高很多, 但是县级政府本身就有巨大的财政负债问题, 其自身的债务问题都成为当前中国财政的一大风险, 何来的能力化解乡镇政府的债务危机, 只能说乡镇政府的债务负担转化为县级政府的债务负担。因此, “乡财县管”不能从根本上消化乡镇政府的债务负担。另外, 实行“乡财县管”后, 初期会构成乡镇支出有力的约束机制, 但是这种行政对行政的约束直接会造成公共物品供给的低效率, 更重要的是这会有意或无意地回避体制内民主监督机制的建立。从财政理论的角度来看, 财政支出的最大约束机制是人大对政府预算的约束, 由于我国人大制度功能的不健全, 没有发挥应有的监督作用。以行政监督机制作为权宜之计暂时替代人大的监督机制可以, 但是以这种行政监督来回避建立有效的人大监督机制则非常有害。因为, 首先, 行政监督作为一种内部监督本身具有一定的软约束性, 不能从根本上控制乡镇政府支出;其次, 这种替代监督使政府支出不能反映社会的民意要求 (一般民意与政府意志有利益差别) , 这必使支出存在低效益与低效率的问题;再次, 这种替代不利于构建基本公平的公共选择基础上的公共财政制度;最后, 党的十七大报告提出, “人民依法直接行使民主权利, 管理基层公共事务和公益事业, 实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督, 对干部实行民主监督, 是人民当家作主最有效、最广泛的途径, 必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。因此, 这种以行政监督替代人大监督不利于发展社会主义民主政治与构建和谐社会。

三、乡镇政府改革的政策选择

政府架构扁平化是政府体制改革的主流共识。从解决乡镇政府支出约束机制, 提高政府效能的角度出发, 笔者也主张三级政府的政府体制架构。世界上不管是联邦制国家还是单一制国家, 都是以三级政府架构的情况居多。比如, 美国的联邦政府、州政府及地方政府, 日本的中央政府、都道府县政府与市町村政府都是三级架构。不可否认, 扁平化的三级政府有利于信息的传递与管理效率的提高。我国政府体制改为三级政府的做法有两个:一是将当前乡镇政府构建成类似国外的自治政府, 不隶属于其他层次政府;二是将当前市、县和乡镇三级地方政府改为互不隶属、职责分工的行政平级的地方政府。

国外的乡镇自治政府体制与我国的国家体制不相符。联邦制国家的地方政府只是地方的自治政府, 不隶属于联邦政府。美国小城镇作为一个法定的行政社区单位成立, 具体要符合四个方面的基本条件:其一, 必须有社区范围内半数以上的居民同意;其二, 原所属县或市同意它脱离单独建市或镇;其三, 地方财政能够自理市镇开支;其四, 本社区的居民不得少于500户。[3]在加拿大, 农村地方政府 (包括乡镇村) 与其他大城市是平等的地方政府, 统称为市, 他们的法律地位、治理模式并无本质的区别。德国乡镇不从属于县, 只是县的地理范围和财力大于乡镇, 县更像是一个区域性政府, 而乡镇是与当地居民关系更密切的基层地方政府。虽然日本、英国与法国等国家是单一制政府体制, 但是在地方政府层次上一般都有专门的立法, 明确规定地方政府为自治政府。[4]我国是单一制国家, 地方政府也是国家的行政机关。我国的宪法中只有少数民族地区实行上级政府领导下的自治制度, 其他地方政府本质上是中央政府的派出机构, 代行中央政府在地方上的行政权力。当前, 有些地方举行乡镇长的直接选举, 这种做法推进了民主制度建设, 但与乡镇自治还是有本质上的差别, 因为不论谁当选, 都必须执行上级的行政命令。因此, 从宪法上来说, 构建不隶属于上级政府领导的乡镇自治政府不可行。

