社会保险及救助

社会保险及救助（精选12篇）

社会保险及救助 第1篇

一、社会救助概述

1935年美国国会颁布的《社会保障法》中最早出现社会保障的概念, 并在以后一系列的官方文件中使用该词, 社会保障的概念逐步得到认同。西方的社会保障概念与中国的社会福利具有大致相同的内涵。但在我国, 社会救助的保障体系只是社会福利的一部分。中国共产党十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第二十六条明确规定社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。社会保障政策要统一, 管理要法制化, 这是泛化的大社会保障概念。

社会救助作为社会保障制度的重要组成部分。社会救助是指国家和社会根据相关法律和政策的规定, 对由于各种原因导致缺乏生活来源而自己无力维持最低生活水平, 并陷入基本生活困境的人, 提供物质援助的社会保障制度。早在我国春秋战国时期, 管子提出“六德”、“九惠之教”, 主张实行贫困救助政策, 这一点在孔子和荀子的爱民、重民思想中也均有体现。两汉时期, 政府对鳏寡孤独及无家属不能自存者以各种形式给予救助。两宋时期, 还设置居养院、育婴堂, 收容穷民和孤儿并提供食宿和若干生活费用。到清代, 社会救助达到全盛。社会救助措施囊括了贫困、生育、教育、婚丧等诸多方面。1949年, 新中国建立后, 解决人民最迫切的生存问题是社会救助的首要任务。随着经济形势的好转, 从最低层次的生存救助逐步转向日常的生活救助。文革时期, 社会救助处于混乱状态。改革开放后, 社会救助事业进入全新时期, 历经波澜, 逐步建立新型社会救助体系。当前, 我国的社会救助包括基本生活救助、专项救助、临时救助三个方面。基本生活救助形成了最低生活保障制度、农村五保供养制度、灾民生活救助制度、城市生活无着落流浪乞讨人员救助制度、失地困难农民生活救助制度为基础的社会救助基本框架。专项救助制度包括教育、住房、医疗、司法等多方面, 帮助贫困群众解决看病难, 子女上学难的问题。临时救助涵盖危重疾病救助、意外事件救助等内容。按照目前主流的观点, 社会救助的内容已从物质层面扩展到精神层面, 救助的主体不局限于国家, 而且包括社会民间力量。

从人权的角度来讲, 人类的自身权利意识不断加强, 人作为个体的存在享有基本的自由平等权利, 国家和社会有义务保护公民生存。社会救助的思想是建立在平等的权利之上的。从法律的角度讲, 社会保障权是公民基本的宪法权利, 每个人都可以拥有一个有保障的未来。处于危险状态的个人, 为了人的尊严, 可以要求国家给与给付。社会救助十分强调社会公平理念, 全体社会成员都有平等地获得社会救助的权利。同时, 社会救助兼顾效率, 救助的标准以满足被救助对象的基本生活为限, 避免被救助者产生依赖感, 放弃自食其力的机会。

二、我国社会救助工作存在问题

(一) 社会救助标准偏低

当前的社会救助标准偏低, 在一些地区, 城市居民最低生活保障的标准低于实际救济需要, 群众生活仍然比较困难。近些年来, 社会救助资金投入有所增加, 但是救助资金筹资渠道仍然过窄, 而且救助机制存在缺陷。例如在2008年的南方雨雪冰冻灾害发生后, 政府启动了紧急救灾计划, 积极动员社会各界力量, 尽最大可能调动救助力量, 把灾害损失降低到最低。但是, 在这次救援中显示, 救灾志愿者质量不高, 救援人员人手不够, 社会力量的参与渠道受阻, 缺乏全面的救援指挥等。同时, 基层社会救助工作力量普遍较为薄弱。以桃源县为例, 全县总人口98万, 共有40个乡镇, 乡镇设立社会救助管理站, 由民政办主任兼任, 另设救助专干一名;村设社会救助服务站, 设救助专干一名。而全县救助对象共4.4万人 (不包括低保边缘户) , 平均算下来, 就是1名民政干部要负责550个救助对象的调查核实工作。在对民政办主任的调查中, 人手不足问题引起了他们的共鸣。在实际工作中, 社会救助的限制条件诸如无劳动能力、无工作单位、无法定赡养人等, 使许多有实际困难的贫困群众成为政府、单位、家庭三不管的对象。目前处于低水平的社会救助工作不能改善弱势群体的生活状况, 他们的贫困问题很难得到有效解决, 这样使社会救助工作从根本上背离了社会救助的价值理念。

(二) 城乡差异大

我国的社会救助表现出城乡二元结构, 作为当今世界最大的发展中国家, 我国正处在工业化、信息化高速发展的时期, 城市人口急剧膨胀, 各种社会问题亟待解决。农村贫困人口居住分散, 不易形成较大的社会危机。城市居民比农村居民享有更多的社会救助。目前, 城市已经基本上建立起包括基本生活救助、专项救助、临时救助为内容的社会救助框架。城市的低收入群体能享受社会救助更多的优惠政策。相比较而言, 农村地区的社会救助工作不力, 社会救助成分割状态, 救助形式相对较少。如我国五保供养制度最早在农村建立, 由于受助者太多, 取得五保资格的条件十分苛刻, 只有一小部分特困人口才可以享受到。城市居民在困难时从政府和社会得到比农民更多的社会救助资源。由于观念、体制等方面原因, 农村社会救助工作不能真正有效保障农村贫困人口的基本需求。城乡社会救助工作差异主要表现在以下两个方面:首先, 救助范围不一致。农村目前主要是基本生活救助, 如最低生活救助, 农村五保供养救助等。除此之外, 专项救助十分缺乏。而在城市, 不仅建立了城市居民最低生活保障制度, 而且一系列的专项救助已经建立, 如住房救助, 医疗救助, 对于缓解城市目前严重的社会问题起到了正面的促进作用, 城市的社会救助工作逐步实现系统化和科学化, 明显优于农村地区的发展。其次, 资金投入分化严重。国家对于农村的社会救助资金相对有限。在救助资金上, 城乡不能统筹。虽然农村最低生活保障范围已基本覆盖全国, 但是与城市而言, 对于农村的社会救助资金明显不足, 农村的人口总数远远高于城市, 农民的实际生活困难远比理论上复杂, 如果农村的社会救助资金得不到保障, 将使城乡差距进一步扩大。

(三) 缺乏部门间的联动机制

社会救助工作缺乏有效的统筹和协调, 效率低下。当前, 我国还没有设立统一管理社会救助工作的部门。一般来说, 基本社会救助的工作主要由地方民政部门来开展, 然而在民政部门内部, 具体的救助工作划分到了诸多更小的子部门, 责任十分分散。如最低生活保障制度往往由各地方人民政府负责, 具体由民政部负责管理, 资金由财政部落实, 其他工作如审计、物价、统计则由人力资源和社会保障部门负责, 各相邻部门行动不协调, 造成了管理资源的浪费。再者, 不同性质的社会救助工作没有统一的协调联动机制, 如司法救助、住房救助、教育救助等, 被安排给不同性质的部门, 导致相关权利和救助经费的分散, 难以形成合力。各个具体部门之间, 及部门内部的子部门之间缺乏协调和沟通, 各行其是, 工作效率大打折扣。由于社会救助工作与各部门和单位的自身利益密切相关, 在实际工作中, 许多救助工作的开展不像理想中的那么到位, 一些部门对于救助工作能拖则拖, 能躲则躲, 严重制约了救助工作的顺利有效开展。

三、我国社会救助工作问题产生的原因

(一) 社会救助理念滞后

社会救助水平低下, 内容单一, 究其原因, 还是社会救助理念的滞后。社会救助理念受传统因素影响很深。从救助层次来说, 物质救助仍然是救助的主要内容, 精神救助理念缺乏社会认同, 忽视了精神文化层次救助的迫切性;从救助内容来说, 救助内容过于简单化, 忽略了现实中的专项救助需要, 现金救助是救助的主要形式, 社会救助工作被认为只是对贫困人口的简单的经济救济, 忽略长远和高级的救助, 如能力救助、机会救助。现代社会救助使受助者获得参与市场竞争能力的理念没有得到体现;在社会救助具体工作中, 片面强调被救助者的家庭收入状况, 而忽略其他具体状况, 区分理念过于单一, 不够灵活, 在社会救助的水平方面, 没有意识到随着经济的发展, 受助者的需求在逐日提高, 仍然采用以前的救助标准不适宜。

(二) 长期以来的城乡二元分割体制

我国社会结构呈现出城乡二元分割的特点。二元经济结构指以社会化大生产为特点的城市经济和以小生产为特点的农村经济共存的经济结构, 我国的城乡二元分割体制来源于计划经济体制时期, 国家实行的是以重工业为主和城市为主的发展战略。农村要素市场长期受到挤压, 农民在被政策边缘化的同时, 为城市工业的发展做出了重要的贡献, 却很难享受到应有的社会保障福利。农业收益持续下降, 农村社会经济市场化, 我国城乡之间的差距正在持续扩大, 农民的生活保障受到威胁, 因此加强向农村地区的社会救助工作尤为重要。近年来, 政府已经认识到二元分割体制对于构建和谐社会和可持续发展的制约, 采取了一系列的有力措施来改善当前的不合理经济结构, 收到很多成效。但是当前的社会救助工作仍然在一定程度上扩大了城乡二元分割, 城乡统筹工作进展不力。

(三) 缺乏完善的社会救助体系

社会救助体系是指支撑社会救助制度并确保其有效运行, 以满足救助对象需求的一整套相互联系的观念、主张和资源、制度、组织、人员、程序和制度安排, 它内在地包含各项具体的社会救助制度。我国社会救助体系存在以下问题:一是社会救助法律规范碎片化。《社会保险法》、《社会救助暂行办法》等虽然将救助工作上升到法律层面, 但是缺乏工作细则。在实际的救助工作中, 经常出现程序不合法、标准不具体的问题, 社会救助工作很难实现科学化和规范化。如在低保制度中, 这种救助主要以家庭情况调查为基本前提, 这种救助的实施方法带来的是行政成本的不必要支出。低保救助需要进行救助对象的选择, 行政事业的成本占到了相当的比例。我国的低保救助制度没有进行行政成本的考虑, 在低保条例中也没有专门人员和经费的规定, 责任不明确, 很大程度上依赖于民政机构和社会救济组织的自觉工作, 这样导致的结果是一些部门执行低保救助工作不力。近年来由于上级政府的大力支持, 救助覆盖范围扩大, 这就增加了民政部门的工作负荷, 政府行政成本投入跟不上。二是政府和社会的互动不力。我国社会救助是由政府占据主导地位, 救助资金的来源十分单一, 依靠财政支持, 社会民间组织的作用发挥相当有限, 救助资金很难得到保证。我国目前贫困人口仍然很多, 产生贫困的原因复杂多样。政府干预民间力量的发展, 造成政府和社会互动救助机制的缺失, 处理复杂的救助问题, 政府力量显得心有余而力不足。社会民间也存在着许多救济力量, 一直以来, 政府对社会力量的重视不够, 单纯强调政府作用, 没有很好地发挥政府在调动社会救助力量上的作用, 没有出台相关的鼓励政策, 这样政府救助压力增大, 而大量社会救助资源却处于闲置状态。三是有效监督机制缺失。监督机制的缺失导致了社会救助工作效率低下。众所周知, 社会救助工作与救助部门的利益相关不大, 在实际工作中, 需要救助部门敷衍塞责, 落实不到位, 能拖则拖, 能躲则躲。监督机制的缺失造成了救助工作低质量。一些地区, 贫困人口太多, 许多人虚报收入情况, 以骗取救助资格。一些已经取得救助资格的人员, 即使收入增加, 失去救助资格, 也尽力隐瞒自己的真实情况。救助部门本身其他工作繁重, 核查力度不够, 核查监督的质量很难保证。监督机制的缺失导致了腐败问题, 社会救助部门可能为了自己的利益私自降低救助标准, 挪用救助资金, 买卖救助资格。

