绩效审计体系范文

绩效审计体系范文（精选11篇）

绩效审计体系 第1篇

2008年以来, 一场全球性的金融危机席卷而来, 为应对危机, 中国政府采取了宽松的货币政策和“4万亿”强投资计划等一系列积极财政政策。由于地方政府的财力难以应对中央政府要求的高达1.3万亿的资金配套 (1) , 为了突破资金瓶颈和法律障碍, 地方融资平台如雨后春笋般粉墨登场, 成为强经济刺激计划中最活跃的投融资主体。

国务院2010年19号文对地方融资平台给出的官方定义为“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 承担政府投资项目融资功能, 并拥有独立法人资格的经济实体”。地方政府对投融资的客观需要和主观冲动, 使得融资平台规模和数量激长的同时, 也出现了规模增长过快、运作不规范、经营效益低下等问题。地方融资平台在拉动内需的经济计划中发挥着举足轻重的作用, 也潜在着巨大的金融风险和财政风险。

二、地方融资平台运营现状及存在的问题

(一) 运作模式:发展定位不准确, 未形成清晰的发展规划

地方融资平台普遍的运作模式为通过政府组织, 采取“以财政注资、土地为支撑、市场化筹资”的方式, 形成企业、财政、土地、金融机构等因素的合力, 通过平台融资、平台转借转投等方式放大政府的投资效应, 进而破解城市基础项目建设的投融资瓶颈。理想状况下主要运营方式为以股权 (项目) 投资为核销的资产运营, 通过“投资 (建设) —管理—增值—长期持有 (或移交) ”的价值链和管理链的回路, 实现国有资本与民间资本的对接、产业资本和金融资本的对接。

从管理成本和管理体量来看, 市政府无法对其投融资行为进行具体的归口管理。投融资平台究竟是政府出资设立并授权的不以盈利为目的的政府投资机构, 还是政府授权的国有资产经营公司;是政府的一个职能“部门”还是完全市场化的主体。大部分地方融资平台的企业定位处于政府主导型与市场化经营主体的矛盾交织之间, 摇摆不定。在实际运作中, 部分投融资平台或履职“缺位”未能完成政策性投资;或在市场经营中或“失足”“错位”将政府资源投入高风险、夕阳、或两高一剩产业, 自身定位上的不准确是其迷失方向, 缺乏科学合理的战略规划。

(二) 投资状况:政府指令性项目为主, 投资和收益不匹配

在经营业务上, 大部分地方融资平台以承担政府指令性投资任务为主, 一是成立项目公司完成政府交办的公益性或准公益性项目的投资建设以及工程的实施;二是根据政府的授意或委托实施股权性投资或者对政府划转的股权进行管理。公益性、基础性项目投资额巨大, 且本身不具有赢利能力, 通过这类项目从银行获得长期融资很困难, 依靠项目包装或者流动资金贷款实施项目建设, 还款期限与还款能力也发生了错位。如南京市某集团A自2005年至2010年对某城市环境综合整治工程累计投入资金近52亿, 除少量财政资本金注入, 大部分项目资金来源于银行贷款, 年资金使用成本达2亿多, 五年来累计获得经营性收入仅5000万, 年平均投资回报率不足0.2% (2) , 仅能勉强维持日常管养支出, 依靠项目本身收益偿还项目贷款纯属“镜花水月”。

(三) 融资状况:过度负债, 未建立稳定偿债渠道

融资方面, 地方融资平台普遍存在过度负债现象, 央行的调研结果显示, 2009年5月末, 全国共有政府投融资平台3800多家, 管理总资产近9万亿元, 存在着将近6万亿元的巨额融资, 平均资产负债率约60%。商业银行贷款是地方融资平台融资的主要方向, 四大行、国开行和地方金融机构在贷款主角上形成三足鼎立的局面;企业债券、资产证券化以及BOT等创新型融资渠道, 虽然融资成本相对较低, 由于发行报批手续的繁杂, 不占主流;在贷款资金的偿还上看, 很多项目都是依靠土地出让金收益, 由于近几年国家宏观政策影响, 土地出让收到政府计划和出让条件等诸多限制, 一个在遥不可期的未来才能实现的政策, 滚存下来的却是当下实实在在的资金成本。于此同时, 在当前动荡起伏的金融市场, 有些平台企业为获取经营性现金流, 将资金投入股票、证券等高风险市场, 财务风险极大, 无异于竭泽而渔。

(四) 管理状况:法人治理结构不健全, 现代企业制度不完善

现代企业制度的突出特征是, 董事会、监事会以及总经理同时具备, 互相牵制, 缺一不可。地方投融资平台法人治理结构问题主要表现在两个方面, 一是法人治理结构本身不完善。现代企业制度中完善的法人治理至少要包括股东会、董事会和监事会。由于地方投融资平台通常由政府单独出资或主导, 在法人治理方面股东会自然欠缺, 甚至董事会也不完善, 通常仅设置董事长, 监事会更被置于可有可无状态。二是法人治理水平低下。由于地方投融资平台的政府出资性质, 即使在法人治理结构完整的情况下, 也经常出现政府官员任职、经营层与决策层高度重叠、职业经理人缺乏等现象, 使得地方投融资平台的法人治理水平低下, 管理效率不高。

三、地方融资平台绩效审计与绩效评价体系的建立

综上所述, 地方融资平台目前定位不明、经营效益差、投融资风险大和管理水平低的现状, 与其在国民经济转型和城市化发展进程所处位置的要求, 存在较大差距。因此, 对地方融资平台加大绩效审计力度, 从自身运营效益的角度揭示其在经营绩效和社会责任绩效上存在的问题, 帮助其提高经济价值和社会价值, 才能实现其经济运行的可持续发展。为全面推进我国经济结构的战略性调整, 强化政府的投融资能力及对国有股权的管控能力, 防范系统性金融风险, 笔者认为, 有必要将传统的资产负债损益审计与绩效审计的思路相结合, 建立健全绩效评价体系, 为规范化平台运作提供评价依据。

(一) 目前投融资平台绩效审计存在的技术难点

1. 如何定义地方融资平台的性质

地方融资平台是地方政府根据城市建设需要, 由政府注入资本金以及财政补贴依据公司法建立起来的拥有法人治理结构的特有的企业组织形式, 是包裹着公司这一组织形式的“壳”, 却包含政府职能部门的“灵魂”的特殊企业, 在某种程度上也可以说是政府职能部门的职责延伸的特殊政府外设机构。投融资平台是承担着部分公共服务、公共管理、公共事业投资职能;同时谋求盈利的以有限责任公司为载体的法人实体。性质的准确定位会直接影响到绩效审计的重点和评价指标的设计。

2. 对“投融资”概念的理解

一方面“投融资”描述了现实经济中的一种复合性的经济行为, 即“投资融资化”和“融资投资化”的结合;另一方面是从“投融资”体制角度来理解的概念, 在目前中国处于经济转轨的过程中, 重大领域的投融资决策受政府各项政策影响, 投融资行为、尤其是特定主体的投融资行为正是政治经济体制在企业具体行为上的反映。前者描述的是具体化的投融资行为, 是静态的、单一的, 而后者从体制的角度来理解“投融资”这一概念必须用历史的眼光, 其内涵的变化正是随着国家政治经济体制的变化逐渐变化、充实、丰满。分析某一具体投融资决策的合规性、效益性, 必须还原到某个特定的政策环境, 才能正确定位企业的具体经济行为背后的思维逻辑;对具体投资项目的绩效评价也必须回归到某个特定时期的社会背景和经济发展阶段中去, 不能和相关的历史时期割裂开来。

3. 如何选择绩效评价指标

目前国际通用的绩效评价体系仅有两条清晰的分支:针对非盈利机构 (non-for-profit sector) 的绩效评价体系和针对私人领域 (private sector) 的绩效评价体系, 前者以法规性、组织性、政治性的非财务指标为主, 绩效评价的重点是对公共资源是否充分利用以及社会需求是否最大限度的满足;后者主要以财务指标为主, 绩效评价的重点是经济实体是否有效运行, 内部的经济资源是否充分利用, 能否以最小的经济投入获得最大的经济产出。两者的界限明确, 不可融合。

地方融资平台是拥有双重身份的特殊职能企业, 是我国经济体制改革过程中创造出的有中国特色的政策产物, 在国际惯例中选择一类现有指标来进行绩效评价比较困难, 应该根据融资平台企业的具体业务, 将社会效益性指标和经济效益性指标设置不同权重, 同时定性指标与定量指标相结合。

(二) 基于价值链理论的地方融资平台绩效评价模型

多数学者认为, 企业每项经营活动都是创造价值的经济活动, 而这些互不相同但又相互联系的生产经营活动构成了创造价值的动态过程, 即价值链 (1) 。地方融资平台之所以获得各级各类审计机关、审计组织的关注, 与其资金聚集程度密不可分, 从单个实体占有资金的“密度”而言, 地方融资平台堪比“航母”。对这类企业的审计笔者将其定义为“资金密集型审计”, 绩效审计将与资金流向息息相关的各环节作为审计重点。价值链的绩效是一条价值链是否具有竞争力的衡量标准, 地方融资平台的每项日常经营活动都处于资金流转的价值链中, 划分为资金的取得、投入、使用和结果等四个环节, 可通过分析每个环节的经济性、效益型和效果性来评价地方融资平台的经营绩效。

1. 价值链上游环节———资金的取得:

筹资、融资情况, 包括总量、渠道、方式、成本以及偿债资金的来源, 重点评价融资的经济性、效率性和效果性以及风险防范能力。经济性主要指资金使用成本, 各类来源资金比例, 是否达到最佳资金使用结构, 融资是否存在不正常的附加条件, 资金到位前发生的融资费用是否合理;效率性指能否根据筹资计划、资金预算筹措到资金, 资金来源是否足额、合规、合法, 是否与相关资金提供方是否订立正规、合理的书面协议;效果性指资金筹措的目标是否达到, 是否符合管理部门下达的计划、预算, 以及是否及时、足额到账;风险防范能力指总体资金使用的风险, 包括财务风险、法律风险、道德风险等, 对于外部融资, 平台企业是否制定了资金偿还计划以及偿债资金的可靠性。

2. 价值链中游环节———资金的投入:

主要指一次性投入到位的资金, 如股权性投资, 包括投资方向、行业、结构、成本以及投资回报情况。投资的合规性指是否履行有关国资管理部门相关报告、报批和备案手续;投资的经济性指投资成本是否符合市场公允价值, 预计的投资回报率和投资回收期与投资成本是否匹配;投资的效率性指是否充分利用有限资金, 完成企业制定的投资计划和有关部门制定的资金投放任务;投资的效果性指是否发挥先导性、基础性投资的作用, 投资方向有无回避“两高一剩”, 重点投资战略是否优化, 产品或服务是否具有市场竞争力。

3. 价值链中游环节———资金的使用:

主要针对项目投资的资金使用这样一个持续性的过程, 重点评价工程项目建设的经济性、效益性、效果性。包括对政府交办的工程建设任务是否完成到位, 建设工程的实施过程是否符合政策预期, 以及相关项目在服务地区群众生活、提升城市形象方面是否发挥了应有的作用。审查项目立项是否符合地方政府有关立项文件、是否编制了工程建设方案并就方案进行了必要论证;是否经过了勘察设计, 委托相应资质的设计单位来设计;对于工程物资采购和使用是否执行了政府采购和招投标办法的有关规定, 有无合同审签和授权制度;审查工程有无运营成本控制, 成本是否合理、合规;是否存在行政经费挤占、挪用建设资金、虚列支出、私设小金库和现金管理使用的其他不规范情况;工程项目是否进行了竣工决算、以及在具体地区发挥作用的情况。

4. 价值链下游环节———资金的结果:

资金产生的结果体现在内外两个层面, 内部结果指资金经过筹集到使用的过程, 能够为企业自身带来的资产的变化, 增值或优化, 体现在企业资产质量上的提高或者企业效益的增加;外部结果指资金的投放形成的外部效益, 包括外部经济性、社会效益、生态效益等, 作为承担政府投融资职能的平台企业, 在履行社会责任、政府任务的角度, 在提升城市形象、支持经济发展所体现出的作用。

(三) 以沃尔比重评分法为工具的指标体系设计

独立的、零散的绩效审计评价指标是无法对资金的价值链绩效情况做出最终的评价, 必须借助一定的评价工具。目前采用较多的评价工具有成本效益分析法、综合指数法等, “沃尔比重评分法” (1) 起源于1928年, 亚历山大?沃尔出版的《信用晴雨表研究》和《财务报表比率分析》中提出了对企业信用能力指数的分析和评价。基本原理就是把若干个财务比率用线性关系结合起来, 对选中的财务比率给定其在总评价中的比重 (比重总和为100) , 然后确定标准比率, 并与实际比率相比较, 评出每项指标的得分, 最后得出总评分。由于沃尔评分法在财务指标的选取上有一定局限, 因此, 笔者是基于“沃尔评分法”的, 尝试性引入非财务指标作为补充, 以弥补这一缺限, 探讨资金的价值链绩效评价指标体系的构建途径。

通常采用的分析方法包括:趋势分析法和因素分析法, 可通过实地调查、咨询相关部门、走访统计部门等多种方式, 收集直接间接数据, 纵向上分析企业的资产负债情况、收益状况、现金流入状况进行对比分析, 找出其经济效益的变化趋势, 并进而发现影响其经济效益变化的主要因素, 摸清其主要的盈利来源和核心竞争力;定量分析和定性分析相结合:.一方面对企业存在的问题做定性描述, 概括其在履行政府投融资平台职能的完成情况;另一方面通过运用相关财务分析指标, 描述其在资产管理、收益水平、现金流入的安全度上所处的位置。定量和定性两者结合, 对其进行综合评价。

首先确定评价的内容, 设置评价指标, 确定采用哪些定量和定性评价指标;第二科学划分定量指标和定性指标的比例, 并赋以一定的比重;第三确定各项比率指标的标准值。沃尔评分法的标准值是指各指标在企业现时条件下的最优值, 但是, 当某一指标与最优值差异很大时, 会对总评分产生不合逻辑的重大影响。通常标准值主要采用以下标准: (1) 计划标准。以预先制定的目标、计划和预算定额等数据作为评价的标准。 (2) 行业标准。以同行业的相关指标数据为样本, 运用一定的统计方法计算而制定出的评价标准。 (3) 历史标准。以本地区、本部门、单位或同类部门、单位绩效评价指标的历史数据作为样本, 运5用一定的统计方法计算出的各类指标平均历史水平。 (4) 经验标准。由专家学者根据财政经济活动发展规律和实践经验, 经过分析研究后得出的评价标准;第四计算并评分。计算出各类定量指标值和对定性指标进行描述, 并参照计划标准、行业标准、历史标准以及经验标准对定量和定性指标的结果进行评分。 (如示例表) (5) 对评分结果进行汇总分析, 并根据公式:汇总评价分值P=Σ置a×80%+Σy参×20%, 其中:P表示各个评价指标, x、y表示各定量和定性指标的评分值, a、卢代表各定量和定性指标各自的比重。比重和评分的设置依靠审计人员的职业判断, 计算汇总评分后, 运用横向比较、纵向比较、历史比较、经验比较等分析方法, 评价绩效水平。

1. 资金的取得绩效评价指标:

由于地方融资平台企业对资金存在迫切需求, 往往存在不计成本不顾条件不考虑偿还能力, 甚至以牺牲效率为代价的融资行为, 为平台运营带来了巨大的风险隐患, 现有的和隐形的资金成本给平台企业背上了沉重的包袱, 这部分主要以定量指标为主, 定性指标集中在融资相关的内控制度管理方面。

(1) 定量指标:

A.经济性指标:筹集资金加权平均成本率、融资费用率、融资附加成本率等。

B.效率性指标:融资计划完成率、资金充足率等。

C.效果性指标:融资拨付率、资金到位率等。

D.风险性指标:债务对土地的依存度、借新还旧率、已获利息倍数等。

(2) 定性指标:是否订立筹资预算、预算是否合理、是否专人管理、是否建立相应的内控管理制度、是否存在融资风险预警制度等。

2. 资金的投入绩效评价指标:

部分融资平台以股权经营为纽带, 对外以股权性投资形成的资金投入, 以发挥产业引导作用, 对这部分资金投入评价相对单纯, 以定量指标为主。

(1) 定量指标:

A.经济性指标:投资回报率、财务净现值率、投资利润率等。

B.效率性指标:投资计划完成率、无效投资率、损失浪费率等。

C.效果性指标:投资回收期等。

(2) 定性指标:投资管理是否到位、是否建立投资管理制度、投资报批手续是否完善、是否与被投资企业建立日常联系制度等。

3. 资金的使用绩效评价指标:

基础项目的建设成为大部分融资平台的资金使用方向, 传统上的项目资金审计, 更多关注造价的核减, 很少涉及建设资金使用的绩效审计, 致使我国许多财政性投资的经营性公共工程投入运营后效益极其低下, 探讨公共工程建设专项资金绩效审计评价指标就尤为重要, 对于项目资金的绩效评价以定量指标为主, 对项目资金的管理评价以定性指标为主。

(1) 定量指标:

A.经济性指标:如投资核减率、工程管理费率、经费节约率、一般支出挤占项目支出比率等。

B.效率性指标:如投资利润率、投资利税率、项日管理内控制度健全有效率、项目提前 (延期) 完成时间等。

C.效果性指标:工程目标工作完成率、投资回收期、目标完成率、项目设计能力利用率、项目质量建设管理量合格率等。

(2) 定性指标:包括资金预算是否合理、预期目标是否科学, 资金使用项是否进行可行性论证、资金是否有序、及时拨付、是否加强资金管理, 财务核算制度的建立和执行情况, 是否做到专款专用、项目资金的使用是否严格履行招投标程序、项目质量等级等。

4. 资金的结果绩效评价指标:

资金形成的结果可从经济效益、社会效益和生态效益三个方面来评价, 经济效益指标包括内部经济的保值增值, 资产优化以及外部形成的经济性;而社会效益和生态效益则更多涉及非财务性评价指标。

(1) 定量指标:

A.内部结果指标:资产利润率、国有资本保值增值率、企业经济附加值。

B.外部结果指标:如成立后人均国民生产总值平均增长率、利税增加率、社会贡献率、环保投资增长额、人均绿地变化率、森林覆盖变化率等。

(2) 定性指标:是否弥补产业空白、增加就业、维持社会稳定投产或运行后是否达到预期的效果、城市文明程度、卫生、环保程度, 公众满意程度等。

四、结语

绩效审计评价指标体系是一个系统的工程, 在具体操作中, 可顺应资金流转的各环节, 按照融资平台的不同性质、不同目标, 根据不同地区、不同时期、不同社会环境以及不同的政府执政理念的要求, 有意识的搜集各类技术指标和数据资料, 建立科学、完整的绩效审计评价指标库。

由于地方融资平台在融资渠道、投放方向具有多元性, 资金使用效益存在多样性, 对于资金价值链的绩效指标很难穷尽;同时对于具体行业具体指标的选取和计算方法尚未走上标准化的道路, 要想构建科学、客观、合理的评价指标体系, 对绩效审计人员的知识水平和职业判断有较高的要求。本文仅通过对一些特征性指标的列举, 利用沃尔评分法的基本原理构建了评价方法, 对地方融资平台资金的绩效评价指标体系进行了初步探讨, 不足之处, 敬请批评指正。

摘要：地方融资平台目前成为强经济刺激计划中最活跃的投融资主体, 在拉动内需的经济计划中发挥着举足轻重的作用, 也潜在着巨大的金融风险和财政风险。从融资平台运营现状出发, 分析目前政府投融资平台企业绩效审计中需要关注的关键点, 并探索性结合价值链理论和“沃尔比重评分法”构建“资金密集型审计”的绩效评价指标体系, 评价地方融资平台的运营绩效。

关键词：融资平台,绩效审计,绩效评价,沃尔比重评分法

参考文献

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绩效审计体系 第2篇

急应建立健全财政支出绩效审计评价体系。

一、建立财政支出绩效审计评价体系的意义

20世纪80年代以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境，解决政府机构臃肿、行政效率低下、公众对政府的信任危机等问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为核心理念、以谋求提高效率与服务质量、改善公众对政府公共部门的信任为目的政府绩效评估、绩效审计等措施。随着我国行政体制改革的不断深入，开展财政支出绩效审计评价体系构建具有重要的现实意义。建立财政支出绩效审计评价体系，是我国现阶段经济社会发展的客观要求。建立财政支出绩效审计评价体系，是促进财政支出科学管理的必然要求。建立财政支出绩效审计评价体系，有利于完善我国审计监督评价体系。

二、当前我国建立财政支出绩效审计评价体系存在的难点和问题

（一）法律层面缺失。从国外发达国家绩效审计工作的发展实践来看，必要的立法支持是确保财政支出绩效审计制度化、经常化的重要保证。而我国绩效审计工作仍处于试点摸索阶段，迄今尚末出台有关绩效审计工作的统一法律；审计相关法律也未明确审计机关开展绩效审计规定的条文。从依法审计角度看，法律规范的缺失不仅使绩效审计缺乏必要的深度和广度，而且也影响审计的权威性和结果的运用。

（二）绩效审计的执行主体未明确。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有专门的绩效评估、绩效审计评价机构作为审计评价的执行主体。而我国则未明确这样一个有权威性的综合管理机构，使得评价工作只能分散在各管理部门进行，各部门又主要从技术性能、项目管理方面进行评价，指标、方法和组织程序差异大。标准不统一，使得财政支出绩效审计评价结果差异大，既难以保障评价结果的客观公正性，又缺乏可比性。

（三）审计评价指标体系缺乏。虽然我国一些地方审计机关已经初步确定了绩效审计指标体系设计和应用方法，但这些指标主要侧重于技术、工程及资金使用合规性的评价，而对资金使用效益、社会效益定量、定性评价不足。其次，各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，还不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求、另外，财政支出基础数据的缺乏也使得审计评价的标准难以确定，因此绩效审计工作的进展缓慢。

三、推进财政绩效审计基本思路

思路决定出路。开展绩效审计当务之急是边立法边实践。提出立法建议；明确执行主体；建立定量、定性评价指标体系及评价标准。

（一）建立健全绩效审计法律。依法审计是审计的基本原则，只有法律、法规的条文明确规定了绩效审计，审计机关、审计人员开展绩效审计才有法可依。首先，应该在《审计法》或《预算法》中确立绩效审计的法律地位。其次，要从法律上树立绩效审计的权威性。审计机关开展绩效审计应具有相应的地位和相对的独立性。再次，出台有关审计评价工作的具体法律制度及规范，明确审计评价的组织管理、相关各方的责任与权利、审计对象、审计内容、实施程序和方法结果及绩效审计报告的效力和约束等。

（二）建立健全财政支出绩效审计定量评价指标体系及评价标准。为合理考核财政支出绩效，评价指标应根据不同单位性质、项目类型、考评可比性等分别设置和界定绩效评价指标，考核指标一般应包括绩效目标完成程度、预算执行情况等，以确保评价指标体系具有同期、同地域可比性，保证绩效评价结果的客观公正。一般来说，审计评价财政支出经济效益指标都可以表示为收益/成本的比例，收益、成本的具体内容视不同效益指标而异。审计评价财政支出社会效益指标的标准往往由于支出项目涉及不同的经济和社会领域而各不相同。而且不同性质的财政支出在政府活动中所起的作用和目的的不同，因此要衡量和判断这些支出的绩效须对应不同的评价指标，具体指标选取则应根据评价的具体目标、组织实施机构、评估对象等确定。

论企业绩效审计评价指标体系的构建 第3篇

摘要：企业的绩效审计评价指标是衡量一个公司经营活动经济性、效率性、效果性的重要标杆。建立健全绩效审计评价指标体系已经成为当代企业发展，更好地参与全球化竞争的时代要求。绩效审计评价指标体系的构建要本着全面综合，适合企业的原则，对企业的经营活动起到监督评价的作用。目前，我国企业所使用的绩效审计评价指标体系多数达不到相应的效果。因此，我们要综合国内外优秀评价指标体系，争取求同存异，互利互补，寻找更为适应企业发展要求的绩效审计评价指标体系。

关键词：绩效审计；关键绩效指标；经济增加值；平衡积分法

一、 绩效审计评价指标体系的内涵

1. 绩效审计。绩效审计是针对企业各部门经营活动的经济、效率、效果及资金运用效益进行的审计，这个定义以“3E”理论为核心，即经济性（Economic）、效率性（Efficiency）以及效果性（Effectiveness），考虑了企业价值的充分利用。绩效审计由出现以来发展迅速，已经是判断一个国家或公司是否已经迈向现代化的重要标志之一。因此，建立健全绩效审计评价指标体系成为当下绩效审计发展的重要方面。

2. 绩效审计评价指标体系。绩效评价指标体系，是以企业的实际业绩效果为评价考核依据的价值衡量体系，是管理部门进行公司治理的重要工具。选择恰当的绩效审计评价指标体系并且有效实施有助于企业价值创造活动的开展，也有利于对被评价对象做出合理、量化、全面的评定。帮助被审对象进行管理决策是绩效审计尤为重要的目标，所以，绩效指标评价体系的重要内容就应该包括合理的评价标准、考评系统和管理体系。

3. 企业绩效审计评价指标体系的重要性。我国传统的财务收支审计是以会计准则为标准进行财务评价分析和报表分析等活动的。但在绩效审计方面，却一直缺乏一个统一的评价标准和评价准则。绩效审计的深入有效进行需要一个统一客观的评价标准，这是影响它的最直接的因素，也是完整意义上的绩效审计非常重要的基础，它能够指引审计人员，保证其专业判断的一致性和客观性。

二、 我国企业绩效审计评价指标体系的现状

目前我国的绩效审计评价指标体系，是专门针对工商类竞争性企业设计的。工商类竞争性企业的绩效评价大致分为四个方面，分别是财务方面，资金运营方面，偿债能力方面以及未来发展潜力方面。财务方面反映了企业的投资回报率和利润率；资金营运方面主要体现了企业的资金周转率和营运的能力；偿债状况主要反映企业的资产杠杆、负债率和偿债能力；未来发展潜力方面主要反映企业的未来成长和长远的发展潜力。这四个部分作用在一起，共同反映了企业当前的经营发展状况，通过考察以上几个方面，可以得出较为全面的企业绩效审计评价结论。

近年来，我国逐渐开始重视绩效审计的发展。审计长刘家义就曾于2011年1月18日在全国审计工作会议上指出：“全面推进绩效审计，积极发挥审计的建设性作用”。此外，《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》也提出“对企业的绩效审计进行全面推进，并积极转变企业的发展方式”、“着力构建审计评价及方法体系”的号召。但总体来看，我国绩效审计评价指标体系的建设仍处于起步阶段，与其他国家的绩效审计评价体系相比还有很大的差距。

1. 绩效审计评价缺乏成熟明确的专业指南。绩效审计的评价对象千差万别，因而评价标准很难统一，然而不同的评价方法正好又导致了评价结果的不同，管理者很难做出正确的判断。同时，目前我们的绩效审计评价标准较为单一，定量评价过多然而定性评价较少，这就造成了我们的绩效审计结果片面，评价缺乏成熟明确的专业指南。

2. 评价标准缺乏统一性与客观性。自我国审计机关成立以来都是使用的传统财务收支审计，而它对财务报表和活动的评价分析是以会计准则作为标准来的。但是目前对于绩效审计来说，还处于探索阶段，缺乏统一的评价标准，缺乏规范的绩效审计评价指南，对各企业目标和定位也处于不断的变化之中。

3. 评价指标体系不完整，偏重经济效益、对社会效益忽视。现阶段，我国绩效审计评价指标的内容偏重于直接效益、经济效益和短期效益，从而相应的忽视社会效益、生态效益、环境效益以及长远效益等，导致评价结论有失偏颇。

三、 企业绩效评价方法及评述

企业绩效评价是对企业经营业绩和管理绩效评价的简称。它运用最新的统计，经济和管理方面的知识，采用定性和定量的方法，参照一定的标准，构建指标体系和模型，从而对企业在某段时间内的经营绩效做出公正合理的评价。

目前，国内外公司常用的企业绩效评价方法有很多，最具代表性的是：关键绩效指标评价法-KPI、经济增加值法-EVA、和平衡计分卡法-BSC，这几种评价方法分别有各自的优点和不足。

1. 关键绩效指标评价法。关键绩效指标评价法（KPI，Key Performance Indicators）是现代企业中较为常用的绩效评价方法，它是通过设计、抽样、计算和分析企业主要投入和产出的参数，从而衡量企业的绩效。关键绩效指标作为一种矢量化的绩效评价指标，能够促进企业关键成功因素的理解和实施。KPI的目的是将企业战略转化为内部过程和活动，最终增强企业的核心竞争力和改进企业绩效。

其优点主要有：

（1）KPI把公司目标化整体为具体，进行层层剖析，有利于公司实现其目标。企业员工绩效行为与企业目标要求的行为不太相符的情况下，公司通过对KPI指标的整合和控制就能够更好地确保两者的有效执行，维护了企业战略的实现。

（2）提出了最大化客户价值的理念。KPI的这种理念，这有利于企业关注客户，以市场为导向，提高自身竞争力。

（3）有利于公司整体利益与个人利益相吻合。指标的层层分解，让公司目标与个人发展融为一体，从而实现公司与员工和谐共赢的结果。

同时，如果仅使用KPI衡量企业绩效也有不足之处，主要体现在以下几点：

（1）KPI倾向于定量地考核，如果没有专业的指导和判断工具很难摸清其对公司的真正影响。

（2）KPI会使考核者过分地依赖考核指标，考核方式比较机械，对弹性因素考虑不足。

（3）KPI不一定对所有岗位都适用。

2. 经济增加值法。经济增加值法（EVA，Economic Value Added）于20世纪80年代开始在美国出现，它是由美国的一家咨询公司提出的一种评价绩效的指标。EVA指组织一定时间内资本收益高于资本成本的部分。一般我们的计算公式如下：

EVA=投资资本×（投资资本回报率-加权平均资本成本率）

经济增加值法（EVA）的优点主要有以下几个方面：

（1）EVA能够促使企业财务管理体系和评价过程相协调。相对于传统绩效评价来说，EVA较为综合，它贯穿企业从始到终的各项活动，避免了因为多种指标的存在导致的管理混乱情况的出现。