将当前市、县和乡镇三级地方政府改为互不隶属、职责分工的地方政府的思路, 既保证乡镇政府的独立自主性, 又坚持了单一制政府体制。市县乡三级政府职责分工、互不隶属思路来自联邦制政体的地方政府分工。市政府负责市区的行政事务, 县政府负责县域的跨市镇行政事务, 乡镇政府负责本乡镇的事务。美国就是这样做的。虽然美国一个县的县域包括几个市镇, 但是市镇并不隶属县政府, 县政府、学区与镇政府在提供公共物品方面有分工, 一些县立图书馆支出由郡县负责, 教育支出由专门的学区委员会负责, 市镇负责垃圾站、基础设施等。根据公共支出责任划分原则, 实行分税制的财政体制下, 不同层次政府之间可以进行地方公共物品的职责分工。我国虽然是单一制国家, 但是实行相对分权的分税制, 因此, 在我国市县乡镇政府之间进行职责分工是可行的。

从当前造成乡镇政府财政困难的原因来看, 乡镇政府处于我国地方政府的底层, 其财政预算分配方案由县级政府决定, 其财政支出内容受到县级及县级以上各级政府的强力干预, 这种行政干预符合组织法的精神, 因为在组织法中明确规定, 下级政府必须办理上级政府交办的各项工作。据调查, 乡镇政府工作内容的60%以上是“办理上级人民政府交办的其他事项”。因此, 在实践中, 乡镇政府收入最少, 支出最困难, 负债最严重。从减少上级政府的行政干预、保证乡镇收支自主角度出发, 修订宪法, 建立中央、省 (自治区、直辖市) 和县 (市、乡镇) 三级政府体制, 既与国际接轨, 又保持单一制国家体制的一致性。这种修宪的难度要比中央政府放权让地方政府自治的难度小多了。由省级政府直接管理县市乡镇政府, 虽然不符合管理学上的最佳管理对象数量, 但是, 反而有可能因此减弱上级政府对乡镇政府的行政干预, 把乡镇政府的监督主体由上级政府转移到乡镇人大上来, 避免乡镇政府收支受到过多干预。

要实现乡镇人大对乡镇政府预算的硬约束, 关键在于人大代表要有对乡镇政府的监控意识。纵观国内社会管理组织, 许多大城市的业主委员会代表比较有这种意识, 所以, 他们对物业公司的监控是比较有效的。业主代表由业主自主投票选举产生, 这些业主代表虽然不拿工资, 但是他们的利益与其他业主的利益是一致的, 而与物业公司处于利益的对立面, 因此, 他们以主人翁的态度来监督物业公司的管理服务工作, 一旦物业公司的服务不能令业主满意, 业主委员会能够依法解除与物业公司的合同关系, 这促使物业公司提高服务质量, 尽力使业主满意, 使住宅小区俱乐部式的公共产品得到有效供给。当前, 乡镇人大与乡镇政府之间还没有形成这种业主委员会与物业公司的关系, 主要是乡镇人大代表的农民并不拥有自己的土地, 使农民与乡镇干部之间的关系是领导与被领导的关系, 因此, 要强化乡镇人大代表的民意代表性, 必须使农民拥有土地的产权, 这样才能使农民产生土地主人的感觉。在宪法许可的范围内, 这就是要使农地使用权产权化与市场化。一旦农民成为土地的主人, 农民与乡镇干部之间才能形成服务与被服务的关系, 这样才能选举产生业主委员会式的乡镇人大代表, 这时的乡镇人大才能对乡镇政府预算进行业主对物业公司式的监督。此时, 才能说建立了乡镇人大对乡镇政府的硬约束机制, 乡镇政府支出才能得到有效控制, 乡镇政府的效能才能得到根本性的提高。

当前, 在四川省与重庆市正在试点农地使用权的自愿流转。从试点的效果来看, 提高了农民的收益, 但是这种使用权的流转还非常有限, 受到村集体的管制或统一由村集体进行招标转租等。村委会还是一个具有实质土地管理权的管理机构, 农民与村委会之间还是处于管理与被管理的不平等地位。因此, 只有农民对土地使用权以法律的形式固定下来, 村集体不能擅自改变土地使用权, 土地的流转在村委会只是备案而不是审批, 才能在农村形成业主委员会式的村委会, 在乡镇形成业主委员会式的乡镇人大。