四、完善我国社会救助工作的路径选择

(一) 转变救助理念

针对救助理念落后的问题, 可以从以下几个方面转变社会救助理念:首先, 充分认识传统社会救济与现代社会救助在社会救助内涵上的区别。现代救助比传统社会救助更为复杂, 现代救助不是单纯的现金救济, 而是对受助者的多方面困难 (包括物质方面和精神方面) 给与救济的复杂过程。传统社会救济往往以保障受助者基本的生存为目标, 现代社会救助不满足于此, 它在保障受助者基本生存的基础上, 着力实现更高的目标, 使受助者摆脱自身的贫困状况, 增强市场竞争实力, 实现更高层次的生活。所以现代社会救助有助于实现社会公平正义, 能鲜明地反映以人为本的科学发展理念。其次, 重新认识社会救助的意义, 应该认识到社会救助不仅是政府机构和社会的义务和责任, 而且是公民享受生存权利的保障。社会弱势群体和困难群众不是社会和政府的负担, 任何人都可以成为社会财富的创造者, 弱势群体也将成为推动社会发展的积极力量, 所以突破传统认识的桎梏, 给予社会救助更准确的价值定位, 可以激发社会正能量。最后, 用发展的观点认识社会救助工作。我国经济取得了举世瞩目的成果, 已成为世界第二大经济体。从事社会救助工作应该认识到在经济社会飞速发展的同时, 贫困人口和困难群众生活受物价、收入影响更为明显。所以社会救助标准应当随着物价水平的提高而提高, 随着其他群体收入的增加而增加, 提高社会救助的标准是必要的, 也是可能的。

(二) 强化政府职能, 实现城乡统筹

当前需要强化政府职能, 实现城乡统筹。城乡统筹不是在城市和农村立即实施完全平等和统一的社会救助, 而是根据不同地区的经济、文化、社会发展状况给予适当的社会救助。《中共中央关于推进农村改革发展若干重要问题的决定》提出要“加快推进社会主义新农村建设, 大力推动城乡统筹发展”, 要求到2020年“城乡经济社会发展一体化机制基本建立”。城乡关系发展的趋势是社会保障制度的统一, 也包括救助权利的重新分配, 实现全面协调。随着城乡二元分割体制的解除, 城乡救助逐步实现统一。首先, 实现全民的最低生活保障制度, 以此为基础, 将目前的社会救助工作重心转移到农村。针对我国当前的农村贫困人口的生活状况, 进一步完善五保供养救助制度, 在农村地区逐步推行医疗救助、住房救助、司法救助等一系列的专项救助制度, 扩大覆盖范围。同时加大政府对农村救助资金的投入, 制定出更为合理的财政分担标准, 明确财政责任, 加大农村救助资金的投入比重, 使救助工作获得充分的资金保障。其次, 建立城乡一体的就业援助机制。城市经济体制在发生变化, 产业结构不断调整, 户籍管理松动, 在特定时期内, 城市贫困问题也有恶化趋势。在重视农村传统社会救助工作的同时, 也应着力进一步改善城市救助工作。越来越多的城市职工在激烈的竞争环境中面临下岗的困境, 同时物价也在增长。社会救助应帮助城市下岗职工再就业, 增加城镇困难群体的经济救助额度, 社会救助引导困难群体走出贫困的最有效办法是就业。以往的就业支援主要是在城镇, 相关政策很少涉及农村贫困人口的就业问题。随着农村土地经济的消弱, 更多的人选择到外地务工或无所事事, 政府应设法拓宽农村扶贫开发渠道, 帮助农村待业和留守人员实现就业。最后, 加大中央和地方各级政府对社会救助资金的投入力度, 实施救助资金综合投入机制, 保证社会救助资金与国民经济发展水平同步增长。建立中央、省、市三级社会救助专项资金, 重点资助贫困地区和财政困难的地方, 尽量减少因城乡地区经济发展不平衡而造成的社会救助不公平的程度。

(三) 建立完善的社会救助体系

一是加快社会救助立法, 建立完整的社会救助法律体系。有必要提高社会救助立法层级, 社会救助的相关规范不应该只限于“意见”、“办法”等, 制定社会救助条例、社会救助法, 以宣示国家对社会救助工作的高度重视。在波澜壮阔的城乡一体化改革浪潮中, 社会救助立法还要保证城乡一体化的制度建构, 整体布局、逐步过渡, 推动农村社会救助工作。地方性的社会救助立法还应该在全国性立法的限制范围内, 根据当地实际状况, 针对社会救助各个工作环节、各个责任主体, 挖掘爬梳, 制定出操作性强的规范。二是整合社会力量, 实现社会救助的主体多元化。政府作为社会救助的主导力量, 应该准确认识政府和社会在社会救助工作的角色分工。政府的救助固然重要, 但是社会的救助资源也亟待整合。政府的主要作用在于给予社会救助力量以适当的平台, 尽力为社会力量的参与创造条件, 可以大力发展非政府组织和非盈利性组织在社会救助中的作用, 为处理社会救助工作提供保障。三是完善社会救助的监督制约机制。首先, 可以设立专门的救助监督部门, 以对社会救助的工作情况进行有计划的督查, 通过第三方的监督制约, 使有关救助部门力行救助工作。其次, 建立社会救助资金审计制度, 杜绝社会救助工作中的贪污腐败现象, 对于违法克扣、挪用救助资金、更改救助标准的行为实行问责制度。再次, 可以实行有效的奖励惩罚机制。对完成社会救助工作取得突出业绩的部门和人员给予奖励, 对不作为和乱作为的救助部门和人员进行培训改造或者给予行政处分。

(四) 加强社会救助经费筹措

在市场机制下, 一切工作的进行均是围绕资金展开。社会救助工作是一项长期浩大的民生工程、社会工程, 如果没有充沛的物质支撑, 很难可持续有效地进行下去。一直以来, 公共渠道的财政补贴是社会救助工作的主要经费来源, 已不能满足社会救助工作的现实需要。通过增加财政经费投入解决问题, 政府的负担加重, 难以持久。政府应鼓励社会力量通过捐款、捐物、义工等多种方式参与到社会救助工作中来。同时, 利用相关政策, 如税收、财政补贴也可以对救助工作给予间接支持, 如对积极参与者给予税收的优惠和减免。政府在救助工作中是起主导作用的, 关键在于如何整合社会力量, 政府可以通过现代的招标投标方式, 将社会救助的服务通过外包、委托、采购等方式, 采取变通方式, 将社会救助服务交给有能力有条件的社会力量去组织实施, 这样既可缓解资金紧张压力, 又可以达到预期效果, 通过社会力量的广泛参与, 对营造和谐互助、民主、法治的社会秩序也能起到教育和引导作用。

摘要：作为社会保障的重要组成部分, 社会救助为生活困难的低收入群体带来生活的信心和希望, 彰显着国家和社会的人道主义关怀。改革开放以来, 我国社会救助事业有了长足发展。时至今日, 社会救助工作在经济社会发展中发挥的重要作用仍有增无减。但我国处于社会转型期, 困难群体多, 涉及层面广, 社会救助表现出诸多问题, 如救助内容单一、救助水平低下、城乡差异大、工作效率低下等。要想解决现实问题, 必须从微观层面进行探索, 基本路径包括转变救助理念、强化政府职能、实现城乡统筹、完善法律和监督机制等。

关键词：社会救助,社会保障,低收入

参考文献

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我国社会救助的现状、问题及对策 第2篇

社会救助是指国家和社会依照政策和法律的规定，向那些因各种(自然的、社会的、个人的)原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活水平的人，提供各种形式援助的一种社会保障制度。社会救助是社会保障制度中的一种。目前在我国存在的社会救助的项目主要包括4个方面：救灾、救济、五保和扶贫。

一、我国社会救助的发展及现状

新中国成立后，救助农村和城镇贫困人口的生活成为人民政府的重要任务。20世纪50年代中期后，在广大农村地区实行了合作化，农民的生、老、病、死都依靠集体经济组织来给予保障。其中包括“五保户”制度。城市居民基本上被安排在全民所有制企业和集体所有制企业就业，在计划经济体制下，城市居民的生活虽然有比较好的保障，但是总体生活水平并不高。

改革开放以后，作为世界上最大的发展中国家，中国的贫困问题引起了国内外的普遍关注。在整个20世纪80年代，社会各界讨论得比较多的是中国农村的贫困问题，中国社会救济制度改革的重点也主要放在农村。这些改革努力一直延续到20世纪90年代中期，其中大多数政策措施目前还在实行。

20世纪70年代末，中国农村处于绝对贫困状态的贫困人口有2.5亿人。改革开放政策实施以后，通过推行家庭联产承包责任制等一系列富民政策，中国农村的贫困人口急剧减少。1985年，为了实施大规模的扶贫开发活动，确定了以人均年收入200元为贫困线。当时，在贫困线以下的贫困人口仍有1.25亿人。经过政府和全社会的共同努力，到20世纪80年代末上述贫困人口已经减少到3000万人。1991年，考虑到物价指数和生活费用指数的变化，为了更实事求是地研究和解决中国农村的贫困问题，将贫困线提高到300元，按这样的口径统计，当时中国的农村贫困人口为6000万人。到1993年制定八七扶贫攻关计划时，又再次将贫困线提高到400元。按照这个标准，中国农村贫困人口为8065万人。在整个计划实施期间，扶贫攻关成效卓著，中国农村的贫困人口已经减少到6000万人，到又减少到5000万人，到底中国的农村贫困人口已经减少到3000多万人。对此，国际社会给予了高度评价，称之为“伟大的脱贫运动”。

