水库农村移民社会保障

水库农村移民社会保障（精选10篇）

水库农村移民社会保障 第1篇

关键词：水库移民,养老保障,农村社会养老保险

1水库农村移民养老保障现状

水库移民是因水库建设而产生的、由政府主导的大规模非自愿性迁移的人口[1]。水库移民和其他社会成员一样, 在年老时会面临经济风险, 即收入不足的风险和长寿风险。所谓收入不足的风险, 是指社会成员在年老时没有足够的经济来源以支持老年期间的生活需要;而长寿风险是指每个人无法确定自己的寿命有多长, 因而无法为老年期间做出合理的经济安排, 无法对财产进行最优配置, 导致储蓄不足或者储蓄过剩情况的发生。

我国是一个城乡二元制经济社会, 映射到水库移民问题上, 就产生水库城镇移民和水库农村移民的差异, 两者不同的社会经济地位决定了他们在应对老年经济风险的路径上完全不同。水库城镇移民具有城镇户籍, 或者具有农村户籍但在城镇从事非农业劳动, 他们或者有权利参加城镇职工养老保险制度, 或者处于机关事业单位退休金制度的保护之下。虽然我国社会养老保障制度还存在多种问题, 但总体而言, 可以为城镇移民年老时提供稳定的经济支持。而水库移民主体的水库农村移民, 并没有足够的社会养老保障供给以满足他们的养老需求。目前, 我国水库农村移民的养老保障主要有以下几种途径:

a. 家庭养老。在我国农村, 长期采用的是家庭养老的方式, 即常说的“养儿防老”。中国传统文化非常强调孝道, 通过这种文化的力量, 家庭内部两代人达成了转移性支付的契约——年轻一代人承担赡养老一代人的义务, 并以此换取自己年老时从子女那里获得物质和精神支持的权利。这种以家庭内部契约为基础的家庭养老机制, 成为中国农村几千年来最普遍也是最有效的养老途径, 而且老年社会成员从家庭中获得的精神支持, 也是其他任何养老保障方式所不能替代的, 因此, 家庭成员代际之间的非正规保障形式被列为老年保障的第4支柱[2]。

b. 集体互助保障。自1956年开始, 我国农村以集体经济为依托, 针对缺乏劳动能力、没有依靠的鳏寡孤独老年社会成员, 建立起了“五保户”供养制度。所谓“五保”, 是指保吃、保穿、保住、保医、保葬。在没有建立农村最低生活保障制度的地方, 社区或者居民小组之内的五保互助制度可以保证水库农村移民在老年时的基本生活需要, 有效防止水库农村移民老年贫困的发生[3]。

c. 商业保险。这是一种通过市场机制, 以向商业保险机构购买寿险的方式保障社会成员老年生活的风险保障。我国社会养老保障供给长期不足, 而家庭和集体对风险的对冲能力是有限的, 只能保证老年社会成员免于发生贫困, 而不能为他们提供高水平的经济支持, 所以我国农村居民就产生了比较强的商业寿险需求, 这是一种以市场化方式保障老年收入不下降的途径。目前, 不仅比较富裕的水库农村移民会选择商业保险, 在一些地方政府的安排下, 比较贫穷的水库农村移民也可用征地补偿金购买商业保险, 以保证其在丧失土地之后老年生活无虞。

d. 社会养老保障机制。为了解决占我国人口多数的农村居民的养老问题, 民政部1992年发布了《县级农村社会养老保险基本方案》, 开始了农村社会养老保险制度的探索, 希望通过完全积累的财务平衡方式实现农民“老有所养”的目标。但之后10余年的实践表明, 农村社会养老保险制度的探索是失败的。2005年我国农村参保人数仅为5 442万人, 不足农村户籍人口的10%。虽然农村社会养老保险制度没有实现设计的目标, 但我国从没有放弃通过建立社会养老保险制度来保障农民老年生活的努力。十七大的报告明确提出, 有条件的地方要探索建立农村社会养老保险制度, 从而重新将农村社会养老保障制度的发展纳入日程。一些经济比较发达的地区, 开始根据本地的实际情况, 在原有制度的基础上进行创新, 开展新型农村社会养老保险制度的试点。水库农村移民是具有农村户籍并且从事农业生产的劳动者, 有权利参加本地的农村社会养老保险或者新型农村社会养老保险。在社会养老保险制度之外, 2007年8月, 国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》, 将社会救济制度延伸至农村, 由财政出资保障农村贫困人口的基本生活。随着农村最低生活保障制度的全面建立, 五保互助制度将被逐步替代。

2水库农村移民现有养老保障存在的问题

水库农村移民与一般农村户籍居民的养老保障途径相同, 都是以家庭养老和社区互助为主体, 以商业保险和社会保障为补充, 但结合我国农村现状和经济社会特点, 目前水库农村移民养老保障路径存在诸多问题, 很难实现其满足水库移民老年期间物质生活需要的功能。

2.1移民过程削弱了家庭和社区互助机制的养老保障能力

水库农村移民的安置方式有农业安置和非农业安置2种。前者是指以土地置换的方式保障农民的基本土地;后者是指征收农民的土地而向他们提供征地补偿金。从目前的实践来看, 农业安置是我国农村移民安置的主要方式, 但是无论哪种安置方式, 移民家庭保障能力都会受到严重影响。在农业安置情况下, 农村移民往往放弃的是肥沃的土地, 而被安置在边远山区的荒地和闲置土地上。根据经济学理论, 边际产出较高的土地资源是最先被开发的, 一直没能被开发的土地有着较低的边际产出和较高的开发成本, 因此, 移民在安置区由于生产资料匮乏, 而不能维持原有的生活水平, 甚至陷入贫困之中[4]。实证研究也支持这一点:截至2000年, 在贵州省16.2万移民中, 贫困移民为10.1万, 占移民总数的62.38%;移民的人均收入和人均粮食占有量也都远远低于全省平均水平[5]。农村家庭提供老年经济支持的最主要物质基础是土地资源, 当土地的产出下降, 家庭所能提供的保障能力就会相应地下降以至不足以提供保障。而非农业安置移民以土地为代价获得了一笔一次性征地补偿金, 金额为土地前3年平均产出的14倍。在失去土地之后, 农民失去了稳定的经济来源和主要的生产资料, 有限的补偿金在应对现代社会复杂的经济风险方面显得捉襟见肘, 其家庭同样也没有了作为养老保障的经济来源。

水库移民并不是一个简单的人口迁移过程, 还意味着着社会关系网络的破坏与重建[6]。在传统的库区农村, 农民世世代代生活在一个相对封闭的小环境里, 在这个小社会中, 由家族血缘关系和邻里地缘关系构成的关系网络是农民维持生产和生活的主要社会资本, 具有重要的社会安全和社会保障意义, 是集体互助机制能平稳运行的基础之一。随着移民的迁移, 原来聚居的家族和邻里被迫分离, 相互信任的人际关系平台被破坏, 互帮互助的社会关系网络也随之解体, 移民后分散外迁的邻里亲戚之间生产生活的帮助非常有限, 在新的环境里, 移民往往又在重建社会关系网络时经历着被排斥的困难, 不能很快融入新社区[7,8], 以致孤立无援, 抗拒风险能力显著下降, 极易发生老年贫困问题。

2.2社会保障制度不健全

我国已经开始全面建设农村最低生活保障制度, 当水库农村移民发生老年贫困问题后, 可以使他们获得维持生活的补救性保障, 但是, 我国目前还没有建立起一套能有效抵御老年经济风险、防止贫困发生的社会养老保险制度。原有的农村社会养老保险制度尽管在设计之初受到了广泛好评, 但是逐年下降的参保率已经证明该制度并不为农民所接受。农村社会养老保险制度失败的原因是多样的, 但其保障水平不高是重要原因。首先, 政府责任缺位。《县级农村社会养老保险基本方案》没有明确规定政府的财务责任, 导致各级政府在农村社会养老保险制度上责任缺位。其次, 年金水平有限。农村社会养老保险制度规定了10～20元的10档投保标准, 投保10年后所积累的养老金可以以年金方式领取。但实际中, 由于收入水平低和对养老保险制度缺乏信心等原因, 农民大都选择2元的最低投保标准, 而投保10年后的年金水平只有每月4.7元, 根本无法起到保障生活的作用。第三, 基金投资渠道单一, 回报水平低。农村社会养老保险基金大部分转为了国家债券, 投资渠道单一。而自20世纪90年代中期之后, 我国利率一直维持较低水平, 导致农村社会养老保险账户的记账利息不高, 基金回报水平低。由于保障水平不足, 农村社会养老保险制度实际起不到分散老年经济风险的作用, 参加农村社会养老保险制度的农村移民依然有发生老年贫困的可能性。

目前, 一些地区已经开展了新型农村社会养老保险的试点, 虽然制度要件各不相同, 但都强化了政府的财政责任, 提高了保障水平。以养老社会化为目标的新型农村社会养老保险制度取得了初步成功, 试点地区农民参保率大幅上升。但是新型农村社会养老保险试点只限于一些经济比较发达的地区, 水库农村移民安置地往往在经济欠发达的山区和半山区, 地方财政无力为农村社会养老保险提供大额财政补贴, 所以新型农村社会养老保险制度虽然好, 但在该制度全面建立之前, 对水库农村移民的意义十分有限。

2.3商业保险作用有限

虽然商业保险, 特别是寿险, 是化解老年人经济风险的重要形式, 但无论是进行纵向的历史回顾, 还是横向的国际比较, 商业保险从来都不是解决养老问题最有效的途径。这是商业保险以市场为导向的特性所决定的:一方面, 在市场的自由选择机制下, 商业保险会面临严重的逆向选择和道德风险问题, 为了应对市场失灵所带来的支付增加, 保险公司提高保险价格, 将成本分散给所有参保人员, 这种转嫁方式使得商业保险成本高昂;另一方面, 商业保险项目以营利为目的, 不具有互济性, 起不到社会财富再分配的作用, 因此, 商业保险虽然是社会养老保障的补充机制, 目前也在一定程度上解决了农村移民的养老问题, 但是由于市场失灵和营利性的原因, 其养老功能是有限的。

3关于完善水库农村移民养老保障体系的建议

3.1建立移民非缴费型养老保障制度

家庭和社区一直是我国农民养老保障的主要供给主体, 但是, 水库移民的土地产出水平下降, 家庭养老保障形式在经济上难以为继, 而且由于缺乏有效的制度约束和激励机制, 已经失去土地获得征地补偿金的移民没有为养老进行储蓄, 而是将征地补偿金无计划地随意使用。随着移民的发生, 社区互助机制的养老保障作用也被削弱。可见, 应该放弃以家庭和社区保障为核心的养老保障体系, 在社会范围内分散移民老年经济风险, 使社会养老保险成为移民养老保障的主体。

尽管从社会保障制度的统一性考虑, 不应该为水库农村移民单独建立养老保险制度, 但是我国原有的农村社会养老保险制度投资渠道单一, 回报水平低下, 不能承担移民养老的重任, 而新型农村社会养老保险制度覆盖范围仅限于经济发达地区, 对大多分布在贫困的山区或半山区的农村移民起不到保障作用, 因此, 通过现有农村养老保障体系解决移民老年保障问题是不现实的, 应该单独建立水库移民养老保险制度。但水库移民养老保险制度在制度要件上必须与新型农村社会养老保险制度统筹考虑, 以便未来两个制度能够衔接合并。

在水库移民养老保险制度的资金来源上, 应以财政补贴为主, 移民本身不用缴费, 由财政按照统一水平向所有移民提供普惠性的基础养老金。将水库移民养老保险制度定位为非缴费型保险制度, 是基于以下3点考虑:首先, 移民生活贫困, 如果要求移民负担费用, 会有大量的移民无力承担基本缴费而得不到制度的保护;其次, 水库移民是特殊群体, 人口年龄结构不确定, 无法按照群体内部“现收现付”的方式组织养老保险, 而农村社会养老保险制度的失败已经证明, 在我国农村现有金融环境下, 基金制是无效的, 由财政直接支付养老金是移民养老保险制度唯一可行的路径;第三, 从公平维度分析, 水库具有防洪、发电、国防等多种功能, 是正外部性的公共产品, 但水库的建立损害了移民的经济利益, 削弱了移民的养老保障能力, 根据补偿原则, 应该由财政对交易中福利受损者进行经济补偿, 以促进交易进行。

3.2促进家庭和社区互助养老保障机制转型

目前水库移民的家庭和社区互助养老保障机制中, 由下一代或者亲友向老年移民提供货币、实物或者服务帮助。在实行社会养老保险制度后, 以物质保障为主的家庭和社区互助保障机制, 应该向以为老年移民提供精神保障为主转化。

如前面所述, 水库移民过程包含着社会关系网络的破坏与重建:移民离开原有熟悉的环境, 融入陌生的社区, 熟人社会完全解体, 邻里完全重构, 生产技能和生活方式都需要调整。根据社会心理学的观点, 无论是出于何种动机与目的, 基于哪种形式的地域变更, 当事者都存在一个适应过程, 也都会存在丧失心理。一般情况下, 丧失感会随着时间的推移而逐渐消失, 当丧失心理完全消退, 移民就与迁入地融为了一体。但对于老年移民来说, 接受新事物能力下降, 传统思想根深蒂固, 有“故土难离”、“叶落归根”的观念。相比较而言, 这部分移民丧失心理更重, 也更难融入新的环境, 因此, 以家庭和社区为依托, 构建老年移民精神支持网络, 帮助他们更好地适应异地的老年生活, 是完全必要的。

在具体措施上, 首先, 应该大力鼓励移民子女在家多陪伴父母, 子女提供的亲情温暖是任何社会化机制所不能替代的;其次, 以各村民小组为平台, 加快社会互助养老保障机制向为老年移民提供精神慰藉转化, 使之成为正式社会保障制度的有力补充;第三, 应关注无子女老人的精神健康问题。由社区支持这些无子女老人参加各种老年组织, 扩大他们交往范围, 并在节日组织“亲情陪伴”活动, 使他们得到足够的精神支持, 安享晚年。

4结语

针对水库农村移民养老保障现状, 分析了水库农村移民现有养老保障方式存在的问题, 提出采取措施完善水库农村移民养老保障体系:一方面, 由财政提供基础养老金, 建立移民非缴费型养老保障制度;另一方面, 促进家庭和社区互助养老保障机制向为水库移民提供精神支持转变。

由于水库农村移民本身特殊的经济社会地位, 对于他们的社会保障研究在学术上还是空白。随着社会更多地关注这一领域, 未来的研究在评估现有政策并提出解决方案的基础上, 将逐步走向实证化。

参考文献

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农村水库移民工作总结 第2篇

一、领导高度重视，氛围空前浓厚

干工作一讲领导，二讲领导，三还是讲领导，一讲责任，二讲责任，三还是讲责任。自去年启动移民工作以来，县、乡、村三级干部联动，在重视氛围上，在责任意识上，始终空前浓厚。

1、县局予以大力支持，为我镇移民工作指出了航标。从宣传发动、摸底登记、调查核实、审批发放等各阶段上，县移民局始终高度重视黄石的移民工作，派出了以王均辉副局长为首的工作队专门指导我镇开展此项工作。做到了逢会必到、逢难必解、逢险必查、逢责必担，付出了大量的心血，有力的指导我镇工作的开展，得到了镇村及群众的普遍认可。

2、党政班子亲力亲为，为我镇移民工作提供了典范。首先镇党委政府始终把此项工作当成头等大事来抓，当成为民谋利、为民办事的工作来搞。为搞好这项工作，书记亲自上门入户，镇长解难释疑;为搞好这项工作，派出作风务实的班子成员当分管，三易其人;为搞好这项工作，班子成员分片负责，交叉协调，均饱尝艰辛，有力地为干部做出了表率。

3、乡村干部脚踏实地，为我镇移民工作创造了基础。乡村两级干部始终围绕“九登与九不登”及后续通知进组入户，摸排座谈，脚踏实地，为全镇移民工作付出了大量的精力，为移民工作的.组织保障打下了坚实的基础。

二、工作按部就班，程序稳妥到位

做工作先讲原则，再讲程序和方法，最后求效果。面对这一业务性较强的工作，我们在阶段部署和程序上严把关口，有序推进。

1、层层宣传政策，发动指导不走样。一是成立了工作班子;二是层层召开了会议;三是乡里不发文，全部用“县文”。各村成立了领导小组和工作小组，以村、组为单位召开了村干部、党员、组长骨干会，召开了户主会议，认真传达了县以上的会议精神和相关文件。