四、结论

随着社会的发展, 政府的决策过程越来越公开与民主, 政府的行为越来越多地受到社会的监督;政府机构支出的主体越来越下移, 政府地方公共物品的决策权越来越下移与分散。因此, 建立乡镇级政府是国际上通行的做法。当前, 理论与实践部门提出取消乡镇政府的主张, 主要理由是乡镇收入少, 支出软约束, 负债重。然而, 取消乡镇政府不能解决这些问题。这是因为, 问题的本质是乡镇政府收入与支出都受到县以上各级政府的限制与干预, 乡镇人大没有发挥应有的监督作用。因此, 要解决问题, 一是要从宪法与其他法律上保证乡镇政府与市政府、县政府处于互不隶属、职能分工的地方政府状态;二是要保证乡镇人大建立起对乡镇政府支出的硬约束机制。而要建立这样的约束机制, 又需要农村土地使用权的产权化与市场化, 以保证农民成为土地的主人, 这样才能建立类似城市住宅小区业主委员会式的乡镇人大, 使乡镇人大以业主对待物业公司的态度来监督乡镇政府支出的有效性。

摘要:以“省直管县”和“乡财县管”为基础的政府体制改革不能从根本上解决乡镇财政问题, 应当构建互不隶属的基层政府体制。改革的要点:一是应当实行市县乡镇三级互不隶属、职能分工的地方政府制度;二是构建业主委员会式的乡镇人大, 以约束乡镇政府的支出;三是实行农村土地使用权的产权化改革。

关键词:乡镇政府,“乡财县管”,约束机制

参考文献

[1]贾康, 白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究, 2002, (02) .

[2]邓海.重庆启动试验取消乡镇政府[N].香港大公报, 2007-06-27.

[3]顾益康.美国小城镇的现状与特色[N].浙江经济日报, 1998-04-25.

乡镇体制 第11篇

关键词:乡镇;综合体制改革;“碧江模式”

近年来,贵州省铜仁市碧江区积极探索乡镇综合体制改革。通过铸造理念,成立“乡镇规委”,提升改革创新力度;优化管理,实施“小部制”瘦身改革;科学统筹,深化产权改革;素能培训,推进乡镇执法,提高改革执行力;促进就业,实施“雁归工程”;建立体系,健全风险评估;转型升级,打造示范园区;激活内需,建设美丽乡村。通过上述改革措施,力促乡镇综合体制改革“破茧成蝶”。

一、碧江区乡镇综合体制改革基本情况

碧江区辖4镇5乡4街办,9个乡镇占据全区“半壁江山”。在乡镇综合体制改革中,以乡镇行政管理体制改革为突破口,坚持“积极稳妥、先易后难、有序推进”的原则,紧紧抓住乡镇这“牵一发而动全身”的“前沿阵地”,探索出全国乡镇工作转型升级的“碧江模式”。

自2015年8月实体化运作以来,碧江区严格按照“精简、统一、高效”思路,成立改革领导小组,抽调专人具体办公,组织实施检查督办。对上保留、对内统筹,编制分类管理、人员统一使用,将原有7站8所整合为“三办三中心”,架起直接联系服务群众“连心桥”,解决“门难进、人难找、事难办”问题,形成“上下联动、齐抓共管”良好格局。

对被省列入全国100个示范小城镇建设的坝黄镇,专门出台《关于坝黄镇党政机关主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《关于支持坝黄示范小城镇建设的意见》、《关于赋予坝黄镇部分区级经济社会管理权限实施方案的通知》等文件,科学设置行政机构9个(党建办、法制办、安监办、计生办、规划办、群众工作办、综合执法办、社会事务管理办、经济发展改革办)以及事业机构(社会工作服务中心、科技宣教文化中心、农业综合服务中心、农产品监测中心、政务服务中心,食品药品监督管理站、林业环保站、村镇规建站、畜牧兽医站、农机站、扶贫办),增设国土资源规划建设办。采取委托、授权等形式,依法下放产业发展、社会管理、民生事业等权限7类147项,目前成效显著。

二、碧江区乡镇综合体制改革的主要做法

(一)加强领导,多方协作。

1. 成立乡镇规划管理委员会。统筹各乡镇(街道)成立规划管理委员会,落实编制、明确责任、建立机制,制定集中建房五年规划、实施计划;召开规划委员会议,完善建房程序审批,严控农村农田建房,有效推动城镇规建;建立规划数字化信息管理平台,让人社、公安、房管、金融、工商、税务、住房公积金等部门数据信息实现共享,提高行政效率,加快城建步伐。