（2）EVA鼓励企业的分权化。EVA不仅能够评价经理人员，同时又能兼顾不同的部门经理，有利于对不同部门进行评价，从而为公司整体经济增加值做贡献。

（3）EVA能够正确引导企业关注长期经济利益，避免被短期利益所左右，鼓励企业经营者做出有利于企业长期利益的决策，。

同时，经济增加值法（EVA）一些不足之处：

（1）EVA的数据通过财务报表进行计算，企业报表本身就有局限性，并不能反映出企业经济效益的高低，且报表数据易被操纵。

（2）EVA站在股东的角度来评价企业业绩，因而难免忽略了其他利益相关者，不能进行全面综合的绩效评价。

（3）EVA对相关会计信息进行了一些调整来消除会计信息的失真，理论上看调整可使计算结果应该越精确，但这些调整在很大程度上也让EVA的计算更难更复杂，妨碍了它的可理解性和应用性。

3. 平衡计分卡法。平衡计分卡（BSC，Balanced Score Card）是由罗伯特·卡普蓝和代维·诺顿提出。平衡计分卡分布从四个视角对企业绩效进行了衡量，分别是财务、顾客、内部流程、学习与成长，这几个视角既包含了企业的具体目标，也有相应的评价方案。同时，平衡计分卡法也引入了非财务指标，在更大程度上平衡了指标评价的体系。

平衡计分卡法作为一个应用广泛的评价方法，其具体优点有：

（1）平衡计分卡把战略分解为四个方面，并设置相应的指标进行评价。

（2）平衡计分卡让财务与非财务评价合为一体，能够促进企业长远利益的实现，且平衡计分卡兼顾了企业的短期目标和长期目标。

（3）衡计分卡从业绩驱动因素入手，能够帮助使企业找出企业的不足之处，并有效地寻找问题的症结，从而企业可以针对其做出相应的改善。

（4）平衡计分卡综合关注了内外部因素，关注顾客以及行业竞争者等，给企业带来相对全面综合的绩效评估。

其不足主要体现在：

（1）平衡计分卡只提供了一个大致的框架，但是一个合理的体系需要所有员工的参与，每个人都最好有自己的平衡计分卡，因而，这有可能导致企业产生很大的成本。

（2）平衡计分卡对信息量及数据有很高的要求，需要一个强大的数据库以及相应的信息技术的支撑。因此，企业的时间代价会很高。

综上所述，BSC、EVA和KPI三类企业绩效评价方法各有所长。因此，为了建立一个更具有实用性的绩效审计评价指标体系，较好的选择是将三者有机结合，互相之间取长补短，加以优化整合。在这个体系中，BSC先为企业评价建立一个基本的包括四个方面的框架；然后使用EVA，从股东利益出发来确定企业的最高目标；KPI则是把企业目标分解成更具体的关键指标，并衡量其实施效果。

四、 企业绩效审计评价指标体系的构建

1. 企业绩效评价方法的借鉴。

其一，从对BSC与EVA的分析结果可看出，EVA的评价方法比较单一，且时效性不高，仅仅偏重经济效益的考察，而BSC则相对更加前瞻、财务性与非财务性相结合以及考虑长期利益；同样，BSC不注重甚至没反映股东财富问题，而EVA却能首先考虑股东财富问题。

其二，对于BSC与KPI，二者都是一种整体的考虑，从最高目标出发的绩效管理工具。不同的是，BSC把企业总目标划分为四个不同的维度，各个维度以及其下的各个指标之间存在着一定的逻辑关系；二KPI则偏重寻找影响企业总目标实现的各种关键因素，因而不同的关键因素之间没有明显的逻辑关系，二者在此方面整合正好能够发挥各自的优势。

2. 经济、社会、环境三方面效益并重。经济、社会、环境是现代企业经营活动需要考虑的三个重要方面。（如图1）

经济效益，是指企业取得的社会劳动节约，即尽量以最少的劳动成本取得最多的期望成果，或者以一定的劳动耗费取得更多的期望成果。经济效益是投资成本和回报之间的比较；社会效益，是指企业承担相应的社会义务而产生社会影响；环境效益是对企业经营活动对人文环境和自然环境所造成影响的衡量。

总体来看，环境效益是经济效益和社会效益的基础，经济效益和社会效益则是环境效益的后果，三者组成一个整体，相互作用，辩证统一。

3. 企业绩效审计评价指标体系架构。综上所述，如果以EVA为核心， BSC为纽带，把BSC的四个不同维度看作是KPI的主控因素，选定关键绩效指标，同时纳入社会和环境效益，建立多层次的指标评价体系。那么，该体系就完美地解决了我国目前绩效审计评价指标体系的不足。

因此，一个新型的、更加全面的企业绩效审计评价指标体系的具体架构如图2。

在经济效益方面，EVA仿佛位于一座金字塔的顶端，总览反映企业综合的经济效益。下面企业财务、顾客、内部流程、学习与成长四个方面的指标是金字塔的主要成分，同时这四个方面又存在着紧密的因果关系，犹如金字塔坚固紧实的墙体。财务结果位于这一层的前面，帮助企业在其它方面提高绩效。

对于社会效益，可以考虑的KPI有：

（1）协调、稳定社会经济程度。主要表现在有效调控国民经济，防范国外资本的渗透，维护经济市场稳定并保护广大消费者人群的利益。

（2）行业影响力。这用来衡量企业在行业中的地位和能力，帮助企业更好的认清自己的位置，制定合理的战略规划。

（3）财政贡献程度。企业上缴的税款是国家财政收入的重要来源，一个国家的财政实力主要靠这个国家的财政税收来支撑，目前，我国仍然以企业纳税人为主，其中中小企业占据很大比重。

（4）就业贡献率。为企业所在地区的劳动力提供职位，解决就业困难的国家问题，醋精经济发展和社会秩序的稳定，同时也能节约国家财政支出。

（5）社会捐助。企业参与社会公益，不仅能够体现企业高度的社会责任感，也能在社会中树立良好的企业现象，营造良好的社会氛围。

社会捐助率=社会捐助额/净利润*100%

环境效益可以从经济效益和社会效益两个方面来分析。其中，经济效益可以是企业由于改善环境而带来的直接以及间接效益；社会效益则包括企业口碑声誉的提高、绿色健康产品的研发销售、环境风险的下降、职工工作环境的改善，周围居民生活环境的改善等间接效益。

最后，在进行绩效审计评价指标体系整合时应关注一下五个方面的问题：一是系统全面性，即体系应涵盖财务与非财务，定量与定性等方面，是对公司的系统全面的评价；二是结果相关性，即分析结果应与企业真正的需求相关；三是科学实用性，即分析原理、过程及结果都是科学的，且结果方便管理者使用；四是核算统一性，及整个体系的核算口径是前后统一的，数据取数和计算方法前后一致；五是评价的成本效益。只要主要考虑到这五方面问题，相信KPI、EVA和BSC三者有机结合，融为一体的绩效评价指标体系一定能为企业带来无限的经济效益，促进企业更好地参与市场竞争，发挥自己的优势，解决发展竞争问题。

五、 总结

本文通过对企业绩效审计评价的研究，基于KPI、EVA和BSC整合视角，充分考虑企业对经济效益，社会效益和环境效益的影响，重新构建了企业绩效审计的评价指标体系，以促进我国企业绩效审计评价体系的不断改进和完善。

参考文献：

[1] 刘凤委，李琦.市场竞争、EVA评价与企业过度投资[J].会计研究，2013，（2）：54-62.

[2] 池国华，王志，杨金.EVA考核提升了企业价值吗？—来自中国国有上市公司的经验证据[J].会计研究，2013，（11）：60-66.

[3] 李凤雏，王永海，赵刘中.绩效审计在推动完善国家治理中的作用分析[J].审计研究，2012，（3）：14-18.

[4] 徐泓，曲婧.自然资源绩效审计的目标、内容和评价指标体系初探[J].审计研究，2012，（3）：14-19.

基金项目：中国人民大学研究生科学研究基金项目（项目号：15XNH084）。

作者简介：张毅飞（1985-），女，汉族，河南省平顶山市人，中国人民大学商学院博士生，研究方向为管理会计、审计、公司金融；任杰（1988-），女，汉族，山东省潍坊市人，中国人民大学商学院博士生，研究方向为公司治理、公司金融；杨华领（1980-），男，汉族，河南省周口市人，中国人民大学商学院博士生，研究方向为公司财务、员工持股。

政府绩效审计评价体系构建 第4篇

(一) 受托责任

“受托责任”一词最早由杨时展先生从英文“accountability”翻译过来, 并提出“审计不但因受托经济责任的发生而发生, 而且因受托经济责任的发展而发展”。1988年, 英国审计学家D·弗林特 (David.Flint) 在其《审计哲学与原理导论》中认为, “作为一种几乎普遍的真理, 凡存在审计的地方, 就一定存在一方关系人对另一方或其他关系人负有履行受托经济责任的义务这样一种关系……此种责任义务关系的存在是审计的重要前提, 可能还是最重要的前提。”受托责任已成为当代政治学、经济学和政府治理的核心概念之一。经济受托责任对审计的推动作用关键在于当经济资源积累到一定程度后, 所有权与经管权发生了分离, 一方面, 委托者为了其经济利益的保值增值, 必须对所委托的经济资源的使用和管理状况进行有效监督;另一方面, 受托人为了向委托人证明自己对经济资源的效益管理, 需要独立客观的第三方加以证明。在监督受托经济责任与解除受托经济责任两种合力的推动下, 既具有独立地位, 又具有专业技术的审计活动便产生并得到不断的演进与发展。这个过程如图1所示:

在这个委托与受托关系互动的过程中, 存在如下要素关系: (1) 主体:委托方 (经济资源所有者) , 受托方 (经济资源管理者) ; (2) 客体:经济资源。这里的经济资源是广义的, 包括委托———受托关系构建的各种物质载体中介, 如, 货币、实物、人力资源、生态资源等; (3) 目标:监管受托责任、解除受托责任; (4) 过程:经管过程 (控制资源引致) 、报告过程 (信息不对称引致) 。

(二) 公共受托责任

根据受托责任方的不同, 受托责任可以划分为:公共受托责任、公司受托责任和组织内部受托责任。公共受托责任即是政府的受托责任, 美国政府会计准则委员会 (GASB) 提出, 公共受托责任是指政府从事各项社会公共事务管理活动的义务, 或者是“对资源或活动从公众那里转移给政府当局而应负责任的一种转换”。美国审计总署 (GAO) 认为, 公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。蔡春认为, 一个国家 (政府) 的资源应属于全体人民所有, 国家 (政府) 是受人民之托在管理和经营这些资源或财富, 所以国家 (政府) 必须对经管人民所托付的资源负责, 必须就其经管情况向人民做出报告或说明, 国家 (政府) 对社会公众所负的这些责任就是公共受托责任。绩效审计就是建立在公共受托责任基础之上的, 社会公众作为终极委托人赋予政府管理、运作公共经济资源, 制定、执行公共政策的权利, 随着民主意识的增强, 他们不仅希望委托的资源得到安全、合规的管理, 更希望资源保值增值。20世纪70年代以来, 西方国家政府治理中出现了经济停滞、财政危机、效率低下、资源耗费等严重问题, 社会公众转而诉求低成本、低消耗、高效益、高效率、重服务、重效果的政府治理, 英国、美国、新西兰、澳大利亚等西方国家纷纷开展了一场声势浩大且影响深远的的政府改革运动, 即“新公共管理运动”。在新公共管理运动的推动下, 政府作为公共资源的最大受托方, 社会公众对政府肩负的受托公共责任提出了更高标准的要求, 真实、合规性审计已远远不能满足新形势的需要, 经济性、效率性、效果性、公平性、环境性的政府绩效审计渐渐受到社会公众的重视并成为理论研究的重点。

二、绩效评价体系目标与构建困境

(一) 绩效审计

最高审计机关国际组织 (INTOSAI) 于1986年在悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议上形成了一份文件:《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》, 明确了“绩效审计”的表述:最高审计机关的传统任务是进行合规性审计, 包括遵守法律和规章以及财务责任的所有方面;除了合规性审计, 还有另一种类型的审计, 它涉及对公营部门的经济性、效率性和效果性的评价, 这就是绩效审计。大多数国家都把“3E”作为绩效审计的标准, 即经济性 (Economy) 、效率性 (Efficiency) 和效果性 (Effectiveness) , 随着绩效审计理论研究与实践的深入又拓展为“5E”标准, 即增加环境性 (environment) 和公平性 (equity) 。英国国家审计署2003年颁布的《绩效审计手册》阐述了经济性、效率性和效果性, 概言之, 经济性的直接含义是成本减至最低;效率性的直接含义是达到最佳的投人和产出比例;效果性的直接含义是实际效果与预计效果的比例关系。在《世界审计组织绩效审计指南》、《亚洲审计组织绩效审计指南》或其他有关文件中并没有给出环境性、公平性的阐述与原则要求。陈骏提出公平性是公共政策和公共服务的本质属性, 公平性主要包括供给过程的公平性、供给机制的公平性以及供给取向的公平性。加拿大丹尼斯·普瑞斯波尔认为, 环境性指审查对自然资源的有效利用和对生态平衡的维护情况, 公平性指审查在社会利润分配方面是否公平及其对社会秩序的影响。

(二) 绩效审计评价体系

评价体系是整个绩效审计理论结构的核心部分, 其建立与否是绩效审计能否有效深入开展的最直接因素。目前, 绩效审计研究总体滞后于绩效审计实践的一个重要原因就是缺乏一个科学的、有指导意义的、可操作的评价体系, 评价体系研究还处于起步阶段。笔者认为, 绩效审计评价体系难以建立的重要原因在于绩效审计自身理论及其绩效审计对象的特殊性, 与传统政府财务审计存在巨大差别。其难点在于: (1) 经济性、效率性、效果性, 概念边界不清、相互重叠, 而环境性、公平性还没有科学规范的阐述, 各言其说。由于边界不明, 不同的人在不同的环境下就有不同的解读。吴国萍认为, 实际工作中经济性、效率性和效果性都不是一个简单的算术比, 三者又常常是交叉在一起的, 虽然绩效审计没有必要对以上三个方面都得出结论, 但审计人员如果孤立地检查经济性和效率性, 而不考虑效果性, 审计工作所能发挥的作用是有限的, 在实际工作中很难将三者割裂开来。 (2) 政府活动和公共项目具有长期性、多样性、复杂性、社会效益性特点, 整齐划一、统一标准的评价体系似乎不能涵盖纷繁复杂的绩效审计对象。如教育投入、环保项目、国防事业等是多层次的、短期难以见效的, 且对未来的判断与预期具有很大的不确定性和不可靠性, 绩效审计评价面临着巨大的风险, 评价信度就会大打折扣。此外, 有些项目是不计经济效益的, 更多的是侧重社会福利、民众福祉, 传统的投入———产出———效益评价模式似乎难以计量。 (3) 绩效审计评价并不能完全替代财务审计适用于所有公共部门、公共资源, 首先应明确项目选题范围, “有所为, 有所不为”。绩效审计的评价应与绩效审计的目标相匹配, 审计目标决定了审计内容, 从而也就决定了审计评价的内容。绩效审计的评价随审计对象的不同会有很大差别, 因此, 不可能建立一套普遍适用的、适合于所有审计对象的一般评价体系。

