分类改革范文

分类改革范文（精选12篇）

分类改革 第1篇

国有林场主要是对生态公益林进行保护和管理, 是一个基层林业单位部门。在社会经济发展中, 林业也取得了很多成就。国有林场也是我国生态环境安全的一项重要保障, 是非常重要的森林资源和木材产量基地。国有林场的发展对我国生态环境、社会发展以及经济发展具有重要意义。本文主要研究新时期国有林场改革思路和走可持续发展道路。

从目前情况来看, 生态环境的需求和事业单位的分类改革是林业发展的主要需求, 国有林场发展战略的选择面临很大的问题。十七大会议指出, 建设社会主义和谐社会, 坚持生产发展、生活文明以及生态良好的发展道路, 实现人与自然和谐发展的目的。当国有林场分类改革面临改革困难的局面, 比如, 资源不足甚至枯竭、生产设施破损、职工收入较低、负债严重以及管理不到位等很多问题, 国内一些林场的管理模式多为粗放型, 经济效益达不到要求, 缺少发展动力。因此, 国有林场要发生根本性的改变, 需要进行管理体制改革和经营模式改革。

2 国有林场分类经营存在的问题

2.1 划分依据不够充分, 划分方式矛盾

我国国有林场有公益型林场和商品经济型林场2种类型, 主要是依据林场主导作用的不同来进行分类。但是这样的划分方式存在着很多问题和较多矛盾。2种经营方法也不一样, 一种是对企业经营方法进行管理, 另一种是事业型管理模式, 但在实际的操作中, 2种方法不存在一体关系, 2种经营模式结合起来并不是整个林场的国有性质, 还存在其它经营模式, 按照森林的主导功能来划分并不充分。

2.2 生态型的林场没有找到合适的经营方式

生态公益型林场的公益性质比经济型林场表现要强, 但实际的工作中, 相关的林业工作人员对林场的公益性认识不足, 宣传表面工作, 没有找到适当的经营方法。对公益型林场和商品经济型林场的界定划分也不是很明确, 制约着2种方法下林场主导功能的发挥。公益性林场是通过发展事业型的管理模式发挥自身特性, 因此, 事业单位可能会出现的问题, 在公益型林场的发展和经营中也会出现。

2.3 缺乏完善的经营管理机制

随着国有林场逐步进行分类改革, 传统的经营管理模式不再满足改革的需求。传统的管理机制存在很多问题, 比如, 政企经常不分、经营权和管理权职责划分不清等。由于这些传统因素, 国有林场被认为是生产经营的事业单位, 实行国有企业化管理模式。作为事业单位, 人员编制没有落实清楚, 国家拨的经费不够用, 国有林场是事业单位还是企业单位没有界定清楚。职工家属的就业问题和保障问题没有得到解决, 林场职工的薪资问题日益严重。初期采用的政企结合的模式在林场发展过程中起了很大作用, 但长期没有做调整也带来了很大的问题, 比如, 林业资源的缺乏、生态物种的消失等。管理权和经营权职责不分, 整体利益和部分利益或者长期利益和短期利益不断产生冲突, 当部分利益和短期利益受益时, 林场的经营就会陷入困局。

2.4 商品经营型林场缺乏合理的激励机制

商品经营型林场经营模式需要自负盈亏, 承担的风险也是非常大的。国内部分商品型林业地处偏远, 交通不发达, 在天气干燥季节容易发生火灾, 总之, 管理难度比较大, 管理成本很难控制, 也没有意识到激励作用。很多职工在工作中的积极性偏低, 带来的林业效益也比较低, 很大程度上制约着林业的发展。由于经营模式需要自负盈亏、自收自支, 很多在职职工生活困难, 工作条件差, 因此, 人员的编制问题非常重要, 没有建立有效的激励机制是影响林业发展的重要因素。

3 国有林场的分类经营

3.1 有效解决林场的分类问题

林业的分类经营是按照林业的不同功能, 把国有林业一部分划分为以生态效益为目标的公益性林业, 一部分划分为以经济效益为目标的商品型林业。公益型林业属于社会公共事业, 需要由政府部门、国家财政投入和社会组织力量。商品型林业属于市场经济, 需要运用经济和法律法规等手段进行管理。

3.2 深化管理体制改革

传统的事业单位企业化管理模式以及自收自支的管理模式不再满足林业的发展需求, 需要从本质上进行彻底的改革。按照市场经济发展条件, 国有公益事业需要由政府部门经营并负责。商品的经营模式由市场职能分工进行, 将国有林场负责的公益事业和应该取得的经济效益分离开来。将生态环境建设的这种公益事业由政府部门进行管理。

3.3 明确林场的发展方向和目标

国家建设林场的目的是大力发展造林、育林项目, 加强林业资源的培养, 保护林业资源和管理林业资源作为主要任务。实施以生态环境建设为主的发展措施, 推动现代国有林业的建设的新发展, 对国有林场的发展目标进行重新定位, 发展方向从新选择。总的来说就是集中精神扩大育林项目, 培养林业资源为主要任务。采取各种方法增加育林、造林计划, 加强林业资源的保护, 强化管理措施, 同时提高林业资源质量。

3.4 建立合理的市场运行机制

建立适合市场经济发展要求, 符合国有林业自身特点的运行体制。彻底改变国有林场的各种不足现象, 比如, 管理机构不健全、职工人数多收入低、管理成本较高、经济负担严重等。国有林场按照需要承担的任务量以及管理程度的难易, 编制合适的管理体制。推行岗位责任制, 国有林业的生产活动通过社会力量完成商品经营模式向市场经营模式的发展。

3.5 改革的基本思路

目前, 国有林场改革的困难有主观方面的原因, 也有客观方面的原因。客观上来说, 很多国有林场处于偏远山区, 自然条件和环境条件比较恶劣, 经济和社会发展水平比较低, 基础设施不健全, 林场的生产条件不好等, 主观方面主要是体系的建立和管理机制的问题。

4 总结

国有林场的分类改革和发展是一项长期而且复杂的社会工程。在国有林场分类改革过程中, 政府部门需要大力宣传, 使人们充分认识国有林场分类改革的意义, 减少本身改革阻力以外, 需要做好充足的改革方案和发展条件, 将国有林场建设为体制健全、机制灵活、生态环境良好的、社会文明的新型林场。将国有林场的重要作用充分体现在生态文明建设、社会经济建设中去, 逐渐实现林业的可持续发展道路。

摘要：近几年, 政府部门加大了对事业单位的改革力度, 国有林场分类改革面临严峻的挑战, 发展战略问题没有明确的目标。本文针对国有林场的管理体制改革进行分析和探讨, 提出国有林场发展战略目标和改革思路。可持续发展成为一种科学的发展模式, 需要我们将这种科学理念深入到实践中去, 加大国有林场的建设力度, 建立符合国内发展的可持续发展体系, 实现对林业资源的保护和发展。

关键词：国有林场,改革思路,可持续发展

参考文献

[1]张建.从国有林场分类经营中分析三门峡市林场的发展模式[J].河南林业, 2012 (14)

[2] 马文中.浅析市场经济模式下国有林场的发展方向[J].农林科技, 2013 (1)

事业单位分类改革 第2篇

胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出，要“加快推进事业单位分类改革”。温家宝总理在十一届全国人大一次会议上所作的政府工作报告中，也对教育、卫生、文化等社会公益事业领域的改革提出了明确的任务和目标。可见，加快推进事业单位分类改革，建立与发展社会主义民主政治、与发展社会主义市场经济相适应的社会事业体制，已成为当前最为紧迫的改革任务。作为中国特色的事业单位，经过几十年的发展，目前已是队伍庞大，门类繁多，结构复杂，分布广泛。因此，事业单位的改革，必将是一场“牵一发而动全身”的改革，是一项艰巨的任务、系统的工程。

一、目前事业单位分类改革存在的几点困难

（一）、认识观念转变的困难

一是消极观念，认为事业单位改革可以通过形式主义等做法很好地完成改革任务，又可以通过改革，实际上扩大事业单位的阵容。二是任务观念，认为事业单位改革是上级的任务，只要遵循上级的精神即可，一方面使得改革不考虑当地的实际，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待状态。

三是保护观念，认为事业单位改革中，以保护一些利益集团的既得利益为前提，才能保证事业单位改革的成功，如保护事业单位职工的既得利益、保护改革者的利益等。而事业单位改革与以前任何一次政府内部改革不同，是一次市场化为导向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在这种观念的影响下，一些地方的事业单位改革难以很好地推进。

四是畏难情绪，改革可能引起下岗，使得改革中出现一批观望者，甚至出现阻挠改革的领导干部。

（二）、对事业单位如何科学分类的困难

就海西州而言，据2007年工资统计报表显示，现有各类事业单位626个，从业人员9869人。这些事业单位分布在多个领域，涉及到多个行业，渗透于多个层次。情况非常复杂。因而对事业单位科学分类造成困难。

事业单位设臵需从公共产品供应入手，各国学者公认同时具有非排他性和非竞争性两个标准的公共产品为纯公共产品，如同时不具备这两个标准则属于私人产品，但在现实中有的产品只具备其中一个标准，有些产品两个标准都具备，但又不够充分，一般将这第三类产品划分为准公共产品。而科学划分公共产品的性质是科学设臵事业单位的前提基础，由于事业单位门类太多、差别很大、范围太广、专业太复杂，划分上有一定难度，再加上历 2

史遗留事业单位的种种弊端，使事业单位设臵和布局分布不尽合理，部门、区域和学科分割，各自为政，各自为战，职能交叉，资源浪费严重。因此科学设臵事业机构，是一项科学性、政策性、难度性很强的工作。

（三）、人事制度改革的困难

人事改革是事业单位改革中的难中之难。这些困难可以归纳为：

一是人员安臵分流的困难。这是事业单位改革中最困难的问题。事业单位职能的转换带来的职工下岗问题，在就业机会本就不多的地区，如何安臵下岗职工以及如何解决下岗职工再就业的优惠政策与公平待遇的矛盾问题等都是改革的难点。

二是事业单位及其人员的政治、技术待遇问题。一方面，行政级别的取消，在一些“官本位”意识较浓的地区，无疑是十分困难的；另一方面，原来属于某些事业单位的员工，可能失去评聘特定专业技术职务的资格，这同样会阻碍事业单位改革的深化。三是领导干部的任免问题。在目前“党管干部”的体制下，事业单位的领导干部一般都是在组织部门考察的基础上，由当地的党委或政府任免的。改制后，事业单位要按国际通行的游戏规则开展业务活动，其领导干部的任免工作就不可能全部归党或政府，必须区别情况，分别对待。

四是一般职工的任免管理问题。事业单位改革的一个最重要的特点，就是打破事业单位终身制的用工制度，形成一种有进有出、进出有序的人才流动体制，这要求逐步规范目前混乱的人事管理制度，一部分人的利益将受到影响，他们很可能成为改革的巨大阻力。

（四）、分配制度改革的困难

分配制度，是各利益关系调整的集中反映，也是事业单位改革中，矛盾最集中的问题。在分配制度问题上，存在着如下几方面的困难。

一是事业单位分配的基本原则问题。事业单位改制后如何体现“按劳分配为主，其他分配方式为辅”的分配原则，是事业单位改革在分配制度上面临的首要问题。一方面，事业单位原来采取的是一种以按劳分配为主的分配制度，事业单位的工资，一般按员工的工作能力 来确定的。改制后，单纯的按劳分配势必很难调动各方面的积极性，因此必须辅之以其他分配方式，但这些分配方式的基础却很难界定。另一方面，在事业单位内部，只存在着二种分配基础：一是属于劳动者个人的劳动力，二是属于国家的各种国有资产。在事业单位，也存在着诸如产权、专利权等其他可以作为分配依据的生产要素，但在改制前，这些生产要素都是国有的。除非有私人产品参与事业单位改革，否则，事业单 4

位的改革，在分配制度上就可能变成国家与个人的分配关系调整，而个人间的分配关系，仍难以得到很好的调整。

二是事业单位分配权问题。在事业单位改革的过程中，各地制定了一些地方性规定，给予事业单位一定的分配自主权，但仍没有摆脱上级决定分配权的本质，与事业单位改革的最终目标，还有很大的差距。

三是事业单位个人分配制度的建立问题。在事业单位改革后，要建立起一套与市场经济相适应的个人分配制度，真正体现按劳分配的原则，改变原来个人收入来源单一的格局，实现收入的多元化，调动积极性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市场经济发展要求的个人收入分配制度还有待研究。

四是事业单位个人的社会保障问题。社会保障制度是事业单位改革的“减震器”，在打破用工的终身制后，事业单位的员工就必须面临着社会保障问题，但事业单位在很多领域还没有和社会保障制度接轨，解决事业单位员工的社会保障问题，不仅直接影响着事业单位分配制度的建立，还直接影响着事业单位改革的进程。

二、对解决事业单位改革若干难点的几点建议

（一）、要在提高思想认识上进一步深化

要进一步深化对改革重要性、紧迫性的认识。改革对于解决传统人事管理制度下出现的人员流动难、激励约束乏力等均具有 5

重要作用，对于打破机关、事业、企业之间人事壁垒，促进人才资源的合理流动，促进社会公平和谐具有重要意义。要正确看待改革中的困难，切实增强主动抓好改革工作的信心。还要充分认识改革的着力点不是削减人员，而是理顺人事管理关系，激发人事管理活力。改革使单位能够有更大的用人自主权，使个人有更大的择业自主权，改革的目是形成有效激励的机制，激发人事管理的活力，促进各项事业的健康快速发展。

（二）、要对事业单位进行科学分类

鉴于事业单位的多样性和复杂性，对事业单位的分类，必须坚持以科学发展观为统领，从有利于建立与市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的现代事业制度、促进事业单位创造更多更好的经济效益和社会效益的高度，重新界定事业单位的范畴和属性，还原事业单位主要从事社会公益服务的本来面目。借鉴各地近些年来积极探索的经验，根据事业单位的职能任务、举办形式和发展趋势等综合因素，按社会功能将现行事业单位划分为“行政监管、社会公益和经营服务”三大基本类比较科学客观，尔后针对各类事业单位不同的特点和自身发展的规律，分别确定各自不同的改革内容和改革重点，分别采取不同的改革形式和改革措施。

1、对行政监管类事业单位按法制化的要求进行精简、规范。根据法律法规授权和规章规定的要求，按照政事分开和精简、统 6

一、效能的原则，将主要承担行政管理和执法职能的单位，剥离其相关的服务职能后，整体纳入行政机构序列或列入参照公务员管理单位，重新核定机构编制；部分承担某项行政管理职能的，将其行政职能收回行政机关，相应收回行政编制；对职能相近、交叉重复的，统一归并重组，综合设臵。

2、对社会公益类事业单位按科学化的要求进行归位、完善。社会公益类事业单位具有政府不可推卸性或无可替代性，必须坚持“公益事业发展由政府主导”的改革方向，从实现社会公共利益和长远利益出发，重点从调整布局、改革体制、转换机制、规范管理”等方面进行改革，使其改革后具备非政府、非企业、非营利性的特点。凡是具备社会“公益性”的单位，应该还原“本色”；对任务相近、交叉设臵、分散单一的，要打破部门所有、条块分割的界限，进行资源整合，综合设臵；对有“庙”无人，或人、“庙”闲臵的单位，要予以取销。

3、对经营服务类事业单位按市场化的要求进行改制、转体。对于不具备社会公益性特征、且其服务有市场空间和市场竞争力的能够融入市场生存发展的事业单位，可按事企分开的原则，引入市场机制，整体转企，实行市场化管理，产业化经营，使其成为市场竞争主体和独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体；对暂不具备条件的专营性事业单位，可先行改制，由政府提供政 7