2、逐组逐户逐人摸底调查，登记上册不作假。按照“落实政策、尊重实际、群众意愿、不重不漏不错”等思路，一、二、三榜按规公布。

3、审批层层把关，发放慎重不松劲。一是建立层层审核领导小组，村里把了好关的由乡里把关，乡里无法定夺的由县局决断，不冤枉一个，不放松一个。二是扶持与发放方式慎重，党政班子和县移民局王局长一道进行了专题研究，并自行反复审定，下到各片征求意见，开展座谈，集中民意民愿，在扶持方式上采取了二种方式，即直接发放到人、部分发放到人和项目扶持相结合方式，其中分库区、安置区与零星插花三类。对库区采取原迁直发、后代400元/年的方式进行，对安置区采取原迁直发、后代300元/年到人的方式进行，对于零星户及四类特殊群体直发到人。项目资金留存村组发展公益事业。

三、矛盾处理及时，调查精益求精

受政策驱动和利益驱动的影响，群众的各类情绪和矛盾总是不可避免的。男女问题、红线问题、年限问题、户口问题、田土利益问题等等随之而来。分配方式的变化必然会影响生产关系的变化。在面对矛盾问题上，我们是做了大量工作的，一是反复解释;二是反复汇报;三是反复调查。可以肯定两点，一是我们在对待这件事情是认真的、过细的、多轮的;二是今后一段时期也是必然存在的，仍需县乡两级做出努力。

四、确保大局稳定，成效比较明显

水库农村移民社会保障 第3篇

关键词：水库移民；贫困；社会资本

中图分类号：D632.4

文献标识码：A

水库移民的出现源于国家水利水电工程项目的建设，属于非自愿移民。从世界范围来看，水库移民贫困具有普遍性。世界大坝委员会的研究表明，全世界约有4000～8000万人因大坝建设而被迫迁移，他们中的大多数人的生计没有得到恢复[1]。改革开放之前，我国水库移民贫困发生率较高，据1985年调查结果显示，我国20世纪80年代以前的1500万水库移民中，约有1/3移民重建了家园，恢复和改善了生活水平；1/3移民勉强可以维持生计；还有1/3移民处于绝对贫困之中[2]。80年代之后水库移民反贫困措施的不断推行从很大程度上改善了移民的贫困状态，但情形仍不容乐观，移民贫困人口比例从 1985年的80%下降到1999年的30% 。2004 年全国农村水库移民人均纯收入为1557 元，相当于同期全国农民人均纯收入的53%[3]。贫困问题成为当前水库移民研究中一个亟需解决的重要议题。

一、问题的提出：移民贫困的研究维度

移民究竟为什么会陷入贫困？国内外学者对这一问题的探讨取得了较为一致的看法，即水库移民的贫困既有原生贫困也有次生贫困。修建大规模水利工程的地区一般是广大的农村地区，这些地区的经济发展较城市而言相对落后，这属于原生贫困。次生贫困是指因为搬迁而导致的贫困，美国学者迈克尔·塞尼总结世界银行移民政策与经验，认为搬迁给移民带来了八个潜在的贫困风险，分别是：失去土地、失业、失去家园、边缘化（土地不够肥沃，耕种无利可获）、不断增长的发病率和死亡率、食物没有保障、失去享有公共的权益以及社会组织结构的解体[4] 6-13。

国内学者对于移民陷入贫困原因研究的视角可以归为三类，即个体主义范式、社会结构范式以及可持续生计范式[5]。个体主义范式把移民贫困的原因归于个人，从人力资本的角度出发，认为移民缺乏必要的工作技能，同时文化素质、身心素质较低，难以适应移民带来的重大变迁。社会结构范式认为，社会应当对移民的贫困负责，持这一观点的学者主要从社会性别、贫困文化以及社会制度三个方面去阐述。可持续生计范式主要从搬迁给移民生计资本带来的损失方面着手分析，这些损失存在于自然资本、物质资本、社会资本、人力资本和金融资本五个方面。

从以上国内对于移民贫困原因的三种研究范式中可以看出，在认同塞尼关于移民陷入贫困的经济、社会方面风险的研究基础上，许多学者将这些风险细化，加入了一些符合中国国情的因素，或者应用相关的社会学理论对这些因素进一步分析。这些研究成果大多是从综合性视角来分析移民贫困原因的，也有从不同理论视角，如贫困文化理论，人力资本理论来分析这一问题，但鲜有研究者从社会资本理论进行分析，本文试图弥补这一研究上的空白。

二、问题的原因：社会资本的缺乏与移民贫困

社会资本理论最早由詹姆斯·科尔曼于1988年系统提出，经过许多学者的研究和探索之后，布朗在前人研究的基础上对这一理论进行了梳理，其定义较有代表性。他从系统主义的视角来分析社会资本的概念，认为“社会资本是按照构成社会网络的个体自我间的关系类型在社会网络中分配资源的过程系统” [6]。既然是“系统”，它必然包括要素、结构和环境，作为社会资本的要素——个体自我是在一定的结构或者社会组织当中进行资源分配，而这一结构又嵌入更大的环境系统或者说是社会大系统当中。因此，社会资本不但包括个人的社会关系网络，也包括个人所嵌入的社会组织以及这些组织所处的社会制度、规范以及文化当中。研究者们按照社会资本的外延将其进一步层次化，分为微观、中观和宏观社会资本。下面我们从社会资本的三个层次来分析移民贫困问题。

（一）个体社会网络的缺失产生移民贫困

布朗把微观层面的社会资本分析称为“嵌入自我的观点”[6]。这实际上是指个体的社会网络，即我们自出生以来逐步建立的各种网络，如朋友网络、亲戚网络、家庭网络或同事网络。在互惠和信任的基础上，这些关系网为个体提供各种资源，如互助、财政支持等。

水库移民在搬迁过程中几乎失去了个体全部的社会网络，尤其是集中外迁移民，他们失去了“除家庭关系以外的其他初级社会关系，多数情况下初级社会关系被破坏，而且无法在安置区重新恢复。”[7]这对于移民而言无疑具有重大的风险，在中国尤其如此。费孝通认为，传统的中国社会是乡土社会，是一个“差序结构”的社会，在这里血缘、地缘关系起着支配作用[8]。目前中国正处于社会转型阶段，但农村社会浓厚的“乡土”色彩并未发生太大的变化。这一阶段移民实际上失去了可以为其提供各层次上帮助的全部先赋资源。这对于水库移民而言，失去了亲缘与地缘关系所能够提供的“情感支持、劳力支持、小宗服务和资金支持”的功能[9]，因此在生产生活恢复和重建阶段必须由个体来承担这些由于搬迁而失去的互惠功能，并且，移民在搬迁之后建立新的社会网络并非易事，个体必须首先重建与他人的信任，而信任的建立并非一朝一夕之事，这样，重建的有形成本和无形成本也随之增加，这无疑加剧了移民的贫困。

（二）社会组织的消解加剧移民贫困

中观社会资本分析集中在个体社会网络的结构化，即该网络中个体之间的关系及该网络个体的联接是如何在个体之间分配资源的。这些“联接”可以看作是“群体之间的水平和垂直网络，它作为个人和整体的社会之间的一个层面，以区域性协会和地方性社团的形式而存在”[10]。同时，由于我国实行基层民主自治制度，社区也属于移民的中观社会资本。

搬迁使水库移民失去的不仅仅是个人社会关系网，还包括个人运用社会关系网的载体——社会组织及社区。正式社会组织是在移民间进行利益分配的社会资本，它们主要包括行政性组织，垄断性事业组织和企业组织以及市场性组织。移民失去了后两者所带来的利益，如搬迁前乡镇集体企业给村民的年终红利，而搬迁后又未与安置地基层政府建立常态性的联系，存在着一些与基层政府之间的沟通障碍问题。非正式社会组织承担着移民情感寄托、心理归属的功能，由于水库移民的分散化这些非正式组织也随之消解，移民容易陷入社会混乱。社区是移民所赖以生存的空间，在社区中移民逐渐积累个人的社会资本以获取资源，移民在社区中的社会互动是以信任和规范（人与人之间互动时的一些正式或非正式规则）为基础的，搬迁后社区内彼此间的信任和规范不复存在，“从物质上说，人还是原来的人，但以往的群体关系不复存在了[4]88。另外，对于整体搬迁的移民而言，新社区功能尚未完善，短期内不能处理移民共同面临的问题并发送其福利状况。

（三）不合理的制度供给固化移民贫困

宏观社会资本是关于“嵌入结构观点”的，这一层面要考虑的是“社会资本的网络何以嵌入在较大的政治经济系统之中或较大的文化或规范的系统之中” [6]。宏观社会资本实际上是指社会资本网络所嵌入的社会制度层面，它从政治、经济、文化方面分析如何影响资源分配的，同时它又是如何影响资源在网络之间分布的。

造成移民贫困的宏观社会资本主要在政治和文化系统中起作用。政治系统通过水利水电工程移民政策以及移民所在的行政区划级别对社会资本网络间的资源分配起作用。学者对于移民贫困原因在移民政策方面的一个共识是补偿制度不合理，对移民的补偿标准偏低，从而导致利益分配机制不合理。从总体的补偿范围来看，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，各类建设项目只需以被占耕地常年产量的一定倍数来补偿农民的直接损失，包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费。另外，移民所在的行政区域级别也在起作用。一般而言，移民所处的行政区域级别越高，其所能获得的补偿标准也就越高，换言之，就是能起作用的社会资本网络越有效。文化系统中，远迁移民面对着不同的区域文化，在语言、气候、生产方式、民风民俗等方面均存在着文化适应性问题。有研究表明，这也成为移民贫困的原因之一，因为移民文化在迁入地的生存方式之一是“始终无法融入到主流文化中，形成了下层阶级，或形成‘贫民窟现象” [11]。

三、问题的解决：社会资本积累与反贫困策略

有研究表明，社会资本在反贫困中起着重要的作用。Narayan和Pritchett通过对坦桑尼亚的调查发现，社会资本对家庭收入有积极影响，并且社会资本成为人们贫困和富裕的基础[12]。社会资本在世界银行的反贫困战略中的重要性也与日俱增[10]。以下将从社会资本的各个层面说明通过积累社会资本反贫困的路径。

（一）建构移民个体社会网络

微观社会资本主要是个体通过社会关系网络来获取资源的能力，因此个体社会关系网络的扩大是重要的反贫困路径。对于水库移民而言，首先要通过信任和规范的重建来促进移民与安置地原居民之间的网络联系。由于原居民与移民之间存在着利益博弈以及文化、风俗习惯和语言上的差异，两个群体之间很难建立相互的信任以及一定的规范，这一过程中政府的作用尤为重要。政府应积极建立一些两个群体间沟通的平台，促进他们共同参与社会生活，使他们在互动中逐渐建立彼此间的信任和交往规范，从而增加移民的社会资本存量。

其次，通过人力资本的提升来增加水库移民的社会资本积累。目前，越来越多的移民在安置过程中选择从农业生产转向工业生产，或者顺应目前我国的农民工大潮步入城市寻找工作，这样，亲缘、地缘之外的业缘关系产生了，移民可以逐步积累个人的后致资源。业缘关系的产生为移民突破费孝通所说的“差序格局”提供了可能，它使移民的社会网络从家乡扩散至家乡以外的各个地区，移民更可能通过广泛的社会交往网络满足其自身的利益和需求。鉴于水库移民大多属于乡村人口，且处于社会结构底层，而有较高人力资本的移民更倾向于也更容易与上一阶层人士之间的互动，因此，要通过提升其人力资本的质量来促进移民与上一阶层的互动。而要提高人力资本质量主要有赖于政府对于移民安置区基础教育和技术培训的投资。

（二）重建社会组织和社区

如前所述，中观社会资本包括移民所嵌入其中的正式和非正式的社会组织以及社区。因此，移民所在的社会组织及社区应当在促进他们利用社会资本掌握资源的能力，同时承担一些应有的社会责任，增加移民的中观社会资本存量。

首先，社区要承担相应的责任。移民所生活于其中的社区所占有的资源也是移民个人资源来源的一部分。在安置初期，各类社会组织的功能暂时由村民委员会或居民委员会所代替。这两个组织机构要承担移民因搬迁所失去的一些社会互助功能，同时帮助传播农业或其它方面的信息，鼓励移民共享个体所拥有的资源，通过合作来摆脱贫困；最后也是最重要的，社区还要帮助培育移民的社会支持网络，促进移民与其他阶层、与原住民之间的交往和沟通。通过这些方式，社区得以在承担部分社会资本功能的同时增加移民的社会资本存量。

其次，工作单位和一些非正式协会要从组织层面为移民的脱贫承担责任。对于以“农转工”方式安置的移民，他们最早接触的社会组织就是工作单位。在社会交往过程中，“越好的工作单位不仅代表经济地位上升，也代表社会地位上升”[13]。因此，工作单位有必要为移民提供必要的社会保障，给移民弱势群体提供必要的救助，同时促进移民与其他职工之间的融合与交流，从而帮助贫困者培育个人社会网络。另外，一些组织如工会和老乡会等，承担着一些非正式的社会救助功能，如在移民陷入经济困境时提供必要的财政支持；也承担着一些司法途径之外的权利救济功能，如帮助移民讨薪等。因此，这类社会组织应当尽力扩大并完善自己在这方面的功能，为移民摆脱贫困提供一些必要的支持和其他信息。政府也应当鼓励、支持并且帮助移民加入或建立此类组织，发挥其应有作用。

最后要强调的是非营利性组织在移民反贫困中的作用。越来越多的非营利性组织参与到了移民生活和工作的重建过程当中，这些组织不但承担了相当的社会职责，如负责矛盾调解、扶危济困、修路筑桥等方面的事务，而且为基层社会保留了足够的自治空间，弥补了由于基层组织行政化趋势所带来的对社会资源和价值体系的侵蚀。更重要的是，非营利性组织在运作过程中对一些基本价值理论、行为准则和互惠规范的使用和传播有助于在移民群体中形成更高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利水平，正如帕特南所言，作为“公民共同体”重要组成部分的非营利组织，是公民共同体的规范和价值得以体现的重要的社会结构，并且这种规范和价值因非营利组织的发展而得到强化[14]。

（三）合理的制度供给是反贫困的重要路径

对于水库移民而言，宏观社会资本实际上是在搬迁、安置以及后期扶持过程中通过移民嵌入其中的政治、经济和文化系统对于资源的重新分配和合理使用。因此，要通过宏观社会资本来使移民摆脱贫困，最重要的是在以上各阶段中制定合理的补偿和分配政策。这已在学界形成共识，此处不再赘述。

在文化系统中，不同的民俗文化应该成为移民搬迁、安置和后期扶持各个阶段要考虑的问题。在搬迁阶段，要尽力使移民安置在文化、语言、环境比较相近的地区，减少移民的文化调适程度。对于已经迁往文化差异较大地区的移民，在后期扶持阶段要通过社会组织以及政府各层面促进移民与原住民之间的文化融合，避免因无法融入主流文化而产生下层阶级或“贫民窟”的现象。综上所述，从微观、中观和宏观上促进水库移民社会资本存量的增长有助于为移民的反贫困提供一个新的视角和一条新的路径。

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[13]季 文.社会资本视角的农民工城市融合研究：以南京为例[D].南京：南京农业大学，2008：73.

[14]罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来[M].王 列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001：100-101.