2. 打造现代高效农业示范园。围绕设施化、科技化、景区化、市场化建设目标,以市区蔬菜保供、生猪养殖为主导,推进“企业+基地+合作社”模式,探索“企业+村级组织(合作社)+大户(家庭农场)”利益联结机制,以“生态、高效、循环”为理念,推进现代高效农业示范园区发展,为促进农业增收、农民增效涂上浓墨重彩一笔。

3. 建设美丽乡村示范点。围绕小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯、小康寨等项目化、实物化,建设“四在农家·美丽乡村”,因地制宜打造美轮美奂山水园林村寨、民族特色村寨等靓丽乡村,规划编制,收储土地。

4.改革农村产权。深入推进农村“四权”确权颁证,激活农村沉睡资本,实现资源变资产、资产变资本、资本变效益的“三资转化”。简化农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权及林权的确权手续,缩短流程。

5.实施“雁归工程”促创业就业。深入实施“雁归工程”,完善就业创业数据库,严格执行工作动态月报告。召开推进会、专题会、培训会,组织专门队伍为“归雁”讲解创业就业优惠政策,以园区建设为载体,创新服务方式,调动综合要素,撬动“雁归”活力,助推经济发展。

6.探索乡镇综合执法制度改革 。按照“职权法定、权责一致、能放则放、按需下放”原则,探索建立部分执法权限和事项委托(交办)乡镇执法,走出“一支队伍管全部”综合执法模式。规划编制机构,成立临时机构,把创建、村管、国土、民兵、派出、工商、安监、综治、司法等部门纳入综合执法队伍,由分管领导带队,重点开展安全领域、违章建筑、整脏治乱、社会稳定等方面执法,有效打击违法,构建和谐稳定社会。

7.探索小部制改革。制定《铜仁市碧江区乡(镇、街道)机构运行机制“小部制”改革工作实施意见》,明确改革时间表、路线图,从制定方案、组织实施、落实验收、总结提高四阶段有序推进,精简机构,优化岗位,促进工作转型升级,实现“1+1>2”效果。

8.探索建立重大决策风险评估机制。把重大项目、民生工作、社会管理和诱发性事因等问题作为风险评估重点内容,凡涉及公共、群众利益的重大决策,广泛征求社会意见。坚持以民生、社会、资金链、干部能力、舆论炒作及诱发性问题等六类风险点为切入口,成立项目建设服务组跟踪服务,制定应急预案,处理突发风险,营造和谐氛围。完善预警排查、调解优化、评估落实,全力构筑预防、缓解、化解人民内部矛盾的工作机制,以新思路、新办法掌握维稳主动权,推动政治安定、社会稳定、经济发展、安居乐业。

(二)统筹谋划,规范操作

1.宣传造势。借力报刊杂志、广电网媒,加大对外宣传报道力度。召开改革试点工作动员大会,举全区之力支持试点乡镇改革,现场落实项目建设、部门帮扶、下放权限等相关工作。

2.规范行为。印发改革试点工作实施意见,融入支持政策项目办法内容,作为改革总蓝图。

3.不断完善。理顺区级、部门和乡镇之间的机构关系,做好下放权限交接,确保“下得去、接得住、管得好”。根据试点乡镇承接能力简政放权、大力放权,能放则放、应放尽放,增加下放管理事项,健全完善乡镇功能。

(三)围绕中心,促进发展。

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1.抓好乡镇发展规划编制工作。高质量高规格重新编制乡镇发展规划,重点抓好城镇、村居、产业、交通、社会经济发展规划等编制规划“五位一体”发展。坚持“以城带乡(镇)、以乡带村”思路,抓好小集镇、中心村建设,加大特色食品、文化旅游、商贸物流等建设,推进绿色发展,打造美丽乡镇。