三、政府绩效审计评价体系构建思路

(一) 绩效审计的评价标准

对政府绩效审计的评价标准, 国内学者李爽和赵宝柱有较为统一的看法, 他们认为不能用一套固定的审计方法来完成不同的效益审计项目, 必须针对不同的审计对象和目的设计不同的取证和分析方法。周亚荣、廖洪认为政府绩效审计评价指标的研究应先考虑划分绩效评价的对象, 并基于预算视角单独建立了政府部门绩效审计评价。同时, 提出评价标准与评价指标非同一概念, 评价指标反映的是“绩效是什么样的”, 评价标准反映的是“绩效应该是什么样的”。笔者认为, 这二者没有本质的差别, 他们都是为了绩效审计提供一个参照, 用什么标准来衡量的问题, 当已存在部门、行业、国际标准时就可以直接利用其作为参照, 当不存在相应标准时, 就应建立一套评价体系, 这二者可以相互配合使用。本文对二者不加以区分, 均称为评价标准, 其关系如图2所示:

在英国的绩效审计实践中, 充分体现了“保持灵活和创造性”, 在不同的时期、不同的地区, 对于不同的绩效审计项目, 目标的要求和实现方式也不尽相同。近年来英国的审计实践中, 审计机构没有就绩效审计的规划、执行和报告等环节做出严格规定, 而是最大限度的鼓励创新, 强调审计人员在不同的审计环境中不能采用“一成不变的”方法, 要树立创新意识, 根据审计项目的对象, 确定不同的方法、预算和报告风格。最高审计机关国际组织发布的职业道德规范制定了4条原则, 即:专业胜任能力、公正性、保守职业秘密和独立客观公正。英国国家审计署在上述原则框架体系内, 结合审计实践, 制定了英国绩效审计的八条原则:专业胜任能力、公正性、严密性、客观性和独立性、责任、增值性、坚定性、沟通协调。

(二) 绩效审计对象

可以根据绩效审计对象的不同, 采取“灵活和创造性”, 建立不同的评价体系, 对特殊的项目特殊对待, 不必拘泥于统一的评价体系。同时, 可以借鉴英国和最高审计组织的原则作为绩效审计评价体系构建的基本原则, 总揽绩效评价。绩效审计评价对象如图3所示:

在项目选题上, 绩效审计并不能完全应用于所有公共领域, 绩效审计的对象应是“有所为, 有所不为”的。笔者认为应着重关注如下范围: (1) 关乎国计民生、社会安全的审计项目, 即重点审计领域或难点问题; (2) 社会公众特别关注的焦点、热点、重点问题; (3) 涉及重大资金支出的政府部门和政府活动; (4) 有关政府政策和重大改革措施实施的情况和效果; (5) 适合使用提高绩效审计技术, 创造巨大审计效益的领域。

(三) 绩效审计评价方法

在评价方法上, 各种审计方法常组合运用, 应坚持一般性和多元性的统一, 多学科方法交叉结合。李爽和赵宝柱对效益审计方法进行国际比较之后提出了效益审计的方法体系:即文件查阅、访谈、二手资料的评价和使用、调查、现场走访、观察、比较、个案资料、借鉴、分析、统计分析、管理分析、可行性研究报告评价、固定成本分析、盈亏平衡分析、工程概预算评价、环境分析、体制/运营模式分析、咨询、抽查、财务审计、科学实验等23种方法构成的效益审计方法体系。综合国内外绩效审计实践, 主要有以下多种评价技术:投入-产出-效益分析法, 最低成本法, 净现值法, 加法合成法 (亦称评分法) , 综合指数法 (亦称指数评价法) , 模糊数学法 (亦称模糊综合评价) , 逻辑框架法, 目标评价法, 因素分析法, 公众评判法, 历史动态比较法。根据一般的绩效审计规律, 投入产出效益分析法、最低成本法、净现值法、加法合成法、综合指数法、逻辑框架法适用于政府项目 (公共资源) 的绩效审计评价;模糊数学法、目标评价法、因素分析法、公众评价法、历史动态比较法等则适用于政府部门 (政府职能) 绩效审计的评价。

一个科学的、有指导作用的评价标准应该具备可靠性、客观性、相关性、完整性、适当性、可理解性、可达到性的特征。构建评价标准, 要“分门别类”, 区分绩效审计对象。对政府职能部门建立绩效评价标准, 从预算视角切入是很有意义的探索。2003年以来, 为与公共财政体系相适应, 我国政府实行了新的财政预算编制、管理体系———部门预算, 部门支出中就编报了项目支出内容。政府预算是依据法律程序编制的, 具有科学性、规范性、公开性和可靠性。预算配置、预算执行、预算决算的流程为绩效审计评价提供了良好的切入点。对公共资源建立绩效评价标准, 首先应充分利用国内、国际组织、各行各业等成熟的标准与经验, 这也是国外绩效审计先进国家通常采用的模式。具体的标准包括:以国际行业标准和国内行业标准为标准, 以法律法规和政府导向为标准, 以领域内权威性专家的研究成果和意见为标准, 以上级单位对被审计单位提出的目标为标准, 以被审计对象特别研究或制定的技术手册和技术规范为标准, 以被审计单位自身制定的制度和规则为标准, 以国外审计机关发布的标准和审计人员的职业判断为标准等。对于投入产出易于准确测算的项目, 仍可使用传统的投入-产出-效益评价标准, 采用结果导向模式通过对多个预选方案进行成本效益分析, 选择最优项目, 直接考察被审计对象的活动带来的一系列实际影响。对于强调社会效益、民众福祉的项目, 考虑社会公众满意度的调查作为评价标准。如, 2002年英国国家审计署对政府部门133家公共服务热线提供公共服务的情况进行绩效审计, 审计署围绕“公众是否愿意通过拨打电话来获得商品和服务”这个主题, 对社会公众做了综合性调查, 结果表明, 60%的公众愿意通过电话获得建议服务, 审计署以此为依据得出结论:公众对公共服务热线满意度较高。

四、结论

对于绩效审计研究与实务的应用, 我国还处于起步阶段, 一些省市地区或一些重大项目绩效审计的开展累积了宝贵的经验。西方国家经验表明, 绩效评价体系是不可能一步到位的, 国外的绩效审计已经开展了很久, 相对也比较成熟, 可吸收其中先进的部分。在构建评价体系上, 没有一套应用于所有项目的、固定不变的评价体系, 任何学者、政府部门或被审计对象使用的评价标准、合理化方法等都可以用作审计评价, 只要能搞清问题的方法, 可以说都是好的评价方法。因此, 笔者认为在评价体系的构建与应用中, 需要关注如下事项: (1) 绩效审计评价标准需要与审计目标、审计方法、审计对象保持一致性、相关性, 审计对象要区别分类, 审计目标可突出一个目标, 方法可组合运用; (2) 设计评价标准必须充分了解被审计对象及其环境的特性, 被审计对象预期达到的目的; (3) 评价标准不应“神秘化”, 过分注重比率、系数等复杂量化指标; (4) 审计人员必须具备过硬的专业素养, 作出合理的职业判断; (5) 与被审计单位信息交流通畅, 并考虑引入外部专家。

参考文献

[1]蔡春:《审计理论结构研究》, 东北财经大学出版社2001年版。

[2]刘英来:《效益审计研讨会综述》《, 审计研究》2004年第6期。

[3]吴国萍:《关于开展政府绩效审计工作的思考》《, 审计研究》2005年第2期。

[4]周亚荣、廖洪:《政府部门绩效审计评价:基于预算的视角》, 《经济管理》2007年第11期。

外国审计机关绩效审计探析 第5篇

作者简介：

林忠华高级经济师，上海市审计局总审计师，研究方向：审计。

绩效审计作为现代审计的重要标志，是世界政府审计的主流，是我国政府审计的发展方向。长期以来，美国、英国、德国、法国、加拿大、日本、俄罗斯、印度、南非等国家审计机关致力于开展绩效审计，取得了显著成效。这些国家审计机关开展绩效审计的有益经验和做法，值得正在探索绩效审计的我国审计机关学习借鉴。

一、外国审计机关绩效审计概况

（一）美国审计署

美国的政府绩效审计经过40多年的发展，在帮助政府进行角色调整、风险管理和综合治理等方面均发挥了显著作用。如今美国审计署的绩效审计开展比例已达到85%。美国审计署通过关注联邦政府各机构的工作效率和整体运行，不断对各相关部门及政策工具进行评估，服务国会和美国民众，成为美国国家治理的重要保障。2013财政，美国审计署发布了709份报告，提出了1430项建议，全年审计工作为联邦政府产生可量化的经济效益达515亿美元，提出的审计建议有80%被国会和被审计单位采纳。随着治理全球化，美国审计署的绩效审计更加关注国家政策措施的全球和区域风险，绩效审计报告内容也随之扩展到众多非传统领域，其中国土安全、老兵事务、国际事务等审计业务增长幅度较大。

1.绩效审计职责。根据美国现行法律，美国审计署绩效审计的法定职责包括：一是对联邦政府履责情况和绩效进行审查评估，并向国会提交审计报告或发表证词，包括政府履行法定职责的绩效状况、重大政策实施状况及效果、重大决策事项等。二是对联邦现行重大外交、军事、财政、金融和商业政策进行跟踪审计，评估政策执行、政策本身的有效性并提出完善建议。三是对联邦机构和投资项目（包括接受联邦资金资助的地方政府和私营机构）进行绩效审计评价，提出建设性意见，以帮助改进管理，提高绩效。

2.绩效审计特点。一是绩效审计战略目标与国家治理目标的内在一致性。美国审计署的绩效审计紧紧围绕美国国家治理目标开展工作，顺应国家治理的新需求扩大关注角度。美国审计署制定六年战略规划，且每四年更新一次。以2007至2012年战略规划为例，美国审计署绩效审计的战略目标分别是帮助国会和政府应对金融安全问题、本土安全威胁和全球化挑战，帮助政府进行角色转换以适应二十一世纪挑战。二是开展政府职能“重复、交叉与分割”审计。2010年，美国审计署针对联邦政府巨大的债务赤字导致政府财政的不可持续发展问题，通过审计调查结合例行的审计工作，确定了联邦政府部门职能中不必要或潜在的重复和交叉事项，找到了存在职能分割的项目和领域，提出了解决措施，进而节约了行政成本。三是采用科学的审计方法。美国审计署采用综合评价法、结构访谈法、案例研究法等审计方法提高绩效审计质量。其中前瞻性分析审计是美国审计署绩效审计实务中的重要方法。前瞻性分析评价内容包括政府如何做好对未来需求、成本和结果的预测，以更好地为国会决策提供服务。

3.绩效审计报告。绩效审计报告所涉及的被审计部门和机构可以分成行政部门、独立机构、司法机构、立法机构、国际组织、特殊领土六类。美国审计署网站显示，其累计发布的5.2万余份审计报告中，涉及行政部门的报告最多，达3万余份；其次是独立机构，将近1万份。绩效审计报告所涉及的专题非常广泛，包括审计与财务管理、预算与支出、经济发展、教育、就业、能源、金融市场与制度等30余个。涉及最多的专题是审计与财务管理9700余份，其次是政府运营8100余份。在发布的绩效审计报告中，有一部分被称为“证词”，是美国审计署根据国会有关委员会的要求提供的，为该委员会职责范围的事项提供证据支持。2010财政，美国审计署向国会提交了67份证词。2012财政，美国审计署在国会有关委员会会议之前作证159次。

（二）英国审计署

英国审计署每年完成约60个单独的绩效审计项目，财务审计项目也均包含了绩效审计的内容。绩效审计范围涉及国防、交通、教育、环境、养老、卫生、文化、法律、财政、农业等众多领域，主要关注政府的项目、方案和举措是如何实施的；改进财政管理和财政报告；信息的更好利用；确保公共服务的有效开支。审计报告内容包含如何进一步提高公共服务水平的建议。英国审计署绩效审计取得了显著的经济绩效。2013-2014财政，英国审计署共发布了66份绩效审计报告和4份关注本地公共服务的研究报告，为英国增加各项收益或节约各项费用合计约11亿英镑。

1.绩效审计计划的重点。英国审计署绩效审计计划的重点每年都有变化，以反映主要领域工作重点的变化。目前，英国审计署绩效审计工作重点：一是降低成本。审查政府机构如何制订并具体执行结构化缩减开支的计划。二是责任。关注政府改组的影响，以及责任交付新模式的运转情况。三是地方一级的服务提供。研究整个服务提供系统，或关注地方一级的融资渠道以及实施和管理方法。四是跨政府问题。关注跨政府或多个政府机构，从中提炼成功的做法。五是解决主要经济挑战。定期审查政府为改善当前经济状况而实施的主要行动。英国审计署对议会负责，执行政府绩效审计的目的在于就财政收支、资源管理等政策目标实施过程中的经济性、效率性和效果性向议会提供独立信息。为维护审计人员的独立性，英国审计署不对政策目标的自身优劣进行评价。

2.绩效审计模式及主要方法。一是收集审计证据。常用的证据收集方法可分为定量法和定性法两类。定量法主要包括调查法、案例研究、统计分析法等；定性法主要包括访谈法、观察法、文档和实物证据法等。二是分析审计证据。常用的证据分析方法可分为定量分析法和定性分析法两类。定量分析法包括：初步分析法、统计推断法、统计检验法、数据关联分析法等。定量分析主要通过计算机辅助审计技术进行数学和统计分析，检查定量数据的偏差、异常、极端值、信息丢失以及数据的合理性，在此基础上剖析数据探测信息所蕴含的模式、趋势和联系。定性分析法包括：编码和抽象法、数据矩阵法、序时分析法、频率计算法等。三是得出审计结论。英国审计署在绩效审计中经常采用“碰头会”的方法，即审计人员向审计组全体成员讲解审计的结果，将审计报告与审计证据联系起来，避免得出有失偏颇的审计结论。

3.绩效审计标准和跟踪检查。英国审计署在绩效审计中并不自己制定绩效审计标准，而是借助历史数据、各行业主管部门绩效管理指标体系、社会权威质量评估机构评判标准，以及审计部门以往的审计资料构建绩效审计指标体系，确保绩效审计中引用的数据、标准、指标、评价结果既能被社会各界接受，又能对政府各部门的绩效管理产生切实的功效。此外，跟踪检查是英国审计署绩效审计循环的最后一个环节，是保证审计质量、评价审计效果的一项重要措施。该环节工作内容包括：一是确认审计影响。绩效审计影响分为量化的经济影响、量化的非经济影响和质的影响三类。二是实施建设性的事后监督工作。事后监督采用新闻媒体报道、外部监督、征求被审计单位意见和审计组复核四种方式。值得注意的是，目前，英国审计署绩效审计报告质量的评价工作由伦敦经济学院的独立专家组承担。

（三）德国联邦审计院

作为德国最高联邦机构之一的联邦审计院，主要通过财政监督、咨询建议以及自身厉行节约的原则，来确保国家机器运行的合法合理高效。联邦审计院在预算监督方面的主要内容是审查预算单位的支出是否符合法律、是否经济节约，重点是经济性。联邦审计院一般不评价一项政治决策，而是在审计报告中提供关于事实的信息和数据，在其法律允许的范围内承担咨询任务，提供决策帮助。联邦审计院承担建议和咨询任务的目的在于避免或减少发生财政方面的错误并提高效用。咨询是德国联邦审计院在其经济性审计方面的独到之处，重视事前的经济性研究与分析。建议包含如何提高质量以及开源节流的方式。