水库农村移民社会保障 第4篇

关键词：长期补偿安置,水库移民,社会风险

移民长效补偿安置模式是指对移民进行生活安置基础上,以移民被淹没法定承包耕地前3年的农作物平均产量为原始依据,根据当地粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均年产值,对移民实行逐年补偿,相当于移民每生产周期领取一份“工资”[1]。自1990年广东都平水电站尝试采用长期补偿安置模式进行农村水库移民安置的实践创新以来,该种模式已被广泛借鉴。长期补偿安置模式的最大特点在于改变原来“一次性补偿”或有土安置的安置模式,转变为在科学测算移民因工程建设带来的失去土地的收益损失的基础上,逐年支付移民安置补偿金,以保障移民长期的收入来源与生活稳定。该种安置模式下,农村移民彻底脱离了长期赖以生存的土地,其生计方式也随之改变,进而导致移民家庭社会经济系统发生变化。一方面给移民家庭与社区带来就业非农化、收入来源多样化、生活方式城镇化的机遇,另一方面也给移民家庭与社区带来诸多社会风险。

1 诱发贫困

诱发贫困风险主要是指农村水库移民由于生产资料、自然环境变化、生产生活方式改变、社会体系重组等多种原因导致其家庭经济收入减少或生活支出增加而导致贫困现象发生的情况。主要表现为:

1.1 失去土地导致收入减少

在长期补偿安置模式下,移民安置后不再重新获得土地资源,因失去土地获得的移民安置补偿金虽然全部或者部分替代了被淹没土地的收益,同时也可能丧失了未来土地因为利用方式优化、技术进步导致产量提高、产出品价值增加的机会收益。而补偿金往往只能满足移民的基本生计所需,故其生活水平的进一步提高依赖于移民从事其他产业的能力。由于水库工程建设需受自然环境尤其是地理因素的制约,其影响区域一般为距离城市较远的农村地区,移民多为依靠农业生存的农民,因此,在收入方式完全转型之前,移民收入水平将受到重大影响。

在搬迁安置后,移民通过农业耕种维持基本生活的状况被完全打破。虽然逐年补偿金在某种程度上代替了移民所失土地收入,却不能同时照顾到其庭院经济的收入。庭院经济收入是指农村居民利用居住环境空间“种植蔬菜、水果等,既可以丰富自身的生活,减轻生活支出,富余部分又可以销售,获得一定的经济收入。但庭院经济的发展与移民居住环境和地点密切相关”[2]。如在土地被征收前,大部分移民都在其土地上进行家畜饲养,虽然饲养规模较小,但基本能够达到自给自足的状态;在搬迁安置后,受土地资源约束,安置区的土地容量往往不能满足移民养殖家畜的需求,尤其是在移民集中安置区土地资源非常紧张,无法给移民配置家庭养殖场所的情况下,大部分移民在搬迁后会将已有的家畜变卖。虽然家畜饲养并不是移民的主要收入来源,现象的存在导致了移民日常消费支出的增加和纯收入的降低。

根据庭院经济是“以庭院和四周非承包地为基础和开发利用对象,从事种植业、养殖业、加工业等方面的经营”的定义[3],通过2010年江西某库区村移民后期扶持调研有关庭院经济收入数据分析,庭院经济的发展可为移民家庭提供4个方面的收益:种植业收入;养殖业收入;流通加工业收入;旅游业收入。将自给自足部分按照市场价格折算为货币计量,户均庭院经济收入约达862.3元,主要为蔬菜、果树种植和家畜养殖,占到户均年收入12 050元的7.2%。

针对当前的水库移民补偿政策进行分析:土地补偿费和青苗补助费的计算基础为生产用地收益;安置补偿费的计算基础为当地人均生活水平;住房及附属物补偿费的计算基础为房屋、附属物及零星树木;唯有基于宅基地土地使用产生的财产收益部分--庭院经济收益没有纳入补偿范围。由此,当前移民补偿标准中的土地补偿是基于生产用地收益(数量和平均产值)的补偿,忽略了生活用地(尤其是用于发展庭院经济的宅基地)的收益补偿,导致补偿范围不完整现象出现,建议在以后的补偿工作开展中加以完善,或者调整生活用地时在面积的计算上加以考虑,以保障移民合法权益。

1.2 收入载体改变增大移民家庭收支管理难度

收入载体是指个体或家庭收入的承载形式,主要表现为现金、农作物以及支票等。社会经济形势的迅速发展变化,使得人们获取收入的渠道也在不断变换,移民也不例外。不同之处在于,在这种转变的背后,具有非自愿性、外力影响性和期限性等特点的移民缺乏符合转变的社会经济基础,缺乏应对这种转变的心理及能力准备,未经正常的适应过渡阶段而直接面临转变的最终状态,瞬间的、缺乏准备的转变对移民生活的稳定性造成了影响。

在长期补偿安置过程中,移民个体及家庭收入载体的转变主要是从受影响前直接收入以农作物为主转变为以补偿资金为主。原有的收入载体模式下,农作物是移民家庭收入的主要载体,支付手段以现金为主,在其整个交换过程中包含了农作物转换为现金的过程。在该种模式影响下形成的消费习惯以及对现金进行储蓄的概念都是以储存及使用农作物为主要交换行动为基础的。通过搬迁安置,收入载体发生转变,尤其是在较短时间内发生如此巨大的改变,个体行为习惯及能力的培养速度远远滞后于收入载体的转变速度,对移民的生活习惯及原有的消费模式功能发挥带来挑战:①家庭收支管理方式的转变。在原有的生活收入中,绝大多数移民通过农耕、养殖等方式获得粮食、蔬菜、家禽等生产生活资料,维持日常生活并不需要较多的现金支出。一旦家里遇到突发情况,移民可以通过变卖粮食、家畜等方式换取现金,应对突发情况。在这种传统的收入方式下,移民既不担心财产储存,也不担心食物短缺,立即使用所获现金或对现金的存储及管理是消费行为的短期计划。长期补偿安置方式使得移民的收入载体转变为现金,移民受到原有的资金管理经验、消费观念以及消费习惯的影响,对于现金的周转、存储缺乏相应的管理能力,尤其是缺乏对资金的长期统筹管理能力,出现移民在短期内非理性使用补偿金而没有为突发事件进行预留的现象,造成面对突发情况时准备不足。例如,在原有的收入载体情况下,房屋的扩大、修葺或是装修可能会被安排为在几年内逐步进行,而在长期补偿安置模式下,补偿资金的集中获取使得部分移民选择在较短时间内或是一次性完成这些工作,造成手头资金的过快使用。一旦遇到突发情况,移民往往面临没有足够的预留资金而难以应对的困境。②原有不良生活方式加剧挑战。库区的部分移民往往具有一些不良的生活习惯,如酗酒、聚众赌博等,在原有的以粮食为主要载体的情况下,居民手头可立即使用的现金往往较少,同时,家庭成员之间也可以相互制约,这种情况无形之中控制着这些不良习惯的扩散。然而,在实施长期补偿安置的情况下,移民每月都能获得一定数量的补偿金,随着原有的控制因素的瓦解,较多的可立即使用的现金在某些方面助长了移民不良生活方式的恶化,导致其基本生活收入难以被正确的使用,进而影响整个家庭正常的生产生活。

1.3 就业困难

搬迁安置前移民的工作能力及经验是其安置后就业是否顺利的关键影响因素,由于多数农村水库移民在搬迁安置前主要从事对受教育水平以及其他职业技能要求相对较低的农业工作,安置后却失却土地,脱离农业生产,需重新学习新的技能,从事新的就业方式,以获得经济收入。如果再就业遇阻,则可能致使收入下降,诱发贫困。

一方面,由于水库移民聚集区大多地处边远山区,基础设施落后,对外交流较为闭塞,人口流动性较低,加之移民自身综合素质不高,导致了绝大多数移民原有的劳动技能基本以农业耕种为主,较少涉及其他行业。在搬迁安置后,快速的行业转换使移民面临较大的就业压力,即使有相关优惠政策与发展辅助措施加以扶持,移民也很难在短期内具备其他行业要求的较为专业的技能,就业竞争力不高。另一方面,原有的生产模式下,信息的获取以及人际网络的建立对于移民生活生产的压力相对较小,对于文化水平的要求也不高。在新的社会生产模式背景下,信息的获取、相关人际网络资源以及受教育水平和信息掌控能力对移民的就业与发展产生较为明显的影响。如果移民往往难以在短期内难以适应或达到新的发展环境要求,将面临较大的就业压力。

1.4 家庭支出的增加

移民搬迁安置后,多数移民家庭收入一般不会发生较大变化,但由于安置区发展水平尤其是物价和商品流通水平往往高于移民原住地,移民在安置区的家庭支出增加。如果移民不能对家庭收支进行优化管理,原有的生活水平难以维持,移民群体中弱势群体生活所受影响将更为严重。

搬迁安置前,移民的主要经济来源是农业收入,其基本的生活所需如粮食、部分蔬菜、用水都通过自给自足的农业生产得以解决。搬迁安置后,由于土地资源丧失,日常生活所需的大部分粮食、蔬菜、燃料等生活资料都需要到市场购买,这些支出在家庭总支出中所占比例将会增加,具体表现在:①食物支出的增加。搬迁安置前移民的生活基本处于自给自足的状态,食物方面支出较少。搬迁安置后,移民的食物供给状态产生改变,蔬菜、粮食等食物需要通过购买的方式获得,而购买食物的价格为市场价格,基于国民经济发展走势考虑,食物的市场价格可能会持续上升。因此,搬迁安置后移民的食物支出将会大幅增加。②其他生活必需品支出增加。在很多水电工程影响地区,受影响人口在搬迁安置前基本生活资源处于自给自足的状态,在其搬迁安置后,移民要在安置区新的社会经济发展环境下生活,就要对接安置区原住居民的生活方式、消费习惯,添置基本的生活必需品,比如购买家电、交通工具等,导致移民生活必需品支出普遍上涨。

2 社会网络失效

社会网络失效的风险一般表现在移民在原有社会体系瓦解,新的社会体系创建过程中面临的种种挑战及困难,以及由于补偿分配因素可能导致的移民群体内部分化,移民与安置区原住居民之间难以整合的情况。工程移民社会工作的基本单元是家庭,而不是个人。因此,在工程移民过程中“无法全部保留除家庭关系以外的其他初级社会关系”[4]。同时,移民在新的居住地建立新的社会关系网络也面临较大的挑战。

2.1 原有社会网络瓦解

(1)地缘关系视野。

移民原有的社会网络是依托地缘而自然形成的,具有自发性、区域性与脆弱性等特点。移民原住地不仅为其提供生存所必须的土地、自然资源,更涵盖了移民整个社会关系网,以及区域社会建设所必须的社会纽带。在中国以差序格局为基础,地缘和血缘同时作用构成的社会网络中,地缘是维持社会网络结构存续的关键因素之一,水库移民搬迁安置前后地缘的转变具有突然性、快速性、剧烈性以及非自主性等特点,在地缘转变的过程中,随着大量的新网络资源的涌入,移民原有社会网络迅速瓦解并且缺乏相应的愈合重构过程,导致搬迁安置后移民原有社会网络体系不同程度的失效。

(2)业缘关系视野。

在移民搬迁安置后,多数移民脱离土地,向其他产业发展。致使移民群体职业结构发生变化:从单纯的从事农业生产发展到选择外出就业、经商、运输等其他行业。在移民职业选择多样化的过程中,依赖业缘建立的社会关系网络与依赖地缘建立的社会关系网络相互交叉耦合,呈现出复杂多样的特点。

值得注意的是,不仅移民的社会关系网络受到了影响,同时,安置区原住居民的社会关系网络也发生了较大的变化。对于移民与原住居民而言,移民的迁入使得安置区原有的社会关系网络也出现瓦解。对于原住居民而言,其社会关系网络的地缘因素并没有发生改变,但随着其职业的变化、外来人口的迁入,原来的关系网络也会重新整合。

2.2 社会网络重建受阻

(1)发展资源紧张。

移民的进入必然会增加移民安置区资源的负担压力,“移民的到来意味着与当地居民分享土地、水及其它资源,使安置区居民和原有居民间形成对资源的争夺,导致双方收入下降,在短时间内成为冲突的焦点”[5]。这种由资源共享导致移民和安置区原住民之间产生的不良竞争,对两个群体之间社会关系网络的重建形成阻碍。在移民搬迁安置后,除移民所带资金和安置点建设发展机会外,安置区的发展资源总量并没有发生太大变化,但资源共享的人口却在增加,人均享受的资源数量下降。对于安置区点原住居民而言,其享有资源的降低是由于移民的迁入所引起的,而且其获得的补偿往往难以替代失去的发展资源;对于移民而言,在丧失土地的同时对于安置区往往缺乏归属感,也希望在安置区能够获得相当的资源以弥补所产生的损失和心理归属。在这种有限资源共享导致人均资源降低、原住居民对于迁入地的所有感以及移民缺乏归属感加之移民群体对于逐年补偿资金的享有等因素影响,导致在资源共享过程中原住居民及移民对于资源分配方面存在认知分歧,在资源使用方面出现竞争,导致移民与原住居民之间产生隔阂,使得社会关系网络重建面临挑战。

(2)住房补偿标准的差异。

搬迁安置前,部分移民房屋居住条件较差,其所获得的房屋补偿资金不能支付在安置点新建房屋所需的最低费用;有的移民原本家庭生活条件比较优越,居住房屋质量相对较好。在搬迁安置后,对于房屋补偿较低以及房屋补偿较高的移民而言,区别体现在享受的房屋面积上,在房屋外观、结构上并没有差别,贫困人口享有人均最低房屋面积的保障条款。如此一来,虽然安置解决了较为贫困家庭的基本生活问题,但是也造成了移民内部在享受房屋补偿过程中不公平感的产生。同时,受到资金的制约,按照保证条件较差移民家庭能够在安置区建设规划类型房屋水平的补偿标准,提高所有移民的补偿标准是难以实现的。而在需要保证满足移民最基本的生活需求的同时,受到多方面因素的影响,往往使得原有生活水平较差,补偿金不能支付安置点房屋建设的移民获得相对较高标准的补偿,而原有生活条件较为优越,补偿金能够支付安置点相应房屋建设的移民获得补偿金标准相对较低,容易产生难以协调的矛盾,影响移民安置的顺利实施。

同时,在某种条件下,为了体现对移民的重视和权益的维护,移民住房条件较当地原住居民住房条件好,这一对比容易使原住居民产生心理不平衡,享受资源减少的情况造成原住居民对移民的敌对心态,影响2个群体之间社会网络构建。其中,住房条件是最为直观的表现,在多数情况下,安置区原住居民所居住的房屋在结构、外形以及构造上落后于移民安置房,差异的存在往往成为2个群体间产生矛盾的主要诱因之一。

3 资金兑付约束

资金兑付风险主要是指由于逐年补偿的长期性、持续性以及未来的不可控性造成的未来资金及时、足额兑付的不确定性。由于补偿金是享受逐年补偿的移民的主要生活收入,补偿金兑付风险往往对移民的正常生活产生较大影响。

3.1 缺乏明确的法律政策支持

当前水库移民的补偿标准的制定一般根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)第二十二条规定:大中型水利水电工程建设征收耕地的,土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍。但根据长期补偿安置模式实施的相关规定,逐年补偿金发放时间与水库运营时间相等,一般为50年左右,每年的补偿额度随着价格指数的变化相应作出调整。可知长期补偿安置模式中的补偿金标准与现行的法律规定并不一致,可能发生的情况是根据原有移民安置规划支付的补偿资金难以满足长期补偿安置所需,对于两者差额,我国相关条例中并没有明确的规定和保障,只是在实施规划中说明可能的资金来源,比如地方财政、工程运营收益等,导致长期补偿安置资金兑付没有明确的法律保障,资金兑付过程存在风险。

3.2 项目法人未来生产经营不可控因素较多

项目法人是工程建设投资行为的主体,在移民安置过程中的主要作用是参与移民安置规划的审查,进行移民资金管理等。在补偿金方面,项目法人要从水库运营效益中提取补偿金,需要考虑水库运行后是否能够获得足够的收益支付逐年补偿。工程是否盈利除受到项目法人的经营能力影响外,还受到自然、社会与经济环境等多方面不可控因素的影响,这将会对项目法人的收益带来极大的不确定性,甚至可能会出现收益锐减或者短期无收益现象,在长达50年的时间内难以预测工程的运行情况,难以保障逐年补偿资金的来源稳定。

3.3 补偿标准逐年增加的支付压力

随着GDP的逐年增长,移民的长期补偿安置标准要随着国内物价水平的变动而变动,考虑到物价等因素的影响,逐年补偿款的变化是必然的,逐年增加的支出将会给项目法人带来巨大的运营压力。如果不能处理好成本收益关系,移民将面临能否按时、足额获得逐年补偿款的风险。