策性优惠补贴予以扶持，作为过渡暂改为企业化管理的事业单位集团；对于少数改制转企成本过高或在市场中难以生存的，原则上予以取销。

（三）、要对人事制度进行创新

1、取消事业单位身份制度和劳动关系制度

进行事业单位改革，首先必须取消原有的身份制度和劳动关系制度，打破原有的利益格局，清理改革障碍。例如深圳市统一把事业单位的员工统称为“职员”，有些地方则以岗位管理代替身份管理，这些办法，都为取消身份制度与劳动关系制度提供了参考。

2、建立规范的人员聘用制度

引入竞争机制，建立与市场经济相适应的员工聘用制度，破除干部身份终身制。

3、建立新型的领导干部任免制度

以竞争上岗的方式代替组织部门干部考核中的基础性工作，通过竞争，使每个干部都能有机会取得领导职位，并在竞争中体现自己的价值。干部管理部门根据竞争上岗中竞争者的表现，按照干部管理权限和一定程序，根据不同事业单位的特点，采取直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式，来任免领导干部。

4、建立岗位管理制度

事业单位内部岗位设臵的科学合理，每个岗位的职责、权利 8

和任职条件明确，岗位与岗位之间的关系明确，是确保事业单位运行顺畅的组织保证。岗位管理制度就是把明确的岗位设臵与人事管理结合起来，使每个人适得其所，保证事业运行的高效率。

岗位不同，管理制度也不一样。建立岗位管理制度，就是要根据不同的岗位，建立与之相适应的确保工作人员完成岗位所要求的权责利的制度。如对领导岗位，可以建立任期目标责任制；对管理岗位，可以建立体现管理人员管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度；对工勤岗位，可参考技工考核的办法，建立岗位等级规范；对专业技术岗位，可以逐步实现专业技术职务聘任与岗位聘用相统一的办法，一些责任重大、社会通用性强、事关公共利益、具备一定专业技术才能胜任的岗位，还可以参考国际惯例，逐步建立执业资格注册管理制度。

5、建立柔性用人制度

柔性用人机制，即固定与流动相结合的用人制度，改变现有单一的固定用人方式，从制度上保证各事业单位较好地利用“外脑”，来发展各项事业。

6、建立解聘辞聘制度

劳动关系的合同化，为建立事业单位的解聘、辞聘提供了制度保障。根据聘用合同，单位可以解聘职工，职工也可以按合同 9

辞聘。这一制度，可以疏通事业单位人员的出口渠道，增加用人制度的灵活性，解决人员能进能出的问题。

要在抓好合同续签上进一步深化。及时抓好合同续签，是巩固改革成果的关键环节，也是事业单位规范人事管理，规避人事争议风险的基本要求。聘用合同期满前30日内，双方人事主体就应该协商办理合同续签手续。用人单位提出续签，而受聘方无正当理由拒签的，可以按规定予以解聘。用人单位没有及时办理终止聘用合同手续而存在事实聘用工作关系的，将视为延续聘用合同，若出现人事争议，用人单位将处于被动位臵。必须强调凡合同到期了的，都要按规定和程序及时续签。

7、建立聘用人员考核制度

解聘辞聘制度能否实现，关键是聘用制度中对工作人员考核的办法制定。在聘用人员考核制度中，如果明确了聘用者在聘用期的责任和义务，明确了续聘、解聘、增资、晋级、奖惩等的条件，而且这些条件具有较强的可操作性，那么，这一制度才能真正实施起来，反之，这一制度就很容易形同虚设，终身制就很难打破。

8、建立未聘人员安臵制度

事业单位改革必然带来一批下岗人员。如何处理这些未聘人员，是事业单位改革中的难点。为此，可以参考国有企业下岗工人的安臵办法和行政机构改革中未聘人员的安臵办法，从如下几 10

个方面进行制度设计：

一是以行业或系统为单位，建立人员的内部调剂制度。在本单位自行消化的基础上，通过行业或系统内部消化，在整个系统内统一评聘，打乱原来的格局，让所有的员工在系统内公平竞争、自由择业。通过行业内的竞争，争取让一部分人员安臵下来，这是减少未聘人员的一条重要措施。

二是建立人才后备制度，事业单位工作人员的总体素质较高，有较强的政治敏感性、政策敏感性，那些未聘人员仍然是重要的人才力量，在今后社会事业的发展中，将发挥重要的作用。因此，可以采取建立人才后备制度的办法，把一部分素质较高、符合当地远期人才发展战略的未聘人员，纳入这一制度进行管理，从而安臵一批人员。这可以参考行政机关安臵下岗人员的做法，建立若干个人才培训计划，把这些人员纳入这些计划之中，参与培训、攻读学位、考取专业技术职务。

三是建立人才托管制度，对一些未聘人才进行管理。如可以建立人才流动服务中心的办法，由人才流动服务中心为之寻找新的工作岗位。为了鼓励人才流动服务中心为这些未聘人员服务，政府可以在事业单位的改革费中列支一次介绍费等进行鼓励。

四是建立就业指导制度，引导未聘人员的再就业。五是利用政策鼓励未聘人员在新的领域发挥作用。通过政策

鼓励、引导未聘人员到基层、农村、企业等领域工作，发挥作用。

六是利用政策鼓励专业技术人员创办或进入企业。对各地的优惠政策进行规范化的基础上，在不违背公平竞争原则的前提下，制定事业单位人员创办或进入企业的制度，鼓励事业单位在岗人员和未聘人员，发挥个人特长，为社会创造更多的财富。

9、建立健全社会保障制度。

社会保障制度，是保证事业单位改革顺利成功的稳定器，同时，更是安臵未聘人员、促进人才流动、加快单位转型的重要推进器。在事业单位全面推广养老保险、失业保险、医疗保险等，既可解决事业单位人员流动、转岗的后顾之忧，也可以降低事业单位改革的成本。目前，我国各地在事业单位开展社会保障制度的进度不一致，有的已经实施了很长时间，有的甚至刚刚起步。因此，在事业单位改革的过程中，首先需要解决社会保障这一重大问题，对于改革中没有社会保障资金来源的，当地财政部门可能要承担起这部分的费用。

（四）、要在分配制度上创新

1、积极探索内部分配制度的创新

除转制为行政单位、政府公立机构和企业的事业单位外，转化为非营利机构的事业单位，可以在如下几个方面，进行分配方式的制度创新：

一是参考国有企业改制的经验，在事业单位中推行工资总额包干制度。对于转化为非营利组织的事业单位，国家财政的拨款中，只规定其人员经费的总额，对这部分人员经费内部分配权，全部下放给单位，由单位根据实际建立其内部分配制度（对一些公共性较强的事业单位，单位的内部分配制度需要报财政部门备案）。事业单位在实行工资总额包干管理后，可以在国家工资制度和分配政策基础上，核定单位工资总额，实行增人不增工资总额，减人不减工资总额，节余留用，超支抵扣。上年工资总额节余可转下一使用。工资总额包干基数每年核定一次。一经核定，包干内，除遇国家工资政策调整以外，一般不予改变。二是参考国有企业改制的经验，在事业单位中推行工效挂钩制度。工效挂钩制度的基本原理和绩效预算是一致的，它是通过对单位内部每个员工对单位业绩的贡献程度，来确定其报酬的一种制度。因此，无论是转化为行政单位、政府公立机构、非营利组织，还是企业化的事业单位，都可以推行工效挂钩的办法。即通过考核事业单位所产生的经济效益指标、社会效益、事业发展指标及复合考核指标，确定该单位所享受的工资总额（这一工资总额可能全部来自国家财政拨款，也可能全部来自单位内部创造的效益，更有可能是根据单位的情况，由单位与财政商定一个比例，实现财政拨款与单位自筹并盘解决）。在这一工资总额内，13

单位内部可以根据各岗位对单位绩效的贡献度，建立内部的工效挂钩制度，使这一制度具体落实到每个工作人员，从而最大程度地调动广大员工的积极性。

2、积极探索个人分配方式的制度创新，实现个人收入的多元化进行个人分配方式的制度创新，打破以工资为主体的单一性收入制度，实行各种和员工绩效直接挂钩的多种分配方式，调动广大员工的积极性。

根据非营利组织的特点，对于转化为非营利组织的事业单位，可以形成如下几个层次的个人分配制度：

一是效益工资。根据事业单位改革全年创收的情况，在创收部分中提取一定比例，作为工效挂钩或工资总额包干的增量，按照岗位津贴的比例，形成效益工资，分摊给每个员工。

二是绩效工资。岗位工资是员工在每个岗位上取得的基本收入，根据岗位考核目标，每个员工超额完成考核任务，即可以增发相应的绩效工资，从而真正体现按劳分配的原则。

三是计件工资，对于一些可以量化的工作任务，可以直接以计件的办法，进行具体的核算。如车队、打字室的人员，可以在基本工资的基础上，附之以计件工资进行具体的考核。

四是股权分红。在产权制度改革中，事业单位内部的员工，以及有志于参与某项事业发展的私人部门，都可以以资金、资产 14

（如设备等生产资料）、知识产权（技术、专利、成果）、管理或销售网络等参股，并参与单位的利益分成。

五是提成收入。对一些可以进行独立核算的社会事业发展项目，可以以总承办人为主体，按照总额包干的办法，对于超过包干收入或低于包干经费部分，可以在一定比例内作为总承办人的提成收入，由总承办人根据贡献的大小，分配给相关的工作人员。

六是分成收入。科研成果转让到事业单位，除采取一次性买断、作价入股等方式外，还可以通过利润分成的形式，进行分配。如有些地方规定，以技术转让方式提供职务科技成果的，可从技术转让所得的净收入中提取不低于20%的比例一次性奖励给有功人员；自行实施转化或与他人合作实施转化的，单位在项目成功投产后，连续五年从实施该科技成果的年净收入中提取不低于5%的比例奖励成果完成者，或参照此比例，给予一次性奖励；以股份合作形式实施转化的，可用于不低于科技成果入股时作价金额20%的股份给予奖励，该持股人依据其所持股份分享收益。若成果研究和转化是由多人完成的，对作出主要贡献的人员，所得奖励份额应不低于奖励总额的50%.七是奖励收入。对取得重大科研成果，在提高单位经济效益或社会效益中有突出贡献者，按照贡献的大小，给予一定的奖励。

八是兼职收入。事业单位的工作人员，在完成本职工作、保 15

证单位利益和知识产权不受侵害的前提下，可以到其他单位兼职；同时，本单位也可以通过柔性工作制，吸引一些其他单位的人员为本单位服务。对本单位人员在外兼职的，其兼职所取得的收入，可以全额由兼职人员所得，也可以由事业单位和兼职人员按照一定比例进行分成，也可以通过合同的办法进行管理。

国企分类改革：一个新起点 第3篇

特邀嘉宾

国资委研究中心企业发展部部长王志钢

中国社科院工业经济研究所研究员杨 斌

上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善

北京仁达方略咨询有限公司董事长王吉鹏

背景

2011年12月10日，国务院国有资产监督管理委员会副主任邵宁在“2011中国企业领袖（第十届）年会”上首度提出“具有公益性质的国有企业”概念。邵宁认为，国有经济结构调整将使国企向两个方向集中，这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。公益型国有企业“在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业，而在地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业”。竞争型国有企业如宝钢、中粮、一汽、中国建材等企业。同时，邵宁强调，国资委将根据这两类企业的不同特点实施差别性的监管和引导措施。

此言一出，“公益性质国企和竞争领域国企”分类改革被认为是“十二五”期间国企改革的方向，立刻引发各界关于“公益性质国企”概念和国企改革方向的争议。

在针对国企的种种负面舆论之下，提出“公益性质国企和竞争领域国企”的改革方向具有重大意义。究竟国企的公益性质如何界定？如何实施差别性监管措施？“公益性质国企和竞争领域国企”是不是国企改革的方向？《国企》特别邀请了国企改革专家对此话题进行深入探讨。

国企认识新探索

《国企》：如何评价邵宁副主任提出的“公益性质国企”和“竞争领域国企”的分类改革思路？

王志钢：“公益性质国企”和“竞争领域国企”分类改革来自国资委多年管理国企所面对的实际问题和思考。

对中央企业管理一直在做分类改革，但这么多年就一直没有明确怎么分类。这次邵主任经过多年研究，认为中央企业的存在形式一类是偏向于公益性，一类是偏向于竞争的，两者的发展目标和考核应该不同，给分类改革增添了更加实际的具体内容。公益性质国企的发展不能和普通企业一样一味追求利润最大化，要兼顾社会目标和责任；竞争领域国企就是要出去和各种各样的企业拼经营，拼实力。邵主任给两类企业未来的经营和发展都指出了比较明确的方向，是邵主任多年研究的重大成果，明确了国资委下一步监管的方式和方向，是对国企认识的升华，使国企定位更清晰、更明确。同时，企业也能明确自己未来应该怎么发展。

祝波善：这个分类非常必要，也非常有意义。在央企中，具有垄断性质的企业和竞争领域的企业在运营规律上确实不一样。对于竞争领域企业，更多地强调市场份额的扩大，竞争力的提高。而对于具有公益性质的企业，就不能片面追求收入、利润，否则，由于这些企业在本行业内地位的特殊性，就会转嫁成本，导致社会高成本。公益性质国企是中国整体社会经济生活中非常基础的行业，在中国经济运行中发挥基础性的作用和功能。所以，如果将它们的经营目标调整到注重社会责任上来，就能发挥重大的影响和作用。尤其是在当前政府要着力控制物价上涨的情况下，公益性质国企的作用和影响非常大。

王吉鹏：只要回归企业本质，一切就都是合理的。如果股东愿意做公益，那就是公益性企业。资本有其自身的本性。公益性质国企的股东是全民，但由国家代理，所以“公益性质国企”完全符合市场规律。

《国企》：如何理解“公益性质国企”这个概念？

杨斌：第一，比旧古典自由主义前进了一大步。在古典自由主义时代，西方将具有公共产品、服务性质的煤气和水电划成公益事业，价格由政府控制，但这里面不包括石油、电信等自然垄断行业。“公益性质国企”划分明确了垄断性国企的公益目标，是时代的进步。如果国企垄断一旦被私人垄断所替代，结果是非常可怕的。例如委内瑞拉总统查韦斯，看到私有化造成的价格高涨、社会动乱，就重新推行国有化。

第二，比西方新自由主义前进了一大步。近二三十年，西方新自由主义主张公益事业也要私有化。现在因为债务危机，希腊都在卖煤气水电。国内有些人包括一些主流经济学家，把这个当做与时俱进的改革。这是非常错误的，实际上是倒退。在工业资本占优势的时代，担心煤气水电事业一旦为私人所有，私人就会拼命抬高价格，追求垄断利润，会增加工业成本，所以反对公益事业私有化。现在是金融垄断资本的时代，有更大的腐朽性和寄生性，要把垄断行业控制在自己手里，就可以靠垄断寻租，获得垄断利润。著名经济学家胡代光说过，要求这些公益性、垄断行业私有化实际上是比旧古典自由主义更极端的翻版。

第三，提出“公益性质国企”，可以抵御私有化、追逐私利。美国为什么闹经济危机？就是因为容忍了金融领域的部分私营企业以利润为目的销售欺诈性的金融衍生品，又由于金融垄断资本操控了政府，政府就无法进行有效监管，结果全世界都为此买单。所以竞争性领域的企业如果单纯以盈利为目的，追逐短期利润，不履行社会责任，会造成相当大的外部负效应，市场无法克制逐利之恶。

王志钢：公益性质国企在产品链上往往有一些可以划入竞争性，很难割裂。而纯公益型国企，像自来水公司，都是国家补贴。公益性质的国企可以不要补贴，因为在经营过程中可以用竞争业务的利润反哺。比如中石油生产成品油的比例是30%～40%，还有其他产品如乙烯等，利润较高。这样，就可以用其他产品的利润反哺成品油业务的亏损。