横向审计是目前德国联邦审计院最受重视并广泛运用的审计形式之一，它是适应经济性审计的开展而出现的。横向审计是就同一审计题目或问题，对许多不同的公共部门和单位进行比较分析，查明产生问题的原因，提出处理办法和建议。横向审计分为三类：部门内部单位间的横向审计；不同部门间的横向审计；不同部门内部单位间的横向审计。德国联邦审计院的横向审计，是比较、分析方法在审计工作中的灵活运用。

（四）法国审计法院

法国审计法院的主要任务是对国家公共财政收支和预算执行及决算情况进行事后审计，审核其准确性、合规性和真实性，以及公共资全的使用效益和公共管理绩效。法国审计法院的审计有两大目的；一是通过司法裁决或向其他司法机构提诉来纠正违法违规问题；二是通过提出审计建议来促进管理改进和实施改革措施。从审计活动的性质来看，法国审计法院的审计活动分为司法性审计和非司法性审计两种。司法性审计针对的是公共会计账目，非司法性审计针对的是审计对象的经营管理状况。

非司法性审计除了对公共政策的评估外，最主要的是开展管理审计，即绩效审计。管理审计包含了财务、效益、责任等方面的内容，关注审计对象管理活动的经济性，人力、财务及其他资源的利用效率，业绩效益及其影响。管理审计涉及政府各个部门及其公共机构、社会保险机构、国有企业以及国家拥有部分资产的合营企业、国家给予财政补贴或享受国家税收优惠的企业。管理审计与公共会计账目审计紧密结合在一起，是一种综合性审计活动。在长期的审计实践中，管理审计通过对企业或机构管理活动的科学性、有效性进行客观、系统的评估，提出整改、优化意见和建议，推动了经济、社会、教育、保险、环境保护等领域的健康发展。

（五）加拿大审计署

加拿大法律规定，加拿大审计署的主要目标是：以其特殊的地位，对联邦内阁政府的责任和业绩作出独立的评价和建议，以强化和完善公共经济责任。从当前状况和发展趋势看，加拿大审计署已由审查单纯的财务信息转变为越来越关注非财务信息，比如审查政府部门的运转是否符合立法规定，重大项目的效益、效率、效果如何等。加拿大审计署按审计目标划分的职责，除了真实性审计和合法性审计这两种传统的财务审计外，另一项职责是开展综合审计（含绩效审计）。加拿大审计署的审计工作，大部分是综合审计，小部分是财务审计。

综合审计是将传统的财务审计与绩效审计结合起来，用综合性的工作方式来实施审计，是财务鉴证、遵循授权和货币价值的全面审计。对政府及其部门的综合审计，内容包括政府组织或职能、活动或项目等的合法合规性、经济性、效率、效果，对环境的影响，对社会公平正义的维护，对公共财产的保护等。但对政策制定和政府项目立项本身的合理性不提出质疑，也不评价政府政策的成就。加拿大审计署要求所有政府规划都制定有效性方面的绩效标尺，并负责对是否存在这些标尺以及这些标尺的适当性进行评价。综合审计的基本特征：一是广泛性，指审计数量、内容和范围具有广泛性。二是协调性，指最大可能地与内部审计机构协调或依靠其工作。三是周期性，指审计报告时间依据被审计单位的大小或复杂性来决定，一年一次或多年一次。四是建设性，促进加拿大法律法规和政策的日趋规范。值得注意的是，早期综合审计中的绩效审计即“3E”，指经济性、效率和效果审计，后来增加了环境审计和公平性审计，把“3E”拓展到了“5E”。

（六）日本审计院

日本审计院（日本会计检查院）作为宪法规定的独立于内阁的机关，担负着“检查国家和法律规定的机关的会计行为，监督其经营管理和会计事务是否真实有效”的职责。20世纪90年代后期，日本开始引进并应用新公共管理理论与方法，强调绩效审计和政策评估。1997年，日本修订了《审计院法》，在法律上增加了业绩检查的内容，明文规定审计院对正确性、合规性、经济性、效率性及有效性进行检查。日本审计院审计内容的重点从正确性及合规性审计向经济性、效率性及有效性审计的转移，反映了现代审计的重心开始从微观意义上的会计审计向宏观意义上的绩效审计的转变。日本审计院正在由过去的单方面审计向多方面审计转型。不过，为了防止介入国会或者内阁的责任领域，日本审计院在进行绩效审计时非常谨慎。在通过审计指出某项政策措施或公共事主缺乏有效性时，日本审计院一般仅仅表明意见，对于如何采取对策作出改善处置，则完全交给内阁主管省、厅。

日本审计院在绩效审计中，努力强化经济性、效率性及有效性的业绩评价型检查，特别是事业项目执行效果的有效性检查，重点是将有效性和经济性作为审计内容。经济性的标准是指机关、企业的实行以及预算的执行能否用最少的费用实施进行，即事务事业以及预算的执行方面是否还有节约费用的空间。效率性的标准是指相同的费用能否取得更大的成果或是和费用对比能取得最大化的成果。有效性的标准是指机关、企业的实行以及预算的结果是否达到预期的目的，是否实现预期效果。

（七）俄罗斯联邦审计院

俄罗斯联邦审计院的特色工作是战略审计，一方面是从宏观视角分阶段动态评价国家重点战略规划的可实现性和风险，提出改进战略的意见；另一方面是动态监督重大战略和政策的贯彻落实情况，揭露问题，促进整改。在开展战略审计中，俄罗斯联邦审计院注重在绩效审计结果和财务审计数据的基础上，关注战略审计目标的相互关系，确保战略审计、绩效审计和财务审计的平衡性和综合性。俄罗斯联邦审计院对公共资金使用情况进行绩效审计时，不仅针对资金的使用进行核查，同时也按国家总体目标和计划对财务资源的开支进行核查。

俄罗斯联邦审计院绩效审计的主要目标是审核实体的经济、效率和业绩情况。在实施过程中，主要考虑的指标包括经济性、效率性和效益性。俄罗斯联邦审计院绩效审计的基本原则是对以下活动作了规定：劳动力资源、财务资源和其他资源的使用和效率；公共项目的管理、规则、组织、执行、控制情况的效率和业务范围；公共组织开展的活动是否按确定的宗旨和目标进行；落实公共事业项目的成本效益；查明阻碍达到所需质量标准和目标的因素；分析问题产生的原因，并确定提高工作效率的方式。俄罗斯联邦审计院在对公共资金使用情况进行绩效审计时，采用公共资金使用情况和其成本之间的比率来确定公共资金使用效率，这包括公共资金使用的经济性、效率性和效益性。

（八）印度主计审计长公署

印度主计审计长公署的审计实施主要包括三个方面：财务审计、合规性审计、绩效审计。合规性审计往往包含在财务审计中进行。绩效审计旨在检查工程、方案、项目、活动等的计划和执行情况，并评价其绩效和效果。印度主计审计长公署的绩效审计项目通常由总部办公室在考虑其对人民生活的重要性、覆盖范围、影响程度等条件之后予以选择。一般而言，涉及大量支出和覆盖全国活动的主要项目是选择的对象，但是方案的复杂性、内容和执行困难也是影响选择的因素。相对于具有预算限制的全国性方案，在较小地区执行的方案应当被优先选取。

印度主计审计长公署绩效审计的主要内容包括：调研、调查和可行性研究的充分性；项目、计划、方案等的时间安排；关于执行情况和监控的制度和程序；物质成果、财务成果与预期目标的相关性；物资管理和存货管理的相关安排；期中估价结果；范围变化的影响；计划时间表的遵守情况和时间或成本的超支；预计收入的完成情况。绩效审计的方法包括检查系统和结构、检查文件、询问行政人员、基于部门的数据库进行分析等。为了完善国家审计机关监督机制，印度主计审计长公署接受由加拿大、澳大利亚、墨西哥、荷兰、瑞典、挪威、南非等国家最高审计机关组成的国际同业互查组对于其绩效审计的审查，并对外披露同业互查报告。

（九）南非审计署

目前，随着南非政府绩效管理改革的日益深化，对公共部门的绩效考评在政府财务报告审计中扮演着越来越重要的角色。绩效审计是南非审计署的重要业务之一，南非审计署的价值观坚持绩效导向。根据南非相关法律，公共部门财务官员有义务提交《年初既定绩效目标实现情况报告》，并接受南非审计署的审查。南非审计署的战略目标中，高度重视政府公共部门的资金使用和管理效率，并要求深入分析审计结果产生的根本原因，以此制定切实有效的整改措施，促进公共部门提高资金的使用效率。同时，南非审计署强调助力完善会计制度，提高政府部门的财务管理效率。

近几年，南非审计署政府财务报告审计的重点内容有四个方面：一是重点审查《年初既定绩效目标实现情况报告》所含绩效信息的可靠性和有效性，并对照规定的目标对公共部门进行绩效考评。二是重点审查政府采购行为对《政府采购法》的遵从程度，包括采购竞争的公开性和有效性，交易的公平性和合理性，以及政府采购宏观目标的实现情况。三是重点审查公共部门人力资源管理情况，关注其机构人员的配置情况及组织绩效。四是重点审查公共部门的信息系统管理，关注数据的完整性、系统的安全性与内控的有效性。

二、外国审计机关绩效审计对我国审计工作的启示

（一）明确政府绩效审计的法律地位

依法审计是现代审计制度建立和运行的基础。美国1974年制定了《国会预算与拨款控制法案》，英国1983年出台了《国家审计法》，都对开展绩效审计作出了法律规定。虽然我国有关审计法规制度对绩效审计有原则要求，但规定不健全，针对性不强，缺乏操作性。为了保障绩效审计的监督权和建议权的充分发挥，我国需要建立健全政府绩效审计的相关法律法规，为绩效审计开展提供法制保障。具体途经为：通过修订现行的《审计法》及其实施条例，或制定专门的政府绩效审计条例，对政府绩效审计的审计目标、审计主体、审计客体、权利义务、法律责任、公告规定等加以明确，对我国政府绩效审计的制度安排作出规定，以确立政府绩效审计在我国审计监督体系中的法律地位。

（二）制定政府绩效审计准则或指南

从1972年迄今，美国审计署制定并发布了7版《政府审计准则》。最新版政府审计准则称为2011版政府审计准则，涵盖了财务审计、绩效审计和舞弊审计等主要审计业务类型。英国审计署为开展绩效审计，颁布了《绩效审计手册》，对绩效审计的质量控制提出了指导性意见，用绩效标准强化审计质量。目前，我国政府绩效审计缺乏规范化，审计操作难以遵循，审计质量无法考评。我国审计机关应在具体的审计实践操作中，通过修订国家审计准则和制定《绩效审计指南》，对绩效审计的审计内容、审计程序、审计评价标准、审计方法、审计报告格式等予以细化，规范绩效审计的具体业务和质量标准，以保障绩效审计结果公允，促进绩效审计快速发展。

（三）拓展公共政策执行情况绩效审计

1993年颁布的《政府绩效与成果法》，为美国审计署开展公共政策评价研究提供了法律依据。该法案使美国审计署从监管联邦政府部门局部的、具体项目的执行层面，上升到监管国家整体战略计划实施的层面，并为美国审计署公共政策评价提供了科学评价指标体系。如今，绩效审计、项目评价和政策分析占到美国审计署工作量的90%以上。现阶段，我国绩效审计未能完全满足国家治理的需要，必须拓展绩效审计范围，践行审计服务国家治理的理念。公共政策执行情况绩效审计是一种宏观、高层次的政府绩效审计。服务理念应当作为政府绩效审计的指导思想。当前，要加大对中央重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度，把促进政策措施贯彻落实作为审计工作重点，持续跟踪审计各地区、各部门贯彻落实中央重大政策措施情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，及时揭示和反映政策执行中出现的新情况新问题，促进政令畅通，提高政策效用，推动国家治理机制良好运行。

（四）在各个审计领域加大绩效审计力度

外国审计机关绩效审计内容丰富，覆盖面广。例如，英国审计署绩效审计对象范围主要包括五个方面：一是政府工程建设项目投资和实际运行情况绩效审计；二是大额财政资金使用情况绩效审计；三是公共部门日常管理活动情况绩效审计；四是环境保护绩效审计；五是对公众关注的事项绩效审计。我国审计机关要把绩效理念贯穿审计工作始终，在各个审计领域加大绩效审计力度。要开展财政预算执行绩效审计，持续关注财政资金的存量和增量，推动财政资金合理配置、高效使用，促进财政提质增效。要加强财政专项资金绩效审计，关注财政支出的绩效，促进财政专项资金规范高效使用。要加强“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面审计，促进厉行节约和提高行政运行绩效。要加大对民生和资源环保项目的绩效审计力度，深入分析财政投入与项目进展、事业发展等情况，坚持纵向到底，循着资金流向走，从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪问效到项目或个人，推动民生改善和生态文明建设。要加强国有企业经营绩效审计，促进国有资产保值增值。要加强国家建设项目投资绩效审计，促进提高项目投资绩效。要加强外资运用绩效审计，促进提高利用外资的质量和效益。经济责任审计与绩效审计在审计目标上有共同之处。要以绩效审计理念提升经济责任审计目标、深化经济责任审计内容、创新经济责任审计方法、完善经济责任审计评价，促进绩效审计与经济责任审计全面结合，推动经济责任审计转型升级。

（五）坚持探索开展独立型绩效审计项目

从世界审计领域的发展趋势看，绩效审计已经成为政府审计的主流。提高政府绩效是公共管理的基本目标之一。外国审计机关每年都安排一定数量的独立型绩效审计项目，有的还制定绩效审计战略规划。例如，美国审计署己将绩效审计计划与国会听证需求相衔接，形合动态耦合机制。相比之下，我国审计机关绩效审计尚处于起步阶段，独立型绩效审计项目安排甚少。从目前我国审计工作实践来看，独立型绩效审计与结合型绩效审计并重是现实的选择。独立型绩效审计是指专门单独立项开展的绩效审计项目，主要审查和评价审计对象配置、使用、利用财政资金和其他公共资源的绩效目标设定情况；财政资金投入和使用情况，其他公共资源配置和利用情况；为实现绩效目标制定的制度、采取的措施和绩效目标的实现程度及效果。独立型绩效审计是绩效审计的发展方向，逐步开展独立型绩效审计是绩效审计工作走向高端和成熟的标志。我国审计机关在制定审计工作五年规划和审计项目计划中，应结合自身实际情况和工作目标选择，坚持独立型绩效审计和结合型绩效审计并重，加大探索独立型绩效审计的比重，不断扩大绩效审计的影响，推动绩效审计实践向“促进良治”目标发展。