2.大力发展支柱产业。确定经济建设、公共服务等民生保障项目,部门帮扶,奖惩兑现,一月检查,半年小结,年底“算账”,强化责任,有序推进。

3.加强社会管理。狠抓安全生产,强化信访维稳,舆论引导文明。提高城乡居民养老保险、新型合作医疗等的申办率,保障民生。

三、碧江区乡镇综合体制改革存在的问题

(一)运行机制与职能转变存在矛盾。

1.权利、责任不统一。尚未制定部门配套制度和管理办法,与乡镇协调力度不够、管理缺位。存在职能泛化现象,政治、经济、社会等事务无所不包,土地、环保、规划、城建等部门习惯给乡镇分任务、下指标,而将实际处置权、执法权上收,令乡镇承担无限责任、享有有限权利,权责不统一,发生“越位”、手段“缺位”、担责“错位”。

2.事权、财权不一致。区级财政只给乡级拨付保证中心工作正常运转的基本经费,而一些专项工作新增任务经费是以区直部门拨付,各部门以乡镇为单位分配任务,自己督导,且很少在安排任务时下拨经费,使乡镇事权财权不匹配,增加乡镇负担。

3.乡镇维稳压力大。农村矛盾纠纷多,乡镇面对涉法涉诉、上访等问题,有心解决、无权处置,境地尴尬。

(二)队伍建设与形势要求尚有差距。

1.进人渠道窄,岗位普遍缺人。乡镇干部一般只出不进,很少有人愿留乡镇,造成进人渠道狭窄,岗位普遍缺人缺编,不少干部身兼多职,疲于应付。

2.干部交流少,晋升空间小。乡镇干部在同一乡镇工作15年以上者达50%以上,基本是干了一辈子都在原地踏步,晋升空间小,进取热情随年龄增长衰减。

3.干部待遇差,生活条件苦。区县财力有限,津补贴少,乡镇干部待遇相对县直机关差别较大。有的乡镇事业干部与行政干部同工不同酬,平均相差400余元。工作缺乏交通工具,摩托下乡自出油费。办公居住条件滞后,影响工作热情精力。

(三)乡镇财力与工作需要不能对接。

1.产业结构调整引导资金不足。一些乡镇只好四处“化缘”,把精力放在找项目、跑资金上。在绝大多数村集体经济基础薄弱、群众自筹能力有限的情况下,要想确保建设项目按时完成,只能挤占其他资金或举债建设,新债务时有发生。

2.维稳工作经费并无固定来源。平均每个乡镇一年用于维稳开支都在10万元以上,多的超过60余万。这些开支无来源,只好挤占其它资金,日常工作难以展开。综合考核体系与乡镇实际脱节,为应对考核检查,部分乡镇把一些能综合进行的工作分开部署,设置多套机构,准备多种档案,无形中增加乡镇负担。

四、深化乡镇综合体制改革的建议

(一)整合资源,防止一放就乱。

积极探索乡镇事业单位人员职称评定,以乡镇编制总数为基数,适当增加较高职级岗位核定比例。加强规划委员会实体化运转和下放行政综合执法权限,加强知识培训。制定配套办法,建立与乡镇协调配合工作机制,防止一放就乱,定期完成其它乡镇执法机构。

(二)搞好队伍建设。

1.提高待遇。加快事业编制干部工资改革步伐,落实各种补贴,年终目标考评奖励与行政干部一视同仁,解决“同工不同酬”问题。做好事业单位职称评定,放宽直接从事农技服务评定条件,鼓励优秀人才到一线服务。谋划统筹解决乡镇干部住房问题,全面摸底住房状况,依托城镇选择基础较好乡镇试点,探索“集中统一、分片联建”形式,提供土地、税收等政策扶持,降低成本,让乡镇干部买得起、住得下,力争用3至5年时间解决乡镇干部住房问题。

2.优化队伍。加大乡镇干部选拔力度,确保能进能出、优势互补。加强乡镇与部门、贫偏与发达乡镇干部间交流,从一线事业干部、优秀学生村官中招选公务员,补齐乡镇干部空缺。设置一定数量的副主任、主任科员职务,为工作时间长的优秀普通干部提供更多晋升机会,促其安心工作。