4 影 响

4.1 个体层面的影响

(1)移民适应与发展出现不平滑期。

致贫风险一旦发生,搬迁安置后的移民生活将会受到巨大冲击,致使移民基本生活难以保障。社会网络失效风险的产生,使得移民在安置点难以确立归属感,成为移民与安置区原住居民之间产生矛盾的主要诱因之一。不论是经济方面出现的困难还是社会方面的难以融入,都对移民在安置区的适应发展产生负面影响。

(2)诱发弱势群体心理。

风险的发生往往导致移民在生活方面需要其他群体及政府的帮助和支持,在很多语境中使移民成为弱势群体的组成部分,同时也容易导致移民对自己的能力及自立性产生怀疑。长此以往,移民群体中容易产生弱势心理和“特殊公民意识”,加剧依赖性的培养,造成其难以积极、主动应对新生活面临的种种困难与挑战,不论这些困难及风险是否因移民活动造成。

(3)再社会化的失败。

在长期补偿安置模式下,搬迁安置后的移民脱离了原来赖以生存的土地,其生活方式、主要收入来源以及收入载体都发生了较大变化,这些变化不仅仅要求移民具有相应的适应能力,也要求移民能够理解及扮演其面临的新的社会角色。因此,移民在搬迁安置后,存在再社会化的一个过程。

文化为社会化提供了相应的规范和指导,在移民搬迁后,尤其是异地安置的移民,安置点文化与原住地文化之间往往存在差异,而两地之间的文化距离导致移民再社会化过程中文化储备不够。同时,在面对新的生活方式以及大量涌入的新文化及角色要求的过程中,移民往往容易产生文化震惊,造成移民对再社会化产生排斥和不适[6],出现再社会化的失败。

4.2 组织层面的影响

(1)移民返迁。

社会风险一旦发生,无论是经济方面抑或是文化方面,对移民造成的冲击是不可忽略的,移民在安置区域适应与发展过程中面临着巨大压力和挑战,往往会唤醒移民对于搬迁前生活的怀念以及对原居住地的眷恋,导致返迁现象的产生。移民原住地由于水库项目的建设导致其土地资源的减少,并呈现资源使用饱和的状态,外迁移民一旦返迁,对于原住地各类资源的分配及使用提出了巨大的挑战,资源使用方式也将发生巨大的变化,还可能由于资源承载力的超限诱发环境恶化问题。另一方面,移民返迁从职业层次来看属于一种向下流动,这意味着从事二、三产业的人口重新选择从事农业生产活动,有悖于社会经济的整体发展趋势[7]。

(2)社会凝聚力下降。

社会风险的发生,一方面导致移民群体与安置区原住居民之间难以融合。安置区原有的具有较高强度的社会凝聚力在移民群体加入后产生破裂,而在这个社会凝聚力愈合的过程中产生的社会风险又有可能导致愈合过程的失败,2个不同群体间的冲突及摩擦使得安置区的社会凝聚力遭到冲击。另一方面,移民难以融入新的群体以及社会关系网的重建困难导致移民群体边缘化,这种边缘化进一步将移民群体推入社会弱势群体的行列,也进一步拉大了移民群体与安置区原住居民群体之间的距离,加大了2个群体之间的对立,对区域社会凝聚力产生进一步的冲击。

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水库农村移民社会保障 第5篇

【发布文号】闽政办[2007]2号 【发布日期】2007-01-06 【生效日期】2007-01-06 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】福建省

福建省人民政府关于完善大中型水库农村新增移民人口项目扶持具体方式的通知

(闽政办[2007]2号)

各市、县（区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业：

根据全国水库移民后期扶持政策试点工作座谈会精神，为了进一步提高新增移民人口的直接受益面，现就完善我省大中型水库新增移民人口项目扶持的具体方式有关事项通知如下：

一、基本原则

（一）政策连续，方式完善。完善新增移民人口项目扶持的具体方式，要以经国务院批准的《福建省大中型水库移民后期扶持政策实施方案》所确定的“原迁移民实行资金直补，新增移民人口实行项目扶持”的扶持方式为基础，确保政策的延续性和严肃性。

（二）自下而上，体现民意。完善新增移民人口项目扶持的具体方式，要坚持自下而上的原则，充分尊重移民意愿并听取移民村群众的意见，确保完善后项目扶持的具体方式真正体现绝大多数移民的意愿。

（三）程序规范，合理确定。完善新增移民人口项目扶持的具体方式，要坚持民主程序，做到依法依规、阳光操作，合理确定符合各移民村实际的具体方式。

（四）分类指导，维护稳定。完善新增移民人口项目扶持的具体方式，要以维护库区和移民安置区的稳定为前提，加强对不同类型水库、不同安置方式移民村的指导，做到因村制宜，不搞一刀切。

（五）属地管理，落实责任。完善新增移民人口项目扶持的具体方式，按照分级负责的原则，由乡镇人民政府对各移民村确认的项目扶持具体方式进行汇总，县级人民政府对各乡镇上报的项目扶持具体方式进行审核，设区市人民政府对各县级人民政府上报的项目扶持具体方式进行审定。

二、具体方式

在对新增移民人口实行项目扶持的基础上，项目扶持的具体方式，可以扶持到户、受益到人；也可以扶持到户和扶持到村两者相结合。具体方式要在充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见的基础上，自下而上确定。

三、扶持标准

对新增移民人口项目扶持的资金补助按每人每年600元安排。新增移民人口需全部核实到人、登记到户、建立档案。项目扶持资金支付和管理的具体办法，由县级人民政府根据《福建省财政厅、福建省移民开发局关于印发〈福建省大中型水库移民后期扶持方式基金管理办法〉的通知》，制定实施细则予以确定，严禁截留挪用。

四、工作程序

项目扶持的具体方式按照以下程序来确定：

（一）以移民户为基础，依法推选移民代表，对于移民人数较多的村，每五至十户移民推选一名代表；对于移民人数较少的村组，每个移民户产生一名代表。各县级人民政府要根据上述要求制定《移民户代表产生办法》，确保所推选出的移民代表能够真正体现移民意愿。

（二）以村为单位，对全为移民的安置村，召开移民代表会议，确认具体扶持方式，形成会议纪要，由2/3以上移民代表签字认可；对移民与非移民混居的安置村，在征求移民村群众意见的基础上，提出具体扶持方案，提交移民代表会议讨论，确认具体扶持方式，形成会议纪要，由2/3以上移民代表签字认可。

（三）乡（镇）人民政府对各村确认的项目扶持的具体方式进行汇总，并附上各村移民代表签字认可的会议纪要，报县级人民政府；县级人民政府研究审核后，报设区市人民政府审定。

（四）县级人民政府将经设区市人民政府审定的移民群众对扶持方式的确认过程和结果编入水库移民后期扶持规划。

各级人民政府要充分认识确定扶持方式的重要性，在确定项目扶持具体方式的过程中，一定要充分尊重移民意愿和听取移民村群众的意见，科学合理选择具体扶持方式，切实解决移民群众生产生活困难，促进库区和移民安置区经济社会持续健康发展。

福建省人民政府办公厅 二○○七年一月六日

水库农村移民社会保障 第6篇

水库移民在迁移安置过程中, 生产和生活方式均发生了改变, 社会适应能力下降, 相比其他群体而言, 他们更容易陷入贫困。因此, 在水库移民群体中建立适当的社会保障机制, 使移民能够“迁得出、稳得住”, 不仅具有重要的理论价值, 也具有积极的现实意义。目前, 国内学者主要从概念、原则、可行性等方面对水库移民社会保障进行了研究, 如陈绍军等人在确定移民社会保障建立概念、原则的基础上, 提出移民社会保障系统由五个子系统组成, 同时, 每个子系统又包含若干个项目, 各个子系统既相互独立又相互协调。[1]陈阿江等人通过S库区个案调查, 分析了社会保障在帮弱、养老、助学、促生产等方面的可行性和积极意义。[2]谢伟光等人结合尼尔基水库的情况及应遵循的基本原则, 提出尼尔基水库移民社会保障体系应包括的内容和次序。[3]杨文健运用农村社会保障理论, 提出水库农村移民社区化社会保障模式的三维多层面的基本保障框架。[4]

笔者则以尼尔基水库坝区移民为例, 通过对比坝区移民征地前后的生产生活状况, 分析水库移民社会保障机制建设面临的困难, 提出了水库移民社会保障管理机构与经营机构分离以及通过市场竞争机制和人员组成设置加强对此类部门的监督, 移民社会保障的具体内容也应由相关主体协商解决。由此, 本课题采用文献、问卷与访谈的方法, 调查了尼尔基水库莫旗坝区 (属内蒙古自治区) 和讷河坝区 (属黑龙江省) , 收集的资料包括:各级部门关于水库移民安置文件, 尼尔基水利枢纽移民部门、莫旗和讷河相关移民和社会保障部门的干部以及156户移民家庭的问卷和访谈资料。

二、坝区移民家庭征地前后经济状况

尼尔基水利枢纽位于黑龙江省与内蒙古自治区交界的嫩江干流上, 是尼尔基江流域干流上第一个控制性工程, 该工程总投资53.78亿, 是国家“十五”重点工程, 也是西部开发的标志性工程, 具有防洪、工农业供水、发电、航运、环境保护、渔业养殖等综合效益。坝区建设过程中共征用土地7354亩, 其中莫旗侧2193亩、讷河侧5161亩, 受影响家庭206户。

征地使移民家庭农业生产收入大幅减少, 同时也造成生活成本上升。莫旗坝区地处城郊, 特殊的地理位置使蔬菜种植占大多数移民家庭收入的主要部分。访谈资料统计显示, 征地前这些移民家庭每年种植蔬菜的收入少则500元, 多则40000元。由于土地资源紧张, 征地后莫旗坝区移民被安置在莫旗县城灵活就业, 失去了种植蔬菜的稳定收入, 缺少其他技能使他们目前收入水平不太稳定。而讷河坝区征地后虽然有一定的土地安置补偿, 但耕地数量和质量均有不同程度的下降, 移民家庭收入同样趋于下降。

从支出情况来看, 征地后两地坝区移民都存在取暖和用水费用增加的问题。征地前, 当地木材和杂草资源丰富, 移民家庭不需要支出取暖燃料费用;征地后, 莫旗坝区移民分散到县城, 建筑风格与以前相差很大, 需要移民家庭每年额外花费200多元取暖费。讷河移民也因为燃料用地被淹, 每户需要新增支出300多元/年的煤炭费用。另外, 两地饮用水成本也存在不同程度的上升。莫旗坝区主要是因为水井改自来水带来的家庭新增支出。讷河坝区则由于大坝切断了地下水源, 使村里不少水井干涸, 造成取水成本增加。

收入水平的下降使移民家庭生活日渐困难。据统计显示, 有60%的移民认为目前生活比较困难, 其中9%的移民认为目前生活非常困难。失去土地的移民由于传统保障功能的削弱, 生存权和发展权在某种程度上受到威胁, 增加了当地社会的不稳定性。虽然国家对此给予了征地安置补偿费, 可是补偿标准过低, 移民不足以迅速开展生产、恢复收入。因此, 从社会公平的角度来看, 建立水库移民社会保障制度, 以促进移民生产和生活水平的恢复是非常必要的, 同时, 也有利于分担移民的社会风险。

三、坝区移民社会保障机制建设的障碍

目前, 移民社会保障制度建设还存在诸多理论上的纷争, 如阳义南认为, 移民中的非农业人口应纳入城镇社会保障制度, 而农业人口主要借鉴农村社会保障制度的思路和办法。[5]杨文健等则认为, 水库农村移民社会保障模式, 需要打破传统城乡二元社会保障结构, 构建由“基本保障”、“补充保障”、“商业保险”和“福利服务保障”组成的三维多层面的基本保障框架。[4]应该说, 学者们都注意到城乡二元结构对移民社会保障制度建设的阻碍, 但在同样的事实面前, 前者选择不改变现有制度结构, 将移民纳入现行二元社会保障制度, 这种论点有一定的可行性, 但同时将更多的社会风险留到了以后;后者选择在改革传统城乡二元社会保障结构的基础上, 推进移民社会保障制度建设, 更注重移民长期的社会稳定。但由于改革城乡二元社会保障结构任务非常艰巨, 短时期内一步到位不符合我国国情, 因此缺少可操作性。就尼尔基水库而言, 短时间内将移民纳入城乡社会保障体系也是不可能的, 因而面临以下障碍:

1.城乡二元社会保障结构障碍

我国社会保障体系还存在城乡二元结构, 城镇已经形成了涵盖养老、医疗、失业、生育等方面的保障体系, 而农村除了社会救济、社会优抚外, 新型的合作医疗制度尚在摸索阶段, 养老仍依靠家庭为主, 农民最低生活保障还处于立法空白, 真正意义上的农村社会保障体系还没有建立起来。因此, 农村水库移民直接纳入农村社会保障体系, 实际上并不能降低移民社会风险, 而将水库移民纳入城市社会保障体系又存在制度障碍。尼尔基水库和讷河当地的民政部门都认为, 坝区移民作为农村人口, 不在城市社会保障的覆盖范围, 只能享有农村社会保障的权利。他们认为, 移民作为一个特殊群体, 虽然为国家建设做出了巨大牺牲, 土地资源的丧失给移民生活带来了极大的不稳定性, 但由于没有专门的移民社会保障法规, 农村水库移民的社会保障很难与城市社会保障衔接。与此同时, 移民也存在这样的顾虑, 若为了享受城镇社会保障而将户口转入城镇, 可能因为不再是当地的农村人口而丧失土地承包权, 不能获得征地补偿金, 那也得不偿失。

因此, 在现行城乡二元社会保障结构下, 水库移民的社会保障要纳入城市社会保障体系还存在很多政策障碍, 需要逐步推进。

2.移民社会保障管理障碍

当前, 我国社会保障缺乏统一监管使移民社会保障基金管理效率较低。移民社会保障基金主要由民政部门主管, 该部门不仅管钱、花钱, 还负责执行社会保障制度的政策实施, 而水库经营单位则只负责相关移民社会保障资金的筹集。双方缺少相互监督导致各方职责不清, 移民社会保障工作缺少透明度。调查显示, 移民对各相关部门在工作中的相互推委现象很不满意, 对移民社会保障资金的使用也表示出一定程度的忧虑。这不仅增加了政府与移民的矛盾, 对移民社会保障工作的开展也极为不利。

3.移民社会保障的主体需求差异障碍

尼尔基水库主要以防洪为主, 公益性较强, 赢利能力较弱, 这决定了水库移民社会保障建设过程中重点以社会救助和医疗保险制度为主, 逐步加强最低生活保障制度和养老保险制度的建设。这也符合工程建设运营的特点, 在水利枢纽逐渐取得经济效益的基础上, 有层次地加强移民社会保障机制的建设。

从移民的角度看, 征地后移民的耕地减少甚至失去土地, 使土地的保障功能受到削弱, 移民家庭收入下降。移民中的大部分人不但缺乏良好的教育、资本、人际关系, 而且没有一技之长, 再就业的渠道十分狭窄, 生活风险明显增加。因此, 移民对社会保障的首要选择是最低生活保障制度和养老保险制度。在最低生活保障制度的理解上, 移民认为该制度应当在几年内为其提供稳定的最低收入, 以充分缓冲移民征地后的生活风险, 促进移民家庭对新环境的适应。养老金制度则受到莫旗坝区移民的欢迎, 调查显示, 有29.2%的莫旗坝区移民愿意交纳养老保险费, 这与莫旗移民现在大多数在县城谋生、对养老金保险的内容和政策了解较多有关, 当然, 也说明莫旗移民养老观念已经发生了转变。讷河坝区74%的移民家庭人口在4人以上, 很多家庭的子女在2人以上, 养儿防老观念还没有大的改变, 同时, 养老保险所交金额对农村移民家庭也是一个不小的数目, 因此, 仅有9%的家庭愿意参加养老保险。

相关利益主体需求差异使得有限的移民社会保障资金在使用上存在较多矛盾, 因此, 如何协调各方的需求就要求相关部门应经常与移民沟通并增进相互理解。

四、建立移民社会保障制度的思考

水库移民为了国家的生产建设而奉献出赖以生存发展的土地资源, 生产和生活风险明显增大。上述分析表明, 目前我国移民社会保障制度建设的滞后性已经影响到移民群体的平稳过渡, 迫切需要理论和实践的创新。