（六）加强政府绩效审计队伍建设

绩效审计涉及范围广，对审计人力资源的结构要求更为复杂。美国审计署员工知识背景包括会计、法律、工程、公共管理、经济学、社会科学等。德国联邦审计院多数审计人员具有法律背景，同时也雇用商科和经济类毕业生、计算机专家以及建筑、机械、通信、电子和信息技术等领域的工程师。同时，绩效审计需要利用多种专业的专家。加拿大审计署每一项综合审计（含绩效审计）都设有一个顾问委员会，由来审计署内外部具有优良的专业技能、洞察力、知识和经验的专家组成，他们通常是所在专业领域的领头人。为了保障政府绩效审计顺利实施，我国审计机关必须优化审计人员知识结构，吸收经济学、法学、管理学、统计学、数学等知识背景的人员充实审计队伍。同时，应根据不同的绩效审计项目，在审计实施之前对审计人员进行专门的业务技能培训，尤其要注重对目标审计、内控审计、管理审计等方面的培训。此外，要建立和完善绩效审计专家库、社会中介机构库，优化绩效审计专家聘任和聘请社会中介机构人员参与绩效审计的方式、方法，充实绩效审计力量，提高绩效审计质量。

金华：绩效审计 第6篇

2008年，浙江省金华市审计局坚持将绩效理念贯穿于整个经济责任审计过程，进一步突出重点，精心实施审计项目，从整体上提高了经济责任审计监督科学内涵，完成的14个项目审计结果报告及相关的信息被市领导共批示14次，成效明显。其经验和做法有三点：

首先，加强管理职责执行效果的绩效评价。对具有一定管理职能特别是具有行业管理或行政执法的专业部门，将其管理职责的到位情况纳入审计视野，对照职责要求进行了审查。如对市环保部门运用在线监测数据，进行环境执法、宣传、管理等情况审查，发现系统功能作用明显发挥不足。审计认真分析了原因，并将审计情况整理专报给市政府领导，市长和分管副市长均作出批示，要求环保部门研究提出整改方案，市环保部门根据市领导批示认真研究，提出了书面整改意见。

其次，加强重点专项资金绩效评价。

专项资金绩效审计围绕两个“拓展”实施。一是审查面“拓展”到位，涉及管理、筹集、使用、运行等全面情况，取得整个资金运行的总体情况布局；二是审查深度“拓展”到位，将专项资金从来源上追溯到第一手数据，从支出上落实最后使用方向。如在残联的经济责任审计中，对残保金的收取利用地稅数据进行了征收情况的核查，对其使用方向，也进行了追踪，发现由残保金投入的市残联综合大楼总建筑面积的53%和市劳服处综合楼总建筑面积的49%用于承包和出租，承包租金计入单位预算外收入，其承包经营业务偏离了为残疾人康复服务的职责。

为此，审计提出了一方面残疾人康复工作开展受到场地规模限制；另一方面现有资源用于对外出租或承包经营，社会效益不佳的结论。

最后，加强内部管理制度健全性和有效性的绩效评价。

“千里之堤，溃于蚁穴”，健全有效的管理制度是促进经济秩序健康发展的前提。通过制度性建设的查遗补缺、运行效果的审查，分析单位内部管理的实际效果，促进单位建立规范完善的管理机制。

我国政府环境绩效审计评价体系初探 第7篇

政府环境绩效审计, 是由独立的审计机构或审计人员, 联合相关专业人士进行的, 依据有关环境法规、政策和标准, 遵循审计原则, 运用审计程序和方法, 综合地、系统地对政府环境管理系统、政府环境保护资金、政府环境项目进行监督、评价和鉴证, 并提出环境改进建议, 促进其改善环境管理、提高环境效益的一种独立性的监督活动。政府环境绩效审计的内容主要包括以下三方面:

(一) 政府环境管理系统的合法性、合规性、恰当性、有效性审计。

合法性、合规性审计, 主要审查政府环境管理系统的制定是否符合国家的大政方针等。恰当性审计, 主要是确定现有的系统是否能提供适当的保证, 使任务和目标能高效、经济的实现。有效性审计, 主要是看其是否能够有效预防偏差并加以纠正, 及时采取措施, 将环境风险降至最低。

(二) 政府环境保护资金的绩效审计。

调查环保专项资金的投入使用情况是否达到了预期的效果。主要是对其拨付使用情况和效果的监督, 有无少拨、不拨, 或延迟拨付的现象;环境项目建设资金的分配和审批是否合理、合法;环境项目建设招、投标是否规范, 有无挤占挪用建设资金等违规问题。

(三) 政府环境项目的效益审计。

首先要对环境项目进行可行性研究, 出具可行性研究报告, 检查其是否以可行性研究报告为基础, 确定实施环境项目的最佳投资方案 (在相对节约资源投入的情况下, 能够最大程度地实现该项目的各项目标和约束条件, 或者说投入、产出关系最佳的方案) ;然后评价环境项目是否按照所规定的设计规模、投资标准、工期进度、质量、成本进行实施, 以实现项目的预期目标和效果;最后审查环境项目建成后的效果。

二、政府环境绩效审计的目标

(一) 政府环境绩效审计的总体目标为经济性、效率性、效果性。

经济性主要是关注在保证质量的前提下降低资源消耗量, 将政府支出降到最低水平;效率性主要是对比产出或服务与资源投入的关系, 以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应使用最少的必要投入, 保证资金支出的合理性;效果性指既定目标的实现程度, 以及一项活动的实际效果与预期效果之间的关系, 追求效果最优化。经济性、效率性和效果性是相辅相成的, 在一定程度上, 效率性包含经济性, 经济性和效率性是以效果性为前提的。效率是措施、技术方法性问题, 措施技术正确, 效率高, 否则效率就低。效果是战略方向性的问题。

(二) 政府环境绩效审计的具体目标。

一是评价环境管理系统的合法性、合规性、有效性, 环境法规政策和环境规划的科学性和合理性, 不断完善环境法规政策和环境规划;二是评价政府环境保护资金, 确保环保资金及时拨付并得到正确使用;三是评价环境投资项目的经济性、效率性和效果性, 为进行科学合理的环境投资提出建设性意见。

三、政府环境绩效审计的评价指标

政府环境绩效审计的评价应坚持科学发展观、可持续发展、构建和谐社会的原则, 以及可操作性、合理性、可比性、动态性的原则。从政府环境绩效审计的内容上, 可以将指标分为三类:环境管理系统的合规性、合法性、有效性评价指标;环保专项资金的投入使用情况评价指标;环境项目的实施情况评价指标。

(一) 环境管理系统的合规性、合法性、恰当性、有效性评价指标。

如:内部控制制度健全率、内部控制制度执行率、政府管理目标的实现情况、政策制定水平与实施效果、政府管理效益、政府管理社会效果、政府形象、公众支持率等。

(二) 环保专项资金的投入使用情况评价指标。

如:资金到位率、筹资成本率、资金到位数量、资金到位及时性、资金支出情况、专项资金专项使用率、专项资金节约率、资金流失率、资金支出真实率等。

(三) 环境项目的实施情况评价指标。

1. 经济效益指标。

主要是评价政府在筹资、投资、使用资金方面及项目建成后所获得的投资收益。如:货币时间价值或资金成本、机会成本、现金净流量、投资回收期、现值指数、环境管理费用、环境监测支出、万元GDP能耗、万元GDP主要材料耗费、环保投资占GDP比重、资源再生及综合利用产值占GDP比例、环保设施投资收益或环保设施投资收益率、节能收益或节能投入收益率、环境成本节约净额、环境事故赔偿金额等。

2. 生态效益指标。

主要是由环境质量改进效益、生态保护效益、环境损失减少效益等指标构成。包括反映环境状况的废水废气废物的排放量、环境污染经济损失、水土流失面积、废气废水处理率、环境治理指数、退耕还林程度、绿化覆盖率等;反映可持续发展力的废水废气治理率、水土流失治理率、水资源开发利用率、森林覆盖率, 单位产值能源消耗量、节能方案节约的能源量、“三废”产品利用率、污染物排放达标率、污染源治理达标率等。

3. 社会效益指标。

是指由于项目建设、实施与运营对社会经济、自然资源利用、自然与生态环境、社会环境等方面的社会效益与影响。对于社会效益的评价一般用定性的指标来衡量。包括对经济建设的影响、对社会进步和生态环境的改善、居民生活质量改进、居民满意度、文化和人体健康、污水排放、废气排放等可能对周围居民造成的潜在影响等。

四、政府环境绩效审计的评价方法

(一) 对比分析法。

对比分析方法是通过对相同经济内容的相关经济指标的对比, 发现差异, 分析产生差异的原因的一种方法。采用这种方法时, 应先将综合指标分解为相互联系的具体因素, 然后将这些具体因素及因素的不同指标进行对比, 以观察各种变动的有利因素和不利因素, 再查明各变动因素的变动情况及变动的原因。运用这种方法, 便于对综合指标进行分析, 从多种方法的因素中, 找出最关键最本质的因素, 为进一步详查提供审计依据。按其指标表现形式不同可以分为绝对数比较法和相对数比较法, 其标准可以是计划、预算、标准、历史、同行业等。常用的方法主要有以下几种:纵向对比、横向对比、计划与实际比、整体与部分比和综合对比。

(二) 层次分析法。

层次分析法是一种简明实用的定性分析与定量分析相结合的决策分析法。它充分利用了人的经验和判断能力, 将决策者的经验判断进行量化, 适用于目标结构复杂且缺乏必要数据的评价, 为评价政府环境绩效提供了依据。层次分析法的原理是按问题性质和总目标将问题分解成不同层次, 构成一个多层次的分析结构模型, 然后在各要素之间进行简单的比较和计算, 就可以得出不同的方案的权重或确定相对的优劣次序, 从而为最佳方案的选择提供依据。

(三) 模糊综合评价法。

模糊综合评价法以模拟数学和层析分析法为基础, 突出研究重点, 据以构建环境项目绩效审计的模糊综合评价模型。对于定量分析, 运用数量化的统计、计量分析;对于定性因素, 常采用专家德尔菲法确定评价环境项目绩效审计指标的权重。

(四) 德尔菲法。

亦称专家意见征询法, 是一种向专家反复函证收集意见, 预测的方法。管理者先从不同既有实际工作经验又精通环境方面知识的专家那里对相关的背景资料进行多轮的咨询并取得征询意见, 总结意见后, 再分别返还给这些专家, 但是专家之间不互相交流, 这一过程需要反复的做, 直到征得的意见趋同于一个最优的解决方案为止。

(五) 效益评价审计法。

它是目前审计的难点, 通过被审计单位所从事的经济活动行为, 利用数学计量或数理统计原理, 在经营环境较好与内部控制相对完善的状态下, 有针对性地制定出量化的评价指标或体系, 科学、合理、细致地计算出经济评价的各项指标, 主要考虑资金的经济效益、社会效益、生态效益。

(六) 追踪资金流向审计法。

按照资金的流程实施审计是审计人员最常用的审计方法之一, 此方法适应于专项资金或单一资金的追踪检查, 通过资金流转的各个环节检查是否存在资金流转过程中的“跑、冒、滴、漏”行为, 直到资金最终的合法、有效使用。审计路径:确定源头资金总量→确定资金流转环节→审查流转环节资金的安全存在性→计算资金流转的时间性→审查资金流转末端的完整性→测试资金使用的合规合法性。

绩效审计体系 第8篇

1完善绩效审计相关规范

第一, 要加强绩效审计评价体系相关制度建设, 制定相适应绩效制度。

一方面要加大国家预算管理体制改革的力度。建立以绩效为中心、突出绩效管理的预算制度, 为绩效审计带来良好的环境。另一方面借鉴其他国家的先进经验, 探讨和建立适合我国情况的绩效管理理论框架、方法体系及操作程序, 从而使绩效管理系统化、制度化、规范化、科学化。

如“增收节支”方面的相关细则有《医疗项目利用考核细则》、《开展项目奖励条例若干规定》或《预算对绩效的考核办法》。它们规范了收入的真实性和合法性流程, 按照制度进行医疗服务行为, 实行医疗收入积累;支出进行了合规性和合理性操作流程规范, 以收定支, 量入为出。另外, 加强医疗服务价格标准利用率管理, 调整医药结构比例, 实现药品的“零差价”, 促进卫生事业发展, 满足人民群众不断增长的医疗卫生需求, 都需要完善的制度与之相匹配。制度是绩效审计评价体系构建的基础和支撑, 在完善的制度体制和环境下, 关注重视指标分析, 进行预算核定, 实施指标分析, 落实跟踪考核, 才能真正发挥绩效审计评价体系的作用。

第二, 构建科学审计方法, 积极推进绩效评价标准体系的建立。

科学的评价方法是获得正确统计分析结论的重要前提。绩效审计目前的最大的难点就在于评价难, 评价实绩效果的标准难以确定, 审计评价缺乏一套定量和定性相结合的、规范统一、便于操作的科学方法。绩效审计评价体系的研究方法很多, 常见的有目标管理法、360度考核法、平衡计分卡法等。针对绩效审计覆盖层次多、审计内容广的特点, 可以采用层次分析法进行分析研究。层次分析法是一种模拟人的决策思维过程, 对较为模糊或较为复杂的问题使用定性与定量分析相结合的手段作出科学决策的分析方法, 是分析多目标、多因素、多准则复杂大系统的有力工具。

2提升审计结果利用价值

第一, 加强绩效审计评价体系的经济性、效率性、效果性。

诸如有的医院提出的“项目的利用率”。只有充分利用政策, 才能证明政府出台政策有用。如医改方案中, 调整诊疗手术劳务收费标准, 实行药品零差价等, 解决老百姓看病难、看病贵的问题。讲究社会和谐, 如全额拨款建立社区卫生服务中心, 解决老弱病残者就近看病、上门服务等便民举措, 实行大病医保、少儿医保、特殊疾病政府埋单等, 让患者病有所医有依靠。医生技术提升。如临床、医技、护理服务项目开展全面, 目的是让老百姓得利更多。

医院发展方面, 如扩大医院发展规模、开展医院课题研究、促进医院人才竞争。做到政府放心、社会满意、医院发展, 这些我们都可以通过绩效审计评价体系, 利用计算、统计、分析等技术方法获得真实数据, 使其评价体系更加体现经济性、效率性, 根据医疗行业特殊性需求, 实现其经济效益和社会效益。我们应结合实际, 加强绩效审计报告质量控制, 推行绩效审计工作的制度化、规范化, 对绩效审计报告质量进行评价, 以督促其进一步提高绩效审计评价体系的效率性和效果性。

第二, 加强对绩效审计评价体系管理活动的全程跟踪和评估。

(1) 强化督导复核。

提高审计人员自我复核、自我矫正的质量意识, 使绩效审计的全过程都重视质量。实施内部交叉互查制度, 查找各自在审计质量上的漏洞和不足。引入社会审计的三级复核制度, 相互监督, 层层把关, 对具体审计项目履行情况进行逐级审查。

(2) 建立审计项目评估制, 有效利用审计成果。

绩效审计的最终目标是要实现审计成果运用最大化, 更好地为领导科学决策、科学管理提供审计支持。评估制度有利于提高审计工作的科学化和有效性。为此, 一要提升审计成果的层次, 改变当前审计成果侧重于微观应用, 缺少透彻的原因分析, 成果技术含量和附加值比较低的状况, 提升审计成果的宏观性, 为完善体制、机制和管理服务。二要加强信息合并、提升, 通过审计报告、审计信息等多种形式反映审计成果, 扩大审计的影响力, 满足审计成果使用者的需求。