在20世纪80年代，中国社会救济工作在各级民政部门的统一组织和管理下，对社会救济工作进行了一系列的改革，主要包括4个方面：救灾、救济、五保和扶贫。救灾是为帮助灾民脱离灾难险情，减轻灾害损失，克服灾后生活和生产困难而提供的社会援助。五保是指由农村社区(集体)负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的.社会援助，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬(保教)”，简称“五保”。

社会救济是中央和地方政府通过财政拨款，依法对特定的社会救助对象按规定向他们提供的社会援助。中国的社会救济分为定期定量救济和临时救济两种。享受定期定量救济的对象主要有三种人：城镇中无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人，严重残疾人和未成年的孤儿和部分农村五保对象;符合救济条件的精简退职老职工;符合党中央、国务院有关文件规定的需要特别给予救济的人员。扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。

随着城市经济体制改革的不断深入，城镇中的贫困人口，特别是城镇中的流浪乞讨人员的生活救助问题又引起了社会各界的广泛关注。一方面，地方各级人民政府对城镇中的失业和下岗人员以及城镇中的困难家庭给予了特殊的救助，规定了城镇居民的最低生活标准;另一方面，以“孙志刚”案件为契机，国务院废止了多年来施行的《城市流浪乞讨人员收容审查办法》，颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管

社会救助就要“九龙治水” 第3篇

中共中央政治局常委、国务院总理李克强为此作出重要批示：“各地区、有关部门要编织好让困难群众求助有门、受助及时的安全网，发挥社会救助的应有作用，兜住民生底线。”

扶危济困，重在立行。

一个地区的社会保障水平是文明的重要标志。然而，“九龙治水而水不治”的现象曾让社会救助备受质疑，例如南京女童饿死事件、贵州毕节5名男孩垃圾箱烤火中毒身亡事件，暴露一些地方救助体系“冷血”、互相推诿的痼疾；而偶尔的“嘘寒问暖”，已不能满足困难群众的现实需要。

“九龙治水而水不治”的问题实质，不在于“龙”治水的意愿与本能，而在“多头龙”之间如何形成治水的合力。

落实《社会救助暂行办法》，当务之急是要着力协调各方，抓紧健全“一门受理、协同办理”机制，构筑人力资源社会保障、民政、教育、住房城乡建设等部门各司其职、协调有力的工作机制，构建一个多层次、广覆盖、立体式、全纵深的新型社会救助体系。

同时，《社会救助暂行办法》为各方更好发挥社会救助作用提供了法律依据和刚性约束。不论是见死不救的“冷漠病”、拖延救助的“惰性”问题，还是挪用救助资金、骗助骗保等丑行，都将现形于“法眼”之下，确保每一笔社会救助资金、每一种社会救助资源真正用诸于困难群众，让社会救助既是保障困难群众基本生活的有效防线，更是维护城乡稳定、促进社会和谐的有力武器。

循着“保基本、兜底线、促公平”的目标定位，各方施展“九龙治水”的干劲，合力打造社会保障安全网——“温饱”救助，让困难群众生存环境、发展空间得到优化；医疗救助，让人人看得起病；教育救助，让人人上得起学；司法救助，让人人打得起官司……通过多元化的综合救助，有效分担个体的苦难与重负，帮助不幸身陷困境的人重获前行的力量。

社会保险及救助 第4篇

(一) 美国社会救助制度改革的政策背景:“工作福利”理念的倡导

美国在“新政”时期已开始将贫民的救助加入“工作”的概念, 罗斯福总统也希望通过工作方案来救助贫困的家庭。最早试图鼓励领取救济金者工作的是1967年的“工作促进方案” (Work Incentive Program, 简称WIN) 。它要求所有领取福利的成年人到WIN去注册, 除非家中有6岁以下儿童的妇女、残疾人或是病人。但由于经费不足, 领取救济金的人很少参与这个方案。到了1980年代, 美国修订了WIN的相关法令, 使州政府在安排福利就业方案具有了较多弹性。“为福利工作方案” (work-for-welfare program) 是美国的另一种尝试, 其原则就是:以工作换取福利。美国学者曾对上述两种方案进行评估, 结果发现方案的影响是中等的, 没能帮助人们进入一般性就业 (非补贴的工作) , 许多参与者仍需要福利给付作为收入的补充。

到了1988年, 美国国会通过了“家庭支持法案” (Family Support Act) , 这个法案被看作是对福利法案的彻底改革, 它通过签定社会契约使福利机构与福利领取者建立起共同责任。在家庭支持法案下, 领取福利者有义务努力尝试经济自立, 而政府有责任继续提供收入支持给付给符合资格的家庭, 并通过“工作机会与基本技能训练方案” (Opportunity and Basic Skills Training Programs, JOBS) , 提供教育、训练和就业服务给福利领取者。此外, 政府还要提供儿童照顾和其他支持性的服务, 来支持准备和已经去工作的人。美国多项研究曾评估这个方案, 研究发现这种劳动力附加策略确实提升了就业率和增加了收入, 并减少了使用AFDC的人, 但是其影响是有限的, 因为仍有57%的人留住救助体系中。从1965年到1974年十年间, 领取ADFC的人数从440万增加至1140万, 增长了1.6倍。为此卡特和里根总统任期内都试图缩减社会福利预算来达到消除财政赤字预算的目的。美国民主党向来是采取较宽松的社会福利政策, 但到了克林顿总统, 不得不痛下决心要改革当时的社会救助政策。

(二) 美国社会救助制度改革的具体措施:强制工作与扩大州权

1996年美国克林顿总统签署了“个人责任与工作机会协商法案”, 使其社会救助制度经历了一个根本和彻底的改革, 废除了自1935年起施行长达61年的, 被视为“福利”的同义词AFDC。这项注重“工作”价值, 标榜“自立”精神的法案, 除了新增“需要家庭的暂时救助” (Temporary Assistance to Needy Families, 以下简称TANF) 以外, 还修订了“补充性安全所得”、“儿童资助”、“医疗救助”、“儿童保护”、“儿童营养计划”、“食物券”、“社会服务综合补助款”等在内的多项福利措施。

1.对于领取救济金者而言―强制工作。

TANF对于领取救济金者的影响可以从以下几方面观察:一是工作:在TANF方案里, 领取福利两年或准备好了就要工作, 而“工作”的定义由各州制定。二是减少和终止福利:如果救济金领取者不配合“工作”要求, 州政府可以减少或是终止福利。三是很少有人能不工作:被免除参与工作的人只有那些需要照顾一岁以下儿童的单亲母亲、未成年父母为户主的人, 但他们需要接受学校教育和参加与就业有关的教育作为替代。四是工作时间要求提高:除了有6岁以下子女的母亲, 成人领取福利者需要工作的时间大幅提高, 在1997年全家仅需要每周工作20小时, 到了2000年则需要每周工作30小时, 双亲家庭则需要每周工作35小时。五是儿童照顾不被保证:在TANF方案中, 州政府认为即使无法找到儿童照顾者或付不起照顾费用, 单亲母亲仍需要工作, 这使得有些母亲可能因此陷入配合州政府要求与为子女提供充足照顾时间的两难之中。

2.对于社会救助政策的执行而言―扩大州权。

(1) 在经费支持方面, TANF的资金来源ADFC时代不同, 以往是州政府每支出1元钱, 联邦政府支出的配合款大约为4元钱, 而且配合款会充分考虑各州的经济状况而定。但在TANF方案中, 联邦政府则以包裹方式补助, 州政府如果要多支出则需要自己想办法。

(2) 在工作参与率提升上:除了参与工作的小时数增加外, TANF要求的参与率是:1997年为25%, 每年增加5%, 到2002年达50%, 弱势双亲家庭1997年与1998年为75%, 1999年需达到90%。

(3) 提高参与工作活动的比率:要求领取福利的成年人领取福利两年后参与工作。州政府如果未能达到参与率的要求, 将面临第一年减少5%的包裹补助款, 此后每年加2%, 累积被减款数可达21%。

(4) 州政府需设计更多的福利就业方案。能被TANF所接受的工作方案包括:未补贴的就业、补贴的私人或公共就业、社区服务、在职训练、求职与求职准备方案等。

二、美国社会救助体系改革给我国的启示

1.确立正确的救助理念

实施社会救助是国家责无旁贷的扶危济困义务, 接受社会救助则是社会困难群体的基本权利。因此, 确立正确的社会救助理念, 应首先解决一些认识上的问题。坚持以人为本, 首先必须保证人的生存权, 满足人最基本的衣、食、住、医最基本的生活需要。当某些特殊家庭无法通过自身的竞争来满足这些基本需要时, 作为社会人, 进步社会应理所当然地承担救助义务。人类社会是以家庭为基本单元, 以国家为最高实体组织形式的, 因此, 文明国家对难以与国家进步同步, 无法保证基本生活的家庭和困难人群进行救助, 则是一种国家责任。

2.界定合理的救助范围

美国社会救助的范围经过长期的筛选和合并, 目前只剩下补充安全所得、失依儿童的家庭补助、医疗补助、一般的社会救助、食物补助方案、住宅补助等主要几项。美国遵循的原则是保障公民最基本的生存权。此外社会救助还具有义务性、无偿性、时段性、救助对象的特殊性等这些最鲜明的个性特征。所以, 在我国明确界定社会救助的内涵和外延, 准确把握社会救助的内核和本质, 对于各级政府及其主管部门科学制定社会救助政策具有十分现实的意义。各级政府及其主管部门应在社会救助的范围内制定救助政策, 部署救助工作, 提供救助保障, 履行救助职责, 把该管的事管好。对于属社会扶助、社会资助等方面的事, 主要通过政策引导、舆论倡导、民间组织督导等手段来促成, 不宜制定硬性规定, 由政府及其主管部门利用行政手段来强制推行。

3.建立完善的救助体系

美国的救助体系相对完善, 在救助主体、客体、救助手段、救助目的和资金来源上都有规定, 并且许多规定是通过立法的形式加以确认的, 例如在工作福利主导下的“个人责任与工作机会协商法案” (1996年) 。目前我国救助体制和运行机制上存在的一些弊端, 表现为:一是体制不顺, 政出多门、部门分设、多头救助, 除政府多个部门在搞救助外, 甚至有些党务部门、民间组织也在以社会救助的名义开展工作。二是形式多样, 名目繁多, 生活救助、教育救助、医疗救助等等不一而论, 仅民政部门开展的救助就有城市低保、农村五保、农村特困户救助、农村大病医疗救助、灾害救助、慈善救助、残疾人救助等多个子项。三是资金分散且运行渠道不畅, 资金来源上既有中央财政拨款, 也有地方各级财政配套, 既有一定数年不变的财政转移支付资金, 也有年度预算资金, 既有预算内资金、也有预算外的追加拨款。资金管理上, 虽然规定必须专账专户、专款专用, 但到县乡两级往往是各类资金捆绑使用, 层层抵扣;在拨付时效上, 往往滞后等等。