1.移民社会保障基金的管理与经营分离

从当前情况看, 将移民纳入城镇社会保障体系存在制度上的障碍, 而征地后移民的生产与生活风险已远远超过当地的农民, 如果简单地将水库移民纳入农村社会保障体系的做法则过高地估计了移民抵御风险的能力。

目前, 我国社会保障仍处于一种条块分割、多头管理的状态, 尚未形成统一的管理体制。在这种体制下, 不同部门所处地位和利益关系的不同, 在社会保障的决策与管理上的矛盾必然导致社会保障效果的偏差。同时, 政府部门在管理社会保障基金上的严格限制, 也导致移民社会保障基金只能购买政府债券或以很低的利率向国有企业放贷, 使其风险过度集中, 损害了移民的切身利益。世界银行的研究报告显示, 除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外, 在大部分国家, 由政府部门管理的养老基金的收益大都是负值, 由私营机构经营的养老基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。[6]因此, 借鉴外国社会保障基金管理的成功经验, 移民的社会保障管理机构应与经营机构分离, 由前者负责对后者的监管, 后者负责基金的投资运营和保障金的发放等。移民社会保障基金的经营机构可以是国有银行, 也可以是其他非银行金融机构, 可实行招投标制度, 以降低管理风险。

2.移民社会保障基金的监管

移民社会保障基金的监管包括两个部分:一是对经营机构的监管, 二是对管理机构的监督。

移民社会保障基金的经营机构可以实行市场准入制度, 规定基金经营机构的最低法定准备金和相应责任, 建立财务公开、信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。为保证移民的利益, 基金管理机构应首先委托信托公司及投资顾问公司建立指数化的最低投资回报率制度, 规定基金投资的方向、项目和所占比例等, 然后由经营机构确定更为具体的投资组合, 对风险进行严密监控, 并随时调整投资组合。另外, 移民社会保障管理机构还需要定期通过中介机构对经营机构的基金运营状况进行审计。

对管理机构的监督也是移民社会保障监管体系的重要方面。近年来, 我国一些地方的劳动与社会保障部门非法挪用、侵吞社会保障基金的事件时有发生, 因此, 为切实保护移民的权利, 在管理机构的成员设置上应由水库经营单位、移民、当地劳动与社会保障部门以及独立的第三方组织共同组成。这样既可以限制政府在移民社会保障工作中的强制意志, 也可以促进移民自愿参与社会保障工作的制定与执行, 有效保障移民的权利。

3.移民社会保障内容的确定

移民社会保障基金的使用内容应在当地劳动与社会保障部门以及独立的第三方组织的监督下, 由水库经营单位与移民协商决定。土地资源的丧失使移民生活风险倍增, 需要另外寻求其它的保障措施, 以避免其生活水平下降。但是, 建立移民社会保障制度必须与当地的经济发展水平相适应。因此, 充分地沟通与协商, 既能够保证移民社会保障内容因地制宜, 体现移民过渡阶段的需求, 也能够考虑到水库建设经营单位实际的支付水平, 逐步推进移民社会保障工作的不断深入。

五、结论

移民在水库建设征地过程中, 失去的不仅仅是土地本身, 还有一系列直接或间接地与土地相关联的权利和利益。建立移民社会保障体系, 既可使他们获得基本的生存权与发展权, 又可促进社会稳定发展。就尼尔基水库的案例来看, 水库移民社会保障可先以县级为单位单独建立移民社会保障基金, 逐步建立面向全国的水库移民社会保障基金, 最终纳入全社会一致的社会保障体系之中, 这是社会正义的要求。因此, 水库移民的社会保障建设还有很长的路要走, 需要我们不断地进行理论和实践创新。

参考文献

〔1〕陈绍军, 陈阿江, 周魁.移民社会保障体系探讨[J].水利经济, 2002, (03) .

〔2〕陈阿江, 施国庆, 吴宗法.水库移民社会保障研究——T水电站S库区移民社会保障的个案分析[J].河海大学学报 (哲学社会科学版) , 2001, (01) .

〔3〕谢伟光, 陈绍军.尼尔基水库移民社会保障的设想[J].水利经济, 2005, (05) .

〔4〕〔6〕杨文健, 赵海涵, 刘虹.中国水库农村移民社会保障体系的构建[J].云南社会科学, 2004, (06) .

〔5〕阳义南.移民社会保障制度初探——湖南省华容县个案分析[J].社会保险研究, 2002, (10) .

我国水库移民权利保障发展评析 第7篇

水库移民是指为修建水利水电工程而迁移的非自愿性社会群体,也是较大规模有组织的人口迁移与社会经济系统重建活动[1]。由于历史原因,我国对水库移民一贯采取“重工程、轻移民,重搬迁、轻安置”的政策措施,从而造成了当前部分移民生产生活比较困难,库区经济社会发展相对缓慢的被动局面。近年来,虽然国家的移民政策有所调整,但由于水库移民往往处于社会的底层,文化素质较低和维权意识薄弱,现实中其法定的权利还是常常容易受到漠视与侵害[2]。

保障公民权利是现代宪法的基本精神,也是民主法治建设的核心要求。当前,在我国总体上已进入工业反哺农业、城市支持农村发展的新阶段,如何调整和完善水库移民政策,实现移民权利的有效改善和切实保障逐步受到学界的关注[3,4]。本文从公民权利视角入手对建国后与移民生存与发展密切相关的财产权、发展权、知情权、参与权、监督权等权利的发展与演变作一分析与评述,以期对水库移民相关政策的修订与完善提供有益参考。

1 水库移民权利内涵

水库移民权利是指水库移民作为独立主体享有的权利或利益。作为中华人民共和国公民的组成部分,水库移民同我国其他公民一样享有宪法意义上的人权,包括在法律面前一律平等,有选举权和被选举权,有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,有宗教信仰自由,人身自由不受侵犯,人格尊严不受侵犯,住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密受法律保护,对国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,有申诉、控告或者检举的权利,有依法取得赔偿的权利等。但水库移民权利又不完全等同于一般公民,这是因为水库移民在国家强制行使征收权的情况下,以非市场交易方式失去了承包的耕地、林地、养殖水塘及世代居住的房屋,并可能举家搬迁到异地重新开始生活。在这个过程中,移民面临着失去土地、失业、无家可归、被边缘化、食物缺乏保障、疾病、失去享用公共财产的机会和社会联系被破坏的8大风险[5]。藉此,水库移民除享有宪法和法律赋予的各项权利外,还应享有因土地和房屋被征收而派生的补偿权、居住权、发展权、知情权、参与权、监督权、申诉救济权、再教育权、社会保障权、习惯权等权利,这其中尤以财产权、发展权、知情权、参与权和监督权对移民的生存与发展为重。

2 水库移民权利保障的发展

法治社会中任何权利的保障必须以法律为依据,当前我国与水库移民有关的法律法规与政策主要有2方面:一是关于土地资源管理;二是关于水利水电工程建设征地。在建设用地方面,我国自1950年颁布《国家建设征用土地办法》以来,先后颁布了《国家建设征用土地条例》、《土地管理法》等相关法律法规,以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国办发[2004]28号)等政策文件。而在水利水电工程征地方面,我国自1985年2月试行《水利水电工程水库淹没处理设计规范》以来,国务院及相关部门先后颁布了《关于抓紧处理水库移民遗留问题报告的通知》、《关于加紧水库移民工作的通知》、《大中型水利水电工程建设征地补偿与移民安置条例》(1991年颁布,2006年修订,以下分别称新旧《移民条例》)、《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(以下称《后期扶持政策》)等政策规范。所有这些政策法规的颁布标志着政府对水库移民的关怀,基于这些政策法规,水库移民的相关权利在近60年来始终处于不断发展与完善之中。

2.1 移民的财产权

财产权是人类文明的核心观念之一[6],也是水库移民的基本权利。水库移民的财产一般包括土地和房屋2大类,其中,土地是农民的“命根子”,因而是移民最重要的财产;而房屋则可能是移民家庭多年来甚至几辈人辛勤劳动积累的主要财产。对移民的财产进行补偿是移民权利保障的重要内容,而补偿标准的高低更是直接关系到广大移民的切身利益。以具有纵向可比的征地补偿标准为例,水利项目征用耕地的补偿标准在1953-1981年为耕地平均年产值的2~4倍(《国家建设征用土地办法》),1982-2006年为3~6倍(《国家建设征用土地条例》和旧《移民条例》),2006年至今,土地补偿费和安置补助费之和为耕地年产值的16倍(新《移民条例》),如根据同期的《土地管理法》分解,则当前土地补偿费为耕地平均年产值的10倍左右。通过征地补偿标准发生的变化可知移民的财产权在建国后得到了极大的发展,表明水库移民的财产权保障已得到政府的重视并获得了加强。

2.2 移民的生存权

移民究竟应该怎么移,移出之后又怎么安置,这是严重关乎移民生存与发展的问题。1953年的《国家建设占用土地办法》中提到“农民耕种的土地被征用后,……,不得使其流离失所。……,尽可能吸收其参加工作”。1958年的《国家建设占用土地办法》中“对因土地被征用而需要安置的农民,……尽量就地在农业上予以安置;对在农业上确实无法安置的,当地县级以上人民委员会劳动、民政等部门应该会同用地单位设法就地在其他方面予以安置;对就地在农业上和在其他方面都无法安置的,可以组织移民”。而1982年的《国家建设占用土地条例》对移民的安置作了更为详细的说明,提出了发展农业生产、发展社队工副业生产和迁队或并队3条安置途径。并指出在上述途径确实安置不完的剩余劳动力,符合条件的可以安排到集体所有制单位就业;用地单位如有招工指标,经省、自治区、直辖市人民政府同意,也可以选招其中符合条件的当工人。另外,生产队的土地已被征完,又不具备迁队、并队条件的,本队原有的农业户口,经省、自治区、直辖市人民政府审查批准,可转为非农业户口或城镇户口。但事实证明,相关政策法规在实践中并没有很好地得到贯彻执行,如20世纪50年代末为黄河下游防洪安全兴建的三门峡水库动迁移民五六十万人,40年后仍有1/3的移民处于贫困状态,并遗留下饮水、交通、住房、文教、卫生等诸多问题[7]。1991年旧《移民条例》第12条规定“水利水电工程的移民,应当在本乡、本县内安置;在本乡、本县内安置不了的,应当在该工程的受益地区内安置;在受益地区内安置不了的,按照经济合理原则外迁安置。因兴建水利水电工程征地造成的多余劳动力,由当地人民政府组织有关单位,通过发展农副业生产和举办乡(镇)村企业等途径进行安置”。2006年新《移民条例》对实行开发性移民安置的方针做了更为详细和具有可操作性的说明,指出各级人民政府及有关部门应当加强对移民的科学文化知识和实用技术的培训……提高移民素质,增强移民就业的能力。可见从1950年代的《建设征用土地办法》到2006年的新《移民条例》,政策法规对移民安置的规定,已从原则性、可操作性差的指导用语发展到目前考虑移民意愿,赋权式的移民安置模式,表明政府重视移民的生存权,有意采取调动移民生产生活恢复积极性和能动性的安置措施。

体现政府对移民生存权重视的另一方面是征地安置补助费的发放,该费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。1953年的《国家建设征用土地办法》中征用耕地只有征地补偿费,没有安置补助费。1982年颁布的《国家建设征用土地条例》首次提出安置补助费的概念,其第十条规定“为了妥善安排被征地单位的生产和群众生活,用地单位除付给补偿费外,还应当付给安置补助费”,当时提出的标准为为该耕地平均年产值的2~3倍。1991年的旧《移民条例》继承了前法的相关规定,而2006年修订后的新《移民条例》第22条规定土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍。如按同期的《土地管理法》分解,则当前安置补助费的标准大约为耕地年产值的6倍。

综上所述,建国以来,相关政策对水库移民安置措施的规定从模糊、笼统到清晰、具可操作性,以及安置补偿费的从无到有、从低到高,折射出政府对水库移民生存权的重视程度在逐步加强。

2.3 移民的知情权

知情权又称了解权或知悉权,是指公民有从官方或非官方获知有关情况的权利。移民知情权是移民参与和监督移民工作的前提,具体指移民在征地、拆迁和安置过程中有获知与其利益有关的方针政策、补偿标准、安置方案以及其他相关信息的权利。我国在《土地管理法》颁布之前对于征地过程中的移民知情权保障在法律上基本是空白,而1998年的《土地管理法》中首次明确“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”(第48条)、“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督”(第49条)。但由于1991年出台的旧《移民条例》只字未提信息公开,所以在移民条例修订之前,水库移民的知情权在法律上受到了忽视。而2006年出台的新《移民条例》第53条明确“移民区和移民安置区县级人民政府,应当以村为单位将大中型水利水电工程征收的土地数量、土地种类和实物调查结果、补偿范围、补偿标准和金额以及安置方案等向群众公布。群众提出异议的,县级人民政府应当及时核查,并对统计调查结果不准确的事项进行改正;经核查无误的,应当及时向群众解释。有移民安置任务的乡(镇)、村应当建立健全征地补偿和移民安置资金的财务管理制度,并将征地补偿和移民安置资金收支情况张榜公布,接受群众监督”。可见,随着我国社会主义市场经济的发展与公民社会的逐步建立,水库移民的知情权在政策层面上经历了从无到有,逐步受到重视的发展过程。

2.4 移民的参与权

参与是移民利益表达与实现的重要途径,在征地拆迁补偿方案和移民安置方案的制定环节,水库移民的参与对于维护其自身利益息息相关。但遗憾的是,一直以来我国相关政策中几乎没有移民参与的相关规定,这种状况直到新《移民条例》和《后期扶持政策》的出台,如新移民条例中明确规定“编制移民安置规划大纲应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见;必要时,应当采取听证的方式”(第9条)、“编制移民安置规划应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见;必要时,应当采取听证的方式”(第15条)、“移民安置区县级以上地方人民政府应当编制水库移民后期扶持规划,报上一级人民政府或者其移民管理机构批准后实施。编制水库移民后期扶持规划应当广泛听取移民的意见;必要时,应当采取听证的方式”(第38条)。而《后期扶持政策》规定“后期扶持资金如何使用的具体方式由地方各级人民政府在充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见的基础上确定,并编制切实可行的水库移民后期扶持规划。……并且,项目的确定要经绝大多数移民同意,资金的使用与管理要公开透明,接受移民监督,严禁截留挪用”。可见,我国水库移民的参与权从无到有在一定程度上得到了政策的支持。

2.5 移民的监督权

监督权是指公民有监督国家机关及其工作人员的公务活动的权利。在水库移民过程中,移民最关注的是移民经费的使用与去向问题,但在新《移民条例》颁布之前,移民监督移民经费使用情况的权利一直受到政策上的漠视。新《移民条例》的颁布使移民行使监督权得到了一定程度的保障,其第53条规定“……,有移民安置任务的乡(镇)、村应当建立健全征地补偿和移民安置资金的财务管理制度,并将征地补偿和移民安置资金收支情况张榜公布,接受群众监督;土地补偿费和集体财产补偿费的使用方案应当经村民会议或者村民代表会议讨论通过”。另外,《后期扶持政策》同样规定“水库移民的后期扶持资金的使用与管理要公开透明,接受移民监督,严禁截留挪用”。这表明,随着新《移民条例》的出台水库移民的监督权保障实现了质的飞跃。

3 水库移民权利保障存在的不足

根据前述,建国后随着水库移民相关政策法规的不断出台与完善,我国水库移民的财产权、生存权、知情权、参与权和监督权实现了较大的发展。但同时分析也表明,当前水库移民的权利行使还受到旧观念和旧体制的较多束缚,有些权利在现行政策中体现不足,或没有受到应有的重视。另外,一些在计划经济体制下形成的不利于水库移民的制度安排,也有待于进一步改革与完善,这主要表现在以下几个方面。