我认为，未来世界的企业发展是混合发展，不可能有纯的公益型企业。如果公益性质国企产品链的某些部分具有延伸做竞争性产品的可能性，那就应该进行业务延伸，以降低成本，提高收益，减轻政府负担。例如，军工企业生产民用产品，可以为军工提供资金支持和能力保障。中国兵器装备集团的长安汽车，掌握了独立的整套汽车生产的核心技术体系，使我国在军队机动车方面摆脱了对外资的依赖性。此外，纯公益企业由于政府管头管脚，往往会效率低下，亏损严重。如果混合发展，就可能盈亏平衡，甚至有盈余，效率提高。

所以，公益性质国企是可以有盈利目标的。我们要找一个平衡点，不能让企业单纯追求利润，损害公益，但我们也不容忍国企以公益的名义降低效率，躺在国家身上。效率目标不降低，利润就水到渠成。

祝波善：公益性质国企过去被定性为垄断性企业。这个词本身带有一定的感情色彩。“公益性质国企”概念比较理性。一谈到公益，公众容易跟慈善联系起来，其实这是完全不同的概念。所以公益性质国企应该是在努力提高营利能力的同时，承担很大的社会责任。在这两者中间取得一个平衡，不可偏废。如果只谈公益，不谈其作为企业的特点，那对这些企业的健康发展不利。所以，公益性质国企并不意味着这些企业就不以盈利为目的。我们绝不能回到过去的计划经济时代，人浮于事，应该依然追求高效率。

杨斌：无论是公益性质国企还是竞争领域国企，都可以盈利。盈利和公益是不矛盾的，而且是相辅相成的。丰田在给职工提供铁饭碗的时候，创造了远远超过一个竞争性企业的效益。社会责任完全可以跟经济效益良好地结合起来。

国企改革新方向

《国企》：“公益性质国企”和“竞争领域国企”是不是中国国企改革未来的发展方向？

王志钢：分类改革就是细致地从行业、企业、阶段性更深入地认识国企的特性。在国有企业改革方面，我们很早就提出分类改革，对于怎么分类，各种各样的探索很多，只不过没有从企业的竞争性质去分类。在多年的实践中，我们摸索出 “一企一策”的方式，即有一个大的宏观改革政策，而这个政策的具体落实要结合这个企业的实际。“一企一策”是比较成功的，以江西在国有企业改革方面取得的成绩为例。如果有大国企改制，就针对大企业的特殊问题召开市长或省长座谈会，单独讨论，给一些特殊政策，解决企业的特殊问题。所以，分类改革应该是国企改革的发展方向，但具体如何分类应该继续探索。

目前改革的方向是把隐性的成本变成显性的。一方面，由于价格受到国家控制造成亏损，国家就应该补贴，不然不反映市场信号。更何况国企作为一个上市公司，涉及众多股民的利益。另一方面，国企赚钱，就该上暴利税，该给国家分红，这样就显性化了。“公益性质国企”的改革符合这一原则。

杨斌：中国提出公益性质国企是不错的，但是不应该局限于此。对于国企来说，中国最值得借鉴的既不是古典的工业资本的时代，也不是金融垄断资本的时代，而是战后西方有过一个社会改良的时代。在社会主义的强大压力下，在两次世界大战的影响下，资本主义国家被迫借鉴马克思主义生产社会化理论来发展经济，强调所有的私营企业不能单纯追求利润，必须承担社会责任。例如日本，那时盛行终身雇佣制，职工以企业为家。当时西方也强调企业为所有利益相关者服务，包括职工、消费者、上下游的企业，还要保护环境。

所以，中国不能丢掉自己的传统，要向给职工提供铁饭碗的日本学习，向西方黄金时代学习，而不能向欧美模式学习。公益性质企业和竞争领域企业的提出只是一个开端，还应该强调所有的企业，包括国企和私企，都应该承担社会责任。如果找不到对私营企业的有效监控办法，就应该禁止私营企业进入这些领域，由国有企业代替。比如中国房地产领域，投机泡沫一旦破裂，会给经济带来大灾难，所以一旦发现房地产企业投机，就应该毫不犹豫地让它们退出房地产市场，让不投机、为老百姓提供价廉物美的住房的国企进入。

祝波善：应该是按照这个方向继续改革。竞争领域国企更多强调自身的市场竞争力提升，公益性质国企要在做公益的社会性和作为企业的市场性中间求得一个平衡。至少从现阶段看来，这是一个非常有效的办法。未来更进一步的改革是需要完善如何管理公益性质国企。

《国企》：现在有一种观点认为，提出“公益性质国企”这个概念，意味着国企改革走回头路，因为国企改革就是要把完全做公益的国企改造成自负盈亏、自主经营的市场主体。您怎么看？

王志钢：我们不是神，对问题的认识是一个过程，应该允许有探索阶段，有回归式的调整。但是，即使是回归式的调整，也不是回到起点，而是螺旋式的上升。过去我们的国企效率非常低，让人看不起，到处都是下岗工人，社会思潮是国退民进，这个时期我们改革的主要目的是提高企业效率。经过7～8年的努力，国企效率得到很大提高，社会开始指责国进民退。中央企业在这么短的时间内创造出这么大的奇迹，是世所罕见。撒切尔夫人搞国企私有化15年都没有搞好，而我们在国企极度困难的条件下，在世界都对国企失去信心的情况下，能够闯出一条路子，赢得了全世界的认可。现在，发达国家对中国国企感到有点恐惧，因为我们太有竞争力了；发展中国家对中国国企的奇迹十分羡慕，希望学习中国国企改革的经验。

发展过程中要不断进步。在这个时候，我们提出两类国企的分类方式，是对企业未来发展非常好的认识。不能说公益性质国企就是要回到过去，不可同日而语。过去的国企名义上是公益企业，但对国家造成非常大的负担，效率极低。近年来国企的效率得到极大提高，这时候再进行明确的定位，是本质的提升，是在一个新的平台上继续发展。

祝波善：当时国企改革的主要目的是将企业推向市场，发展到现在，有些企业的行业集中度已经很高，并且有些行业的集中还是行政手段带来的。这时必须对这些企业施加除了作为一个一般性企业管理之外的新一层约束。如果说因为害怕回到从前就不走这一步，恰恰表明了不愿对公益性质国企进行管理，这本身恰恰是有问题的。

国企监管新挑战

《国企》：“公益性质国企”和“竞争领域国企”的分类改革对国资监管、企业发展有什么影响？

王志钢：分类改革后监管将变得更复杂，管理更具挑战性。但这比混合考核好得多，因为央企发展到现在这个地步，再按照现在的路子走下去，很多企业动力不足。所以还是要分类监管，通过分类明确企业定位后，根据企业的具体情况施以引导和监督，更为有效。从管理角度看，管理就是不断地向自我挑战，不断提高管理水平，过去简单粗放的管理在世界上没有竞争力，信息化带来了矩阵式管理、柔性管理，企业应该去试验和探索。

这种分类对企业也有利。首先，如果一个企业明确了自己的定位，就知道自己的着力点、发展方向。分为公益性质和竞争领域企业之后，具有公益性质的企业就可能在实现公益服务目标方面投入更多，做得更好。对于划入竞争性领域的企业，除了在特殊时期发挥国企应该发挥的作用外，比如汶川地震、支援西部、援疆等，应当以盈利为经营目标。其次，对企业更公平。如果对公益性质国企继续以现在这种利润考核的方式引导发展，就会出现很大问题。第一，企业很难达到考核目标；第二，可能因为利润目标而损害社会目标。

祝波善：现在央企利润较高，大多数来自这些公益性质国企，导致社会舆论和观感对央企偏向负面。另外，过去几年，比较多地强调央企竞争力，强调国资保值增值。而这些公益性质国企在国家经济中的地位太特殊了，是处于产业链前端的基础性行业，本身还没有建立起市场机制。在发达资本主义国家，对公益事业监管用反垄断法解决。这几年大家寄望于《反垄断法》出台，但《反垄断法》根本不涉及行政垄断。但在中国，某些时候行政管理的手段比立法更为有效。这样的划分可以一定程度上解决这个问题。

对于竞争领域国企，分类改革有利于它们成为真正平等的市场竞争主体。现在，企业和政府的关系太密不可分，不能形成公平的市场竞争环境。一方面，央企在市场竞争中还存在特权，现在一些竞争领域国企，效率不高，利润却很高；另一方面，央企在管理层权利上改革还不到位。

王吉鹏：如何划分公益性质国企和竞争领域国企是对国资委的一个挑战，涉及国企大范围重组。现在央企规模越来越大，内部业务构成也越来越全。如果说国家电网是公益性质国企，但国家电网旗下还有许继电气，平高电气，是竞争性的企业；如果说中石油是公益性质国企，但中石油还有300多家酒店，剥离资产是一个长期问题。

《国企》：对“公益性质国企”和“竞争领域国企”如何监管，才能防止“公益性质国企”降低效率，利用垄断地位谋利，推动“竞争领域国企”更好地参与市场竞争？

王志钢：首先，政府对这个企业所在的领域有深刻的认识，才能有的放矢地采取最有效的方式去监管。监管应有两个重点：引导方式和考核方式。

对于公益性质企业，引导它们更多地为社会提供服务和产品，降低成本，同时通过技术改进惠及社会。要对垄断性国企加强引导，更多参与国际竞争，加大技术创新力度，通过考核指标权重来体现，就能让他们更多投入未来发展。从国外的经验来看，对于公益性质企业，政府应该控制它的成本摊销，要对企业账目进行严格审计，合理费用摊销，不合理费用剔除，对企业实现公益目标产生的成本实行认证。只有这样，才能防止鱼目混珠，才能不断提高经营效率和水平。同时，公益性质企业账目应该向社会公开，这样才能营造一个相对公平的氛围。

对于竞争领域的企业，就要提高竞争能力，创造更多利润。同时，还要认识到，即使是竞争领域的企业，国资委还承担着引导产业发展的责任，比如节能减排，所以始终要保留一个否决权。

祝波善：在现有的体制之下，可以从两个方面来实施监管。

第一是在公司治理层面，董事会和总经理层面。国资委多年来一直在推行董事会试点，董事会对于公益性质国企和竞争领域国企的作用应该是不一样的。竞争领域国企的董事会要评价和监管市场竞争力，要求经营层提高效率；公益性质国企的董事会则要设立更加科学更加合适的标准去实现企业的公益目标。

第二，现在提出公益性质国企还只是导向性的，表示要采取比较特殊的管理方式，而对于公益性质国企，长远来看应该有专门的立法，才能有法可依。首先，立法能制定清晰的规则。现在，我们一谈到企业，就认为企业应该追求利润。“有公益性质的企业”这句话本身是一个矛盾，要赚取利润，又要强调社会责任，所以需要通过立法来解决。要明确这些企业到底要承担什么样的社会责任，否则在运行过程中就变成了一次次博弈：利润好了就说是企业应得的，利润不好了就说是承担了社会公益。其次，没有立法对企业也不公平。现在舆论一直在质疑央企的利润为什么这么高，可能在一定时期央企利润就应该这么高，也可能这些利润很大程度上确实是提升管理和竞争水平带来的。因为对企业没有一个衡量标准，对这些企业本身的界定不清楚，所以站在央企的角度来讲，赚钱挨骂，有那么好的资源为什么不赚钱？不赚钱也不行，社会认为央企有这样的优势地位，赚钱是应该的。如果短期内没有立法，那就要有比较完备的规章制度，规定企业的公益性究竟怎么来体现、衡量、评价。

林业分类经营改革的探讨 第4篇

关键词：林业,分类经营

1 林业分类经营的内涵

林业分类经营是充分发挥森林多种效能的重要手段, 同时也是林业经济体制改革的切入点和突破口。林业分类经营的内涵是:按照国民经济发展对林业不同的主导需求, 对各种不同类型的森林资源分别确定经营方向和管理措施。实施林业分类经营战略关系到林业在国民经济发展中的定位, 关系到如何合理调整林业产业结构布局, 关系到如何最大限度地发挥林业的三大效益。

实现林业分类经营, 基本指导思想是根据森林主体功能的发挥来经营森林。商品林追求的是投资的经济效果, 其经营行为完全是一种商品生产行为。商品生产行为主要受市场经济规律约束。因此, 对于商品林经营不宜采取太多行政手段去管理, 也不宜采用严格的计划去控制, 而应由企业根据市场作出选择。生态公益林则以森林生态公益功能的发挥为主要经营目的, 而生态公益功能则不可能直接体现为经营者的经济效益。因此, 必须通过宏观调控, 以总体功能最佳为指导, 协调经营行为, 理顺经营与受益、投入与产出的关系, 才能保证其经营走上良性发展道路。

林业分类经营其实质是林业经营的集约化与细分化。通过分类经营, 可使经营对象整体功能发挥最佳, 实现高效经营, 使有限的资源得到充分利用, 这即有利林业的可持续发展, 同时对协调社会经济的发展, 正确处理经济发展与环境保护、经济发展与资源利用等都是十分必要的。

2 林业分类经营发展趋势

以往森林按林种一般分为五类, 即用材林、经济林、防护林、风景林和薪炭林。随着社会经济的发展, 这种分法已不适应林业管理和市场经济的需要。林业经营管理体制改革势在必行, 实行林业分类经营。这是一项涉及林业经营管理体制、经营机制、经济政策、管理措施和组织形式等多方面的深层次综合配套改革。新的林业分类经营管理体制, 是根据社会对林业生态和经济的两大需求进行分类, 以生态利用为主要目的的森林划为公益林, 以直接经济效益为主要目的的森林划为商品林, 介于二者之间的划为兼用林, 以最大限度地发挥林业的整体效益, 保护生态环境。

3 实行林业分类经营改革的必要性

3.1 实行林业分类经营可使商品林真正走向市场

长期以来, 林业受生产周期长, 见效慢, 产出投入比低, 不能实现正常的投资回报等因素影响, 很难吸引到足够的投资而成为粗放经济的传统产业的典型代表。尤其是在计划经济体制下, 生产经营部门经营自主权有限, 生产经营活动往往是服从计划而不是根据市场经济规律实施经营, 林业不能彻底走向市场。

实施林业分类经营, 可用市场经济规律指导商品林的经营, 使林业部门能够选择经济效益好的经营对象来经营, 从而使商品林经营者的利益得到保证。同时, 在有较高投资回报后, 亦可吸引社会生产资源流向林业部门, 部分解决林业生产投入不足的问题。

3.2 实施林业分类经营可使生态公益林得到有效的经营和保护

生态公益林的主体功能是森林的生态防护效益, 这种效益的受益主体往往不是森林经营者, 这就形成了受益者不经营不投入, 而经营者主体投入不受益的矛盾。在分类经营不能有效实施的情况下, 生态公益林成为只有投入没有产出的经营对象。由于不能理顺投入产出关系, 权益与责任关系, 生态公益林不可能实施有效的经营, 大大降低了防护效益。

4 实行林业分类经营改革的措施探讨

4.1 进行林场划类经营

林业实施分类经营首先应解决森林的划类经营问题。措施上可根据林场资源构成情况把国有林场划为两大类型, 即经营商品林为主的林场和经营生态公益林为主的林场。对于商品生产型林场按规范的管理方式管理, 占用林地资源应缴纳林地占用费, 国家投资形成的资产应折成股份, 在林场分配过程中, 国家股份所得应上缴代表国家行使资产管理职能的管理部门, 林场的经营活动照章纳税, 林场的经营活动投入应通过国家计划解决, 这部分资金又可通过向受益部门收取森林效益补偿费解决。在不影响森林生态防护效益的条件下, 允许林场积极从事商品生产, 增强林场的经济活力。