3.加强培训。按照“缺什么补什么”的原则,制定培训计划,编写培训教材,提高乡镇干部政策法律、农业科技、市场经济、经营管理等知识能力。

(三)加大对乡镇财政支持,进一步提高服务能力。

1.明确支出责任。属区县、乡镇同管事务,要充分考虑乡镇承受能力,尽可能降低乡镇财政负担;属跨乡镇公共事务,要合理确定分担比例,保证基本办公经费,加大当地经济社会、生产条件改善等方面的资金支持,把乡镇维护农村稳定、应对突发事件经费列入预算,专款专用。

2.提高保障能力。省市、区县财政公用事业费支出预算,要进一步向乡镇倾斜并区别对待。偏远乡镇公用经费标准要高于一般乡镇,一般乡镇公用经费要高于区县部门,并根据财政实际状况,提高人均公费标准。

(四)完善考核评价机制,进一步激励大胆工作。

1.实行分类考核。因地制宜“一乡一策”,设置经济发展、环境保护、社会稳定等方面考核指标,其权重要根据难易程度有所差异。对贫困山区乡镇,宜以生态观光农业、林特果业、环境保护等方面考核为主;对毗邻城区、开发区乡镇,可着重考核生产总值、固定资产投资、招商引资等经济发展指标。同时,大幅度提高乡镇富有个性特色的创新工作在考核中的权重,力求全面务实。考核指标既要突出经济建设重点,又要凸显个性特点。对不属乡镇职权范围内的任务,不搞“强迫式”分解落实。对实行“以条为主”管理的部门工作,只考核乡镇协调配合是否到位,取消自定“一票否决”事项。

2.扩大社会评价。在通常考核基础上,吸收区县人大代表、政协委员和群众代表参与考核评价,既征求区级部门意见,又更多听取村组和服务对象意见,使考评结果更符合实际情况。

(作者单位:贵州省铜仁市碧江区政府督查室)

责任编辑:欣文

乡镇体制 第12篇

1 基本情况

1.1 县情

景宁设县于明景泰三年 (1452年) , 后几经撤并, 于1984年经国务院批准设立。县域面积1 950平方公里, 设5个镇16个乡1个管理区、254个行政村、1 250个自然村, 总人口16.8万。因地处偏远, 交通不便, 经济社会发展滞后, 2008年全县生产总值21.4亿元, 占全市的4.2%, 全省的0.1%;地方财政收入1.62亿元, 是全市的4.5%, 全省的0.08%;城镇居民人均可支配收入14 932元, 是全市的84%, 全省的66%;农村居民人均纯收入4 810元, 是全市的95%, 全省的52%。人口密度低 (每平方公里仅86.4人) , 基础设施落后且共享率低, 社会事业发展严重滞后。

1.2 乡镇卫生院的基本情况

1.2.1 全县有4个中心卫生院, 21个卫生院 (分院) , 其中中心卫生院为差额补助事业单位, 卫生院 (分院) 为自收自支事业单位。县公共卫生专业机构性质为全额拔款事业单位, 因机构性质不同, 人员很难流动。

1.2.2 卫技人员身份复杂, 水平低下。

1.2.2.1 人员身份复杂, 交叉借用者多。如差额补助单位借用到全额拔款单位, 自收自支单位借用到差额补助单位, 有个别甚至借用过四、五个单位, 关系不能随人走, 给管理带来很大的不便;外出自谋出路者多, 因乡镇卫生院生存困难, 待遇差, 很多人员纷纷外出自谋出路, 全县共45人, 占乡镇卫生院卫技人员总数的15%;临时人员多, 乡镇卫生院中在编人员189人, 临时人员113人, 临时人员占总数的46%, 7所乡卫生院在岗的全部为临时人员。

1.2.2.2 卫技人员水平低下。高学历者少, 本科4人, 占卫技人员总数的1%, 专科56人, 占卫技人员总数的19%, 中专115人, 占38%, 高中及以下127人, 占42%;具有执业资格者少, 占在全部人员的23%, 还有3所卫生院没有具有执业资格的人员。

1.2.3 负债经营, 卫技人员待遇差、保障低。

1.2.3.1 卫生院业务量逐年减少, 政府投入不足, 亏损面不断扩大。2006年全县乡镇卫生院亏损130万元, 2007年亏损201.14万元, 2008年亏损297万元。