深化改革应着重从以下几个方面入手:一, 归并救助职能, 对涉及人的生存权的社会救助工作, 推行“政府主导、民政主管、部门协助、社会监督”的管理体制, 实行归口统一管理。对涉及到人的其它权利方面的扶助、援助、资助性的工作, 同样应归口其相关主管部门。什么困难, 什么问题都找民政, 而民政不可能是千手观音。二, 简化救助项目, 整个救助项目可设定为定期性基本生活救助 (城乡一体化最低生活保障) , 突发性灾害救助 (救灾救济) , 不定期性伤病救助 (城乡一体化大病医疗救助) , 临时性贫困救助 (临时救济) 四类。三, 整合救助资源, 首先, 国家要调整支出结构, 加大社会救助资金投入, 尽可能少依赖地方各级难以兑付的配套资金。其次, 整合救助资源, 集中管理, 集中使用好有限的救助资金。根据需要和可能, 统筹安排支出。专账专户、封闭运行, 充分发挥救助资金的效益。再次, 加强救助资金的拨付、运行、到位的全程的监管工作, 要有法可依, 违规必究。

4.优化救助管理

第一, 实行动态管理。

贫困与富裕是相对的, 贫困与富裕也是变化的。动态管理既是救助工作本身的客观要求, 也是现实的需要。只进不出, 会助长依赖心理、攀比心理和惰性, 只增不减, 会演变成人人都可享受的社会福利。“应保 (救) 尽保 (救) , 应出即出, 动态平衡, 总量控制”应是社会救助工作的基本方针。目前, 应着重在强化动态管理手段、优化动态管理队伍上进行研究, 并力争尽快解决问题。

第二, 强化基层社会组织的作用。

社会保险及救助 第5篇

摘要： 关键词：

一、前言

社会救助是社会保障的重要组成部分，是国家依据法律，解决国民贫困，以国家财政给予经济性保护，使其满足最低生活水准的需要。社会救助制度分为城市社会救助制度和农村社会救助制度，农村社会救助制度是与城市社会救助制度相对而言的，是指国家和集体对农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们

1的基本生活的一项社会保障制度。

西部地区由于地区产业结构问题。产业结构不合理，比重失调；人口与环境因素。人口出生率高、生产生活条件恶劣、交通运输普遍不发达、环境意识较差；文化因素。教育体制落后导致人的素质低下使得西部农村社会救助制度较为落后。近年来，各省在开展城乡社会救助、保障困难群众的基本生活方面做了大量工作，大部分省初步建立与经济社会发展相适应的社会救助基本框架。但是由于受我国城乡二元经济结构的影响，社会救助也呈现了典型的二元结构特征。城市的低保标准与农村的低保标准不一致，城市的低保标准高于农村的低保标准，造成城市社会救助高水平与农村社会救助高水平并存。

“三农”问题，即 农业、农村、农民问题，始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。建设社会主义新农村，是党中央在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发做出的重大战略决策，是我国现代化建设进程中一项长期而重大的历史任务。我们要建设的社会主义新农村，是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、民主管理的新农村。所以，建设社会主义新农村，是全面贯彻落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会的重要举措，是构建社会主义和谐社会的重要基础，也是实现农村全面发展的重要途径。社会救助制度的建立和完善有助于增加农民的社会福利，改善其生活水平。切实保障弱势群体的基本生活，不仅是社会走向文明进步的需要，而是党的根本宗旨和实践“三个代表”重要思想、贯彻落实党的十七大精神的体现，有着重大的现实意义。是全面建设小康社会战略目标和新农村建设的需要和更好维护社会稳定、构建和谐社会的重要保证。

二、社会救助制度存在的问题

（一）、救助供给不能满足救助需求

（二）、救助对象、范围，救助项目的局限性 社会救助对象是该社会的全体社会成员，特别是那些丧失劳动能力以及因某种特殊原因而需要特别帮助的人。社会救助的对象由一般对象和特殊对象两部分构成，对于全体社会成员，它是不分行业、不分职业、不分地域、不分性别、不分民族的。只要发生了生活困难都应该普遍地享有国家和社会对其基本生活的款物和服务帮助。但是社会救助的对象具有选择性，当社会成员因各种自然灾害及其他经济、社会原因而导致无法维持最低生活水平时，社会成员只有在经过一定的法定程序，如个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、权威机构批准等步骤才能获得国家和社会给予救助。2009年政府办公室关于印发《丰都县城乡困难群众临时救助暂行办法》的通知中明确了关于救助对象，范围及标准。临时救助对象主要是指居住在丰都行政辖区内的有特殊困难的城乡低收入家庭及成员；临时救助的范围主要包括以下五个方面：家庭成员患危重疾病，在扣除各种医疗保险、新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险、医疗救助报销部分和其他社会帮困救助资金后，因个人负担的医疗费数额较大，直接导致家庭基本生活难以维持的；家庭成员遭遇车祸、溺水、矿难等人身意外伤害，在获得各种赔偿、保险、救助等资金后，个人负担仍然较重，导致家庭基本生活难以维持的；因火灾等突发性意外事件，造成家庭财产重大损失，导致家庭基本生活难以维持的；贫困家庭子女在高中阶段，经各种救助措施帮扶后，仍然无力支付教育费用的，或被国家国民教育正式录取的应届大学生，家庭无力支付入学报到费用的；其他特殊原因造成生活特别困难的家庭，经其他救助措施帮扶后，基本生活仍然难以维持的。在审理程序上：乡镇人民政府救助采取申请、审批、资金发放。

农民医疗救助情况。为缓解农村特困人员大病就医困难问题，我县从2005年1月出台了《丰都县农村大病医疗救助暂行办法》，正式启动农村大病医疗救助工作，按照本人申请、民主评议、张榜公布、乡镇审核、县民政局审批等程序，采取政府资助、社会捐助与个人负担相结合等办法，对患脑出血、脑梗死、慢性肾功能不全（尿毒症）、恶性肿瘤或再生障碍性贫血、中度精神分裂症以及烧伤（Π°烧伤面积在10%及以上）的农村五保户、农村特困救助户、农村重点优抚对象户（不含医疗费实报实销的二等乙级以上伤残对象）和60年代初精简退职在乡困难人员实行医疗救助，个人享受大病医疗救助金最高限额1500元。至2005年底，全县已有124人享受农村大病医疗救助，全年发放农村医疗救助资金总额125324元，其中农村五保户21人、特困户76人、农村重点优抚对象25人、60年代精简退职对象2人。特困农民救助情况。农村特困户救助管理工作自2004年在我县实施以来，按照本人申请或村民小组提名，村民代表讨论、村委会审查并张榜公布，乡镇党委政府集体审核并张榜公布，县民政局审批并发证等程序，截止2005年底，全县共审批特农村特困救助对象4515户、9251人，农村贫困移民享受特困救助351户、738人，全年发放救助金740080元，其中财政预算安排185020元，救灾救济款555060元。(三)、管理体制不顺畅

(四)、资金筹措机制不完善

社会组织的救助力量十分薄弱。目前，县红十字会和慈善总会作为事实上的官办机构，并无社会救助运作资金，基本上未开展过大型的宣传活动和捐助活动，没有起到社会保障润滑剂的作用。

1、县级配套资金筹集难。根据有关政策，市上各种社会保障需要县级配套20%的资金，由于我县属吃饭财政，配套资金基本无法实现。加上上级认定范围小，在各种社会保障标准十分低的情况下，每年仅城镇低保资金缺口就达300万元。

2、救助标准过于低下。一是农村特困救助。现有农村特困救助标准为每人每年80元，平均一天只有不到0.20元，可以说是杯水车薪，实际意义不大。二是五保供养标准偏低。国务院《农村五保供养工作条例》第三章第十条规定，五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平，而我县平均供养标准每年每人只有800元左右，这只能维持五保对象的最低生活标准。三是农村大病医疗救助。为缓解农村特困人员大病就医困难问题，我县从2005年1月正式启动了农村大病医疗救助工作，出台了《丰都县农村大病医疗救助暂行办法》。但由于无中央、市级财力支持，特困户得大病最多只能报销1500元。

3、缺乏有效统筹。社会主义的优越性在于集中力量办大事，在于统筹兼顾、协调发展。对于社会保障资金，无论是医保、社保、农保、生育保险、低保、特保（特别困难群众）、工伤保险都应全市一盘棋，以区域为单位，以丰补歉，相互扶助，才能使更广大的人民的根本利益得到保障。然而目前，除城市社保、工伤保险、城镇生育保险、失业保险纳入全市统筹外，其余均未纳入。如农村特困户救助，由县乡财政解决，然而我县作为国家级贫困县和移民大县，在缺乏中、市财政保障的基础上，无法成为救助的主导力量，更无法对所有特困户实施长期有效、较为固定的救助。

三、对策及建议

1、转变政府职能

2、增加救助项目，提高救助水平

3、健全社会救助资金筹措机制

4、完善社会救助制度体系 想保不能保，社会保障政策滞后

1、农村社会保障无政策。由于丰都经济发展水平低，城乡二元经济结构突出，农民的社会保障一直游离于社会保障体系之外。一是农村养老保险名不符实。由于财力不足，我县目前进行的农村养老保险，其对象只限于农村“三职”干部，并且由财政予以补贴，并非真正意义上的农民养老保险。二是农村医疗保障条件苛刻。由于我县实施的农民医疗救助只针对三类特殊人员（五保户、特困救助户、重点优抚对象户），且限于脑出血、脑梗死、慢性肾功能不全（尿毒症）、恶性肿瘤或再生障碍性贫血、中度精神分裂症以及烧伤（Π°烧伤面积在10%及以上）这几种病种，条件苛刻，一般农民无法享受。三是农民无最低生活保障。在广大农村，除了五保户之外，更多贫困得不到基本生活保障。建立一个更大范围内的农村贫困救助体系，实施农村低保制度，是丰都乃至整个库区广大农民群众的迫切要求。四是农民无生育保险。生育保险的目的是为了提高国民素质，保障妇女儿童生命安全及健康成长。然而在生育人口最多、最需要扶助的农村，却缺乏这样的保障