3.1 财产权还有待加强

虽然近年来水库移民的征地补偿标准有了一定的提高,但是补偿的测算方法仍然是原来的产值倍数法。该法是计划经济条件下对生产资料进行分配、调拨的一种方法,在市场经济条件下,已不能科学、客观地反映土地的实际价值[8]。并且,由于新《移民条例》一刀切的将水利工程征收耕地的土地补偿费和安置补助费之和定为该耕地平均年产值的16倍。因此,虽然近年来国家和地方出台了众多征地补偿的新政策,但这些政策又常常把水利项目的征地与其他项目区别对待,使水利项目游离于这些政策规章之外,这就使得水利工程的征地补偿标准常常低于同类地区的其他项目。如以江苏为例,该省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法第8条规定,土地补偿费为被征地前3年土地平均年产值的10倍,江苏把全省分为4类地区,1、2、3、4类地区的土地平均年产值分别为2.7万元/hm2、2.4万元/hm2、2.1万元/hm2和1.8万元/hm2。办法第9条规定1~4类地区被征地农民的最低安置补助标准分别为2.0万元/人、1.7万元/人、1.3万元/人和1.1万元/人。如按江苏全省人均耕地0.07 hm2折算,则1~4类地区的每公顷平均安置补助费分别为28.847万元、24.519万元、18.750万元和15.866万元。2项合计,江苏1~4类地区的土地补偿费和安置补助费之和分别为55.847万元/hm2、48.519万元/hm2、39.750万元/hm2和33.866万元/hm2,分别为土地平均年产值的20.7倍、20.2倍、18.9倍和18.8倍,而这仅仅是该省征地补偿和安置补助的最低标准,在实际操作中大都按土地年产值的30倍进行补偿,远远高于新《移民条例》中规定的16倍标准。可见,虽然水库移民的财产权保障近年来得到了一定程度的加强,但从横向比较来看,其发展还是相对滞后,尚有较大的提升空间。因此,从政策层面修改移民安置条例,适当提高水利工程的征地补偿标准,实现与其他工程相同,即所谓的同地同价。长远来看,建议采用市场价格法评估土地价格,从而使征地补偿标准具有说服力和可接受性。

3.2 社会保障权急需完善

社会保障权是我国宪法规定的公民基本人权之一,但长期以来,受城乡二元社会结构的影响,我国的社会保障制度远离了人口众多而又身处社会底层的广大农民。虽然,众多研究表明,对被征地农民实行社会保障政策是保障移民生活、维护社会稳定、增进社会福利的有效手段[9,10]。而《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国办发[2004]28号)第13条也规定“劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见”,但同时该文第12条亦规定:“大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法由国务院另行规定”。所以,新《移民条例》中关于移民安置的条款虽有12条之多,但基本都是关于征地补偿费用如何支付、支付给谁等内容,实质上只是对征地补偿的深化而已,并没有在征地补偿以外进一步提出妥善安置移民的政策措施。因此,根据新《移民条例》执行的水库移民安置尚未实行社会保障制度,表明中国现行的社会保障制度还没有起到保护水库移民的作用,但作为弱势群体的水库移民,为我国水利工程建设牺牲了自己的利益,理应纳入社会保障。因此,在十七大提出“人人有保障”的宏观政策背景下,完善水库移民的社会保障制度已成为当务之急。

3.3 发展权重视不够

发展权是指公民享有在社会中良性发展的权利,移民的发展权指移民个人或移民群体积极、自由地参与政治、经济、社会和文化发展并公平享有发展所带来的利益的权利[11],发展权本质上是生存权的后续权利。保障水库移民的发展权重要的是保证移民在搬迁后拥有足够的资源、生计机会、教育机会、就业机会等以满足其发展的需要[12]。由于我国在历史上对水库移民的发展重视不够,导致目前全国大部分水库库区的社会经济发展相对较为缓慢。虽然,20世纪90年代上马的三峡工程建设中提出了“开发性移民”的方针,并在实践中进行了探索与尝试,但事实上当前水库工程中占统治地位的移民安置模式还是传统的大农业安置,而这种模式一旦受到土地资源的约束,移民的恢复发展往往后继乏力。2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》针对被征地农民提出了农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置和异地移民安置4种创新性的安置途径,但其后颁布的新《移民条例》却对这些安置措施只字未提、刻意回避。

3.4 参与权尚需强化

虽然新《移民条例》第9、15和38条中提到在移民安置大纲、规划和后期扶持规划的编制过程中需进行听证,但条例对于有谁参与、以何种方式参与等等并未作详细规定。这就导致在征地决策和实施过程中,各级政府习惯性地制定单一的规则,移民缺乏参与制定游戏规则的渠道和平等对话的制度平台,结果在移民搬迁安置过程中常常产生诸如沟通不畅、参与失范、对立情绪等问题[13]。所以,当前政策虽提倡移民参与,但事实上却没给移民充分参与的权利和途径。而要使移民参与能够真正融入到工程设计和安置规划编制的环节中,使法定权利成为实然权利,则必须在相关政策法规中明确移民安置活动的参与主体,以及各个阶段移民参与的形式、内容与途径,以规范移民参与活动。

3.5 申诉救济权需明确

学界一般认为公民权利有3种存在形态:应然权利、法定权利和实然权利。应然权利是指道德权利,即权利主体应当享有的权利;法定权利是指国内和国际立法加以确认的权利;实然权利是指权利主体实际享有的权利。应然权利不一定全部被纳入法定权利,法定权利也不一定被完完全全落到实处。结合前述,我国水库移民的社会保障权、发展权等公认的应然权利并没有完全纳入到现行水库移民的相关法律法规和政策文件中来,同时现实也表明即使这种被克扣了的法定权利在实际生活中也没有得到应有的保障,最终导致实然权利与法定权利存在着较大的差距。另外,由于水库移民工作涉及实物指标调查、规划设计、搬迁安置、专业项目建设、资金管理、工矿企业处理、库底清理、环境保护等方面,每一个环节均可能使移民的法定权利受到侵害,如果权利救济渠道不畅,水库移民一旦权利受损,维权成本极高。根据世行贷款小浪底水库工程的经验,建立稳定而全面的移民申诉机制是化解矛盾和保护移民权利的重要手段与途径[3,14]。但纵观现行水库移民相关的政策法规,只在新《移民条例》的第55条提到“移民认为其合法权益受到侵害的,可以依法向县级以上人民政府或者其移民管理机构反映,也可以依法向人民法院提起诉讼”。但由于该条款不过是对宪法和民法等有关规定的重复,可操作性不强,因此,没有任何实质意义。这彰显现行政策法规对于移民申诉救济权的保障力度不够。

4 结语

1949年后我国数以千万的水库移民为国家的水利水电建设与发展牺牲了自己的利益,且常常由于搬迁后的生产生活没有得到妥善安置与恢复而沦为弱势群体。可喜的是随着我国经济社会的不断发展与公民权利意识的逐步增长,国家对水库移民的权利保障也同步实现了加强与完善,尤其是新《移民条例》和《后期扶持政策》的颁布,为水库移民权利的实现和保障奠定了法律基础。但同时也应清醒地看到政策在保障移民的财产权方面尚存有较大的提高余地,移民的参与权还需强化,社会保障权、发展权和申诉救济权亟待立法确立。另外,由于我国水库移民权利保障内容散见于部门规章中,是否有必要制定专门的水库移民权利保障法值得各界商榷。

摘要：水库移民问题的实质是权利问题。从公民权利视角出发对建国后我国水库移民权利保障的发展情况进行了分析与评价,得出随着水库移民相关法律法规的出台和不断完善,我国水库移民的财产权和生存权保障取得了较大发展,知情权、参与权和监督权实现了从应然权利到法定权利的巨大转变。但分析同时表明现阶段我国水库移民的财产权保障仍有较大提升空间,目前立法对发展权重视不够,移民的参与权在政策上虽有提及,但其实现方式和实现途径尚需明确,移民的社会保障权和申诉救济权在相关法律上还是空白,亟待立法完善等。研究以期对进一步调整和完善水库移民政策法规,实现水库移民权利的充分保障提供决策参考。

水库农村移民社会保障 第8篇

1 影响移民安置的不稳定因素

在水利工程建设阶段, 移民安置是其中一项重要的工作任务, 整个过程历时时间长, 工作量大, 并且极有可能对社会稳定造成影响, 并且在所有移民中, 农村涉及的比例大, 需要在大范围中进行集中性的搬迁, 因此具有强制性以及非自愿性的特点。社会稳定风险主要是指能够对社会造成失序以及混乱的相关因素, 并且在整个移民安置的活动中都将产生一定的影响。因此对社会稳定风险加以控制是相当有必要的, 这是维护社会稳定的重要途径。就目前的形势来看, 在整个移民安置的阶段中, 我国对于后期移民的相关分析相对较弱, 因此更加需要予以重视。笔者分别对三个阶段中移民安置工作的社会稳定风险因素进行了分析。

1.1 规划设计阶段

在规划设计的过程中, 也可以称之为移民安置的前期阶段, 主要是指在发布库区停建令以后直到实施移民安置前的一个阶段。相关部门同时需要发布禁止人口迁入的公告, 在这一阶段中, 主要存在的风险可以从两个方面进行分析: (1) 当地居民对工程建设持抵制态度, 不配合工程的建设。 (2) 对于移民方案, 群众拒不接受, 造成不能在规定的时间内顺利完成移民规划任务。根据相关条例的规定, 移民安置补偿都是遵照政策法规的制定提出的, 但是国家与省市对于补偿标准具有一定的差异, 相对比与其他工程项目的建设, 在水利工程建设中所获得的补偿相对较低, 并且在同一流域中的上下游区域也极有可能出现差异性, 所以可能会造成不平衡的安置补偿标准出现, 移民之间也因此会发生攀比现象, 造成难以将安置方案顺利的落实, 出现区域内移民的群体事件也是最常发生的现象。

1.2 移民搬迁安置阶段

在开始实施移民搬迁安置后的一个时期中, 即整个移民搬迁安置的全过程就是移民安置阶段, 在这一阶段中, 主要的工作任务是将群众向安置地进行迁移, 并且将补偿金额兑现到位, 完成在安置地的房屋建设以及生产资料的分配。主要存在的风险因素为群众对安置方案不满意而不同意向安置地迁移, 或者对实物指标产生了异议, 对搬迁造成一定的影响。亦或者移民发现实际规划与安置方案中存在不符的情况, 因此造成不能对移民进行妥善的安置。除此之外, 安置居民在心理方面也会产生较大的波动, 造成心理不平衡的现象发生, 进而影响到迁移。

1.3 后移民时期

在后移民时期, 实际上就是对移民生计进行恢复与发展的一段时期, 在移民得到妥善的安置后, 通过政府的积极以引导, 以及自身的不断努力, 基本上实现了对生产物资的平均分配, 适应了安置地的生活环境, 生产力也得到了发展, 生活基本趋于稳定。在这一过程中, 需要重视的问题是人们能否得到稳定的生活, 并且在安置地发家致富, 通过对前移民时期以及后移民时期的相关对比可以发现, 在这一阶段的工作任务中, 核心是移民, 并且社会稳定风险正在朝着内隐的方向转变, 对于风险的控制性具有一定难度。

在对移民进行安置的过程中, 后移民时期所涉及的风险较多, 可以从以下几个方面进行分析:

(1) 对新环境、新生活能否适应的问题。在很多情况下, 移民对于新环境并不适应, 毕竟过去的居住环境已经有十几年甚至更加长久, 例如有些移民会从山区向平原地区迁移, 从牧区向农区进行迁移等, 移民需要对新环境中的方方面面加以适应。在适应的过程中, 极有可能在现实与期望之间出现偏差, 因此在内心中产生不适应的感觉。也正是因为如此, 才会造成移民上访以及大规模返迁的现象, 不利于水利工程的建设。

(2) 在政策方面存在的叠加冲突问题。国家为了对移民进行安置, 制定了一系列的政策以及规定, 但是在不同部门中, 相关的政策极有可能出现重叠的现象, 对于类似的问题提出了不同的处理方式, 在这种情况下, 如果没有得到妥善的处理, 就会在各个群体之间产生一种不平衡的现象, 对于政府的公信力也将会产生直接影响, 因而造成不稳定因素的产生。

(3) 有些地区的移民以农业为主, 当他们迁入到新环境中以后, 就不能再继续从事农业生产活动了, 而就业渠道又相对狭窄, 因此造成次生贫困现象的产生。当移民搬迁安置下来以后, 需要面对的困难有很多, 同时也需要作出很多牺牲, 这些都是以促进人们生活水平的提升为根本目的的。然而在对安置区进行分配的过程中, 生产用地数量是十分有限的, 所以如果没有对这部分进行有效的补偿, 就会引起人们心理方面的不平衡, 造成次生贫困的出现。并且移民将大部分的补偿款都用于房屋建设中, 根本没有多余的开支进行其他方面的建设, 所以这一问题正在朝着普遍化的方向发展, 将问题转移给政府。

(4) 在后期扶持的过程中, 政府的力度变小, 没有将生产措施加以有效的落实, 因此造成没有将发展资金落实到实处。通常情况下, 对于大中型水库的建设而言, 需要将扶持期限设定为20年, 以解决人们的温饱以及解决生产生活中的问题为目标。但是在实际生活中, 物价会随着社会发展水平的提升而不断上涨, 所以在后期生活中, 最初设定的每月补偿额度已经不能满足人们基本生活的需要了, 更不必说达到目标的要求了。在这种情况下, 就需要加大对后期的扶持力度, 并且做好未来一段时间的规划, 从实际情况入手中对规划予以实施, 以降低社会稳定风险的存在。

2 解决社会稳定风险的有效对策

文中提出了在不同阶段, 对水利工程项目带来的风险性因素, 因此针对文中提及的几点问题, 需要从预防入手, 加强对风险的规避, 并且采取一系列的防范措施, 这样才能稳定社会, 保证人们的长治久安。笔者认为, 可以从以下几个方面加强对社会稳定风险因素的有效控制:

2.1 加大宣传力度

在进行移民安置前, 需要对即将安置的居民进行关于水利工程的宣传, 将国家的相关政策以及移民最关心的问题解释到位, 针对移民出现的问题, 部门工作人员应该予以详细的解答, 这样才能令移民对此次水利工程具有充分的认识, 心甘情愿的进行搬迁。否则对于后期工作的展开将会是十分困难的。在进行宣传教育的工作中, 要始终坚持全面、深入以及持续的原则, 这样宣传才能达到根本性的目的。可以说移民安置工作与宣传具有密不可分的关系, 宣传到位, 那么移民安置就能达到事半功倍的效果, 否则将会带来极大的损失。同时, 在移民安置的三个不同阶段, 所宣传的重点也是不同的, 例如在规划的过程中, 应该重点对国家的政策进行宣讲, 提出国家的补偿标准。在搬迁的过程中, 应当为人们提供安置工作的规划, 针对配合政府搬迁工作的个人予以表彰。在后期阶段, 政府的宣传重点则是安置地的环境与风俗习惯等, 令移民更加快速的融入新的生活环境中。

2.2 促进公众参与力度的提升

要想对风险进行有效的规避, 首先要以风险诱因为前提, 做到对症下药, 这样才能达到根治的效果。因此在移民安置的过程中, 如果移民对安置方案感到不满意, 那么政府就要弄清移民不满意的原因是什么, 并且对安置方案予以修改, 直到满意为止。如果在不断修改之后依然存在不满意的现象, 那么说明移民对于此次安置的各项内容并不完全了解, 因此需要令更多的公众参与到工作中, 加大宣传力度, 这样才能妥善的解决问题。只有让移民更加积极主动的参与其中, 才能排除异议, 更好的了解问题产生的诱因。真正的公众参与建立在信息公开透明的基础上, 相关个人和群体享有充分的知情权和参与权, 只有这样, 才能切实维护移民的合法权益。

在实物指标调查阶段, 要让移民了解调查的范围、内容及标准, 并参与调查、确认调查结果;在安置方案制定的过程中, 要有两个以上的方案供移民比选, 规划设计人员和地方政府要负责做好解释工作, 让移民了解不同方案的利弊, 最终做出自己的选择;在搬迁建房过程中, 居民点的选择、规划设计、户型选择、建房方式等涉及移民个人的问题, 均应充分征求移民意愿, 由移民自主决定。

2.3 建立、健全实施规划监督和保障机制

移民条例对大中型水利水电工程移民安置的监督管理做出了明确规定, 要求对移民安置和水库移民后期扶持实行全过程的监督管理, 同时提供了移民申诉渠道。对于小型水利水电工程, 移民安置过程的监督管理同样重要, 应按照条例的要求, 严格监督、稽查、审计、监察制度, 保障移民安置规划得到严格的实施, 保障移民资金的正确使用, 及时发现和解决移民安置过程中出现的问题, 从而保障规划任务顺利完成和规划目标有效达成。