4.2 进行林场森林资源划类经营

对各林场划类经营后, 还应对各林场的资源划类经营。生态公益型林场其经营投入主要通过经营管理投入预算由国家投资解决。商品经营型林场由于存在两类资源, 还必须对森林资源划类经营。对于商品林完全由林场自主经营, 国家或主管部门少干预;对于生态公益林应实行森林效益补偿制, 解决其经营投入。实施时, 可由主管部门向受益部门征收, 林场则通过税费减免或先征后返方式按其拥有生态公益林数量多少, 根据经营管理投入大小确定林场的补偿额。

4.3 建立与分类经营相适应的资源林政管理制度, 加强对森林资源管理机构的监督

必须按照分类经营的要求, 重新制定和调整各类森林的经营方案, 实行不同的森林采伐利用政策和管理制度, 按照资源管理与资产管理并重的原则, 进一步实现对森林资源的分类管理, 管住管好公益林, 放开搞活商品林。

4.4 完善林业分类经营的组织形式

对商品林业建设, 采取和探索森林资源国家所有权的多种实现形式, 采取股份制、股份合作制、承包、租赁、拍卖等多种经营形式, 促进商品林走市场化、集约化、基地化、林工贸一体化的产业化发展道路, 真正达到"搞活商品林"的目的。对公益林建设, 强化政府的组织管理, 对具有一定规模集中营造的生态林, 应主要采取工程项目建设和林场管理的组织形式。此外, 还应当在实行预算管理基础上, 积极引入造林承包、管护承包以及招投标等管理方式, 以提高公益林建设和管理效率。

4.5 改进分类经营条件下对森林的经营方式

根据公益林和商品林经营的不同特点, 选择不同的经营方式。公益林建设应根据不同地区的自然条件和经济条件, 因地制宜地采取封山育林、飞播造林、工程造林以及卫生伐、景观性质抚育、病虫害防治等有利于生态公益林保护的经营措施, 以充分发挥森林的生态功能。根据立地条件和林分特点采用不同的作业法, 以天然林 (以自然演替为主) 作业为主, 其次是人工复层林作业和培育天然林 (择伐或渐伐) 作业, 不采用人工单层林 (皆伐) 作业。商品林要定向培育, 实行产业化经营, 实行高投入、高产出、高效益的集约经营, 在利用较少林地提高木材和各类林产品供给能力基础上, 进一步把更多的天然林资源保护下来, 使其发挥更大的经济效益和社会效益。

林业分类经营改革是一项社会系统工程。林业分类经营改革不仅涉及到林业内部的管理体制、运行机制、组织形式、经营方式、经济政策的各项改革, 也涉及到社会各方面利益关系的重新调整, 需要社会各方面的大力支持和共同参与, 这是确保这项改革成功的关键。

参考文献

国有企业改革须分类推进 第5篇

一、国企改革关键是处理好政府和市场关系

（一）过往国企改革缓解了当时面临的问题改革开放以来，国有企业改革大致经历了3个阶段。一是放权让利和政企分开阶段。为增加供给克服短缺，改革开放后大体上用了15年时间，通过扩权让利、承包经营责任制等措施，把国有企业引入市场。二是抓大放小和建立现代企业制度阶段。为解决国有企业自身困难，1993-2003年通过“抓大放小”、困难企业退出、分离企业办社会职能、转换经营机制、建立现代企业制度等一系列措施，着力解决国有企业走向市场后暴露出来的结构不合理、机制不适应、社会负担重、历史包袱多等问题。其中十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》和1998年实施的国企脱困 “三年攻坚”，为新世纪国企发展打下坚实基础。三是股份制和国有资产管理体制改革阶段。为规范国企监管和提升企业活力，2003年以来按照所有者和出资人权责利统一，管资产和管人、管事相结合的原则改革国有资产管理体制，积极推行股份制、公司制改革，完善法人治理结构。应该说，三轮改革有效缓解了国有企业当时面临的突出问题。经过改革国企布局结构优化，政企分开和现代企业制度建立明显进展，效益改善为经济社会做出很大贡献。目前国民经济39个工业子行业中，有18个行业国企产值占比低于10%。财政预算不再安排补充国有企业资本金支出，不再安排资金弥补企业经营性亏损，银行不再为困难企业输血。全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革，中央企业及其子企业已有52%引入非公资本形成混合所有制。截至2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司共378家，上市公司中非国有股权比例已超过53%。地方国有企业控股的上市公司681家，非国有股权比例已超过60%。世界500强中国有企业由2003年的6家增至2012年的54家，8年间全国国有企业净利润年均增长25.2%，累计上缴税金17.1万亿元，2011年占全国税收的38.4%。

（二）当前改革是为更好发挥国企双重作用近年来特别是国际金融危机后，国有企业发挥了稳定经济的作用，同时一些问题也进一步凸显：国企大而不强、部分领域“国进民退”、部分行业垄断地位妨碍市场主体公平竞争等。这些问题的存在，难以更好发挥国有企业社会职能和保值增值的作用。具体表现如下。一是现代企业制度尚未完全建立。公司治理结构中，母公司层面的公司制股份制改革步伐相对较慢，民营资本话语权缺失。董事会的考核和选任、评价机制还不完善，经营者的行政化管理色彩浓重，缺乏市场化退出渠道。一些国有企业人事劳动和分配制度改革有待深化，市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成。二是国有企业总体上大而不强。目前大多仍分布在传统产业，战略性新兴产业比重较低。一些企业还在走扩大规模、增加投入的外延式道路，内涵式增长模式尚未形成。企业创新能力亟待提高，与国际先进企业相比，国有企业研发投入有限，不少核心关键技术受制于人。国际化经营能力较弱，跨国经营指数远低于国际水平。三是国有资产管理体制欠完善影响国资保值增值。政企不分、政资不分问题仍然存在，应由企业自主决策的一些重大事项仍由政府审批。监管政出多门，规则不一，导致资源配置分散，经营效率低下。出资人职责和政府公共管理职能存在交叉。国有企业收入分配管理、资本经营预算、境外资产监管等方面的制度体系需要进一步完善。四是体制差异造成国有企业社会负担重。国有企业办社会职能还没有完全分离。2011年底中央企业还有医院、学校等机构8000多个，每年费用补贴几百亿元。中央企业现有离退休人员524万人，困难职工100多万人，企业为此承担大量管理、补贴职能，加重负担。

（三）国企改革困难重重的原因经过多轮国企改革，仍存在这样那样的问题，发达国家也曾不断探索国企改革路径，既有理论上的困难也有各国现实的原因。理论上，国有企业是国家所有，需要在发挥弥补市场失灵作用基础上，提高运营效率实现保值增值。但国有企业具有产权归属唯一性、产权经营的代理性和不可分性、使用权的排他性、收益权的确定性和剩余索取权的不可转让性等特点。这些特点导致国有企业常常面临平衡政府需求和企业盈利的关系问题。现实中，政企不分、政资不分，两权混淆，企业无法按照市场规律开展经营效率低下；委托代理由于信息不充分、内部激励机制不完善等，出现道德风险甚至国有资产流失；资源垄断导致不公平竞争和垄断行业发展滞后；国有企业凭借资金、技术实力和接近政府资源等优势进入竞争性行业，出现“国进民退”等问题。一是缺少对国有企业的完整分类和准确定位，社会利益和盈利增值等不同职能的企业混同管理和考核，影响各类企业的职能实现。二是“国资委—国有企业”的管理体制下，企业高级管理人员由政府任命，行政指令介入经营管理多，监管“指挥棒”异化企业行为，使得有效监督、国资保值增值和塑造企业市场主体地位之间平衡十分困难。三是股份制改革不到位，国有股一股独大现象多，特别是母公司仍以国有独资或者国有股份制的集团公司身份出现，非国有股话语权和决策权不足，企业无法按经济规律经营决策。四是国有企业和民营企业公平竞争难，国有企业与政府有千丝万缕的联系，市场准入、资源占有、员工身份等方面与民营企业都形成不公平竞争。五是缺少员工持股计划，没有把股权激励与股权分散化结合起来，员工“大锅饭”、“铁饭碗”心理重，高级管理人员和核心技术人员的积极性无法充分发挥。六是国有企业历史包袱重，经营失败退出难。

二、三中全会后国企改革有进展有难点十八届三中全会要求，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。按照这一要求，国家、地方和企业层面都进行了积极探索，有成效但关键问题尚未突破。

（一）改革进展和试点在国家层面，国资委已经启动混合所有制、国有资本投资运营公司、董事会授权改革和纪检监察四项改革试点。涉及中国医药、中国建材、国家开发投资公司、中国节能环保公司、新兴际华、中粮等六家央企。试点的选取一定程度上是对上述企业前期改革成绩的肯定。未来，民营资本在混合所有制企业中的地位和话语权有望提升，国有资本出资人制度将发生变化，资本运作能力和混合所有制企业的市场主体地位将获得提升。各地试验性推出一些方案，上海率先公布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》之后，陕西等地国企改革方案相继出台。截至目前，全国已有上海、甘肃、山东、江苏、云南、湖南、贵州、重庆、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、广东、陕西等16个省市公布国企改革方案。内容涉及混合所有制、国资结构调整、产权制度、分类监管等多方面内容。中石化改革步伐加快，目前已经推出三大资产重组方案，主要是对集团存续资产和业务及上市公司的资产和业务进行专业化重组，推进市场化运营和差异化竞争。方式包括将现有资产装入上市平台，借壳重组部分资产，销售公司引进25家境内外投资者超千亿元的资产重组，润滑油和管道储运业务成立独立公司，酝酿分拆上市，下属上市公司的专业化重组改造，改善负债结构。已有的尝试以增量改革为主、存量改革为辅，以总结经验为主、新的探索为辅。更多的是对原有国企改革方向的重申和制度细化，在专业化和公众化方面进展较多，对国资委、国有资本投资运营公司和国有企业关系，和国企分类等深层次问题没有更多涉及。目前情况下，没有国家层面的共识和制度设计，或特许授权，地方和央企也很难做出实质性突破。

（二）亟待明确和突破的改革难点一是混合所有制企业是否允许非公资本控股，以及经营决策是否按照股份说话。经过多年改革国企与非公资本混合的情况不断出现，但往往混合经济仍按国企规则运转，非公资本没有话语权，难以发挥非公资本积极性，无法实现优势互补，甚至部分非公资本萌生退意。二是高级管理人员怎么选，谁来管。与国有资本相比，非公资本一大优势是按市场规律行事，因此混合所有制企业特别是非公资本控股企业高管人员应由股东大会按市场规则选聘懂经营的人担任董事长和总经理，赋予足够自主权限，设置完备的激励约束机制。三是限定垄断行业和领域，确保混合所有制企业平等竞争。国有企业一直在能源、电信、铁路、市政等领域处在垄断地位，非公资本无法进入。不仅不利于非公资本公平竞争，也不利于行业健康发展和消费者利益提升。甚至连一些基本的市场信息也不充足。如果不能最大限度缩小垄断范围，改革效果也将大打折扣。四是国有资产监管目标要恰当合理。国有资产应保值增值，但并不是每一笔国有投资都只赚不赔。这不符合市场经济规律，也必然导致国有企业为保值增值不顾市场规律，加剧与非公企业不公平竞争。改革应在确保国有资本总量不少的前提下，明确区分经营损失和违法侵占的监管。五是混合所有制企业要消除体制性身份待遇差别。长期以来我国有体制内外之别，也是国有企业积累重大历史包袱的原因。发展混合所有制，如果不统一人员身份待遇，难以制定实施对所有员工有效的激励约束制度。

三、科学分类推进国企改革

（一）国企改革基本思路一是科学分类。为发挥各种资本的优势，依据行业性质和地位不同，现在国有企业应分为四类：（1）涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资运营公司国有独资，政府运营；（2）涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的如高科技和军工产业企业，保持国有绝对控股；（3）涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，保持国有相对控股；（4）国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，可采取国有参股形式或者全部退出。二是优势互补。基于上述分类使各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。国有资本的优势是：资金和科技实力较强，政府资源较多，信用等级较高，在融资方面有一定优势，市场整合能力和议价实力强；不足是：政企不分导致决策不能自主，盈亏无须自负导致预算软约束和效率较低行为异化，垄断削弱竞争压力和能力，观念落后包袱沉重。国内民营资本的优势是：机制（人事、劳动和分配）灵活，自主决策效率较高，对市场足够敏感，约束刚性，成本控制和管理完善；不足是战略和用人方面不够稳定，公司治理现代化程度不高，容易搞成家族企业，资金人才等方面实力不高。外资的优势是：具有相对较高的技术、管理经验，有品牌、销售网络、商业模式等国际视野，有全球技术和市场开发能力，但对中国市场和规则不够熟悉。（2）、（3）、（4）类企业改革方案设计要体现上述优劣势，比如同一个企业内部不同资本代表人按照优势进行分工合作。三是出资人差异。国资委作为出资人，负责（1）类企业的运转和国有资本增减调剂，同时负责（1）、（2）和（3）类企业的经营管理过程中的合规性监管。针对上述分类中的（2）、（3）、（4）类企业，各组建两家国有资本投资、运营公司作为出资人，分别负责三类企业的投资运营和资本保值增值；国有资本投资运营公司决定对部分行业和企业的进出和投资数量；在合规经营和国有资本总量不减少的情况下，国资委和国有资本投资运营公司不干预企业的生产经营。四是放手经营。完善（2）、（3）、（4）类企业的现代公司治理结构，国有资本代表仅负责与政府沟通协调和及时向出资人反馈经营信息，业务经营全部放给非公资本。（1）类企业的生产经营信息公开，接受监督。五是总量增值。四分法基础上，国有资产只在本类企业内部保持总量保值增值，不求每个企业每项投资都盈利。第（1）类企业出现亏损或者扩大资本金时，由国资委出面协调（2）、（3）、（4）类企业对应的国有资本投资运营公司补亏或增加投资。

档案分类管理的改革与创新 第6篇

【关键词】档案管理；改革；创新；社会主义核心价值体系

随着我国市场经济的飞速发展，其档案管理水平有了一定的提高，这些档案对社会的进步、经济的发展起到了至关重要的作用。而档案分类指的是按照形式、内容、来源以及时间的不同将全归档文件进行实体分类，分成若干类别和层次，从而形成有机的体系。在我国档案管理发展过程中，档案的分类管理与创新一直是重头戏。相较于过去，各种归档的材料在档案内容性质、形式、载体以及数量等方面都有一定的变化，在这种情况下固定案卷位置依然采用案卷号、案卷目录号、全宗号等编号方法显然存在诸多的不足，不利于对档案信息资源的开发和利用，因此，对档案分类管理进行改革和创新就显得尤为必要了。

一、档案工作存在的主要问题

1.档案管理人员不能满足新时期档案管理的要求

首先，人员配置缺乏专业性。档案管理工作人员存在兼职多、专职少的现象，甚至身兼数职的情况也时有发生。此外，档案管理人员工作变动频繁，且不能及时的进行全面的移交工作，这就增加了确定档案管理责任归属的难度系数。这些都不利于提高档案管理人员的职业技能，对改进档案工作质量产生不利的影响。

其次，档案人员的专业素养欠佳。其具体表现主要为：一是从事档案管理工作的专业人才比较少，从事该岗位人员很少有专业技术职称。二是档案人员缺乏创新意识，由于缺乏专业的知识和技能，只能满足于根据要求做好档案管理工作，不能充分掌握现代管理技术，从而导致现阶段大多数档案管理人员创新意识不足。三是缺乏提高档案管理人员业务素质的培训机制，从而影响了人员的综合素质。