社会救助力量薄弱。一是特困救助范围偏小。抽样调查发现，我县平均每100户人家中，有２－３户人家特别贫因，生活无法维继；据此测算，全县至少有２万多户农村特困户，而每年政府扶助的不到三分之一。事实上，截至2005年底，我县相对贫困人口达10万余人，绝对贫困人口近3万人，由于资金原因救助的人数仅仅占其1/3左右，另外2/3只能爱莫能助。二是无贫困家庭子女入学救助。当前，国家对义务教育阶段学生的学杂费予以减免，但非义务教育阶段尤其是高等教育的费用仍然十分昂贵，群众对子女上学难反映强烈。我县三合镇为此成立基金会，由镇财政拨款一部分，社会募捐一部分，对贫困家庭孩子考上大学予以适当补贴。但总体说来，对贫困家庭子女入学的社会救助才刚刚起步。三是缺乏廉租住房制度。由于廉租住房制度缺失，多层次的住房供应和保障体系没有建立，近年来，随着房价持续上涨，不少新进城农民和刚参加工作的职工买不起房，昂贵的租房也成为其不小的负担。

（二）有保不尽保，社保法制建设滞后

1、社会保障立法滞后。社会保障是事关老百性的根本利益、事关社会稳定及发展的大事，理应放在发展经济之外的首要位置，然而迄今为止，国家和重庆市都没有一部专门的法律，仅有行政部门制定的条例。由于立法滞后，社会保障没有上升为法律意志并由国家强制执行，社会保障部门没有强制执行的权力，不少企业事业单位欠交、延交、拒交等现象屡屡发生。

2、农村五保供养条例已经过时。根据国务院《农村五保供养工作条例》第十一条规定：“五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹中列支，不得重复列支；在有集体经营项目的地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支”。然而自2001年农村税费改革后，村提留与乡统筹被取消，农村集体经济也逐渐成为“空壳”，农村五保经费虽然还可从农业税附加中支付，然而随着农村五保供养人数逐年增加、供养标准逐年提高，无法对五保供养对象进行保障。

三、对策及建议

（一）进一步加大宣传力度

社会保障及救助体系建设是关系到子孙后代的大事，关系到每个人的切身利益，必须要把现有的政策用好，宣传好，引起各级各部门以及全社会的广泛关注。一是大力提高公民的社会保障意识。要通过电视、报纸等新闻媒介宣传，组织公益活动宣传，让广大群众知晓如何实现自己的权益，知道养老保险如何进、工伤保险如何参、生育保险如何保、社会捐资到哪里、贫困救助到哪里等常识，极力营造“人人为我，我为人人”的良好氛围。二是强化各级领导对社会保障及救助的责任。各级领导要率先垂范，以身作则，带头参加各类社会保障，带头救助各类困难群体。三是广泛动员公民参加社会保障和社会救助体系建设，充分调动各方积极性，最大限度利用社会及新闻媒介的力量，加强对城乡贫困家庭的子女升学问题救助，如建立宏志基金会，建立白血病基金会等，以增大社保资金总盘子，增大社会救助总力量。

（二）进一步加强法制建设

目前的社会保障，只限于政府出台的工作条例，失之于宽，失之于松。建议：一是出台社会保障法规。由国家出台社会保障法，或者重庆出台社会保障条例，把每个单位、每个集体及个人的社会保障费用收取法制化，变费为税；二是及时出台配套政策，修改不适应时代的法规。加快制定和完善社会救助的各项政策制度，使社会救助工作逐步走上规范化、制度化、法制化的轨道；三是提高社会保障缴费位阶。向上级建议以法律规定社会保障费用处于缴费的第一位，即先银行部门费后还贷，税务部门费后交税、国有及国有控股企业费后分红，民营及私营企业费后提取利润。如果欠缴或拒缴即违法，社保执法人员有权查银行、查帐户，强制扣除资金，公安部门有权强制拘留当事人。

（二）加大资金统筹力度

1、争取全市统筹。由于丰都县的财政实力有限，基本上不能自给自足，必须积极争取纳入全市统筹。下一步要积极向市上建议，在启动农村社会保障的同时，把我县城镇职工工伤、医疗保障和农民的养老保险、医疗保险、生育保险纳入全市统筹。建议市上参照《重庆市实施〈城市居民最低生活保障制度〉办法》，按保障金额的60—80%之比例，加大中、市财政转移支持力度，切实保障广大贫困群众的基本生活权益。

2、拓宽社保及救助资金的来源渠道。一是政府加大投入。考虑将国有企业分红、土地出让金、国有资源使用费等作为社会保障及救助资金的追加及调济。二是充分动员社会力量。尤其是社会救助方面，更加需要各级各部门、社会各界力量的共同参与，增大影响，扩大来源总量，实现应保尽保，让更多需要社会救助的人感受到政府的温暖和社会的关爱。

3、加强各项基金的增值保值。在争取社会保障基金、医疗保障等基金增值保值的基础上，丰都县将认真考虑让红十字会、慈善总会的各项资金增值保值，以加大农村及城镇特困保障的资金保障，把有限的资金用于刀刃上。

4、加大扶持力度。鉴于我县移民多、贫困深、产业空虚的现实，建议上级加大对经济社会发展的支持，只有经济发展上去了，社会保障才有坚实的后盾。一是加大企业对口支援扶持。多方争取重庆市以及其他省市企业到丰都落户，加大对丰都本土企业的科技、销售、人员素质培训等方面的扶持力度。二是加大项目倾斜。市上在项目区域布局时，尽可能考虑到库区，考虑到丰都，为发展培植税源，真正实现社会保障事业的可持续发展。

（三）完善社会保障体系

1、扩大社保范围。要以养老保险、医疗保险、工伤保险为基础，全力扩大和完善社会保障范围和城乡特困救助制度体系。一是参保人员提质扩面。参保范围要从城镇到农村、从企业事业单位到一般非农居民、从非农居到农村民民等逐步扩大。要积极争取中央、市上出台对库区百姓的特别参保补贴，以真正体现国家对移民作出奉献的回报与关怀。二是参保类别提质扩面。城镇每个居民要从基本的医疗互助到养老保险，到生育保险，逐步扩面，争取实现全覆盖。农村也要建立与之水平相适应的社会保障体系。即养老、医疗、生育、特困救助等，让老百姓得到实惠。这也是新农村建设的重要配套内容之一。三是参保条件适度放宽。由于移民问题的特殊性，移民的各项社会保障参保标准应予以降低，差额部分由中央或三峡电站补贴；对不属移民的国家级贫困县，参保标准也要降低，由中央财政转移支付。

2、完善工作体系。目前，低保和社会救助由民政局负责，医保、养老保险、生育保险、农业保险、工伤保险、失业保险均由劳动和社会保障局负责。同时民政局还承担着基层政权建设、婚姻登记、殡葬改革、拥军优属，军队转业人员安置等多项重要职能，劳动和社会保障局也承担着失业职工培训、劳动仲裁、劳动力市场管理等职能。这种条块分割的社会保障体系极不适应新形势下的社会保障工作。建议一是建立城乡一体化社会保障机构。将民政低保、优抚、社会救助等职能划入，将劳动局的养老、医疗、工伤、生育、农保等职能划入，建立健全农村相关社会保障机构，以构建城乡和谐的新农村社会。二是建议成立新的人力资源与培训机构，将劳动和社会保障局的有关企业职工培训、劳动力市场维护、劳动力流动管理等职能划归人事局，加强对农村劳动力的培训，不再人为给人才分成干部、工人等身份，且分属人事部和劳动部多头管理，弄成人才(指学校毕业的)市场和劳动力(技校毕业或有一技之长)市场两张皮。市场经济时代，人人是资源，人人都是人才。

社会保险及救助 第6篇

摘 要：

“4·20”芦山地震发生后，慈善公益类社会组织反应迅速，在抗震救灾中发挥着重要作用。据不完全统计，近500家慈善公益类社会组织迅速参与到芦山的抗震救灾中，在灾民安置、物资筹集、心理抚慰、维持秩序、志愿者培训等方面发挥政府救灾助手作用，成为抗震救灾的生力军。通过对四川省慈善公益类社会组织在此次芦山抗震救灾的参与方式、特点、范围及持续性等现状进行调查访谈，分析社会组织整合社会力量参与救助的经验与不足，以期为构建科学的社会组织管理模式提供参考建议。

关键词：芦山地震；社会组织；社会救助；公民参与

中图分类号： D632 文献标志码： A 文章编号：16720539（2015）06007305

从政府与公民互动的视角，研究重大灾害救助中的公民参与问题是当前学术界的热点之一。现代社会，理性的公民参与只有凭借一定的公民组织才能有序有效地进行，因此，社会组织是公民参与自治和治理的载体之一。自2003年SARS事件以来，国内社会组织作为对政府资源的有效补充，在重大灾难事件中积极参与社会救助的体系逐渐形成。汶川地震后，慈善公益类社会组织发展迅速，2008年底在民政部注册的慈善公益类社会组织有2.1万家，2012年底注册组织则达到了3.6万家。2008年也由此被认为是慈善公益类社会组织快速发展轨道上的“里程碑”和重要拐点。2013年芦山地震发生后，全国近500家慈善公益类社会组织、万余名志愿者积极参与抗震救灾，其组织化程度、专业技能装备以及救灾的针对性和适用性等，都有了极大的提升。

一、对慈善公益类社会组织的理解

（一）慈善公益类社会组织的定义

社会组织，是指在政府和企业之外向社会某个领域提供社会服务的组织。我国社会组织是一个庞大、复杂且处于渐变中的体系，狭义上的社会组织通常指的是根据现有的法律制度和行政管理实践，在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位[1]。在不同的语境下，社会组织也被称为非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）、公民社会组织、第三部门等。

公益性社会组织指的是在法律允许的领域内，向不特定的多数人无偿或者以较优惠条件提供服务，从而使服务对象受益的社会组织[2]。

慈善公益类社会组织指的是以公众利益、利他为核心价值，以志愿者为主要参与者，服务范围包括济贫、赈灾、环保、教育等领域的民间慈善公益组织[3]。相比较而言，此类社会组织更能折射出公民参与的自主意识。

（二）慈善公益类社会组织参与社会救助的方式

社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。我国当前的社会救助内容主要包括最低生活保障、农村五保供养、自然灾害等生活性救助，以及医疗、教育、住房、司法、法律等方面的专项救助和临时救助等[4]。

慈善公益类社会组织参与社会救助的方式大致有四类：一是以官方背景的慈善公益类社会组织为主体持续参与社会救助。如中国青少年发展基金会等发起的“希望工程”在帮助贫困儿童方面发挥着积极作用。二是由政府出资向慈善公益类社会组织购买服务定期参与社会救助。如上海市民政局在浦东新区和静安区扶持社会组织参与对城市生活无着落流浪乞讨人员的救助。三是由社区支持的慈善公益类社会组织参与社会救助。如上海市普陀区长寿路街道成立社区慈善超市，主要救助街道辖区内的弱势群体，为其募集善款、衣被、家电和日用品等。四是草根慈善公益类社会组织自主参与社会救助。如汶川地震中300多万志愿者自愿奔赴灾区，与很多慈善公益类社会组织一起深入一线服务，得到公众认可。