1.2.3.2 卫技人员保障不完善。70名干部和14名退休人员未参加养老保险, 113名临时人员中98人未参加社保, 90人未参加医保。

2 具体做法

2.1 加强规划、合理布点

出台了《景宁畲族自治县城乡社区卫生服务发展规划》 (景政发[2008]5号) 文件, 根据行政区域规划和服务人口, 结合服务半径和辐射功能, 全县共设11个社区卫生服务中心, 22个社区卫生院服务站。

2.2 体制转型、统一性质

乡镇社区卫生服务机构全部由乡镇卫生院转型而来 (同时保留所在卫生院牌子) , 在未实行收支两条线管理之前, 确定为准公益性事业单位, 实行差额拔款。统一了所有乡镇卫生院 (社区卫生服务机构) 的性质。

2.3 定编定岗、岗位管理

明确社区卫生服务机构职能定位, 根据省编委办、省卫生厅、省财政厅、省民政厅《关于印发浙江省城市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》 (浙编办[2007]58号) 进行核编, 共核定编230人。根据《浙江省社区卫生服务中心、站基本标准》 (浙卫发[2007]155号) , 结合各单位实际, 设置相应的科室。在规定的编制限额内, 以工作性质、责任轻重、工作难易程度和所需资格条件为依据, 设置职位。按照职位的要求, 修订或编制相应的职位说明书, 明确每个职位的职责和任职资格条件, 作为人员选配定岗的依据。根据事业单位岗位设置管理的有关政策规定, 依据社会功能、职责任务和工作需要, 按照科学合理、精简效能的原则设置岗位。然后按照干部队伍建设的要求, 在严格考核“德、能、勤、绩、廉”的基础上选配人员。

2.4 人员聘用、规范管理

在编人员实行领导干部竞争上岗和一般干部双向选择, 通过制定方案, 公布岗位→公开报名, 资格审查→竞岗演说, 民主测评→组织考察, 决定任命的规范方法和程序, 或通过直接考察任用等两种形式选拔领导干部, 经选拔的领导干部直接纳入编内管理。领导干部确定后, 公布各社区卫生服务机构一般岗位和任职资格条件, 在规定的期限内, 组织编内人员填报相应的岗位志愿, 由单位根据岗位任职条件, 提出各岗位的初步人选, 经卫生行政主管部门审核同意后, 公布“双向选择”上岗人员名单, 公示期满后纳入编内管理。没有被聘用人员其身份保持不变, 实行半年的待岗期, 期间由卫生行政主管部门调配试用, 重新竞争上岗, 仍不能被聘用者予以辞退。考虑实际, 县政府参照乡镇机构改革办法规定了提前退休、辞职、辞退和自主创业等具体条件和办法, 稳妥分流编内人员。对编外人员进行规范管理, 对具有卫技等专业技术职称的人员重新进行聘用, 被聘用者一律签订劳动合同, 实行劳动事务代理, 参加社会保险, 不能被聘用者予以辞退。对具有执业资格的、列入顶编的编外人员, 县财政给予每年每人1.2万元的补助。对非专业技术人员实行劳务承包。对非法人单位聘用的临时人员按“谁聘用谁负责”的原则予以辞退。

2.5 加强培训、提升素质

积极引进鼓励全科医师、社区护士到社区卫生服务机构工作, 认真实施“乡村卫技人员素质提升工程”, 争取到2010年完成所有社区卫生专业技术人员岗位培训, 从事社区卫生服务的卫技人员中具有大专以上学历或中级以上职称人员达50%。畅通人才引进渠道, 完善卫生专业技术人员补充机制, 每年公开招考一定卫技人员充实社区卫生服务机构, 强化县级医疗卫生机构对社区卫生服务机构的业务指导和培训。鼓励县级医院临床医生到社区卫生服务机构服务, 支援社区卫生服务工作开展。健全人才逐级选拔使用机制, 县属医疗卫生单位在编制范围内需补充人员, 除紧缺专业外, 原则上定向从社区卫生服务机构公开选调工作人员, 使社区卫生服务机构成为我县卫技人员的主要入口。