2.4 避免发生冲突

政府不能只注重政策的制定与完善, 还要将相关的政策加以进一步的延续, 这样才能有效的避免冲突或者矛盾的产生。这也是移民安置过程中应该重点采取的措施。因为移民安置具有强制性的特点, 所以在实际工作中一定要按照相关的规定章程办事, 但是在实际工作中, 要想令项目顺利的进行, 就需要配有强有力的政策以提供保证。政策具有延续性的特点, 可以令冲突得到有效的避免, 如果在相同的领域中具有相似的内容, 那么就要充分考虑到与原有政策相互衔接, 如同一流域不同梯级水电的开发建设、同一库区跨省搬迁安置的移民补偿补助标准等。

2.5 采取多种措施帮助移民安稳致富

针对移民就业难、就业门路窄的问题, 地方政府和项目主管单位或项目业主以及项目受益地区均应通过各种途径支持库区和安置区发展, 帮助移民安稳致富。如改善安置区公共服务设施和基础设施条件、开展移民技能培训、支持移民优先就业、扶持有能力的移民自主创业、政策倾斜、对口支援等, 以发展促稳定。

2.6 建立风险预警机制, 做好维稳工作

结合各地风险预警工作, 建立风险预警制度, 对移民安置过程中存在的风险因素进行定期排查。加强集中移民搬迁现场的治安保障, 突发事件一旦发生或是出现发生的苗头后, 各方力量和人员能立即到位, 各司其职, 有条不紊开展工作;相关主要领导要亲临现场, 第一时间解决问题并控制事态, 将不稳定因素的影响控制在最小范围内。各级政府、项目业主和项目主管单位要高度重视社会稳定风险评估工作, 不能为评估而评估, 只重形式, 不重内容;要将移民安置社会稳定风险评估工作作为移民安置工作的重要组成部分, 深入研究, 以达到为移民安置和工程建设保驾护航的作用。

3 结语

总而言之, 在当前的社会活动中, 水利工程项目建设的数量越来越多, 因此更加需要制定出有效的措施对移民进行安置, 只有这样才能稳定社会风险因素。因此要认识到移民安置不仅仅是对他们当前生活的一种保障, 还要从更加长远的目标看待问题, 需要令他们今后的生活也能得到保证, 在政府的帮助下通过自身的能力发家致富, 所以说对风险因素加以详细的分析是相当有必要的, 只有这样才能稳定社会发展, 大力兴建水利工程项目, 这是实现可持续发展的重要举措。

摘要：随着我国经济的发展建设, 水利工程项目的数量越来越多, 而在开展水利建设前, 必须要将移民安置到位, 这就需要对这方面的工作加以进一步的落实, 按照时间顺序开展相应的工作。笔者认为水库移民大致可以分为三个主要的阶段: (1) 规划建设阶段; (2) 搬迁安置阶段, 也可以说是生计恢复阶段; (3) 后期移民阶段, 也是发展阶段。在不同的时期中, 对于工作的要求以及工作重心也会有所不同, 这主要是受社会的实际情况的影响决定的, 对于社会稳定的风险性因素也会带来一定的影响, 因此本文重点对不同阶段的过程加以控制, 起到事前预测的作用, 消除可能对社会稳定造成的不安全隐患。

水库农村移民社会保障 第9篇

关键词：因地制宜,可持续发展,水库农村移民,发展经验,新丰江水库,岐岗

一、我国水库农村移民安置模式及其局限性

( 一) 传统安置模式发展的限制

早期水库移民工作重迁轻建, 在国家人本思想的带动下, 移民工作逐步成熟, 针对东西部、南北方不同的社会经济发展水平及可利用的资源条件, 结合各地区的实际情况, 主要采取四种方式安置移民, 分别是: 以黄河小浪底水库移民安置为例的“以土为本”的大农业模式; 以飞来峡水库移民安置为例的小城镇安置模式; 以水口水电站水库移民安置为例的成建制外迁模式; 以珊溪水库移民安置为例的混合型安置模式[1]。这四种传统模式在移民工作逐步改进过程中取得较好的过度作用, 但模式的单一化也导致安置地发展受限, 日渐凸显生态环境恶化、产业技术低下、人口素质不高与社会整合程度低等问题。

( 二) 因地制宜与可持续发展安置模式

水利工程移民活动需创新安置发展模式, 以突破传统被动的发展目标, 移民需因地制宜以促进发展, 最终达到可持续发展的目标。需特别指出的是, 本文中的可持续发展主要指移民代际间的可持续发展, 其中涵盖了经济, 政治与环境等因素的可持续发展。中国水利工程移民数量巨大, 安置地分布广泛, 难以概括出一种广泛适用的移民安置模式, 唯有因地制宜求发展。不同的安置地根据不同的区位因素发展相应的产业, 适于发展农业则发展农业, 具备有利工业区位因素则发展工业。唯有因地制宜促发展, 才能更好地提高移民的生活水平, 移民才能把根安稳地扎在迁入地。经济发展意味着水库移民在迁入地能够得到更好的发展机遇, 建立扎实的发展基础, 为代际可持续发展打下经济基础, 而不是第一代移民得到了安置补偿暂时富裕起来。如果缺乏发展的动力与机制, 移民的后代反而会再次陷入贫穷的困境。

本文从社会学角度, 以广东惠州博罗龙溪岐岗新丰江水库移民村为例, 剖析其发展历史, 探索其因地制宜从事第二、三产业以促进移民村经济社会全面进步的发展模式, 并从经济、社会、文化、教育等方面归纳其建设水库移民新村的可持续发展经验。

二、广东新丰江水库农村移民村 - - 岐岗村的发 展历史

( 一) 岐岗水库移民村的曲折安置史

20世纪50年代后期, 至党的十一届三中全会, 为岐岗水库移民村的曲折发展时期。在当时特殊的国情下, 国家经济发展处于困难时期。岐岗水库移民村的安置也经历了曲折的过程。但在政府和村民的共同努力下, 水库移民的住房、土地等问题基本解决。

1958年, 为响应国家社会建设的号召, 广东惠州新丰江中下游地区的村民开始了背井离乡的迁徙之路。恰逢“大跃进”特殊时期, 国家又缺乏对水库移民工作的长期规划和细致安排, 因而导致这批水库移民前后历经五次迁徙, 直到1968年, 经过四次回流的岐岗村民才把安置点定于惠州市博罗县龙溪镇岐岗村。20世纪50年代, 正处于我国水库移民工作的起步时期, 受当时体制的制约, 整个移民迁徙过程没有建立一套有效的水库移民管理体系, 缺乏相应的可操作性的法律和政策保障。但在迁徙过程中, 国家仍给予水库移民们较大的支持和保护, 例如, 迁移过程中物资的搬运、临时安置点的踩点、临时居住地的搭制等, 都得到了移民机构的相应支持。但在初建时期, 政府因管理松懈和经验不足, 造成对移民工作协调监督不力、干部队伍不稳定等问题, 导致不同安置点的公社干部相互争夺劳动力资源和土地等资源。由于分配供给不到位, 安置点地区容纳量小等原因, 导致新丰江水库移民回流库区, 之后又多次来回迁徙。多次的来回迁徙致使水库移民们不仅居无定所, 而且还背负着“流民”的身份, 受到移出地和移入地社会文化的双重排斥。

新丰江水库移民们定居岐岗村后, 政府对水库移民管理认识有所转变, 渐从“以工程为本”转向“以人为本”。为在一定程度上保证水库移民维持原有自给自足的生产方式和基本生活水平, 政府制定了许多惠民政策。例如政府将耕地分发到每家每户, 在一定程度上解决移民村人地紧张与移民生计问题; 政府帮助其修建岐岗水库移民新村, 提供耕田所用的肥料等。县政府和移民办也不断改进管理方式, 决策上考虑民众需求, 管理上听取民意, 在各方的努力下, 岐岗村水库移民从未有出现集体上访、集体回迁、聚众闹事等群体性恶性事件。

( 二 ) 产业非农化, 因地制宜促进经济社会发展

岐岗水库移民村的高速发展时期起步于十一届三中全会后, 在市场的引导下, 生产方式日趋多元化, 村民自主经营, 连年增产增收, 人均收入普遍提高。以龙溪镇岐岗村为例, 仅1980年村民年均收入比文革十年时期年平均收入提高100%。改革开放后, 地方政府在对岐岗移民新村的工作中, 不再只是简单地注入资金进行帮扶, 取而代之的是移民工作以区域发展为立足点, 将移民工作与地方扶贫工作、资源保护、投资环境改善等问题相结合。由于岐岗村农业发展基础薄弱, 不具备农业发展的优势区位, 加上村民在定居岐岗村前一直有从事木材产业的传统, 同时岐岗周边的惠州东莞地区对木材需求旺盛, 等等诸多因素, 一并促使岐岗村因地制宜, 形成了以木材加工为主导的特色产业。至2008年, 全村从事木业加工的村民有28户, 全村木材加工产业总量达到7000多万元, 村集体经济85万元, 村民人均纯收入6800元。除积极发展本村的优势产业外, 村政府加大招商引资力度, 简化办事流程, 成功引进十多家企业, 带动本村整体经济发展, 为当地企业的发展铺平道路。政府在移民管理的具体工作中, 以可持续发展作为治理理念, 将涉及到移民切实利益的问题, 如社会福利、移民补偿、产业发展等作为移民村发展的出发点和落脚点, 创新移民管理手段, 践行“以民为本”的新时期移民管理思想。

三、岐岗水库移民村经济社会发展的历史经验

随着搬迁、重建工作的初步完成, 岐岗水库移民村村民在得到妥善的搬迁、安置的基础上, 开始进行社会经济结构的重构和发展。水库移民村建设的前期, 正处于计划经济与十年文化大革命的双重特殊时期, 受到人民公社体制的影响, 岐岗库移民村的经济像全国其他村庄一样停滞不前, 农业生产长期停滞徘徊, 粮食和农产品严重短缺。

改革开放后, 岐岗水库移民新村才真正迎来了经济、社会、文化、教育等各方面飞速发展和变革的时代。新时期, 政府和社会各方也开始关注水库移民区的可持续发展, 并认识到水库移民文化传承的重要性。政策制定上摆脱单纯安置补偿的传统做法, 改消极补偿为扶助生产, 旨在实行开发性移民政策来扶助移民自我发展、自我完善。在水库移民工作中, 社会调适的成功与否涉及多方面问题, 牵连甚广, 主要包括三个层面, 即“生活环境调适、生产劳动环境的调适及人文环境的调适”。在新时期的移民工作中, 岐岗村通过运用机制调整、关系重建、文化接纳、社会支持等方法, 促进水库移民系统内部各组成部分结构的协调、功能的发挥, 消除移民冲突状态, 帮助水库移民与安置地居民之间、水库移民与安置地生活环境之间彼此相互适应, 使水库移民迅速、有效的融入到安置区的经济社会环境中, 最终淡化移民身份, 实现社区融合。

从移民生存与发展的角度, 可持续发展, 并不只是经济上的可持续发展。可持续发展更涉及到移民村的社会融入与社会整合, 其中还包括文化与政治多方面的适应。移民的可持续发展, 其实指的就是移民村不仅能“移得出来”, 而且更“住得下来”, 并且第二代人的生活水平都能稳步提升。在一定程度上, 岐岗水库移民村的发展理念正好符合了因地制宜地发展经济的规律, 并在经济生产与社会生活各个领域, 建构了可持续发展的模式。所以, 才能在经济、社会、文化、教育等方面获得了长足的发展, 这其中的宝贵发展经验值得借鉴。

( 一) 因地制宜, 走产业非农化的特色发展之路

就村庄地理位置来看, 岐岗村在农业生产上并没有明显的地理优势, 村庄里的农田地势较低, 接连几天的雨水就能把庄稼淹没, 即使在家庭联产承包责任制替代集体所有制后, 依靠农业生产也不能持续刺激当地的经济发展。为此, 岐岗村民没有一味地走传统的农业化道路, 在权衡当地资源和村民实际情况后, 实现由依靠第一产业脱贫向依靠第二产业致富的产业非农化转型。选择发展木材业并不是村委“拍脑袋决定”的, 而是因为博罗地区木材资源比较匮乏, 而老家新丰江水库库区又有丰富的木材资源, 加上岐岗村村民在原住地与定居岐岗村前的多次来回迁移历程中, 都有贩卖木材为生的传统, 因此在多方的协同努力下, 岐岗村终于建成了全村第一家木材加工厂, 并且在短时间内得到飞速的发展。此后, 村子里的木材加工厂如雨后春笋般建立起来。随着利润空间的降低, 村子的加工业还进行了不同程度的产业转型, 由同一的木材加工产业向多元化发展。时至今日, 产业非农化的转型通过工业利润收益与土地分红惠民及当地所有村民, 曾经的特困村已经翻身成为新农村。因地制宜地发展工业与服务业能最大化利用现有资源, 从而使村子实现经济飞跃, 而经济的发展不仅为社会生活的方方面面提供了资金, 提高了水库移民对移民生活与移民活动的满意度, 也为社会经济其他方面的可持续发展提供源源不断的动力。

( 二) 着力改善水库移民生产生活条件

入迁最初受国家整体经济环境的影响, 水库移民的生产生活只能维持基本生活保障。30多年的改革开放给水库移民带来许许多多的生财之道, 移民不再依赖原先集体化的农业生产安置模式, 开始通过一些小规模的家庭副业以及后来的木材产业, 进行生产方式的不断创新发展。村民在村干部的带领下, 因地制宜, 充分利用资源, 拒绝固化, 大展拳脚, 使社会资源发挥最大效用, 提高了全村的经济水平。生活上, 与原先缺柴缺水、缺瓦少房的困难境遇相比, 村子里修建了儿童娱乐设施以及篮球场, 超市也在招商引资的政策下进驻村子, 这奠定了水库移民及其后代的生活基础设施与条件。

( 三) 积极推进安置地社会文化融合

水库移民文化是安置地新文化与原住民世袭文化两者融合的产物, 按移民安置地与原居住地的距离, 可以分为外迁型移民文化系统和就地后靠型移民文化系统; 按移民安置方式, 又可分为集中型安置文化和分散型安置文化[2]。就岐岗村水库移民历程分析, 岐岗村水库移民均属于谢氏家族, 属于外迁型、集中型安置文化, 原有的邻里关系及其人文环境优势仍然在很大程度上得以保存, 社区凝聚力较强, 因而岐岗水库移民文化的发展比较稳定。“移民文化的适应和重建必然要经历一个长期变异的过程, 对原有文化的敏感会使移民自觉或不自觉得对原有文化进行‘保护’, 同时被安置区文化‘包围’的移民文化, 无论移民如何抗拒, 或迟或早、或深或浅、终将被新的文化环境所演化和同化。因而移民文化具有变异性、保守性、开放性。”[2]入迁初期因语言不通、文化差异、资源短缺等原因, 水库移民与当地社区居民产生隔阂, 双方在公共资源上的冲突使得水库移民受到当地原住民的排斥。在改革开放前, 水库移民与当地居民少有沟通, 罕有通婚现象。水库移民通过自身努力实现了经济的发展, 也逐渐消除了最初的猜忌、偏见和歧视, 大规模的通婚拉近了岐岗村民与当地村民的距离, 也使岐岗水库移民村不再处于弱势和非主流的文化地位。水库移民在积极接受当地文化的同时实现了再社会化, 时至今日, 水库移民身份逐渐淡出人们视野。

( 四) 加强安置地教育建设

岐岗水库移民村的教育事业, 从入迁之初便受到各方重视, 但移民村小孩上学的问题始终没能得到满意的解决。直到2005年才开始准备建立学校, 最初计划与邻村合建学校, 但考虑到方便本村移民子女的就近入读, 村干部讨论后放弃了与当地学校合并的设想, 出资150万新建了一所学校, 再引资办学。岐岗水库移民村重视发展教育的意义是深远的, 教育的发展可持续地给岐岗村提供知识动力, 促进其全方位的发展。教育的缺乏会引起一系列的社会问题, 如适龄儿童缺乏教育则缺乏必需的社会化, 则不利于发展成才。从长远角度看, 岐岗水库移民村重视教育到达了稳定社区, 消灭潜在社会不稳定因素的目的。教育的重视与发展, 是保障水库移民村可持续发展的一个重要前提。