二、对慈善公益类社会组织参与芦山地震救助的研究

（一）研究方法

本研究采用自编问卷，向78家参与芦山地震救援的慈善公益类社会组织发放调查问卷，问卷调查内容包括社会组织的基本情况、参与地震救助的服务内容、参与方式、服务专业性及在参与过程中遇到的困难等方面。最终回收45份，有效问卷41份，回收率52.5%。同时以当面走访和电话访谈方式对30家社会组织进行了一对一访谈并对逐字稿进行分析。

（二）结果分析

1.慈善公益类社会组织参与社会救助的资质

80%的社会组织已在民政部门正式注册。其中，97%的社会组织成立于2008年汶川地震以后；个人发起的社会组织占75%、企业发起的占15%。

由此可见，一方面说明汶川地震的确极大地促进了我国慈善公益类社会组织的发展，访谈显示大多数慈善公益类社会组织不仅获得了政府的认可和支持，还在注册中得到了当地县民政和妇联的帮助；另一方面也说明虽然个人投入慈善公益事业的积极性和投入度都较高，并且这些组织在震后紧急救援阶段也发挥了一定的作用，但不少依靠个人威望成立的社会组织，其资金保障、精力投入、组织发展等均缺乏稳定性和持久性。

2.慈善公益类社会组织参与社会救助的时间

70%的社会组织在“4·20”地震当天就进入灾区。其中，60%的社会组织参与了地震救援的所有阶段；36%的社会组织持续服务时间为1年，50%的预计持续时间为1年-3年，9%的预计持续服务时间在3年以上。

由此可见，大多数慈善公益类社会组织反应迅速、参与及时，同时又考虑到不同救助阶段的重点不同，具有一定的持续性。访谈显示，的确有不少社会组织一直坚持在灾区提供服务，相比较而言，获得政府或基金会等资金支持的社会组织比没有获得资金支持的社会组织在人员投入、项目持续、服务保障等方面更有优势。

3.慈善公益类社会组织参与社会救助的服务

调查显示，慈善公益类社会组织在服务内容方面几乎涵盖了救死扶伤、物资保障、维持秩序、环境保护、辅导学生、安全教育等多层面，公益服务内容呈现多元化态势。endprint

值得一提的是，73%的社会组织主要以老人儿童为服务对象，68%的社会组织主要提供心理抚慰服务，55%的社会组织有专门针对志愿者的培训服务。可见，通过对弱势群体的关注、心理健康的重视和本土志愿者的培训，说明社会组织在提供物质帮助的同时，更加注重救援服务的精神需求和定向服务。访谈显示，不少社会组织在救援同期即重点吸收本地志愿者、重视扶持当地力量，以期实现灾区自助。如成都市锦江区爱有戏社区文化发展中心除组织专职志愿者长期坚持在灾区服务外，还培养当地“乡村社工”，帮助孵化当地社会组织，力图实现社会组织本土化、持续化的发展。

4.慈善公益类社会组织参与社会救助的方式

经历汶川大地震后，大多数公益组织选择联合救援方式进行资源整合。调查显示，83%的社会组织选择同其他社会组织合作联盟的方式，而现代网络信息技术，在地震紧急救援中为部分联盟组织提供了信息支持。如益云（公益互联网）社会创新中心在地震发生当天就开发出“一键多渠道发出求救信息”——益云信号弹，地震当晚就搭建好了救灾地图，联合前线救援队、后方数据筛选志愿者，保证救灾平台信息的及时有效。

在资金保障方面，68%的社会组织主要依靠自筹，在紧急救援阶段运用自身影响力筹集大量资金物资运往灾区，协助政府做好灾区民众的生活安置保障服务。调查显示，在过渡安置及灾后重建阶段，继续在灾区服务的社会组织均获得了基金会等各类资金支持和保障。

在同政府交流方面，85%的社会组织并没有与政府直接接触沟通。例如，雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心在积极联系社会组织和志愿者有效参与抗震救灾和灾后重建方面确实发挥了重要作用。但访谈同时显示，这种合作和联盟大多停留在信息交流层面，在协同作战、后勤保障和后续联合方面还有待加强。

三、对慈善公益类社会组织参与社会救助的优势分析

（一）反应迅速积极参与，行动能力强

“4·20”芦山地震发生过后，慈善公益类社会组织立即启动灾害应急响应，在紧急救援阶段、过渡安置阶段以及灾后重建阶段都发挥了不可替代的作用。首先，慈善公益类社会组织来自民间，没有行政部门繁琐的行政审批，其救助行动反应更快。如芦山地震发生当天，成都11家公益机构[5]共同发起成立了开放型的“成都公益组织4·20联合救援行动（4·20联合）”，凡愿意参与4·20救灾活动的社会组织都可以参与，据不完全统计，先后以各种形式参与的机构有68家。其次，慈善公益类社会组织成员大多来自基层，熟悉社会基层的情况，也了解受灾群众的需求，其志愿者因为来自各行各业，因此社会救助的内容广泛，能更好地为灾区服务。

（二）利用资源募集物资，整合能力强

慈善公益类社会组织因其民间性和公益性，利用多种媒体方式，能号召群众参与到社会救助中，在短时间内满足社会救助所需的人力、物力和财力。芦山地震发生后，在短短的时间里，慈善公益类社会组织利用各种社交平台，向社会募集资金，筹集物资，招募志愿者，使来自社会的力量很快投入到灾后救助中。

据新京报报道，地震后第7天，全国参与地震救援和确定参与灾后重建的115家基金会，已募集善款和物资10.49亿元人民币。基金会中心网统计，截止2013年5月19日8点02分，全国共有144家基金会参与到地震救援和灾后重建工作，募集善款和物资达13.79亿元人民币，总额已超过汶川地震中基金会募集到的捐款。

（三）参与方式灵活多元，应变能力强

慈善公益类社会组织规模小，能根据实际情况改变服务策略，通过多种渠道、多种方式灵活地参与到突发事件中，每一个社会组织背后有着巨大的社会力量，能在短时间汇集灾区所需的资源，解决问题。例如：地震发生后，通往芦山的道路中断，大型的救灾设备、器械无法进入灾区，来自蓝天救援队的队员们携带专业救灾设备徒步前往灾区；在地震发生后，大批志愿者涌入灾区，而没有考虑到自身基本的生活保障，成都义工网迅速募集了700多只手电和睡袋运往灾区，解决了志愿者的基本保障。

（四）自发搭建联动平台，合作意识增强

与汶川地震相比，参与芦山地震救助的慈善公益类社会组织增强了合作，更多的社会组织采取联合作战。 “4·20”芦山地震后，到达雅安的各公益基金会，参与和确定参与救援和重建的NGO组织，大都对灾区情况做了实地调研，都对救援工作进行了部署安排。2013年4月28日，在成都召开的“‘4·20社会应对圆桌会暨信息分享会”上，与会的73家机构不仅分享了各自的工作规划和设想，还通过讨论达成了“‘4·20共识”：“联合起来，以实际行动推进芦山地震救援重建中的社会协同、公众参与。在此次会议上成立的“4·20”联合救援行动，在分享信息、分析灾情、联合行动，以及同政府沟通、协商、协调救援行动等方面进行了高度的整合，为各组织高效有序地参与到芦山地震救援中发挥了重要作用。

（五）寻求政府支持协作，组织规范增强

相较于汶川地震中组织参与的无序，“4·20”芦山地震中慈善公益类社会组织组织化程度明显增强，不仅建立了应对突发事件的应急响应体系，而且多家社会组织在芦山成立前线指挥中心，分工明确，有专人负责灾情收集、后勤保障、救援行动等，并有序安排后续队伍进入灾区，形成了专业化的参与地震救助的队伍。在此次芦山地震中，慈善公益类社会组织还积极主动地同政府交流沟通，寻求政府的支持协作，同时政府也成立了“雅安地震社会组织和志愿者服务中心”为社会组织提供服务。通过这个平台，各组织加强了同政府的合作与交流，在信息交流、后勤保障、资金支持等方面为慈善公益类社会组织提供了便利。

四、慈善公益类社会组织参与社会救助的反思建议

（一）专业程度和救助能力参差不齐，落实有效性

经历了汶川地震的洗礼之后，慈善公益类社会组织得到了快速的发展，不仅在数量上有增长，而且在组织资质上有保障。有些社会组织救助资金来源充足，专业素养高，曾多次参加类似的灾害救援；但是仍然存在一些社会组织缺乏专业人员、资金支持、以及抗震救灾的经验，因此在有效组织救助能力方面呈现出参差不齐的局面，有的组织甚至只是个临时机构，缺乏社会各界的有效支持，如同昙花一现，很快销声匿迹。endprint

因此，完善社会组织自身机构建设，提高组织管理能力，加强对组织成员的联系和专业培训，提升筹资、组织、协调和救灾能力才是长久之策。尤其需要重视的是人才建设，明确优秀的人才才是社会组织前进的基石和动力，应加强组织成员的责任感建设，建立科学合理的激励措施，构建组织文化。

（二）资金缺乏和持续发展不容忽视，提高长效性

虽然不少慈善公益类社会组织在组织和筹集资金物资方面很有资源，政府也通过各种途径支持社会组织长期为灾区提供救助，但仍旧存在部分慈善公益类社会组织因个人发起，没有固定的资金来源和志愿者渠道，难以长期坚持下去。一些慈善公益类社会组织因此被迫削减在灾区的服务时间和服务力度，如在芦山地震中成长起来的小雨公益组织，缺乏专业人士和资金，没办法拿到政府或基金会的项目，在接受调查采访时已经到了难以维持的境地。

党的十八届三中全会提出，要“创新社会治理体制……激发社会组织活力。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。而加强和创新社会治理，必须调动一切积极因素，充分发挥包括社会组织在内的多元主体的作用。资金是社会组织最基本的资源之一。缺乏资金的社会组织无法开展正常的活动，也难以吸收足够的专业人才，严重影响其参与社会治理的能力。因此，一方面政府需加大对社会组织扶持力度，培育社会组织公益服务品牌，加大对社会组织的宣传、推介力度，提升社会影响力和社会声誉。另一方面建立社会组织信息公共服务平台，促进信息交流和资源共享，搭建社会组织与政府、社会、企业、民间资本和境外资本的合作平台。

（四）法律监督和民间认可仍显不足，重视公信力

虽然我国已经建立了以政府为主导的突发事件应急机制，在已经公布实施的一系列救灾法规体系中，对社会组织参与救灾有一些明确的规定，但总的来说，仍是宏观层面的原则性、笼统性规定，还缺乏详细而具体的、具有可操作性的规定，也没有形成相应的参与机制和工作制度。民政等部门虽然承担对社会组织的管理职责，但监管多在制度和经费方面；灾区政府从维护灾区社会秩序的角度出发，对进入灾区的社会组织及其开展活动进行限制，甚至宣布一些社会组织“不受欢迎”，直至取缔和驱逐社会组织；慈善公益类社会组织在我国发展尚不成熟，加上民众存在对陌生人的信任普遍缺失，不少社会组织表示在参与社会救助时常常受到抵触和误解。在“4·20”芦山地震中，许多社会组织告知，在开展社会救助时，民众往往不理解、戒备心强，甚至产生了误解，影响了社会救助的进程。

因此，一方面以立法或授权的形式明确灾害发生时政府与社会组织的权利义务范围与相应责任，尤其是要明确社会组织的主体地位、角色、作用和相应责任，在法律法规上对社会组织参与救灾进行规范和保障。另一方面，社会组织重视加强自身建设，提升公信力，主动改善与政府的关系，积极寻求友好合作的途径，直至建立一种互动合作的良性关系。

参考文献：

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[4]米勇生.社会救助[M].北京：中国社会出版社，2009.