2.6 加大投入、完善保障

根据公共财政的要求, 建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制, 加大投入力度:一是在编人员经费按70%比例予以补助;二是在编人员和退休人员社会保障经费中单位支付部分由财政保障;以上两项投入从2009年1月起以预拔和追加等形式足额下拔到各社区卫生服务机构, 今后列入财政预算;三是公共卫生服务项目经费按上级标准配套落实;四是统筹安排社区卫生服务机构基本建设、房屋修缮、基本设备配置和信息化建设等经费。确保政府举办的社区卫生服务机构正常运营。

2.7 奖励激励、提升效率

探索新的工资分配机制, 逐步建立重实绩、重贡献的与社会主义市场经济体制相适应的自主、灵活、激励的分配机制, 合理拉开分配档次, 向关键岗位和优秀人才倾斜, 调动干部职工的积极性, 营造吸引人才、留住人才的良好用人环境, 增强卫生服务机构的自身活力, 推动卫生服务机构的持续健康发展。

2.8 加强监管、强化考核

创新财务管理制度, 全面实施社区卫生服务机构收支预算管理, 并视财力斟情开展收支两条线管理, 逐步实现药品零差价, 改变“以药养医”现状, 以降低医疗费用, 减轻群众负担。建立以公共卫生和基本医疗服务的数量质量、群众满意度等为主要指标的新型考核评价机制, 进一步规范医疗卫生服务行为, 提高社区卫生服务的质量和效率。

3 成效

3.1 取得的成效

3.1.1 布点更加合理。

根据行政区划, 结合服务人口, 服务半径和幅射能力, 统筹配置资源, 提高资源利用效率。

3.1.2 职能更加明确。

明确了服务范围、对象和职能, 为开展社区卫生服务奠定扎实基础。

3.1.3 编制更加科学。

通过核定编制, 人员配置有了明确的依据。

3.1.4 结构更加合理。

中层干部更加年青化、知识化和专业化;一般干部按岗位资格条件实行双向选择, 非卫技人员实行转岗, 同时通过妥善分流人员 (提前退休33人, 辞职10人, 自主创业3人) , 一般干部整体素质有了较大提升;编外人员管理更加规范。

3.1.5 投入大幅增加。

改革后政府投入从原来的人均11 189元增加到23 401元, 增加了一倍多。

3.1.6 保障更加完善。

财政补助220余万元, 一次性解决未参加养老保险的70名干部和14名退休人员的养成老保险问题。编内人员社会保障经费中单位支付部分全额列入财政预算。编外人员自聘用起按规定参加社会保障。

3.1.7 机制更加健全。

建立健全了补员机制和人员梯级流动机制;建立健全了岗位管理和绩效考核机制;建立了中心对站一体化管理机制;建立健全了财务集中核算机制。

3.2 成效分析

“改革也是革命, 能极大解放和发展生产力”, 既说明改革对生产力发展的巨大推动作用, 同时也说明了改革的艰巨性和风险性。对于政府层面最关心的是政策设计, 对于执行层面更关心的是具体操作设计是否科学可行、操作是否到位, 对于利益相关者更关心的是切身利益联系问题。而具体操作的设计和执行直接关系改革是否顺利、彻底和到位。景宁县参照乡镇政府机构改革的做法, 在顶层制度设计之下, 科学制订具体操作办法, 稳妥有序推进乡镇卫生院体制改革, 改革较为全面和彻底, 推动乡镇卫生院步入机构编制明确、政府投入科学、人事管理规范、绩效显著提高的良性发展轨道, 其具体作法值得借鉴。

摘要:乡镇卫生院是县乡村三级卫生服务网络的枢纽, 是辖区内医疗卫生服务的直接提供者, 是新医改中健全基层医疗卫生服务体系的突破口, 也是整个新医改的突破口。景宁县在遵循顶层制度设计的基础上, 精心设计各个具体操作环节, 通过明确乡镇卫生院职能定位、机构性质、人员编制、人事管理、投入机制、财务管理、绩效分配等关键环节的改革, 全面推进乡镇卫生院体制改革, 彻底理顺了体制机制, 卫生院一改过去落后面貌, 农村卫生事业步入健康发展轨道。景宁的探索和实践, 为欠发达地区乡镇卫生院体制机制改革提供了有益的尝试。

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