2.相关的规章制度不够完善

现阶段部分档案管理的规章制度没有明确细节的要求，其归档的效果只是笼统的说明。在归档的实际过程中，大多数只会归档纸质文件而已。尤其是在电子档案管理等方面，缺乏相关制度的规范指导，电子归档会出现一些混乱。如果只是将手工记录通过扫描存入系统，这实际上并不是真正的电子归档。此外，在档案管理制度没有建立健全，在档案管理人员职责没有明确规定的情况下，电子档案的修改变得更加容易。因此，难以真正的避免人为破坏情况的出现。

3.档案管理条件比较简陋

档案室简陋已经严重影响档案工作的正常进行，甚至个别单位还存在没有建立档案室的情况。部分单位尽管有档案室，但是阴湿狭窄，缺乏与之相配套的设备，档案材料霉变或虫蛀的情况时有发生，严重影响了档案的外观和整洁。

二、档案分类管理的创新改革思路

档案归档整理工作的关键就是建立档案分类表，做到清晰、简化合规、层级分明，这是提高档案管理水平的重要保障。因此，在开展档案分类管理工作中，应该注重以下几个方面：

1.档案分类的采标

就档案分类而言，有诸多的标准可以指导其分类，不同的分类标准，其逻辑架构也不尽相同，所以档案分类管理中起步工作就是做好采标工作。假设某个单位或者部门在档案分类的过程中，要遵守档案行业的分类标准，亦或者是所属行业的档案分类标准，或者兼顾两种档案分类的标准，这需要慎重的考虑和决定。选择任何一种标准都要以实际情况出发，杜绝盲目照搬照抄的可能性。有的时候个别部门或单位往往没有充分分析和调研其所选择的档案分类标准，这样即便档案分类表已经做好，实际上也无法满足现实工作的需求。

2.档案分类的完善

在采标慎重选择之后，基本上初步形成了档案分类的框架，需要根据单位属性、部门属性进行适当的完善和调整。在档案分类表调整之前，要对各个部门、各个机构的职责有一定的了解和掌握，各部门建立的文件收发登记制度要事实监督，文件收发登记表要以充分的职责分析、业务调研为基础，进而对其所产生的文档类型做到心中有数，这是档案分类管理的基础工作。实际上需要花费较多的经历和时间来酝酿、熟悉、了解档案分类表的调整工作，这样才能够确保系统的、准确的、完整的档案分类管理。

3.档案分类的简化

在档案分类进行调整和完善的过程中，应该秉持归档管理工作简化的原则，对内容分类的过分追求反而使得档案分类管理本末倒置。自“DA/T22-2000归档文件整理规则”的颁布和执行，在一定程度上对文书立卷的归档方法进行了变革，按件整理的方法实际上将很多复杂的分类工作都省去了。再加上现阶段，较高的档案管理现代化水平，使得档案信息网上查询和计算机检索成为了可能，文书档案的分类工作应该财务文书文档按件管理的方法来起到简化的作用。此外，档案分类管理的工作人员，应该重视文档管理的核心理论，即来源原则，强调在档案分类整理工作简化的过程中，在整理馆藏档案的过程中，要以文件的形成机关来源為基础。

4.依法科学管理

提高档案工作总体水平的关键就是提高依法科学的管理水平。管理方式要不断地完善和改进，在全国档案信息通用数据库的建立健全当中充分运用创新的管理手段。随着我国档案制度不断深入的改革步伐，人员逐渐实现了转变，从单位人过渡到社会人，日渐频繁的人员流动在一定程度上证明了档案信息库建立健全的重要性，尤其是确保档案资料的可靠性、适用性、先进性和标准性，为后期实现数字化、网络化的信息资源、自动化的管理流程、多样化的信息载体以及整体化的信息共享等奠定良好的基础。但是由于不同的单位具备不同的特点，在开展档案资源信息化工作的过程中要充分考虑到其自身的特点，尽可能的避免软件不兼容、单位自行设计、硬件配置不统一等做法。

5.建设高质量的档案工作队伍

档案分类管理工作具有较强的科学性，这就对档案分类管理工作人员有较高的要求，具备系统的档案管理学知识只是其中最基础的部分，此外要具备良好的思维能力，这样才能够有条理性、科学性的开展档案的分类管理工作，增强档案框架管理的清晰度，为后期的保管、查找以及开发利用提供便利的条件，从而实现系统化、标准化、规范化的档案管理。因此，就现阶段而言，着重培养年轻的档案干部成为了亟待解决的问题，使这些人的能力不断的提高直至其具备担任档案事业主力军的能力和素质；对专职、兼职的档案工作人员，要加强对其知识体系的更新工作，在上岗之前确保岗前培训工作落实到位，尤其是在计算机应用方面，是培训的重点内容，这是现代社会的必然要求。同时，要积极的创造良好的内外部环境，吸收、引进、聘用高级人才。

三、档案分类管理的意义

首先，无论是社会、城市、企业、个人的生存和发展，档案都起到了至关重要的作用，尤其是档案可以记录人、物过去的状态和具体的情况，为后续的调查和利用奠定了良好的基础，而档案分类管理正是对这些信息进行筛选，并对有效信息进行充分利用，这才是信息化时代对档案的要求。

其次，时代的发展和社会的进步，社会公众对档案的意识逐渐培养起来，原先人们对档案莫不关系、毫不在意的时代已经过去了，现如今人们开始重视档案的作用，并尽可能的利用档案带来的积极效果，而档案分类正是帮助人们高效的、快速的筛选出对自己有用的信息，这是社会现代化的具体表现。

最后，我国是一个人口众多的国家，因此，就业问题一直是值得考虑的民生问题，而档案分类管理这种档案细化的分支，有助于该专业的学生向更深层次的方向学习和研究，有助于培养该方面的专业性人才，以此来满足社会对档案分类管理人才的需求，在缓解现阶段就业压力中有一定的贡献。

四、结语

档案管理工作并不是一蹴而就就可以实现的，这是一个复杂性的、系统性的问题，在开展档案分类管理工作的过程中，既要保持其内在的联系，同时也要遵守客观规律和自然形成规律。只有不断地扩充自己的知识领域，在调查研究的时候做到深入细致，就一定可以实现科学化的档案分类管理，尽可能的加快其转变为生产力的速度，从而促进我国社会经济的发展。

参考文献：

[1]陈慧.试论煤化工项目档案分类与档号编制[J].化工管理，2013，（24）：31-31.

[2]朱雯.妇幼保健院档案分类与档号编制[J].医学信息，2013，（29）：35-35.

[3]杨培鹰.关于项目档案分类的几点看法[J].机电兵船档案，2012，（6）：37-38.

浅谈事业单位分类改革 第7篇

关键词：事业单位,分类改革,公益属性

从上个世纪90年代开始, 我国开始了长期的酝酿和筹备工作, 目前推进事业单位分类改革的时间表终于出炉了。到2015年, 中国将基础完成事业单位分类工作;到2020年, 中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。分类推进事业单位改革, 是我国国有企业改革、政府机构改革之后不断完善改革总体布局中又一重大的决策, 是我国深化改革道路上富有深远意义的重要一步。

一、事业单位在社会经济发展中的作用

事业单位是指国家以社会公益为目的的, 由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的, 从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。我国的事业单位主要包括各级党政机关, 教科文卫, 以及新闻出版、体育、环境监测、城市建设等等, 此外, 还有一些机关的附属机构和法律服务所等。从计划经济时代到市场经济时期, 事业单位都是为公共服务提供组织的重要载体。是发展科教兴国、人才强国的重要力量, 尤其是科研人员、教师、医师等都集中于事业单位中。为我国的科技创新, 提高人口素质立下了汗马功劳。事业单位更是促进了经济社会的跨越式发展, 涉及百姓生活中的方方面面, 为推动社会进步, 改善人民群众生活等方面发挥了非常重要的作用。

二、事业单位分类改革的阻力与障碍

目前, 事业单位机制不活, 公益服务总量不足, 发展不平衡, 尤其是城乡、区域之前的问题明显, 基层公共服务的覆盖面不够广泛, 管理的体制也是条块分割, 基层政府的财政收入的限制是导致基层事业单位缺少的主因。从事业单位的整体情况来, 主要还是存在以下两方面问题:

一是政事不分。现存的事业单位中有很多是计划经济与行政管理体制下政府包办的产物。虽然经过了多次改革, 但效果并不理想。管理体制上, 虽然机构编制部门出台了事业单位“九定”, 明确了各自职能, 但由于多数事业单位隶属于政府工作部门, 实际上政府依旧是事业单位的所有者, 同时也是经营者和管理者。行政管理权、资产所有权、资产配置权等职能集中于政府机关, 事业单位行使的职能很多都有机关包办。市县两级机关编制有限, 职能与岗位比例相差很大, 机关摊派给事业单位很多日常的行政职能, 一些事业单位通过政府机关授权承担着本应由政府机关行使的监督管理和行政执法等职能, 滋生出许多“执法队”。比如:文化市场执法队伍、殡葬管理执法队伍、等等。政府与事业资源统一配置, 职能交叉履行, 成为政事不分的“顽症”。

二是事企交叉。事业单位在政事不分尚未得到有效克服的同时, 事企交叉现象也日益严重, 主要表现在不少事业单位随着时事的发展, 其事业功能已基本衰竭, 成了事实上的“企业”单位, 但仍然挂着国家事业单位的牌子, 尤其是地方的自收自支事业单位, 基本上属于这中情况, 还有少数单位也是盲目的积极开办企业创效益, 没有将公益事业发展放在第一位, 这样一来事业单位事企不分的情况日益严重, 有经营性的实体, 打着公益服务的旗号进行盈利性经营, 不仅带来了事业单位编制管理的乱摊子, 也不利于地方税务正常开展工作, 扰乱了市场经济, 滋生了事业单位法人的腐败现象。

三、强化事业单位的公益属性

事业单位本身就应该是以公益服务为主, 此次分类改革中突出的主导理念是继续强化事业单位的公益属性。国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授指出“在未来的一段时间内, 社会管理体制创新的一个重要内容就是公共服务创新。”现有的事业单位工作人员的事实管理制度一直沿用党政群机关的管理方式, 目前的事业单位存在功能定位不清晰、人员结构不合理、部分事业单位职能严重弱化等现象。有些事业单位只顾发展自身建设将盈利作为主要任事业发展, 这种现象偏离了“公益服务”这个基本的概念, 急需通过分类改革来解决。中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯指出事业单位改革的实质性推进, 与‘十二五’时期切实解决与百姓利益直接相关的医疗、卫生、教育等民生难题以及‘民富’战略相吻合、相呼应。

事业单位的分类是按照公益属性的纯粹程度来划分的, 个别地方政府资金支持不够, 很容易将个别事业单位推向经济市场, 难以保证其不擅自进行一些以盈利性为主的活动。因此地方政府应当转变观念, 在支持力度上要适当给予倾斜。大力发展事业单位的公益属性, 为经济社会发展提供便利条件。

四、创新事业单位人事管理

这次事业单位的改革能走多远, 很大程度上取决于人事制度改革。目前, 在事业单位已经不再存在“铁饭碗”的情况, 如何更好地激发和调动事业单位人员的积极性、提高对老百姓的公共服务质量, 这个问题有待于探索。因此, 在改革过程中, 事业单位的工资薪酬制度、组织机构、激励机制包括价值目标等问题都必须认真对待。在欧美国家, 公共机构均属于公务员范畴, 只要是公共机构人员都属于国家雇员或联邦雇员的范畴, 其薪酬、福利、退休待遇都会按照公务员类别或层级来最终确定, 不会出现不同行业福利待遇千差万别的现象。我们应该清醒的认识到改革不是简单地减人数、减经费, 改革的关键在于重建事业单位的激励、竞争机制。

分类推进国有企业改革研究 第8篇

2013年11月十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了经济体制改革的首要关键点是使市场在资源配置中起决定性作用,并进一步完善了政府的监管地位。2015年9月《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式以文件形式提出国有企业分类改革的构想。2016年全国两会上的政府工作报告中明确国企五项改革试点,国企改革正式进入实操阶段。本文以新时期分类改革形势下的城投控股为例,通过分析其发展历程和治理机制,结合国企分类改革的指导意见和国企治理的实际需要,对既具有商业性又具有公益性的特殊国有企业的分类改革与分类治理提出若干建议。

一、国有企业改革历程

改革开放以来,以经济体制、国有资产管理体制、国有大中型企业改革为重点的国有企业改革取得了显著绩效。新一轮国有企业改革主要从国有企业的战略目标和使命定位出发,对国有企业进行分类改革,进而制定适合于不同类别国有企业的考核和监督机制。自改革开放之初启动的国有企业改革历程主要分为四个阶段:

第一阶段是放权让利阶段。该阶段重点是国有企业放权让利和承包制改革,主要取得了两方面的绩效:一是企业拥有更多自主权,激励机制的革新增强了国有企业员工积极性;二是全面开启政企分开的道路,推进企业所有权和经营权的分离。这一阶段的改革使国有企业的内部管理机制和创新能力有了较大提高,但其本质属性没有改变,仍是政府的附属物。

第二阶段是制度创新阶段。该阶段改革目标是建立“产权清、权责明确、管理科学”的现代企业制度,主要通过两方面进行了调整:一是加强国有企业与市场经济体制的结合,大幅度减少国有企业对政府的依赖性;二是对不同类型的国有企业给予不同的指导方案,因地制宜地提高企业的管理效率。与第一阶段相比,这一阶段的改革逐步建立起清晰的企业管理制度且政企分开力度进一步加大。

第三阶段是战略调控阶段。改革主要集中在建设国有资产监督管理委员会,进而加快完善国有资产管理和监督体制;重点加强国有大中型企业的公司股份制改革,提倡投资主体多元化;重点推进垄断行业改革借以增强国有企业活力。与前两阶段相比,这一阶段国有资产管理体制得到确立,政企和政资的进一步分离促使国有企业得到长足发展。

第四阶段是分类改革阶段。这一阶段的着力点是按照国有企业的不同功能定位,有针对性地推进分类改革。分类改革阶段主要从以下两方面进行:一是将国有企业划分为商业类国有企业和公益类国有企业,在此基础上合理拓展改革;二是重点强调国有企业股权的多元化发展,并使国有资产监管方式转变为以管资本为主。

2015年12月,国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,明确提出根据国有资本的战略定位和发展目标,将国有企业界定为商业类和公益类并分类推进改革、分类实施监管、分类定责考核。国有企业分类改革的推进将使国有企业“一股独大”的局面向多元共存趋势转变;由“一刀切”的评价考核转向差异化的评价考核;由政府全面监管转向主要对资本进行监管,加速市场化推进过程。

二、城投控股发展历程及治理体系

(一)城投控股的发展历程及业务分支

城投控股是由上海市原水股份有限公司经股份制改制而来,1993年在上交所正式上市,股票代码为600649,简称“原水股份”。2008年城投控股收购了上海城投(集团)有限公司下属分公司上海环境集团有限公司(简称“环境集团”)和上海城投置地(集团)有限公司的全部股权,公司股票简称由“原水股份”变更为“城投控股”。2010年完成对其子公司环境集团的股权转让工作,引进战略投资者美国废弃物管理公司,环境集团变更为中外合资企业。

城投控股的发展历程大体可以分为四个阶段:第一阶段(1992~1993年)为城投控股建立的起始阶段;第二阶段(1993~2008年)为城投控股主营业务成熟阶段;第三阶段(2008~2010年)为城投控股股权战略调整阶段;第四阶段(2010年至今)城投控股通过资产置换业务板块分离,进入全面高速发展时期。

城投控股的三大业务主要有环境业务、地产业务、股权投资业务。环境业务主要包括生活垃圾中转运输、填埋和焚烧处理等;地产业务主要包括成片土地开发、普通商品房和保障性住房建设、历史建筑保留保护和现代科技园区开发等;股权投资业务主要包括金融股权和创业投资等。