[5]曹天禄.转型期社会组织正能量的发挥与负能量的降解[J].深圳大学学报：人文社会科学版，2014，（1）：126-131.

[6]何敏.促进成都市公益事业发展的对策及措施研究[J].四川省社会主义学院学报，2012，（1）：43-46.

[7]戴海东.社会组织参与社会治理过程中存在的问题与对策[J].科学社会主义，2014，（2）：106-109.

[8]邓湘树.大型自然灾害应对中政府与社会组织的合作[J].人民论坛，2014，（4）：74-76.

An Empirical Study of the Aid of Charity and

Commonweal Organizations to Participate in Social：

for the “4·20” Earthquake as An Example

CHENG Hongjuan， XIE Jihui

（Chengdu University of Technology， Chengdu Sichuan 610059，China）

Abstract：The “4.20” Lushan after the earthquake， charity and public welfare social organitions responded quickly， played an important role inearthquake relief. According to incomplete statistics， nearly 500 of charity and commonweal organizations quickly to participated in earthquake relief in Lushan， played the government relief assistant role in resettlement victims， material raise， psychological

comfort，maintain order， volunteer training， become the main force in disaster relief. In this study，investigation of charity and commonweal organizations in Sichuan

province in the status，characteristics， scope nd persistence to participate in the Lushan

earthquake relief， analysis and the lack of socil organizations and how to integrate social forcesexperience， in order to put forward some suggestions for reference to the innovation of social organization management mode.

Key words： Lushan earthquake； charity social organizations； social assistance； social managemen

社会保险及救助 第7篇

1.最低生活保障从城区发展为城乡一体

上世纪90年代中后期, 宁波市为了适应社会经济发展, 结合当地实际情况探索建立了城市居民最低生活保障制度, 实现了城市贫困居民生活救济工作从传统社会救济逐渐向创新型的城市居民最低生活保障制度转变。《宁波市城市居民最低生活保障暂行办法》规定:“凡具有本市城区常住居民户口、家庭月人均收入低于最低生活保障线的均属于救助对象;具有正常劳动能力的人员不接受劳动就业服务机构介绍就业的, 企、事业单位下岗人员不服从工作分配的, 不予救助。”这是最初时期城市居民最低生活保障范围。2004年7月, 宁波市颁布的《宁波市最低生活保障办法》明确规定:“持有本市行政区域内常住户籍的城镇居民, 凡共同生活的家庭成员通过力所能及的劳动, 人均月收入低于其户籍所在地县 (市) 、区最低生活保障标准的, 均有从当地人民政府获得基本生活保障的权利。”这标志着“横向到边、纵向到底、城乡一体、标准有别”的城乡居民最低生活保障制度已全面建立。

2.医疗救助从“有门槛”发展为“零门槛”

困难居民“看病难、看病贵”一直是个突出的社会问题。宁波市于2001年12月出台的《宁波市城区扶贫帮困工作实施办法》和《宁波市城区扶贫帮困工作实施细则》标志着宁波市城区困难群众医疗救助工作从最初的临时性、不确定性步入制度化、规范化、法制化的轨道。2006年5月, 宁波市制定了《宁波市医疗救助办法》, 医疗救助范围重点突出了城镇“三无”、农村“五保”对象和低保家庭成员, 同时把家庭成员中患有特殊病种疾病低收入家庭成员和县级以上人民政府确认的见义勇为者等9类救助对象列入救助范围, 将重症尿毒症、恶性肿瘤等9种疾病列入特殊病种疾病, 可以得到政府的医疗帮扶, 从而确立了以政府主导、民政牵头、部门协作、社会各界广泛参与的城乡一体、标准一致、“零门槛”的医疗救助制度。[1]

3.救灾救助从临时救济发展为“吃喝住衣医”保障

宁波市地处沿海, 一直受台风等自然灾害的严重影响。最初, 宁波市的灾害救助主要以临时救济为主, 直到2003年出台了《宁波市重特大自然灾害应急预案》, 才确立了重特大自然灾害救灾工作的原则和思路。2007年, 《宁波市突发公共事件应急救助预案》建立了自然灾害应急救助响应机制, 对灾民实施有吃、有喝、有穿、有住、有病能及时得到医治的救助保障。

宁波市社会救助政策绩效的模糊综合评价

在现代社会, 政策因素已渗入社会生活的各个领域, 几乎没有一个现代国家不是通过政策开展各项政府管理活动的。政策评价是政策过程的关键环节, 在政策评价中许多指标因不宜精确地描述而具有极大的模糊性, 给评估带来了困难。彼得·德鲁克说:“不能量化, 就无法管理。”模糊综合评价法是运用模糊集合论方法, 对决策活动所涉及的人、物、事、方案等进行多因素、多目标的评价和判断。模糊综合评价法作为模糊数学的一种具体应用方法, 大致分为两步:一是按每个因素单独评价;二是再按所有因素综合评价。[2]

1.评价因素集、权重集和评价集的建立

课题组向宁波市困难群众发放了“宁波市社会救助政策绩效调查”问卷300份, 回收有效问卷262份, 占所发问卷的87.3%。问卷中的宁波市社会救助指标体系由生活救助、专项救助、特殊救助和其他组成。国际上通行的生活救助有两种思路, 其中最常见的思路是设立一条贫困线作为救助标准, 凡是收入低于贫困线的都可以从政府那里得到救助, 许多国家把这种模式称为“收入维持”或“收入保护”。目前, 我国实施的最低生活保障制度采取的就是这种救助模式。[3]专项救助由医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助四个指标构成;特殊救助由残疾人救助、贫困老人救助、失业群体救助、流浪乞讨人员救助四个指标构成;其他由社会互助、灾害救助两个指标构成。每个指标由被调查者按照百分制打分。评价集由“非常满意”、“比较满意”、“满意”、“不太满意”、“很不满意”组成, 能够较好地反映宁波市社会救助政策对困难群众的满足程度。分数在100~90之间为“非常满意”、在89~80之间为“比较满意”、在79~70之间为“满意”、在69~60之间为“不太满意”、在60以下为“很不满意”。各指标权重通过德尔菲法得出。具体见下表:

2.模糊评价

按照模糊综合评价法的步骤, 建立评价因素集、权重集、评价集后, 确定各评价矩阵Ri。整理回收的调查问卷, 由统计的数据百分数可得出三个单因素评价矩阵:

把以上三个单因素评价矩阵及其相应权重值代入模糊评价模型B=A*R, 取*为M (·, +) 即普通矩阵乘法, 得出:

专项救助B2= (0.234, 0.315, 0.284, 0.136, 0.031) ;

特殊救助B3= (0.29, 0.33, 0.25, 0.1, 0.03) ;

其他B4= (0.245, 0.33, 0.315, 0.07, 0.04) 。

由此得出:

根据模糊评价模型B=A*R, 取*为M (·, +) , 得出:

通过采用模糊综合评价法, 宁波市社会救助政策回应度调查结果表明:对社会救助, 在被调查者中, 有27.57%“非常满意”、37.8%“比较满意”、24.92%“满意”、7.63%“不太满意”、2.08%“很不满意”。根据模糊综合评价最大隶属度原则, 困难群众对宁波市社会救助的总体评价是“比较满意”, 表明宁波市社会救助政策绩效良好。

宁波市社会救助政策存在的主要问题

虽然宁波市困难群众对社会救助“比较满意”, 但是课题组在调查访谈中发现, 宁波市社会救助政策还存在一些问题。

1.一些救助对象缺乏就业积极性

1993年6月, 上海市城市居民最低生活保障线出台, 这既是城市贫困救助制度改革的开端, 也是一项对收入低于最低生活保障线的贫困人口实行差额补助的社会救助制度。1999年国务院颁发的《城市最低生活保障条例》第8条规定:“对尚有一定收入的城市居民, 批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。”这项政策的实施必然引起社会效率的损失。最低生活保障制度是先划定贫困线, 然后调查申领人的家庭人均收入, 当人均收入低于贫困线时, 就按其差额给予补助, 即所谓补差式救助。[4]这种方案从表面上看公平合理, 但是反过来考虑, 意味着对贫困线以下的家庭来说, 收入每增长一元钱, 就要少得到一元钱的补助, 相当于征收了100%的个人所得税。这就是社会救助中的隐含税率问题, 而且是100%的税率。[5]100%的隐含税率足以促使贫困线下的家庭放弃劳动, 仅靠领取救助金生活。除非家庭成员找到的工作的工资收入使其家庭人均收入超过贫困线, 他才会工作, 否则不如在家休闲领取救助金。

城乡困难群众的救助工作是一项复杂的系统工程, 涉及政府部门、社会团体和群众组织等方方面面。宁波市虽然已成立了市、县 (市) 、区困难群众救助工作领导小组, 统筹全市的社会救助工作, 但是实际上重复救助现象时有发生。目前, 宁波市最低工资标准是1470元/月。被救助的困难群众因能力有限, 就业后的月薪比宁波市最低工资标准高不了多少。2011年6月, 宁波市城镇居民最低生活保障标准调整为月人均525元, 调整后, 不同户型的具体救助标准为:无法定赡养人、扶养人、抚养人的单人户家庭, 月补差额增发40元;共同生活成员为2人的家庭, 人均月补差额增发20元;共同生活成员为3人或3人以上的家庭, 按人均月收入525元标准给予全额或差额救助。而且, 宁波市总工会、宁波市慈善总会、共青团宁波市市委、宁波市妇联等各类组织也常常采取各种方式救助困难群众。重复救助使得一些低保家庭的人均实际收入远远超过了525元, 造成“就业后实际收入反而下降”现象出现, 导致有些人宁愿享受“低保”而不愿就业。