(3) 健全审计责任追究制度。

现实条件下, 由于责任不明, 设定的确认标准和惩罚措施, 缺位、错位的审计责任在审计中的模糊性, 审计结果未发挥应有的威慑作用。审计机关应建立并完善审计工作过错责任追究制, 对在审计实施不同环节中的过失行为和故意行为, 制定相应的惩罚措施。责任追究制度能促进审计人员增强责任意识, 保证审计行为的客观公正, 对审计人员是一种制约。

(4) 公示绩效审计报告。

我国绩效审计作为独立的审计类型的实践还处于起步阶段。无论是从绩效审计项目选择、审计方案制订与实施还是到审计报告的出炉, 与英美两国还有不小的差距。我们应借鉴其经验, 结合我国实际, 努力推进我国绩效审计制度化与规范化的进程。提高审计工作透明度, 把审计监督与社会监督、舆论监督有机结合起来, 进一步增强审计监督的权威。加强审计成果运用的管理, 建立审计成果的需求导向机制。因此, 审计成果是否符合成果使用者的需求, 则成为检验审计工作成效的重要体现。

3加强医院审计的内部改革

首先, 要改善审计人员结构, 加强审计队伍建设。

审计人员的素质和水平直接影响着绩效审计质量的高低。但据有关权威机构统计, 现今审计人员所掌握的知识中符合绩效审计需要的不到20%, 距离绩效审计对审计人员复合知识结构的要求还存在很大差距。绩效审计需要创新和多样化, 需要多学科的知识。审计人员在开展绩效审计时除需具备传统财务审计所要求的专业知识外, 还要求审计人员具有其他方面的才能, 需要具备多种专业知识, 即要掌握一定的经济管理、计算机、工程管理、法律等方面的知识, 以便对审计项目形成深刻而中肯的判断。

建立人员培训机制。通过培训, 使审计人员具有较高的政策理解水平, 既要把握宏观经济政策, 又要把握微观经济政策, 从而把握审计工作的方向;使他们具备管理知识水平, 把握现代管理过程中带有规律性的东西, 加强理论修养, 具备分析问题的能力;使他们不仅掌握审计技术水平, 还要能随着计算机技术发展而不断提高自身的驾驭能力。

其次, 要强化医院绩效管理, 完善考核体系。

在各类项目考核中, 加大对绩效审计的考核力度, 逐步扩大绩效审计在考核评比中所占的比重, 鼓励审计人员积极开展绩效审计的探索和实践。要充分发挥项目考核“指挥棒”在推动绩效审计实践方面的积极作用, 完善现有的考核制度。绩是业绩, 效是效果, 绩效不等于效益, 绩效包括医院依法经营、经济收益、资产质量、社会效果、环境保护及节能减排等多方面。贯彻落实医改方案, 进行医院绩效审计, 还要把握好绩效审计与真实性、合法性审计之间的关系, 绩效审计是与财务收支真实合法审计相统一的, 绩效审计是着力从体制、机制和管理上解决真实、合法性问题, 财务收支的真实、合法责任只是经济责任的一个方面, 效率、效果和效益才是更重要的经济责任。把握好绩效审计与医院监督部门对医院绩效考评之间的关系, 作为一个以外部独立者身份出现的监督者, 医院绩效审计除了评价医院经营业绩和管理业绩外, 还可以对医院的监管部门绩效考评制度本身的科学性和合理性进行评价, 揭示考评体制上存在的不足, 督促医院监管部门科学有效地进行评价考核, 推动医院又快又好发展。把握好绩效审计与医院自审审计的关系, 绩效审计侧重于对公共资源的使用和管理, 医院绩效审计更多关注管理体制中存在的问题, 通过审计和审计调查, 发现存在在制度上和体制上的漏洞, 并在归纳分析的基础上, 提炼出医院管理体制上总体存在的薄弱环节, 并提出有效建议。

最后, 要加强管理信息化建设。

审计机关应加快审计信息化建设的步伐, 高度重视计算机技术在审计管理中的应用, 不断提高审计管理水平。充分运用计算机网络、数据库等现代技术成果, 把现代科学技术与审计工作紧密地结合起来, 实现质量把关、成本控制、审计方法和审计成果运用等方面的信息化, 实现审计管理工作的全面化、系统化。此外, 注意研究包括宏观经济政策、法律法规、审计目标、审计结果、专家经验等信息在内的各种审计数据库, 做好审计成果的综合开发、综合利用。

总之, 改进外部审计条件, 改进审计内部管理体制, 开展绩效审计, 使得各项制度得到相应完善, 为其提供良好的内外部环境, 进一步完善绩效审计评价体系已是当务之急。同时, 加强审计规范建设、绩效审计准则体系建设, 结合我国实际情况, 依据审计项目评价对象的不同, 审计技术、方法的不同, 采用不同绩效审计方式, 建立多层次、多样化的评价体系, 借鉴国外先进经验, 又要有—定的前瞻性的规范, 才能更好开展各项绩效审计。

摘要：医疗卫生是事关百姓切身利益的重大民生问题, 随着新医改的实施和现代医院审计制度的逐步完善, 绩效审计已成为促进医院发展的重要管理活动。如何利用审计部门或其他中介机构, 通过绩效审计的方式对政府举办的非营利性医院的经营管理状况进行客观、真实、科学的评价, 从而有效地促进卫生资源的合理利用, 提高卫生服务的经济效益和社会效益, 推动卫生事业协调快速发展, 已成为亟需解决的重大现实问题。从几个方面阐述了如何提高医院尤其是公立医院绩效审计评价体系的系统性。

关键词：公立医院,绩效审计,评价体系

参考文献

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政府绩效审计评价指标体系研究 第9篇

在推进政府绩效审计理论的过程中, 评价标准的确定成为其发展的主要障碍, 存在的问题主要表现在:

(一) 政府绩效审计评价指标出发点的研究未考虑社会公众的需求

政府绩效审计的理论依据同其他类型审计一样也来源于受托责任, 但与民间审计、内部审计不同的是:它不只是要解释受托经济责任, 还要解释受托社会责任、环境责任和政治责任。公众委托政府管理社会, 为的是能在和谐稳定的环境下富裕的生活, 人身安全得到保障、人格受到尊重、才能得到发挥。政府绩效审计作为一种评价政府绩效的行为, 其指标的设计应落实到对政府职能的理解上。作为服务型政府应更多地考虑社会公众的需求, 协调不同利益关系, 为构建和谐社会提供支持。

(二) 构建政府绩效审计指标体系方法单一

目前构建绩效评价指标体系主要有三种方法:一是并列式法, 如职能指标、影响指标、潜力指标等;二是层解式法, 如战略规划法、平衡计分卡法;三是目标推进法, 如标杆管理法。这些方法基本上能够比较全面地对政府绩效审计评价指标体系进行设计, 将财务与非财务指标、定性与定量指标结合起来。但也存在不足:一个好的体系应能体现出各要素结构间的协调, 单一的设计方法难免出现结构的不灵活, 使指标主次不分, 导致审计力度过于平均, 加大了审计成本和风险。

(三) 未将风险因素融合到政府绩效审计指标体系中

自风险理念引入审计后, 人们就开始寻求审计效率和审计风险的最佳结合点。政府绩效审计作为政府的评价监督手段, 没有业务选择权, 又受到社会公众的关注, 其风险一般而言要比民间审计和内部审计大。指标的设立担负着两方面的作用:一是审计内容的浓缩, 二是审计评价的依据。绩效审计的风险最终应该是为指标的设计价值和评价服务, 而在当前的研究中却未能将二者融合起来, 使绩效审计风险与指标设计相脱节。

二、政府绩效审计指标体系的构建

(一) 合规性指标

合规性是政府绩效审计的前提条件, 只有在保证合规前提下进行的审计才是有效的。合规性指标包括合法指标、合乎政策法规指标和合乎工作流程指标。其中合法和合乎政策法规指的是政府部门的工作受国家法律及相关部门政策规定的约束, 保证法律法规在政府部门中的权威性;合乎工作流程主要是指政府部门在工作中应该严格按照规定的具体程序行事, 防止出现一人揽权和决策不民主、不科学的现象。此类指标在制定时比较简单, 可以查阅相关的政策、法律规定或部门工作流程资料。

(二) 绩效指标

绩效指标是绩效审计的核心内容, 地方政府要想体现出自身的突出政绩, 除了把日常工作做好外, 也要积极寻求能够反映其政绩的特色工作, 这样才会对政府的创新工作产生动力, 加强执政能力。日常工作具有可比性, 而特色工作不具有可比性, 但却能从一定程度和角度体现出政府的绩效。所以政府绩效审计指标的设计应该从日常工作指标和特色工作指标两个方面划分。

1. 日常工作指标。

日常工作的绩效审计主要是审计政府的本职工作, 涉及政府的经济和社会职能, 而不涉及政治、文化等更综合更复杂的问题。政府在履行经济职能时, 一方面要以国有资产所有者和出资者的身份行使好财产权利, 另一方面又要以国有资产管理者的身份行使好公共管理权, 如宏观调控、环境保护、能源可持续利用等社会公共事务。

(1) 对资产所有者身份设定的评价指标。政府作为国有资产的所有者, 各地方政府首先应该保持国有资产的保值增值, 可以财务指标进行衡量:国有资产保值增值率=期末所有者权益/期初所有者权益×风险系数。政府作为国有资产的所有者, 国有资产的保值增值, 也是受托经济责任的重要反映, 风险系数主要是对此项指标错报情况的修正, 通过此项指标可以显示对出资人权益的维护。总收益= (期末净资产-期初净资产) /期初净资产×风险系数, 此项指标能够反映资金使用时的节约和收益回收的情况, 保证资金使用的经济性。

(2) 对社会管理者身份设定的评价指标。作为社会管理者, 政府在管理社会时应该权衡经济、社会和环境, 不但要考虑当期的发展还要考虑可持续发展, 防止政府官员只追求任期内的政绩。在对其评价时需要考虑:政府的宏观调控能力, 此指标可以政府对某经济现象的反应及取得的效果做定性评价;对于环境保护和地区的未来发展能力等必要的但当前还没有具体衡量标准的指标, 可以设置绿化面积、对原有资源的保护程度和居民的满意度来考察, 必要时可以获取有关专家的帮助;对于劳动就业情况、人们生活水平、地区空气的质量状况、安全生产等人们比较关心的问题, 基本上都能够从各个地区的基本情况信息库中找到。从社会管理者的角度来审计, 由于社会事务的多样性和复杂性, 需要运用定性和定量指标结合来审计, 这样才能更全面地反映政府绩效。

(3) 对投资者身份设定的评价指标。政府投资主要包括公共工程投资和国有资产投资, 此项活动具有一般投资的共性, 在评价时也需要考虑资产负债率、流动比率、投资收益率、投资回收期等一些常用比率, 同时由于政府作为投资者还需要考虑政府的社会管理者身份, 所以此类指标在设置时可分为财务指标和非财务指标。财务指标主要涉及经济效益情况、资金支出的投资结构、财政资金的负担率和预算管理等, 审计人员可以通过分析直接选用一般企业的投资标准, 根据政府投资的特殊性来设定财政资金的负担率和预算管理等;非财务指标主要是从投资的效果上考虑, 它是指经济效益外的社会效益, 如工程的可行性、公众对投资效果的满意程度、对环境的影响、投资对我国产业结构的调整情况、市场机制的有效运行等。

2. 特色工作指标。

特色工作是地方政府的创新工作, 该创新工作能够更突出地反映出政府的执政能力和成果, 所以在评价地方政府绩效时, 特色工作同样不可忽视。在政府绩效审计中, 审计人员应首先判断该政府是否具有特色工作, 确定之后审计人员可以从政府的具体情况出发, 对其合法合规性、经济性、效率性和效果性进行审计。特色工作指标也需要从政府职能角度出发, 考虑到社会公众的反应, 具体指标可以参照日常工作指标的设置。但由于特色工作不具有可比性, 在审计时则需要考虑特色工作的效果性和创新性, 考虑其创新的程度、创新后的优点等指标, 若对社会公众有利, 则可以加以推广, 使特色工作变为日常工作。

(三) 社会公众指标

一般来说政府绩效审计风险主要来源于社会公众和上级政府的审查, 所以在进行审计指标的设计时除了考虑上级政府意见外, 还要倾听社会公众的心声。审计人员在进行指标设计时已经从主客观上预期了一些公众和上级政府的指标, 但不可避免的还会存在着一些遗漏的地方, 为了能够更好地体现指标体系设计的科学性和民主性, 在指标的选用和设计中还应该通过各种媒体和工具让更多的人参与到其中, 以集思广益, 降低审计的风险。

(四) 潜力指标

此项指标是为保持政府执政能力和不断更新自身的知识水平和素质所设计的, 体现了政府的发展潜力。要构建社会主义和谐社会, 政府将来的执政能力是不容忽视的。国家人事部认为潜力指标可分为:人力资源状况、廉洁状况和行政效率, 具体指标涉及到行政人员本科以上学历所占的比例、领导班子团队建设、人力资源开发战略规划;机关工作作风、公民评议状况、腐败案件;行政经费占财政支出的比重、行政人员占总人口的比重、信息管理水平。政府绩效审计在评价政府潜力时可以借鉴这些指标。

以上各指标中定量与定性指标、财务与非财务指标及一般与具体指标间是相互融合的, 审计人员可以根据被审计单位情况和自身的专业判断加以延伸, 制定相关的具有操作性的指标。由于不同单位不同项目其风险情况也是不同的, 所以我们还应该对各项指标的风险情况加以评估, 以权重的形式分配到各指标中。然后审计人员可以根据具体情况与被审计单位进行沟通, 为顺利完成审计工作提供通道。

三、该指标体系的优点

(一) 公众指标的引入端正了指标体系设计的出发点

政府绩效审计作为政府服务的一部分, 仅从上级政府的角度来对各地方政府的日常和特殊工作进行审计难免会出现与社会公众相脱节的现象, 服务型政府的理念得不到履行。此指标体系中将社会公众指标考虑在内, 为绩效审计打下了群众基础。虽然当前对某个项目进行审计时也许只有少数公众的参与, 但同样也为政府部门更好的考虑群众利益起到了积极作用, 并为将来的工作提供导向。

(二) 指标体系的设计运用混合法更能体现其灵活性

合规指标与绩效指标、潜力指标和社会公众指标间是层进关系, 而后三者间属于并列关系。一般而言绩效指标为审计的主要指标, 但是若绩效审计目标有所变化, 潜力指标和社会公众指标也可能成为重点审计对象, 所以三者间可以相互转变、相互融合。同时对于相互矛盾的指标通过权重的调整方法抓大放小, 实现各指标间的动态协调。

(三) 风险因素与指标体系相融合更能体现出审计重点

绩效审计风险产生的原因之一是指标体系不完善, 所以应该在指标体系设计时就考虑风险的引入, 降低风险。上述指标体系主要体现在:1.引入了少数公众指标, 降低来自公众的风险。2.绩效指标中风险系数的引入。审计人员在评估各类指标的风险后, 将风险以风险系数的形式下分到各个具体的指标中, 使其具有预警标识作用, 即审计人员审计时根据风险水平收集适量的证据, 得出恰当的审计结论。3.与被审计单位的沟通。审计人员对被审计单位的指标进行充分考虑后, 还要进一步与被审计单位进行沟通, 了解绩效审计的内容、依据, 以取得被审计单位的充分配合, 达到审计的根本目的, 减少由于审计人员与被审计单位间信息不对称产生的信息风险, 同时也可以促进政府改进自己的不足之处, 提高执政能力。