(二)城投控股治理体系

广义的公司治理机制是通过一套包括正式或非正式的内部或外部制度或机制来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系。狭义的公司治理机制主要指所有者通过股东大会、监事会、董事会及管理层所形成的公司治理结构对经营者进行监督与制衡的内部治理机制。上市公司信息披露的完整性及透明度与利益相关者息息相关。

从内部治理机制分析,城投控股治理体系主要分为四个方面:一是股权结构,公司的信息披露显示,截至2014年,第一大股东上海城投(集团)有限公司控股46.51%,第二至十位的股东依次为弘毅(上海)股权投资基金中心(有限合伙)、申银万国证券股份有限公司、全国社保基金一一零组合、中国人寿保险股份有限公司-传统-普通保险产品、中国人寿保险股份有限公司-分红-个人分红、中国建银投资有限责任公司、建设中信资产管理有限责任公司、全国社保基金一零七组合、华夏银行股份有限公司。由此可见,城投控股的股权结构比较多元化,股东包括机构投资者与个人投资者。二是董事会构成,城投控股董事会共有11位董事,其中独立董事有5名,董事会具有较好的独立性。三是董事长与总经理的关系,城投控股的董事长和总经理由同一人担任。董事长主要负责监督业务活动而总经理主要管辖业务执行,属于不相容职位,从长远发展来看企业不应采用两职兼任制度,否则易造成内部控制问题。四是监事会构成,监事会的设置情况对上市公司尤为重要,城投控股监事会委员由股东大会和职工代表选举产生,3名监事会委员包括1名监事会主席和2名监事会成员,该设置符合《公司法》的要求。城投控股的组织结构如下图所示:

三、特殊国有企业分类改革方向

(一)国有企业分类改革研究概述

新一轮国有企业分类改革的全面推进标志着国有企业改革进入攻坚期和深水区。国内学者关于国有企业分类改革的研究成果主要如下:杨瑞龙(1995)提出提供公共产品的国有企业应采取国有独资的形式,垄断性国有企业主要运用国有控股模式,竞争性国有企业则在一定的政府干预下实行放权放利经营。董辅礽(1995)总结出应该从国有企业的功能出发,将国有企业划分为非竞争性企业与竞争性企业,前者不以营利为目标,主要考核对社会的贡献,后者主要考评企业公平参与市场竞争的盈利能力。蓝定香(2006)认为建立现代产权制度的核心是根据不同类型国有企业的性质,把国有企业定位于公共领域与非公共领域,逐步分离界定国有产权在不同定位国有企业的比例。高明华等(2014)采用调研的方式,提出国有企业可以按照本身功能分为公益性国有企业、垄断性国有企业与竞争性国有企业。黄群慧等(2013)通过研究认为,目前国有经济出现瓶颈的根本原因是国有企业目标多元与定位不清,通过对国有企业进行分类是解决这一问题的关键,并把国有企业分为公共政策性国有企业、特定功能性国有企业、一般商业性国有企业。周娜等(2016)通过对比商业类与公益类国有企业,认为应该根据主业性质,把国有企业分类细化。李维安(2014)提出国有企业改革要明确国企的功能定位和分类,并针对不同类型的国有企业设计不同的治理机制,分类治理机制的实施是深化整个国有企业改革的重点。

(二)特殊国有企业分类改革方向

2015年年底,国家有关部委按照国有企业主要经营方向和战略定位,将国有企业分为两类:商业类和公益类。商业类国有企业按照其主业的性质又分为三类:充分竞争行业和领域;关系国家安全、国民经济命脉的重要行业;关键领域、主要承担重大专项任务的行业与自然垄断行业。在对国有企业进行分类的基础上主要从四个方面进行分类施策,包括分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核。城投控股的业务板块既具有公益性,又具有商业性,对于这类特殊国有企业的分类改革需要根据其业务板块的属性进行有效分离,独立运作、独立核算。

特殊国有企业要根据业务板块的商业属性与公益属性合理确定分类改革的方向。对于商业属性的业务板块,股份制形式方面要进行股份制改革,将国资委的战略定位由国资委监管转变为直接对企业持股,同时吸收其他各类资本,推进企业股权多元化;国有资本控股方面,可以根据企业实际情况选择合适的国有资本持股比例;考核方式上主要通过综合业务指标结合企业发展前景与综合竞争力进行评价。对于公益属性的业务板块,股份制形式方面主要采用国有独资的方式,对于成熟型的公益板块业务可以通过区别于政府购买的方式引导各类非国有资本进行投资决策;在考核方式上重点考察产品和服务质量的品质,其次在考核国有资本增值保值的同时要根据不同企业的实际情况加入社会评价和企业社会责任考评机制。

四、特殊国有企业治理机制设计

特殊国有企业因业务板块不同,所承担的经营目标和社会功能也不同,如何对特殊国有企业进行分类治理是国有企业分类改革后亟待解决的问题。本文从董事会机制设计、监事会机制设计和信息披露机制三方面探索此类国有企业的分类治理机制,如右上表所示。

(一)董事会机制

董事会作为企业的经营决策机构,是解决代理问题的重要机制,对于新时期国有企业分类治理机制的设计具有重要作用。特殊国有企业由于业务板块的特殊性,在不同业务板块之间不能采用统一的董事会设置标准。本文从以下几方面说明董事会机制的建设:

1. 董事会组成。

董事会结构主要有三种类型:单层董事会制、纵向双会制、平行双会制。我国企业董事结构包括执行董事、非执行董事和独立董事,董事会结构中相对合适的三种董事的比例,对于避免因部门或个人利益导致的董事会分裂和不能正常运转具有重要作用。近年来,机构投资者对所投资上市公司中独立董事的质量要求越来越高,因此在不同业务板块中独立董事的选举应体现出相应的差异。商业板块中独立董事应当不与公司实际控制人产生利害关系,能够维护公司整体利益并且保障中小股东的权益不受侵害;而公益板块中的独立董事应以专业优势对企业成本和运行效率进行控制,切实满足公众的实际需求。

2. 高管选聘形式。

我国国有企业长期以来都是采用行政任命的方式对高管进行委任。国有企业高管的行政任命方式容易引发高管角色的错位且易造成内部人控制的问题,是政企不分的重要表现,也是阻碍国企改革的因素之一。高管的思维方式和经营决策行为不仅会直接影响企业生产经营理念,而且间接影响了企业文化的形成。国企高管通过市场化的选聘逐渐形成与之相适应的职业经理人制度,是当前国企改革的重要目标。大中型国有企业不同业务板块的高管选聘方式应该有所不同,商业板块高管的任命应该完全采用市场化选聘机制,由于商业板块业务处于完全竞争市场中,通过市场选聘实战经验丰富的高管有助于增加企业的活力和利润最大化的实现;而公益板块的高管则可以采用公务员任命的方式进行选聘,充分体现国有企业的公益属性。

3. 高管激励方式。

现阶段国有企业薪酬分配制度主要采用合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入等方式。但目前我国国有企业存在人力资源不完备、国企高管考核激励机制僵化等问题,通过完善职业经理人市场选聘制度,为进一步拓展国企高管的市场化薪酬制度提供重要基础。商业板块中国企高管薪酬的确定应与其选聘机制相对应,按照合理的法人治理结构采用市场化薪酬制度的方式,其分配来源取决于处于竞争市场中的国有企业的利润;而在公益板块业务中,国企高管薪酬的评价标准应该是国有企业实现公共绩效的程度,公共绩效的衡量主要以体现国有企业性质的社会公共评价和公众利益实现程度为准尺。公益属性业务板块的高管激励应采用职务晋升的方式,以防止高端人才的流失。

4. 董事会与党委会。

我国国有企业中普遍存在董事会和党委会两个管理机构,处理好董事会与党委会的关系、切实贯彻“双向进入,交叉任职”的原则对于新时期深化国企改革具有重要作用。董事会和党委会在不同业务板块中的作用应具有差异,如商业板块中,董事会对公司重大经济事项具有决策权,党委会对公司重大问题行使参与权,保障公司总体的运行发展趋势;公益板块中,董事会主要进行公共产品投资方案与预算方案的确定,并对公共产品的服务质量与服务效率进行考核,党委会是中国特色社会主义国家中国有企业的标志性机构,发挥党委会的作用就要充分保证广大公众的利益与社会的良性发展,加强党建文化的建设。

5. 专业委员会。

我国上市公司的董事会一般下设四个专业委员会:战略与发展委员会、审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会。一般认为由独立董事组成的专业委员会对于提高董事会的工作效率具有重要作用,为董事会提供决策建议的同时履行董事会赋予的各种职责。在国有企业改革的现行阶段,对于商业板块方面,应该加强薪酬与考核委员会的建设,而公益板块中专业委员会的设置可以根据企业的实际情况设定。

(二)监事会机制

监事会是股东大会领导下企业的监督机构,主要代表股东大会行使监督权。但是在现实的公司运营中,往往存在监事会和独立董事职能重叠的情况,导致目前监事会在实际运作时出现权责不清、分管混乱的局面。在新时期国企改革中必须严格厘清两者的关系,没有设置监事会的企业必须具有完备的独立董事制度,既设置监事会又设有独立董事制度的企业则要确保二者的权责划分清晰。

(三)信息披露机制

上市公司的主要披露对象是投资者,应建立以满足投资者信息需求为目标的信息披露监管理念,披露有助于投资者进行投资决策的相关信息。由于国有企业实际出资人的特殊性,在不同业务板块中的信息披露对象和侧重点应该明显不同。商业板块主要向投资者提供经营和财务状况的相关报告,主要包括资产负债表、损益表和现金流量表。由于公益板块的考核引入了社会评价,因此公益板块的主要披露对象除投资者之外,还应强调对社会公众的披露,主要对公益目标的实现情况和成本控制途径进行披露。

特殊国有企业分类治理机制的设计需要根据大中型国有企业的实际情况,因地制宜地分析治理途径,其相对于商业类和公益类国有企业既具有个性、又具有特性,既要选择性地吸收商业类与公益类国企改革过程中的经验,又要充分发挥自身业务板块特性,制定个性鲜明的分类治理机制。

五、结论

本文以城投控股为例,探讨了特殊国有企业在新一轮国企改革中分类改革方向与分类治理机制的设计。通过对城投控股发展过程和治理体系的剖析,提出此类国有企业分类改革的方向,即根据业务板块的不同属性实施不同的分类改革政策,并且构建符合其业务板块特点的公司治理机制主要包括董事会构成、董事会与党委会的关系、高管选聘、高管考评与激励以及专业委员会制度。可见,在特殊国有企业分类改革上既要强调国有企业在商业板块中的营利性,又要考虑国有企业在公益板块的社会作用和公共属性,同时在公司治理评价方面要制定符合各自属性的评价指标体系和治理准则。特殊国有企业分类改革方向和分类治理机制的研究对于新时期深化国有企业改革具有重要作用。

参考文献

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周娜,庄玲玲.新一轮国企改革功能定位:沪渝两地城投集团比较[J].改革,2016(2).

我国房地产税分类改革研究 第9篇

关于房地产税研究, 西方学者多围绕税基确定、税收的财富分配功能进行相关探讨。因国外房地产税征管工作比较成熟, 其相关理论研究在内容上分野较小, 仅在社会保障是否视为财富纳入税基以及财产税归宿方面存在争议。

就我国而言, 关于房地产税改革路径的论述相对较多, 主要围绕以下几方面展开:一是关于房地产税改革时机的认识。早期研究如岳树民 (2004) 、温来成 (2008、2009) 、唐明 (2010) 等, 认为我国房地产税改革条件尚不具备。二是关于 房地产税是否对土地征税的争论。王平 (2000) 、安体富, 王海勇 (2004) 、邓宏乾 (2006) 等为代表的主流观点主张对土地征税, 岳树民 (2004) 、钟晓敏和叶宁 (2005) 等则不主张对土地征税。三是对住宅开征房产税的探讨。主流观点主张对居民 住房开征房地产税, 但在具体征管上存在较大分歧, 如奚卫华和尚元君 (2010) 提出房地产税应设立合理的免征额, 郑惠霞 (2010) 反对按照居住面积的大小作为房地产税税基, 岳树民 (2010) 主张对居民家庭拥有的第二套及以上住房征收重税, 对居民自住房课税宜采取扣除人均居住面积。四是关于房地产税基评估相关问题的探讨。曲卫东 (2006, 2007) 、王彦明 (2009) 、龚科、肖智、李丹 (2010) 等对税基评估的技术方法关注较多, 冯长春 (2007) 、陈淑贤 (2008) 、刘洋 (2009) 等则关注税基评估机构的设置并主张设立政府性评估机构。

总体上, 上述研究为进一步推进房地产税改革提供了必要的理论前提和实践依据。但是, 现有研究并未形成切实可行的房地产税分类改革思路, 较少考虑存量房产和增量房产之间的关系处理, 相应改革措施很难形成体系。在全面深化改革和全面建成小康社会的现实背景下, 进一步加强房地产税改革顶层设计相关研究尤为必要。

二、我国房地产税改革现存的两大突出问题

(一) 科学规范的房地产税制度远未成熟

从现行税种设置上, 我国房地产类税种包括契税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税5个税种。这5个税种涵盖了房地产开发、交易和保有环节, 在征收管理方面存在零星交叉, 是否应简化归并需进一步商榷。除此之外, 在房地产类税种之外, 还存在相对不规范的行政性收费, 如土地交易环节的土地出让金等。上述情况的存在, 不但抬高了房地产开发交易成本, 而且一定程度上阻碍了税收“调结构、转方式、促改革”作用的发挥, 使得房地产类税收在科学规范的道路上还需要较长时间的探索。

从税收规模来看, 我国房地产类税收规模较小, 远未成为地方税的主体税种。根据楼继伟 (2013) 所提的外部性、激励相容和信息复杂性三原则, 房地产类税应该视为地方税划归地方政府所有。实际上, 在美国、欧洲等西方发达市场经济国家, 房产税作为财产税的一个从属税, 早已成为地方税的主体税种。但房地产税在我国征收规模较小, 远未成为地方税的主体税种。表1所示, 2012年我国房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税分别为1372.5亿元、2874亿元、2719.1亿元、1541.1亿元和1620.7亿元, 占全部税收的比重依次为1.4%、2.9%、2.7%、1.5%和1.6%, 占地方税收的比重依次为2.9%、6.1%、5.7%、3.3%和3.4%, 合计占全部税收之比为10.1%, 占地方税收之比不到20%。

(二) 深化房地产税改革受到三大约束条件的限制

1. 政策导向的约束。党的十八大指出, 要“加快形成有利于结构优化、社会公平的财税制度”, 党的十八届三中全会进一步指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。房地产税作为一项财政政策工具, 必须符合党对财政工作的定位。其中, “国家治理基础和重要支柱”是对财政工作的最高定位 , “有利于结构优化和社会公平”是实现国家治理现代化的必然结果。因此, 深化房地产税改革, 必须发挥房地产税在实现国家治理中的积极作用, 这不但有利于产业、行业、供求、分配及区域结构的优化调整, 还能实现自身税制的简化调整, 更有利于社会成员公平地享受改革发展成果, 激励各级政府实现“稳增长、调结构、促改革”的发展要求。

单位:亿元

资料来源:国家税务总局.中国税务年鉴2013〔M〕.北京:中国税务出版社.2013 (10) :392-394.