( 五) 调整乡村治理观念, 审时度势促长远发展

岐岗水库移民村的成功发展, 除了抓住改革开放发展的机遇之外, 其主要原因在于乡镇基层政府管理及治理观念的转变。镇村干部深知在岐岗村单纯依靠农业难以得到发展, 便因地制宜地调整其乡村治理观念, 将基层治理观念从只顾眼前利益转变为放眼长远发展。走可持续发展之路, 抛弃不具备区位优势的传统农业, 转而发展木材加工产业等第二产业及服务业。1999年, 岐岗管理区撤区设村, 新一届村委审时度势, 大刀阔斧进行全村经济发展规划。全村实行村企共建, 优化基础设施, 利用闲置土地, 大力招商引资, 引进先进技术。现已拥有1个工业园区, 12家外企, 1个教学集团, 28家木材加工厂; 直接利用外资8000万元, 村企中化工、电子、化纤、五金及木材加工等行业初具规模。

( 六) 发展经济促文明建设, 实现水库移民文化持 续发展

岐岗水库移民村还十分重视乡村文化建设, 通过文化建设强化移民村的文化氛围, 提升村民的移民文化认同。村委利用经济效益进一步促进文明建设, 实现水库移民文化的可持续发展。近年来岐岗村村民捐助公益事业、扶危济困救灾等资金30多万元; 村委会投入资金740多万修建公益设施。全村共投资1500万元振兴全村的文化实力, 着力打造具有深厚文化内涵的主题新村, 已建成全省首个新丰江水库移民历史文化博物馆———新丰江移民历史文化展览馆。

四、结语

水库工程移民是一项极其复杂的活动, 不仅牵涉到工程性的因素, 如环境容纳量等, 更涉及到水库移民在异地的社会融入与社会整合。关于水库移民的安置与发展模式, 学界和政府部门一直都在摸索之中。在中国水库移民安置地广泛且散布全国各地的情况下, 总结归纳一个普遍适用的范式都是十分困难的。然而, 在无以数计的水库移民安置地状况大相迥异的社会背景中, 因地制宜的安置与发展模式的确值得重视。这种模式虽不具备普适性, 不宜各地复制, 但在大多数情况下是适用的, 各个水库移民安置地可根据当地的地理环境与社会文化状况, 因地制宜地发展产业经济, 使水库移民在异地获得经济上的发展, 从而达到“开发性的移民”的目的。水库移民的成功, 不只在于经济的发展, 还在于经济、社会与文化、教育的全面进步, 更在于水库移民代际间的可持续的发展, 这就是国家政府在水库移民工作中经常强调的“移得出来”与“住得下去”。

参考文献

[1]唐传利.中国水库移民政策与实践[J].移民与社会发展国际研讨会论文集.南京:河海大学出版社, 2002.

水库农村移民社会保障 第10篇

关键词：水库移民,生产开发,扶持方式

1 问题的提出

水库移民是我国水利水电经济建设中做出了利益牺牲的特殊群体。从1949年中华人民共和国成立至今, 我国修建各类水库8.6万多座[1], 在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大效益, 有力地促进了国民经济和社会发展, 但也产生了数以千万计的移民。据国家有关部门统计, 2005年底我国农村水库移民发展到2 288万人[2]。2006年, 国务院下发了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》 (国发[2006]17号, 以下简称17号文件) , 为我国水库移民后期扶持工作提供了政策保障, 为构建水库移民后期扶持机制搭建了政策框架。17号文件明确后期扶持的根本宗旨是帮助水库移民脱贫致富, 促进库区和移民安置区经济社会发展, 保障新时期水利水电事业健康发展, 构建社会主义和谐社会, 并提出移民后期扶持的中长期目标是加强库区和移民安置区基础设施和生态环境建设, 改善移民生产生活条件, 促进经济发展, 增加移民收入, 使移民生活水平不断提高, 逐步达到当地农村平均水平[3]。要实现这个目标, 除了要改善移民安置区的生活环境和基础设施条件外, 关键是要坚持以科学发展观为指导, 通过扶持移民发展生产, 拓宽收入来源, 提高移民的收入水平, 这是移民扶持工作的有效途径和必然选择。

除城镇居民外, 绝大多数水库移民在其搬迁前本身就是农民, 在安置时也就选择了在农村安置。目前水库移民问题除了其产生原因与农民有所不同外, 其表现形式和解决途径与“三农”问题有很多共同点, 因此, 水库移民问题与“三农”问题一样, 其核心在于移民收入增长缓慢。据有关资料统计, 2004年全国农村移民人均纯收入为1 557元, 仅相当同期全国农民人均纯收入2 936.4元的53%。其中, 人均纯收入在668元以下的绝对贫困人口436.7万人, 占农村移民总数的19.3%, 占全国2 610万农村绝对贫困人口的16.7%;924元以下的低收入人口1 036.31万人, 占农村移民总数的45.8%, 占全国7 587万农村低收入人口的13.7%[4]。在国家取消各类财政周转金后, 如何用无偿资金扶持移民发展生产就成为新的课题。采取无偿资金扶持给扶持工作带来了以下问题:

a. 扶持面与扶持资金量的矛盾。如扶持面小了, 扶持对象与非扶持对象得到的实惠反差大, 容易引发移民群众心理不平衡问题。如果扶持面太大了, 由于扶持资金有限, 扶持效果很差。

b. 扶持资金量不足与移民生产资金需求量大的矛盾突出, 难以满足移民生产实际的需要, 无法达到扶持广大移民发展生产的效果。

c. 扶持项目难选择。扶持的重点无疑是生产发展缓慢、收入水平低的移民, 但这部分移民往往生产资料缺乏、技术技能水平低, 而扶持传统的生产项目, 不能适应市场需求, 扶持高新技术的项目, 移民的技术水平又跟不上。

正因为上述矛盾, 再加上移民管理部门缺乏无偿资金扶持的管理经验, 绝大多数移民扶持资金用于移民安置区基础设施建设上, 在扶持生产方面, 扶持方式带有一定盲目性。据笔者调查, 江西省万安县1998～2006年的9年后期扶持中, 共投入3 702.60万元, 因资金少、扶持面大和生产扶持项目难选择的问题, 投入到生产开发中的资金只有493.03万元, 占全部投入的13.31%。过低的投入导致生产开发扶持收效甚微。

库区建设基金停止周转使用后, 江西省各级移民管理机构就如何适应扶持资金性质的变化, 转变扶持方式, 进一步加大扶持移民生产开发的力度, 探索了以下几种扶持方式。

2.2.1 现金或实物直补扶持

对移民生产开发项目, 或在生产过程中直接提供部分开发资金, 或无偿供给移民种子种苗等生产资料, 或在移民生产开发项目完成后, 采取以奖代补的形式, 按生产规模和一定奖励标准直接对移民户进行奖励。在取消周转金后, 江西省绝大多数地方采取这种扶持方式, 得到了广大移民的普遍欢迎。但由于移民管理机构人员素质的影响, 很难保证提供给移民生产资料的质量。如在赣州、上饶等地就曾经出现提供的种苗不适应当地气候条件的问题, 以及发给移民的猪饲料不合格等问题, 结果不仅浪费了扶持资金, 还耽误了移民的生产。

这种方式的优点为:①简单易行, 适用于比较贫困的移民, 特别是缺乏投入无开发能力的贫困移民;②小型直接, 移民乐意接受。这种方式面临的问题为:①不均衡性。由于这是一种无偿性质的扶持, 没有得到扶持的移民心理不平衡, 互相攀比, 产生新的矛盾和负面影响。②容易助长移民的依赖心理。让移民认为国家给钱就开发, 没钱就不开发。③移民对资金使用效益的责任心不强, 认为反正是国家的钱, 浪费了也不可惜。④移民领取的直补资金主要用于生活消费品支出, 很少用于发展生产性投入。⑤实物直补可能因管理不善浪费资金。移民管理机构必须加强管理, 否则将会浪费扶持资金。

2.2.2 贷款贴息扶持

这是一种辅助扶持方式, 鼓励移民向银行、地方财政、投资公司等部门争取贷款用于生产开发, 由移民资金支付贷款的全部或部分利息。从2001年起, 江西省武宁县结合当地农业产业化建设, 先后为移民贴息300万元, 扶持5 000户移民种植黄姜1 333.33 hm2, 户均年增收4 000多元;扶持300户移民种植香菇240多万袋, 移民户均增收6 000多元。这种扶持方式不仅有效了增加移民收入, 还有力促进了当地农业产业化建设。但由于水库移民很难获得金融机构的贷款, 因此, 这种扶持方式在其他地方未能得到推广。

贷款贴息扶持方式的优点为:①生产开发资金筹集量大。投入的扶持资金量少而争取用于开发的资金量大, 以一倍的资金换来几倍的投入。②扶持面广。由于贴息资金额度小, 扶持的面就相应可以广些。③投资风险小。发贷方对项目的考察更加慎重, 减轻了移民主管部门对项目考察的压力, 再加上多个部门对项目的考察和管理, 增加了项目的可行程度, 相对会减少失误。④开发效益大。投入开发的资金量大, 开发面积大, 自然收效也就大。⑤操作性强。贷了款则贴息, 没贷款则不贴息, 操作非常简单。这种方式面临的问题为:①银行等金融机构出于自身考虑, 倾向于贷款给本金足、收益高、风险小的生产开发项目。②如果政府不引导银行等金融机构的行为, 真正的贫困移民很难争取到贷款, 享受不了贴息, 容易造成“扶富不扶贫”的结果。

2.2.3 股份合作扶持

这是一种间接扶持方式, 它以一个移民乡或一个移民村、组为单位, 利用移民中愿为移民办实事的能人兴建种植业、养殖业、加工业等生产开发性项目, 库区建设基金作为移民的股份投入, 移民持股, 参与经营, 风险共担, 利益共享, 移民通过分红得到实惠。2001年, 江西省德安县磨溪乡根据大多数移民群众的意见, 组建了磨溪移民股份制园艺场, 开发种植了173.33 hm2果树。果园场按照股份制公司管理, 由股民和移民群众推荐代表组成董事会, 负责果园场的经营。移民群众根据各自经济实力自愿入股, 其中, 全乡130多万元移民扶持资金作为全乡2 300多移民的共同股金入股, 移民资金的分红收益按移民人数平均分配, 目前, 移民每年每人可以分红30～60元不等。但由于移民自身管理素质的局限, 推选的董事会无法胜任管理职能, 果园场没有坚持按股份制公司管理, 被迫实行承包经营, 移民每年从承包人上交的利润中分红。由于移民意见的不统一和资金规模等条件的影响, 这种扶持方式在其他地方也没有得到推广。

股份合作扶持方式能发挥能人作用, 调动大多数移民参与经营和管理的积极性, 因为移民有股, 其参与的积极性就高, 项目成功的把握性就大, 易形成移民区的龙头企业或龙头产业。这种形式往往是以一个乡或一个村、组移民为持股单位, 相应的投入较多, 能形成一定规模, 而作为龙头企业, 又能为移民提供全方位的服务, 推动移民区经济的发展。这种方式面临的问题是, 目前农村股份制还不完备, 在管理上达不到要求, 再加上懂管理、会经营的能人缺乏, 能心甘情愿为移民办实事的能人就更少, 因此, 不一定在所有的移民区都行得通。

2.2.4 移民村组内周转扶持

以移民村组 (自然村) 为单位, 无偿安排移民扶持资金作为扶持该村组的生产发展基金, 村组推选代表成立基金管理小组, 该村组移民均可从基金中借用资金, 在1个 (一般为1年) 生产周期结束后, 将借款还给资金小组, 再用于扶持其他移民。如资金总量不足, 则该村组移民轮流借用发展基金, 也可以由移民根据实际情况评选借款对象, 管理上完全由移民实行自主管理。江西省新干、安福等县的部分移民村组在取消周转金之后, 曾采取了这种扶持方式, 但由于受资金量的约束, 移民资金需求与资金供给的矛盾突出, 在确定借款对象时很难平衡各方面的矛盾, 在试行1～2年后, 没有再坚持下去。

这种方式兼顾了无偿和有偿使用两种方式的优点, 在移民机构与移民之间实行无偿使用, 符合国家政策的规定。资金在村组移民间实行有偿使用, 不断周转, 充分发挥了资金使用效益, 也避免了移民无偿使用资金带来的对资金不珍惜的问题。这种方式面临的问题是, 村组周转资金管理要求高, 而移民自身管理水平低, 很难保证发展基金能长久运转, 很可能由于资金回收难的问题导致发展基金规模不断萎缩。

3 建 议

世界银行后评价局认为, 移民必须是项目的受益者, 必须抓住机遇制定崭新的充满活力的策略, 使其实现可持续增长[5]。国务院17号文件下发后, 我国水库移民后期扶持政策发生了重大变化, 扶持方式也有了重大转变, 既对移民实行现金直补, 解决移民的基本生活问题, 也对移民实行项目扶持, 解决移民长远发展的问题。在新形势下, 建议做好以下移民扶持工作:

a. 在条件允许的地方, 建立移民发展基金会, 满足移民日常生产的资金需求。移民扶持资金作为资本金投入基金会, 移民群众采取自愿形式以一定数量的资金入股成为会员。在移民村组成立理事会对基金使用进行管理, 并接收移民管理部门的监督和指导。会员均享有从基金会贷款从事生产开发的权利, 并按基金会章程交纳适当的资金占用费。会员借款数量、时间以及资金占用费率在遵守国家有关法规的前提下, 由基金会根据实际情况自主确定。

b. 对生活贫困的移民实行重点扶持。为加大对贫困移民的扶持力度, 加快移民的脱贫步伐, 应切出一块资金用于对贫困移民的扶持。为体现公平原则, 由移民管理部门根据各移民村组的经济发展情况将扶持贫困移民的指标下达到村组, 由移民村组群众投票决定扶持对象。

c. 对经济发展较快且移民收入水平较高的地方, 可采用股份制形式进行长期投资。在经济基础较好、移民自身基本具备发展条件的地方, 可以尝试将部分移民扶持资金入股当地一些发展前景较好的企业, 股权归当地全体移民所有, 移民通过每年的分红享受扶持资金带来的收益, 这样可以避免移民自身管理上的不足, 也可以集中资金既扶持了地方经济发展, 又给移民带来实惠, 实现移民与地方经济发展双赢的局面。

d. 对生产开发资金需求量大而扶持资金相对不足的地方, 可以采取贴息的扶持方法。移民管理部门可以帮助移民选好生产开发项目, 帮助申请银行贷款, 由移民扶持资金进行贴息, 降低移民生产中的资金使用成本。

e. 对分散安置的移民, 可以采取现金直补或以奖代扶的扶持方式。对分散安置的移民既不能建立基金会, 也不能集中资金从事大规模的生产开发, 可先由移民选好生产项目, 在移民管理自身投入到位的情况下, 移民管理部门直接将扶持资金发给移民。也可根据移民的实际生产开发规模, 实行以奖代扶的形式将扶持资金直接发给移民。

4 结 语

用周转金扶持和无偿资金扶持移民发展生产各有利弊, 扶持方式不能千篇一律和生搬硬套, 应根据实际情况, 因地制宜、灵活多样地选择合理扶持方式, 以有效提高移民增收能力。建议:①在条件允许的地方, 建立移民发展基金会满足移民日常生产需求, 对生活贫困的移民实行重点扶持;②对一些经济发展较快且移民收入水平较高的地方, 可采取股份制形式进行长期投资;③对生产开发资金需求量大而扶持资金相对不足的地方, 可以采取贴息的扶持方法;④对分散安置的移民, 可以实行现金直补或以奖代扶的扶持方式。

参考文献

[1]张春美, 曾庆连.对建立和完善水库移民后期扶持机制的探讨[J].江西农业大学学报:社会科学版, 2006 (1) :117-119.

[2]MICHAEL MC.Compensation and benefit sharing:whyreset-tlement policies and practices must be reformed[J].Water Sci-ence and Engineering, 2008 (1) :89-120.

[3]中华人民共和国国务院.关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见[J].江西政报, 2006 (12) :7-10.

[4]沈顺生, 王炳菊.扶持移民生产开发项目资金管理的几点思考[J].中国水利, 2000 (1) :49.