(四) 日常工作指标和特色指标的划分有助于对被审计单位作全面的评价

绩效审计体系 第10篇

在绩效审计的实际工作中, 常粗浅性地评价公共工程的社会效益, 而且不对项目产生的经济效益做评价, 绩效审计时也常使用一般性方法, 并不论证分析专门的技术方法。定性分析法使用较多, 而定量分析法不常使用。这样的绩效审计分析, 审计过程简易, 分析依据可靠性差, 以致分析结果不准确。因此, 目前我国的审计人员面临的首要问题是绩效审计技术方法的改善, 以及如何准确使用绩效审计方法。现就某镇一公共基础设施提水泵站为例, 对其进行绩效审计调查, 该公共基础设施提水泵站, 开始建至建成总历时2年, 总共投资为2321.34万元, 其后因工程的某些客观原因, 又投入了578.50万元, 该工程涉及到的灌溉量为6万亩, 在该项工程中, 对实际使用的绩效审计调查方法进行分析, 并审查和评价该项目的效果性、效率性以及经济性。

1 审查和评价项目经济性中量本利分析法的应用

量本利分析法具体是指利润、数量以及成本之间的关系。量本利分析法的主要分析内容有边际贡献分析、盈亏临界点的作业率、盈亏临界点分析等。盈亏平衡点能够比较权衡预期与实际的业务量水平, 因此找出盈亏平衡点是盈亏分析法的关键。盈亏分析法的采用, 能够确定投入的经济性以及盈亏的可能性。量本利分析法中, 利润=收入—总成本=单位价格X业务量—单位变动成本X业务量—固定成本, 量本利分析法的采用需建立量本利数据模型, 这样便可计算盈亏临界点作业率以及盈亏临界点业务量。

2 审查和评价项目效率性中投资回收期法和内含报酬率法的应用

2.1 投资回收期法

静态投资回收期也称之为投资回收期, 是指投资成本所需年份, 以投资项目的现金流量形式进行全部收回。做项目效率性评价时, 应采用投资回收期法, 投资回收期法主要是从避免风险和增加投资流动性的角度来预期投资回收, 投资回收快则投资风险小。

2.2 内含报酬率法

内涵报酬率是指, 未来现金流入量与流出量值相等, 即资金的贴现率。内含报酬率反映了项目内在的收益能力, 是在投资项目过后, 未来可实现的最大收益率。审计机构或审计人员可以采用内含报酬率法比较最低收益率与适当资金成本, 并在审查和评价中引入货币时间价值, 使审计和评价更具准确性、科学性。

3 审查和评价项目效果性中因素分析法和事前事后法的应用

3.1 因素分析法

因素分析法具体是指将一项综合指标进行分解, 分解过后形成若干因素, 再分析这些因素对该项指标的不同影响程度。因素分析法在项目效果性审查和评价中的应用, 可以将各个因素对指标产生的影响做出具体分析, 其中各因素的变动情况, 以及变动中的因素对项目的影响情况, 都可经由审计人员进行详细分析。从而在分析中, 提出较好的审计建议, 以增加效益为目标, 并提高目标以及经营管理的水平。

3.2 事前事后法

事前事后法是指将措施或是项目实施前后的情况进行比较对照, 从而对措施或是项目实施中产生的影响及效果进行实际考察, 并作出评价。

在对该镇提水泵站绩效审计调查中, 经过不断的实践和探索, 总结并确立了一套行之有效的绩效审计评价方法, 并在此过程中形成了系统性、并具有科学合理性的绩效审计指标体系。绩效审计指标体系的确立, 为绩效审计提供了可依据的理论方法, 并指导绩效审计的具体实践。在不断的探索实践中, 需总结出公共工程最合适的绩效审计方法, 为绩效审计发展奠定坚实基础。在项目的管理、机制以及体制上, 通过应用绩效审计的方法来发现问题, 并及时解决问题。从最大限度发挥资金效益、提高资金的使用效果、获取经济效益以及良好的社会效益等方面着手, 绩效审计需提高其审计和评价的科学性, 准确性以及合理性。

4 结束语

公共工程基于不同的角度存在不同的理解。而国内常把政府投资项目和公共工程相混淆。从资金来源角度进行考虑, 公共工程是指以政府投资为主或是政府投资的建设项目。然而投资体制随着时代的发展在不断改革, 非公共部门也积极参与到了经营性以及竞争性政府工程项目的建设。目前, 我国全面推进公共工程绩效审计, 并不是一时的盲从, 而是我国在近阶段, 经济发展迅速的根本需求, 是构建和谐社会, 贯彻科学发展观的内在要求。目前, 我国大规模地开展公共工程建设, 同时也面临了许多的现实问题, 如资源浪费、资金浪费、社会效益差等。公共工程建设所面临的这些问题, 使得绩效审计更为重要。因此公共工程绩效审计的全面推进, 对于公共工程绩效审计评价指标体系的建立而言, 意义重大。

参考文献

区域环境绩效审计指标体系研究 第11篇

众所周知, 区域环境绩效审计指标体系设计是区域环境绩效审计的关键, 因而, 研究区域环境绩效审计指标体系具有重要的理论意义和现实意义。

一、文献综述

迄今为止, 关于区域环境绩效审计指标体系研究主要集中在两个方面:一是以区域财政、财务支出项目为对象的环境绩效审计指标体系研究, 已取得一些研究成果[2];二是以区域企业环境管理为对象的环境绩效审计指标体系研究, 其比较有代表性的研究成果是关于环境财务绩效与环境管理绩效的研究[3]。从研究对象上看, 前者局限于财政、财务支出项目的环境绩效审计。由于各自的研究对象、资金来源与资金运用结构不同, 导致两者在绩效审计指标设计方面存在诸多差异。但是, 作为一个区域, 政府与企业都要各履其责, 实现区域目标。因此, 政府与企业之间面临环境绩效审计指标的整合。

本文拟整合区域政府与企业环境管理目标, 以经济、社会和生态的发展为脉络, 以人的发展为导向, 采用业务、流程、能力的“平衡计分”理念选取审计指标, 构建区域环境绩效审计指标体系, 为区域环境绩效审计提供有益的支撑。

二、区域、环境与绩效的界定

本文所指的区域是指行政区域, 环境是指环境保护, 绩效是指业绩和效率;环境绩效审计是指由独立的审计机构或审计人员对被审计单位或项目环境管理活动的经济、社会和生态效率与效果进行评价, 提出环境管理绩效建议, 促进其提高环境管理绩效的审计活动。具体通过计算区域环境绩效指标并与标准值进行对比分析, 从而得出环境绩效优劣的评价。

三、设计环境绩效审计指标体系的指导思想与原则

(一) 设计环境绩效审计指标体系的指导思想

经济与社会发展直接影响着环境管理的发展。我国社会主义建设, 经历了一个不断探索的过程, 从“第一个五年计划”到“改革开放”, 从“发展就是硬道理”到“可持续发展”, 从“三重绩效”到“以人为本, 科学发展”, 无不体现出我国进行社会主义建设的战略思考与践行, 这是一个总的纲领, 是时代的轨迹。时至今日, 基于人的发展的科学发展观仍是不可替代的, 引领社会主义建设的战略方针, 它必然是环境绩效审计指标体系设计的指导思想。

(二) 设计环境绩效审计指标体系的原则

第一, 相关性原则, 即, 区域环境绩效审计指标应与区域环境绩效目标相关。第二, 可比性原则, 设计的环境绩效审计指标可以在不同区域进行比较。第三, 重要性原则, 即, 选择最具有代表性的评价指标。第四, 可行性原则, 环境绩效审计指标设计要考虑可操作性, 包括数据的可获取性和评价标准的公允性。第五, 协调原则, 设计环境绩效审计指标体系要正确处理好生态、经济与社会之间的关系。第六, 生存与发展原则, 一要体现区域生命界的生存、健康和发展。二要体现区域持续的污染防治、资源循环利用和生态改善带来的综合效率和积累效果的提高。

四、环境绩效审计指标体系设计

(一) 明确环境绩效的度量

绩效包括业绩和效率, 业绩属于总量的范畴, 所以应该用总量指标来表示其大小。效率是生态、经济或社会领域上两个相互联系量对比的范畴, 所以, 用相对指标表示其变化。这样, 环境绩效审计指标的类型有两种, 即总量指标和相对指标。

(二) 明确环境绩效审计指标体系所要反映的内容

因为环境绩效审计指标体系所要反映的内容就是环境绩效审计的内容。所以, 根据上述环境绩效审计的指导思想和原则, 环境绩效审计应该包括三个方面的内容:一是生态绩效审计, 二是经济绩效审计, 三是社会绩效审计, 这三重绩效审计分别通过生态指标、财务指标和社会指标来描述。按照这三重绩效, 设计如下指标:

1. 生态绩效指标

按节能、减排和循环利用情况[4]设置8个生态绩效指标, 见表1。

2. 经济绩效指标

按环境管理业务、流程、能力设置7个指标, 见表1。其中, 用环保净收益来反映企业环境业务收益, 其计算公式是:环保净收益=环境收入-环境支出。其中, 环境收入是保护和改善生态环境形成的直接或间接收入, 环境支出是指从事与环境有关的活动发生的支出。用资金到位率 (实际拨付金额/计划投入资金) 、财政投入乘数 (财政投入后带动其他资金投入总额/财政投入金额) 和资金使用率 (实际使用金额/实际拨付金额) 来反映财政资金的管理效率。用环境经济增加值率[ (净收益-资本成本) /环保收益], 反映环境业务流程创造价值的能力。用环保净收益占营业利润比重反映环保业务的获利能力。用环保净收益增长率 (环保净收益增加量/上期环保净收益) , 反映环境业务的可持续发展能力。用环保项目收益率 (环保净收益/环保资金投入) 反映项目资金的投入产出效果。

3. 社会绩效指标

按人的生存与发展的基本环境要求, 分别设计8类社会绩效指标, 见表1。其中, 空气质量指标又包括可吸入颗粒物年日平均值, 二氧化氮年日平均值, 二氧化硫年日平均值, 降尘和酸雨频率;区域环境噪声指噪声平均值, 包括交通噪声、工业噪声、施工噪声、生活噪声的平均值;地面水质达标率、集中式饮用水水源地水质达标率反映与人类息息相关的水质量, 需要通过测定规定项目认定, 监测项目包括水温、流量、pH值、溶解氧、高锰酸盐指数、五日生化需氧量、化学需氧量、氨氮、总磷、总氮、铜、铅、锌、镉、砷、汞、氟化物、氰化物、挥发酚、石油类、阴离子表面活性剂、六价铬、粪大肠菌群、硫化物等项。用重金属污染农作物受害面积和核污染农作物受害面积反映重金属污染灾害的范围。土地是承载人类社会的基础, 所以用人均耕地面积反映保有耕地的情况。环境管理主要目标之一是保证生命界的生存和健康。所以, 用健康指标反映环境对生命界生存和健康影响, 包括空气致病人数降低率, 水致病人数降低率, 土地致病人数降低率和气温致病人数降低率。

(三) 指标体系的显著性检验

可以根据历史数据, 分别以生态绩效、社会绩效和经济绩效为被解释变量 (可用综合指标表示或用抽象的逻辑变量表示) , 以解释它们的8大指标为自变量, 建立回归模型, 进行F检验, 以检验各回归方程的显著性。

五、环境绩效审计评价的标准

对于上述指标体系中的环保指标数值, 国家环保局定有一整套环境优良质量标准可供对比。但是, 许多指标并没有固定的标准, 比如, 环保净收益增长率, 这个指标多大才能认定为绩效优秀?笔者认为, 这类指标的评价标准可以用本区域或全国指标平均值作为基数, 根据显著水平为5%的正态分布临界点值t=1.96的区间来确定绩效优劣。具体评价标准如下:指标数值≤指标平均数-1.96时, 得分值为6分;指标平均数-1.96<指标数值≤指标平均数时, 得分值为8分;指标平均数<指标数值≤指标平均数+1.96时, 得分值为9分;指标数值≥指标平均数+1.96时, 得分值为10分。确定每一指标得分后, 用综合评分法, 按同等权重汇总计算各类指标的总分和总平均分, 当6<总平均分<8时, 认定环境绩效为合格, 8<总平均分<9认定环境绩效为良好, 总平均分>9分认定环境绩效为优秀。

六、环境绩效审计指标体系的实施

环境绩效审计指标体系的实施包括:数据准备、计算分析和报告三个阶段。

(一) 数据准备

对指标数值进行收集、清洗, 确定要保留的小数位数, 对于从不同部门获得的数据, 如果计算范围和计算口径是不同的, 要进行调整, 使之可比。如果有的指标以前没有统计, 缺乏数据, 则应行文要求有关单位及时进行统计和报告。对于已收集到的数据要审核其及时性、真实性和完整性。

(二) 计算分析

逐一计算指标体系中的各项指标, 对计算结果进行验算, 对计算过程的逻辑性和计算结果的可靠性进行检查, 得出指标数值后, 和标准值对比, 进行优劣评价。在分析过程中, 特别注意数值最大和数值最小的指标, 对这些指标要作更深入的调查分析。

(三) 报告

根据上述分析, 运用审计依据, 搜集审计证据, 整理、分析审计工作底稿, 形成审计结论, 对审计结论要进行假设检验, 以求实证。经过实证之后, 拟定审计报告, 经审核, 提交审计报告。传统的审计报告没有关于假设检验的实证表述, 这可能是科学审计的缺失。事实上, 对于作出的审计结论进行实证是从定量方面支持审计结论科学性的重要保证。因此, 在环境绩效审计中, 有必要建立审计结论与生态指标、经济指标和健康指标之间的逻辑回归方程, 以检验审计结论的显著性。如果检验结果表明审计结论显著, 则说明审计结论有实证支撑, 有科学依据。否则, 就缺乏实证支撑, 即, 缺少科学依据。在对审计结论进行假设检验时, 可根据审计结论, 选择与其相关的一个典型的综合生态指标 (社会指标、经济指标) 建立逻辑回归方程, 以检验审计结论的显著性。作假设检验技术方法方面, 可用SPSS软件或其他软件中LOGIT回归方程实现, 限于篇幅, 此处略去。

(四) 结果应用

审计主体除了根据对被审计单位内控制度进行审计的结果出具管理建议书外, 还应促使环境管理业务部门建立环境绩效的激励与约束机制, 强化评价结果在项目申报和预算编制中的应用, 对环境绩效优秀的区域实行资金奖励和政策优惠。对环境绩效不理想的区域则要加强指导, 帮助其发现问题的症结, 对症下药, 努力提高环境绩效, 促进区域整体环境绩效的提高。

参考文献

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[2]浙江省环境保护厅.浙江省环境保护厅财政支出项目绩效评价实施办法[EB/OL].浙江省环境保护厅网站, 2011-01-04.

[3]陈旋, 淳伟德.企业环境绩效综合评价:基于环境财务与环境管理[J].社会科学研究, 2010, (6) .