2. 改革联动的约束。主要包括三大类:相关财税体制改革进程、自身征管改革进程及相关的其它改革进程。相关的财税体制改革进程, 主要包括地方事权与支出责任的确定、中央对地方转移支付合理规模的确定、省以下财税体制的调整优化、省直管县改革进程、政府干预和支出事项的合理确定等, 这些财税体制改革的内容, 决定了未来房地产税税收规模和结构。自身征管改革进程, 主要包括房地产税的试点扩围、计价评估、征收方式改变、相关税费合并及存量和增量房的界定等, 这些属于财税改革自身的技术范畴, 主要为改革提供技术操作保障。相关的其它改革进程, 主要包括户籍制度改革、城镇化进程、房地产信息联网及不动产登记等, 只有推进这些改革, 才可以在充分考虑家庭赡养情况的基础上真正实现按家庭实有居住面积公平课税。

3. 社会预期的约束。房地产税类改革涉及到千家万户的切身利益, 本质上是政府利益和民众利益的一次再调整, 因此改革在推行过程中面临着较大的社会压力。推进房地产税改革, 要认清社会心理预期和承受能力, 准确把握社会对改革的认识、看法和态度, 合理确定改革的时机、节点和节奏, 释放市场预期和政策预期, 以减少税收改革阻力。

三、深化房地产税改革的具体目标与整体思路

(一) 深化房地产税改革的具体目标

作为一项财税工作, 在全面深化改革开放和全面建成小康社会的大背景下, 立足于现存突出问题, 深化房地产税改革应实现以下目标:

1. 保障地方政府收入。按照中央的安排, 2015年年底前将完成“营改增”工作, 届时大约占地方税收入1/3左右的营业税将不再存在, 地方财政收入空间将受到较大挤压。除了在体制上需要中央进行必要的转移支付安排外, 客观上还需要地方开辟新的税源来弥补财力缺口。由于房地产属于不动产, 对其课税具有税源广泛、便于地方征管等特点, 有利于激励地方政府加快经济结构调整和发展方式转变, 因此将房地产税作为地方税潜在主体税种具有天然优势。

2. 优化房地产税制结构。目标主要可以分解为三方面: 其一, 合理确定房地产税同其它税种之间的规模比例, 优化整个地方税税种结构, 逐步扭转“营改增”后地方税种弱化的趋势。其二, 合理简化归并房地产类各税费, 建立起涵盖房地产开发、交易、保有环节的不同税种, 合理确定各个税种的计税依据和征管方式, 避免重复和交叉征税。其三, 确定房地产税的地方税政管理权限。按照激励相容原则, 赋予地方政府在开征房地产税方面的特定权力, 消除中央和地方政府在房地产税征管上的信息不对称, 发挥中央和地方的积极性。

3. 强化房地产税税收征管。主要是强化房地产税税收制度、征管机构和征管平台建设, 实现房地产税税收征管的科学化、规范化, 切实发挥房地产税在国家治理现代化进程中的重要作用。

(二) 深化房地产税改革的整体思路

深化房地产税改革的整体思路是:以党的十八大和十八届三中全会精神为指导, 综合考虑经济社会改革推进情况及社会承受能力, 按照周密部署、远近兼顾、稳中求进、择机调整的总体要求, 统筹推进以存量房产和增量房产为分类的房地产税改革工作, 逐步建立起适应我国国情和改革进程的房地产税税收制度, 推动国家治理结构和治理方式的现代化。

上述思路中, 党的十八大和十八届三中全会精神为指导思想, 确保了党对改革的绝对领导地位。综合考虑经济社会改革推进情况和社会承受能力, 重点体现了马克思主义实事求是的精神, 反映了对客观现实规律的尊重, 有助于确保改革思路和改革进程的科学性。房地产税改革的总体要求中, 周密部署实际上强调了改革顶层设计的周密性, 要使房地产税改革充分考虑同整体改革各环节的衔接协调; 远近兼顾, 就是既要有将房地产税作为潜在主体税种的长远考虑, 又要在这种长远考虑之下合理谋划推进当前的改革准备工作, 有利于协调处理现实工作与长期工作之间的关系; 稳中求进, 就是避免改革进程的大起大落, 强调稳健的渐进式改革, 从简易环节入手, 按照难易程度逐步推进;择机调整, 就是合理把握改革的节奏和时机, 适时推出深化房地产税改革的各项政策。统筹推进以存量房产核增量房产为分类的房地产税改革工作, 实际上强调了我国房地产税改革的重点就是增量房产和存量房产的分类改革。逐步建立起适合我国国情和现实进程的房产税收制度, 是房产税收制度改革的最终目标, 这一目标的实现也有利于国家治理结构和治理方式的现代化。

四、深化房地产税分类改革的对策建议

(一) 老房分类制, 推进存量房产的分类改革

将未来某一时点之前开发建成、按照现行政策征收房产税的房产界定为存量房产。对于存量房产, 宜实行“老房分类制改革”, 主要是在现行住宅房产税试点的基础上, 适时调整征收范围和征收方式, 具体包括以下几方面:一是对于商品房, 可在上海、重庆现有房产税试点的基础上, 比照重庆、上海的相关做法, 逐步扩大试点范围, 最终推广到全国所有县级以上城市。二是对于房改房和企事业单位拥有的经营性房地产, 建议由按房屋原值或租金收入征收改为按评估值征收, 并实行浮动税率。在具体途径上, 可在部分地区先行试点, 试点期间原房产税优惠政策继续执行, 同时对试点后税负增加较多的纳税人, 给予一定期限的减免税照顾。三是对于经济适用房、廉租房、公租房等各类保障房, 因其具有社会保障性质, 应在严格申请人身份甄别的基础上暂时免征房产税。四是对于城镇小产权房, 应进行统一清查, 并在履行必要手续后变更为商品房, 按现行存量商品房办法征收房产税。

(二) 新房新体制, 推进增量房产的税收改革

将未来某一时点之后开发建成、按照新政策征收房产税的房产界定为增量房产。对于增量房产改革, 可以实行“新房新体制”, 即实行有别于存量房产的新房地产税收政策, 并且随着存量房产的减少而逐步过渡到完全的“新房新体制”, 主要做法如下:一方面, 深入推进开发和交易环节房地产税收“一体化”工作, 将契税、房产税、印花税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税及市政配套费、公用设施建设费、土地闲置费等税收性质的收费归并为交易环节 (契税) 和保有环节 (房地产税) 两大税种, 通过上述简化归并, 降低房地产开发交易环节的税收负担, 可以使出让出来的土地和建造的房子自动降价, 作为应税项目收税。另一方面, 对增量房产的保有环节房地产税, 实行按房屋 (土地) 评估值征税, 逐步提高房地产持有成本。房地产评估值的高低除与区位地段相关外, 还应考虑房屋 (土地) 的实际利用效率。尤其在开发园区, 参照不同类别企业容积率指标计算评估值, 提高企业尤其是容积率较低企业的土地使用税和房产税成本, 实现节约用地和增加收入的双重功效。

(三) 蹄急而步稳, 推进房地产税分类改革 的 路线图 与 时 间表

推进房地产税分类改革是一个长期、复杂、艰巨的进程。按照渐进式改革思路, 审时度势、合理把握改革的节奏和节点尤为必要。综合考虑党的十八大及十八届三中全会相关改革部署, 结合我国国民经济“十二五”规划及2020年远景规划等内容, 可以将2015—2020年作为时间节点, 划分为房地产税分类改革的初期、中期和远期, 每一时期的任务、重点、推进方式各不相同。

1. 改革初期 (2014-2015) :在着重推进“营改增”的同时, 把握当前房价上涨压力较大、中央调控效果有限这一时机, 将现行商品房房产税改革推至全国主要城市, 实行“个人住房限购”政策的城市, 在推行现行房产税改革时相应退出“限购”政策。鼓励有条件的县级城市推行现行房地产税试点, 为房地产税收划归地方征管积累经验。按时完成不动产统一登记、 全国县级城市房产信息联网和农村土地确权登记工作, 为全面深化城乡统一的房地产税改革奠定技术基础。加快房地产税收立法前期调研工作。

2. 改革中期 (2016-2020) :在消费税转变为地方税主体税种的前提下, 全面深化房地产税收改革, 逐步提高房地产税在地方税收中的规模比重, 形成房产税分类征管、双轨运行的初步格局。一是继续推进房地产税改革, 加大征管力度, 确保应收尽收。二是统筹推进新房地产税改革试点工作。对现行房地产开发建设和交易环节的税费进行简化归并, 简化归并后统一改征契税;增加房地产持有环节税收并简化合并为新房地产税, 新房地产税按房屋 (土地) 评估值征税。通过以上改革, 逐步形成新老房地产税的双轨征管格局。加快新房地产税收立法工作, 通过立法规范税收征管行为。

3. 改革远期 (2020年以后) :逐步实现新老房地产税并轨改革, 探索建立城乡统一的房地产税收体系。形成以消费税和房地产税为主体税种的地方税结构, 赋予地方政府在房地产税征管方面的特定权限, 逐步实现城乡住宅房地产税收并轨改革工作。

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政府收支分类改革实施后的思考 第10篇

一、政府收支分类改革的主要内容及其作用

政府收支分类就是对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。

1. 政府收支分类改革的主要内容

（1）对政府收入进行统一分类

首先，按照科学标准和国际通行做法对收入的分类，将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移收入等，在体系上做了调整。

其次，在原来一般预算收入、政府性基金预算收入、债务预算收入的基础上，将预算外收入和社会保险基金收入纳入了政府收支分类范畴，并形成了统一编码，扩大了收入的范围。

最后，新的收入分类可以清晰地反映政府各项收入的具体来源，科目层次更加细化。

(2）建立新的政府支出功能分类体系

新的支出功能分类不再按经费性质设置科目，而是按政府的职能和活动设置科目，政府各项支出究竟用到了什么地方，可以直接从科目上看出来。而之前的支出把预算支出分为基建费、行政费、事业费等，总体上是按经费性质分类的，政府的各项支出从科目上看不出究竟用到了什么地方。

新的支出功能分类设置类、款、项三级。类级科目反映政府的某一项职能，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面工作，项级科目反映某一方面工作的具体支出。

(3）建立新型的支出经济分类体系

新的支出经济分类设置类、款两级，对原来的支出目级科目作了扩充和完善。改革完全后，即可以通过财政信息管理系统，清楚地说明任何一项财政收支是怎么来的，做了什么事，谁做的，怎么做的，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

2. 政府收支分类改革的作用

政府收支分类改革有助于建立一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整的规范的政府收支分类体系，对于现阶段我国经济发展来说是影响深远，意义重大。

(1）有利于强化财政监督

新的支出功能分类和支出经济分类可清晰反映政府各项职能活动以及各项支出的具体用途，能够有效解决原支出预算“外行看不懂、内行说不清”的问题，将使政府预算更加透明、预算监督更加有力。

(2）有利于进一步优化收支结构

新的科目体系包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分，并与财政信息管理系统相配合，可以清晰反映政府收支总量与结构，全面、实时监控整个财政运行过程，使财政实施宏观调控、优化资源配置的能力显著增强。

二、政府收支分类改革存在的问题

尽管新的收支体系对我国的经济发展有着重大的意义，但是在改革进程中，我们必定会遇到不少的问题和困难。

1. 科目体系的设立还不是很完善

现行的科目体系虽然整体上还是比较完整的，但是有些内容还不是很完善。有些科目可以统一。如“农林水事务”类下，“农业”款按活动设置了“农业事业机构”项级科目，“林业”款设置了“林业事业机构”项级科目，但是“水利”款下的项级科目却没有设置“水利事业机构”项级科目。有些科目可以撤销。如科学技术支出，实际工作中都分布在教育、农业、文化等几个部门，没有必要单设该科目。

2. 会计软件使用的不一致增加了会计工作的难度

在日常工作中，一般单位日常财务核算、部门预算、部门决算等分别使用的是不同软件公司的软件，例如，一般单位日常财务核算使用的是“用友U8行政事业专版”软件，部门预算使用的是“e财政部门预算管理系统”软件，部门决算使用的是“久其软件”，有的部门使用的是“金蝶财务软件”等，这些差异使得工作中的难度增加不少，尤其是在自动输完出报表以及统一出预算执行分析表的时候，如果是同一软件公司，输完凭证可以自动出报表，在财务分析软件输入每月的预算数，就可以出预算执行分析表。

3. 难以准确地反映地方财力，地方政府收支科目设置的自主权依然较小

新科目中增加的返还性收入、财力性转移支付收入、专项转移支付收入等项目，很难清晰反映。由于转移支付额一般是集中在下半年，四季度转移支付额要占到全年的一半左右，时间上的紧迫使年末许多项目资金不能及时拨付到位，只能推延到下年，使得结转下年收入增大。上解支出数同样要到年底才能确定。两个因素叠加，造成上级的转移性支付净量难以准确估量，无法将上级政府的专项转移支付总量准确编入下年预算有关功能科目。

同时，随着改革深入，应逐步扩大地方的科目设置自主权。如果缺乏科目设置自主权，会导致地方大量独特的公共服务无法被准确估量，减少了政府透明度，为公共支出绩效评价带来障碍。

4. 部门决算报表（科目）与部门预算报表（科目）有出入

部门预算有政府采购预算表、增量资产表、存量资产情况表，而这些表在部门决算表中都没有设置。另外，预算报表科目与决算报表科目也有不同，预算报表支出按“基本支出”、“项目支出”编制，决算报表支出按“行政事业类收入”编制。预算报表收入预算按“预算拨款”下的“一般预算”编制，决算报表收入预算按“行政事业单位收入”编制。口径上面的差异，造成了预、决算数据源头的不衔接。

三、完善政府收支分类改革体制的政策建议

1. 进一步加强部门预算管理

部门预算改革是政府收支分类改革的基础，而政府收支分类改革又有助于实现收入预算编制的系统化，有利于加强对事业单位非税收入的管理，它们之间相辅相成。只有在编制部门预算时就紧紧围绕新的收支体系，才能从根本上保证政府收支分类改革的深入进行。逐步将条件成熟的行政事业性收费全部纳入预算管理，维护预算完整性，部门支出实行预算制，各项非税收入要严格实行“收支两条线”管理，部门和单位所有收入和支出全部纳入部门预算统筹安排。要及时对现行制度进行清理，及时修改行政单位的财务制度、会计制度。协调预算报表科目和决算报表科目的一致性，统一部门预算和决算的指标，这样也便于对比分析，为日后统一财务软件做好准备，也可以极大地减轻财务人员的负担。

2. 考虑将权责发生制引入政府预算和会计管理

收付实现制以资金实际收到和付出行为期间，来考核支出绩效，这就可能发生承担了还款责任，却未享有支出成果，或产生了支出成果，却没承担还款义务等情况，使得绩效考核结果失真，对被考核人、部门不公平。权责发生制强调特定预算和会计期间内的权益与责任，因而对准确核定政府实际运作成本、真实反映政府资产负债情况，对合理评价政府部门的绩效、防止出现责任和效果不匹配现象等，都具有十分重要的意义，因此，应该尽快实现由收付实现制向权责发生制的转变。

3. 根据政府收支分类改革情况，删除有关项目类型划分内容

原办法将项目划分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目三种类型，主要是从经费开支渠道来确定的。即基本建设类项目是用基本建设资金安排的项目，行政事业类项目是用行政事业费开支的项目，其他类项目是用科技三项费、农业综合开发、政策性补贴、对外援助、支援不发达地区支出等资金安排的项目。由于政府收支分类改革科目的变动，已不适用再按科目即经费来源来划分项目类型，因此，删除了原办法第五条中有关项目类型划分内容。同时，为了对项目支出作出准确定义，将项目支出相应调整为“包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务、大型修缮、大型会议等项目支出。

4. 加强财务人员培训和软件开发

随着改革的不断进行，应进一步加大所有需要对财务数据使用人员的培训力度，使其了解政府收支分类改革的基本内涵，熟悉收入分类及支出的功能分类和经济分类的基本思想，加强对新的科目体系的学习和应用，使人们从直观上对新科目下的辅助科目的使用产生一种认同，并尽快对新科目体系的使用形成一种惯性。

另外，应加强软件开发商对新的收支分类科目体系的账务系统进一步完善，应统一软件，统一建立基础数据库，实现财政主体业务软件“一站式管理”和“一户式服务”，实现同一的财务数据库，提高信息工程的一体化程度。同时要积极推进财、税、库、部门网络建设，规范和强化管理，确保新的政府收支分类能够全面、准确、及时地反映政府收支活动。建议决算报表软件中，增加当年预算数据导入，即分别按照功能分类和经济分类导入部门预算数，这样便于分析对比。

按照社会主义市场经济体制的发展要求，建立一套规范的政府收支分类体系，对建立民主、高效的预算管理制度，扩大公民民主参与预算过程，保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，推进社会主义政治文明和政治民主建设，都具有重大意义。但改革中仍然会出现许多问题，只有解决好才能更好地促进经济的发展。

摘要：政府收支分类作为财政预算管理的一项重要的基础性工作, 直接关系到财政预算管理的透明度, 关系到财政预算管理的科学化和规范化, 是公共财政体制建设的一个重要环节。自2007年全面实施以来, 我们取得了一些值得肯定的成绩, 然而, 在改革中仍然存在着一些问题。

关键词：政府,收支分类改革,预算管理

参考文献

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事业单位分类改革谨防陷误区 第11篇

误区一：局限于国家与市场的二元论

已经实施和正在推进的事业单位改革，基本上要遵循政事分开、事企分开和管办分离的大原则，对现有事业单位按照主要承担行政职能、主要从事公益服务和主要从事生产经营的职能特点，进行分类改革，同时配套养老和人事制度改革，辅以调整和完善财政政策。对现有事业单位进行类别划分所采取的三分法（行政类、公益类和经营类），在一定程度上体现了改革思路设计上的国家（政府）与市场的二元论思想。

这种二元论思想，首先表现在对体制结构的理解上坚持政府与市场“两分”的倾向；其次表现为对组织职能的理解（市场经营或行政与公益）；最后表现为对事业单位运行机制的区分，即靠政府财政供养、靠市场资源，或是同时脚踩政府和市场这两条船。

目前的改革若能从现有的公办事业单位的庞杂组织中，把主要承担行政职能和主要从事生产经营活动的机构分离出去（分别转归行政体系或转制为企业），以实现政事分开和事企分开，无疑具有重要意义。不过，假如把这种框架继续套用在公办事业单位的改革上，就容易忽视事业单位自身的复杂性和社会事业发展的内在逻辑。公办事业单位的改革毕竟不同于以往国有企业的改革，加之公共服务和社会公益事业的特殊性，对于许多长期从事公益服务的事业单位来说，的确很难甚至无法在政府与市场两者中间决断地做出二选一式的抉择。

在现有的改革思路、人们对政策的理解以及习焉不察的思维定式中，对体制结构和组织性质的理解，往往是政府与市场非此即彼，很少注意社会视角，大多没有充分重视全面系统的组织生态——政府组织、市场组织和社会组织共生共荣。而这三种组织还存在

着交叉重叠的情况，其中两两交叉和三者重叠的部分，恰恰是多种多样的公益性服务组织蓬勃发展、大显身手的适宜空间。

现有的事业单位分类方案，虽然结合了产出（职能）视角和投入（资源配置）视角，即依据投入——产出的综合评判标准，但体现的仍是国家与市场二元论的逻辑，基本上没有体现出社会逻辑，特别是没有一以贯之地明确坚持非营利组织视角。

在某种程度上，国家与市场的二元论框架，局限了我们对事业单位改革特别是公益性事业单位的组织属性和发展空间的认识视野。

误区二：高估公益性的价值和可靠性

相关政策文件中强调严格按照社会功能划分现有事业单位类别，并具体分为行政类、经营类和公益类。

在过去相当长的一段时期内，事业单位从行政机关的附属物演变成在资源配置上可同时获取政府的公共财政资源和市场领域私人资源的组织，并且在政府与市场之间游走。有些机构如鱼得水，左右逢源；有些机构可能偏离了原来的组织宗旨，甚至走向了自我迷失。

现有政策的大致思路是，主要或基本以职能（社会功能）或产品和服务及其服务对象的性质来确定公益性，再以公益性界定组织性质，并作为组织分类的基本依据。然而，仅仅根据职能定位和提供的产品或服务的性质（产出视角）来判定组织性质，既不科学，也不可靠；以此来确定组织的运行机制则更成问题。其实，公益性往往难以界定清晰。如果没有完善有效的约束机制，政府或公立机构、公益组织也可能谋求特殊利益，罔顾公益。

在传统体制下，某些国有企业和单位会倾向于追求在职人员福利的最大化，而不是极力谋求资本收益的最大化，进而出现在职人员工资福利侵蚀企业利润的现象，更不必提公共服务对象福利水平最大化的目标了。从事公益服务的事业单位的特殊性，不全在于其生产的产品和服务，而在于其组织特性及相应的法律体系是否完善、规范。在事业单位的分类改革中，除了行政类和经营类机构之外，非营利组织的定性要比公益类事业单位的定性更加科学、合理、可靠。

分类改革的出路与建议

为防止事业单位分类改革在种种认识误区中扭曲变形、泥足深陷，改革的决策者和作为改革对象的事业单位，都必须具备更加明确、清晰的战略意识。

首先，努力打破国家与市场的二元论思想框架的局限，高度重视公益事业发展中的社会逻辑和非营利性组织视角，坚持政府、市场、社会多元论，为事业单位改革拓展战略视野和组织发展空间。

其次，明确官办和民营的社会公益性事业发展的基本组织形态和微观主体都是非营利性组织，并从组织宗旨限定、筹融资约束、盈余不分配约束、营利活动限制、对交叉补贴行为不良倾向的限制以及组织控制权的非市场化约束等方面，全面把握非营利性组织的内涵、运作模式和监管方式，以此作为官办公益类事业单位的改革方向。

第三，随时发现改革中的问题和不良现象，及时改进机制设计，努力营造公益性非营利组织“开放准入、公平竞争、多元筹资、禁止分配”的制度环境，在攸关公益类事业单位改革成败的制度安排上，不留下任何规避约束机制的突破口和漏洞。这里提到的“禁止分配”原则，是指公益类事业单位源于非营利组织不分配约束的分配原则，其含义是组织的盈余不得分配。该原则也是公益类事业单位区别于营利性组织的根本特征。值得注意的是，《事业单位人事管理条例》第七章规定了工资福利和社会保险，并在原则上规定由国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度，建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。公益类事业单位在实施改革的过程中，国家有关部门必须及早建立完善可行的工资制度和工资增长机制，提供充足的财政资金保障，而不是任由事业单位突破盈余不分配的约束。

政府收支分类改革对预算会计的影响 第12篇

一、政府收支分类改革的主要内容

政府收支分类, 就是对政府收入和支出进行类别和层次划分, 以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。各级财政总预算会计、各单位预算会计的收支明细账, 都要按政府收支分类科目进行核算。政府收支分类改革以建立包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的政府收支分类体系为目标, 主要从以下方面展开:

1. 对政府收入进行统一分类。

新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入等。新的收入分类不仅包括预算内收入, 而且包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。同时新的收入分类更加细化, 设类、款、项、目四级, 以满足不同层次的管理需要。新的政府收入分类, 能够全面、规范、细致地反映政府各项收入。

2. 建立支出功能分类体系。

实行新的分类方法后, 支出功能分类不再按基本建设费、行政管理费、事业发展费等经费性质设置科目, 而是根据政府管理和部门预算的要求, 统一按支出功能设置类、款、项三级科目。类级科目综合反映政府职能活动, 如国防、外交、教育、科学技术、社会保障和就业、环境保护等;款级科目反映为履行某项政府职能所进行的某一方面的工作, 如“教育”类下的“普通教育”;项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项, 如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向。

3. 建立支出经济分类体系。

按照简便、实用的原则, 支出经济分类科目设类、款两级。类级科目具体包括:工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出等。款级科目是对类级科目的细化, 主要体现部门预算编制和预算单位财务管理等有关方面的具体要求。如基本建设支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮等。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。新的支出经济分类能够全面、规范、细致地反映政府各项支出的具体用途。

二、政府收支分类改革对财政总预算会计的影响

政府收支分类改革对财政总预算会计的影响主要是收入、支出、净资产三类科目中部分会计科目的明细账设置, 而对现行财政总预算会计中一级会计科目的设置不作改变。

1. 收入类科目。

“一般预算收入”科目的明细账设置, 由原来根据《国家预算收支科目》中的“一般预算收入科目”设置改为按《政府收支分类科目》中“收入分类科目”下应列入一般预算收入的类、款、项、目级科目设置。

“基金预算收入”科目的明细账设置, 由原来按“基金预算收入科目”设置改为按《政府收支分类科目》中“收入分类科目”下应列入基金预算收入的类、款、项、目级科目设置。

实行政府收支分类改革后, “收入分类科目”包括了一般预算收入、基金预算收入、债务预算收入、纳入财政专户管理的预算外收入和社会保险基金收入等各项财政收入。因此, 在设置“一般预算收入”、“基金预算收入”等明细账时, 不能完全照搬“收入分类科目”, 应根据总财政预算会计各科目实际核算内容从“收入分类科目”中抽取有关科目进行设置。

2. 支出类科目。

“一般预算支出”科目的明细账设置, 由原来根据《国家预算收支科目》中的“一般预算支出科目”分款、项设置改为按《政府收支分类科目》中“支出功能分类科目”下应列入一般预算支出的类、款、项级科目设置。

“基金预算支出”科目的明细账设置, 由原来按“基金预算支出科目”设置改为按《政府收支分类科目》中“支出功能分类科目”下应列入基金预算支出的类、款、项级科目设置。

3. 净资产类科目。实行政府收支分类改革后, 主要是对

“基金预算结余”科目的明细账设置影响较大。由于新的《政府收支分类科目》对基金预算收支科目作了较大变动, 且同一项基金的收入科目和支出科目的预算代码也不一样, 因此实行政府收支分类改革后, “基金预算结余”科目的明细账应重新进行设置。可参照《政府收支分类科目》中“收入分类科目”下应列入基金预算收入的最低一级科目, 按基金项目逐一反映各项基金的结余。

三、政府收支分类改革对预算外资金财政专户会计的影响

此次政府收支分类改革在科目调整上主要是对一级会计科目进行了增删变动, 取消了收入、支出、净资产三类的相关会计科目, 同时增设了一些新会计科目。

1. 取消的会计科目。

取消的收入类科目包括“专项预算外资金收入”、“一般预算外资金收入”、“乡统筹资金收入”、“其他收入”科目;取消的支出类科目包括“行政事业支出”、“专项支出”、“基本建设支出”、“乡统筹资金支出”、“其他支出”科目;取消的净资产类科目包括“专项预算外资金结余”、“一般预算外资金结余”、“乡统筹资金结余”科目。

2. 增设的会计科目。

增设的科目包括: (1) 收入类“一般预算外收入”科目; (2) 支出类“一般预算外支出”科目; (3) 净资产类“预算外结余”科目。

“一般预算外收入”科目核算部门和单位缴入财政专户的各项预算外资金, 包括缴入财政专户但未纳入预算管理的行政事业性收费、彩票公益金、乡统筹资金收入、主管部门集中收入等。本科目平时贷方余额, 反映当年一般预算外收入累计数。年终转账时, 应将“一般预算外收入”科目余额全部转入“预算外结余”科目。本科目应按《政府收支分类科目》中“收入分类科目”的类、款、项、目级科目设置明细账。同时, 根据管理需要, 按部门和单位进行明细核算。

“一般预算外支出”科目核算各级财政部门用一般预算外收入安排的支出。本科目平时借方余额, 反映本年一般预算外支出累计数。年终转账时, 将本科目余额全部转入“预算外结余”科目。本科目应按《政府收支分类科目》中“支出功能分类”科目的类、款、项级科目设置明细账。同时, 根据管理需要, 按部门和单位进行明细核算。

“预算外结余”科目核算财政专户中各项预算外资金结余。年终转账时, 应将“一般预算外收入”、“上级补助收入”科目余额转入本科目贷方。将“一般预算外支出”、“政府调剂支出”、“补助下级支出”科目余额转入本科目借方。本科目年终贷方余额, 反映预算外资金累计结余数额, 转入下年度。本科目根据管理需要, 可按部门和单位进行明细核算。

四、政府收支分类改革对行政单位会计的影响

政府收支分类改革对行政单位会计的影响主要是收入、支出两类科目中部分会计科目的明细账设置, 而对现行行政单位会计中一级会计科目的设置不作改变。

1. 收入类科目。

“拨入经费”科目的明细账设置, 由原来按“国家预算收支科目”的款级科目设置改为在基本支出和项目支出两个二级科目下按《政府收支分类科目》中“支出功能分类”的项级科目设置。“预算外资金收入”科目的明细账设置, 由原来按预算外资金项目设置改为在基本支出和项目支出两个二级科目下按《政府收支分类科目》中的“支出功能分类”的项级科目设置。

2. 支出类科目。

“经费支出”科目的明细账设置, 由原来按财政部门统一规定的目、节级支出科目设置改为在基本支出和项目支出两个二级科目下按《政府收支分类科目》中“支出经济分类”的款级科目设置。

五、政府收支分类改革对事业单位会计的影响

根据《政府收支分类改革方案》, 需要对现行事业单位会计中收入类、支出类和净资产类相关会计科目核算内容和明细账设置进行调整。

1. 收入类科目。

“财政补助收入”科目的明细账设置, 由原来按“国家预算收入科目”的款级科目设置改为在基本支出和项目支出两个二级科目下按《政府收支分类科目》中“支出功能分类”的项级科目设置。

增设“财政专户返还收入”科目核算事业单位收到的从财政专户核拨的预算外资金。事业单位应在该科目下增设“基本支出”和“项目支出”二级明细科目, 并在“基本支出”和“项目支出”科目下按照《政府收支分类科目》中“支出功能分类科目”的项级科目设置明细账。

另外, “事业收入”科目核算除财政专户返还收入外开展各项专业业务活动及辅助活动所取得的收入。

2. 支出类科目。

“事业支出”科目的明细账设置, 由原来按财政部门统一规定的目、节级支出科目设置改为在基本支出和项目支出两个二级科目下按《政府收支分类科目》中“支出经济分类”中的款级科目设置。在“事业支出”科目下, 事业单位根据需要可以按照“财政性资金支出”和“其他事业支出”分设账户, 进行明细核算。“财政性资金支出”核算事业单位开展专业业务活动及辅助活动使用财政性资金发生的支出, “其他事业支出”核算事业单位使用财政性资金以外的资金所发生的支出。

同时, 事业单位应设置“财政拨款支出备查簿”, 逐笔登记每一项财政拨款支出的具体情况, 并反映每个会计期末的财政拨款结余情况。

3. 净资产类科目。

“事业结余”科目的明细账设置, 根据需要可以按照“财政性资金结余”和“其他事业结余”分设账户, 进行明细核算。“财政性资金结余”核算事业单位在一定期间财政补助收入、财政专户返还收入与财政性资金支出、拨出经费相抵后的余额;“其他事业结余”核算事业单位在一定期间除财政性资金收支和经营收支外各项收支相抵后的余额。

摘要：政府收支分类改革是财政管理的一项基础性改革, 它对预算会计的核算方法提出了新的要求。本文阐述了政府收支分类改革对财政总预算会计、预算外资金财政专户会计、行政单位会计和事业单位会计的影响。

关键词：政府收支分类,改革,财政总预算会计

参考文献

[1].财政部.政府收支分类改革方案.财预[2006]13号

[2].财政部.关于政府收支分类改革后财政总预算会计预算外资金财政专户会计核算问题的通知.财库[2006]25号

[3].财政部.关于政府收支分类改革后行政单位会计核算问题的通知.财库[2006]26号