2.法律援助亟待加强

宁波市法律援助中主要存在法律援助立法滞后、法律援助的经费来源渠道单一、法律援助范围较为狭窄等问题。与国内法律援助较发达的城市相比, 宁波市的法律援助制度建设滞后, 尚未出台有关弱势群体法律援助的地方性法规或政府规章。目前, 宁波市法律援助工作沿用的法律法规是国务院《法律援助条例》、浙江省政府于2000年制定的《浙江省法律援助条例》。近年来, 虽然宁波市各级政府对法律援助的财政拨款逐年增加, 并纳入了财政年度预算, 但是仍不能满足快速增长的法律援助需求。尤其是经济欠发达县市的基层, 法律援助经费仍严重短缺。各级政府对法律援助的财政预算基本以常住人口基数核拨, 使大部分外来人口的法律援助经费很难得到保障。大部分县市都使用常住人口的法律援助经费办理大量的外来人口的法律援助案件, 资金捉襟见肘, 部分外来人口尽管属于贫困者也很难做到应援尽援。宁波市法律援助服务仅局限于援助案件诉讼领域, 而对于非诉讼案件的法律援助还未形成有效的机制。在诉讼案件的法律援助中, 对案件审结以后的执行程序的援助未纳入援助的范围, 使受援对象的实体权益难以得到有效保障。宁波市对援助对象的条件和受援人权利的规定, 与国内其他发达城市相比, 还较为严格。[6]

3.社会救助人才缺乏

目前, 社会救助主要依托社区进行, 社区中社会工作者职业素质的高低, 对社会救助效果有举足轻重的影响。当前, 大多数社会工作者未受过正规的社会工作知识和技巧的训练, 缺乏应具备的专业理念、知识和技能, 服务的专业化程度不高。据统计, 宁波市学历教育与岗位专业对口的社会工作者仅占2.44%, 而真正拥有社会工作专业职称的人员比重更低。另外, 社会工作者职业声誉、地位低下, 工资待遇不高, 工作环境相对恶劣。例如, 一些原社会救助对象因家庭收入增加而被取消低保待遇后, 有的人对社会救助工作者进行纠缠、谩骂、人格侮辱, 有的人到社区、街道社会保障和救助服务机构大吵大闹, 甚至无理上访。因此, 许多人把社会工作岗位当做过渡性、跳板型职业, 而未将其作为一项终身的职业为之奋斗, 从而影响了自身职业技能的提升。

宁波市提升社会救助政策绩效的措施

1.提高救助对象的就业积极性

(1) 大力进行居民生活最低保障制度创新。我国现行的居民生活最低保障制度 (补差式) 隐含着100%的税率, 这是影响救助对象工作积极性的主要因素之一。因此, 进行制度创新, 降低其隐含的税率, 有助于减少社会救助制度对救助对象工作积极性的影响。美国在降低隐含税率方面做过许多探索。例如, 美国在1967年通过一项法律, 允许AFDC (美国依赖儿童家庭的救助) 方案的穷人在申领社会救助时, 将其家庭收入的前30元扣除及30元以后的收入的1/3扣除, 内含税率为2/3。然后, 比较与贫困线的差额, 给予补助。但在里根政府时期取消了此项方案, 恢复到100%的隐含税率。又如, 美国1972年施行的SSI (补充保障收入计划) , 为老年盲人、残疾人提供基本月补助。1985年时, 单身居民每月可从联邦政府领取336美元、夫妇可领取504美元。SSI领取者的资产不能超过下列限额:单身为1700美元, 夫妇为2550美元。SSI的领取者月收入低于65美元, 补助额不减少;月收入高于65美元的部分内含税率50%, 即65美元以上部分多一元钱, 福利补助就减少50美分。但即使如此, 美国一些经济学家认为, 社会救助的隐含税率相对于别的纳税人仍然较高, 所以他们提出了一个更公平的方案———负所得税制度。负所得税制度, 就是将社会基本救助额 (如每月300美元) 不加区分的给予所有没有收入的人, 同时所得税率实行不加区分的统一比例税 (如25%) 。这样, 当个人通过劳动获得的月收入为100美元时, 应缴所得税为25美元、基本补助额为300美元, 两者相抵, 实际得到275美元的净补助额, 加上其市场工资100美元, 共计375美元。直到他的月收入为1200美元时, 此时他应纳所得税为1200×25%=300美元, 基本补助额为300美元, 两者相抵, 既不纳税, 也没有补助, 个人收入总额仍是1200美元。当月收入超过1200美元, 他就要缴净所得税。负所得税制度对贫困程度不同的人都是一致的补助额、一致的边际税率, 所以被经济学者誉为最佳收入分配制度。这一制度对贫困程度不同的人都一视同仁, 不会使其放弃工作。但这一制度不是对工作积极性没有影响, 而是对穷人和富人都一视同仁, 不会使其放弃工作, 影响程度较轻。另外, 这一制度的好处还有:一是不分类别, 一视同仁, 减少了对穷人的资格审查程序, 对其较为尊重和人道;二是因政府不必一一审查救助对象的其他条件, 可大大降低行政管理成本。[7]他山之石, 可以攻玉。宁波市应根据实际情况, 大力进行居民生活最低保障制度创新。

(2) 采取积极救助原则和不忽视救助对象的义务原则。现代社会救助不仅要给予物质性的救济, 而且还要提供精神援助, 特别是要积极开发救助对象的劳动潜能, 促进其就业和人格健康发展。低保制度的“消极性”带来了人格萎缩等新的问题, 例如, 真正的低保对象在被动领取“低保金”一段时间后, 其中一部分劳动者逐渐放弃了重新参与社会劳动的愿望和能力。社会救助的根本目的, 不在于物质性的资助, 而在于提高受救助者改变自身命运的“可行能力”。所以, 要变消极的救助为积极的救助, 把救助工作的重点转移到开发受救助者的劳动潜能和人格健康发展上。国务院颁发的《城市最低生活保障条例》第10条规定:“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民, 在享受城市居民最低生活保障待遇期间, 应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”虽然提到了受救助者应参加社区公益服务, 但并不是“必须”, 也未规定明确的责任和制度执行办法, 对受救助者是否应履行一定义务作出了肯定答复。因此, 要制定对受救助者实行心理干预、组织其参加社区服务、实施专业社工指导和职业技师辅导等政策, 鼓励、引导和敦促受救助者自强自立。宁波市各县 (市) 、区的困难群众救助工作领导小组, 应加大统筹全市社会救助工作的力度, 避免重复救助。

2.加强法律援助

(1) 拓宽法律援助经费的筹资渠道。根据宁波市社会经济发展现状, 法律援助经费来源应遵循“政府主导、社会参与”的原则, 建立法律援助经费保障机制。宁波市不仅应增加政府法律援助的专项拨款, 还应建立法律援助分担费用制度。当下, 宁波市越来越多的企业积极履行企业社会责任。政府可设立法律援助基金, 鼓励履行社会责任的企业开展慈善活动。

(2) 拓展法律援助的范围。法律援助的条件有两个:一是经济困难标准, 一般条件要求受援人必须是经济困难或经济能力有限的人;二是案情条件, 要求受援人必须有明确的诉因。在法律援助相关制度中, 应进一步明确经济困难的判断标准及证明制度, 同时增加规定受援人的案情条件。法律援助的范围至少应包括刑事案件、民事案件、行政诉讼案件、各类申诉案件、非诉讼法律事务、代写法律文书、法律咨询及其他法律服务事务。

3.加快社会救助人才队伍建设

建立社会救助体系的根本是加强社区的社会工作者队伍建设, 提高他们的实际工作能力。

(1) 完善相关政策, 鼓励大学毕业生到基层从事社会救助工作, 充实街道、社区的社会救助人才队伍;对所学专业为非社会类专业的大学毕业生, 鼓励他们边工作边学习, 掌握社会救助工作的专业知识, 逐渐从外行转变为内行。

(2) 逐步改善基层社会救助工作者的待遇, 做到“待遇留人”。采取自愿报名、单位推荐等方式, 从社会救助帮困对象、在校大学生、外来务工人员、离退休人员等社会群体中选择志愿者, 充实社会救助工作志愿者队伍, 以弥补社会救助工作人才的不足。也可从这支队伍中培养、选拔一批经过实际工作的锻炼、德才兼备、专业基础扎实、沟通协调能力强的优秀年轻人才, 充实到全市社会救助工作者队伍中。

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社会保险及救助 第8篇

低收入群体是指家庭月人均收入低于社会平均工资50%的群体。社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时, 由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务, 以使其生活得到基本保障的制度。社会救助的范围分成两大部分:一是急难、灾害救助;二是一般性的救助, 它包括家庭补助、收容安置、伤病医疗补助、失业救助等等。

社会救助是改革给政府提出的一项新的历史使命, 是建设小康社会一项重要的经济和政治任务。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展, 我国经济在持续快速健康发展的同时, 也出现了一些城镇下岗职工生活困难等问题, 农村居民也因市场风险等因素出现了部分困难群众。建立科学、规范、完善的社会救助制度对于减少社会震荡、保持社会稳定具有重要意义。

二、我国社会救助制度存在的主要问题

(一) 基本救助制度尚未完全建立健全

主要表现在:一是救助标准不高, 与当地的经济发展水平不相适应。目前城市居民最低生活标准是由政府综合考虑当地的生活必需品的品种数量、物价水平、消费水平等因素制定出来的, 低保金标准过低。二是资金投入不足。低保制度明确规定, 实施城市最低生活保障所需资金, 由地方人民政府列入财政预算, 纳入社会救济专项资金指导科目, 专项管理, 专款专用。但对于一些农村贫困县来说, 地方财力比较困难, 即使中央和省级、市级财政提供适当的补偿, 低保资金仍然存在较大缺口。三是管理效率不高。低保网络系统尚未建立、低保标准制定未实现科学动态管理、农村低保工作队伍不健全、素质不高, 加之农村落后的工作设备, 手工操作为主的工作方式, 这些问题总体上使低保管理效率不高。

(二) 专项救助制度及制度间衔接有待进一步加强

随着城市低保、灾民救助、农村五保供养和特困户救济、流浪乞讨救助管理等制度的逐步建立和完善, 城乡困难群众的温饱问题基本得到了初步解决, 但贫困家庭医疗难、子女上学难、住房条件差、打官司难等问题仍然比较突出, 医疗救助、教育救助、住房救助、司法援助等专项救助制度尚不健全。在救助实施中, 生存性救助多、发展性救助少;输血型救助多、造血型救助少, 无法使救助对象通过全面的、综合的救助从根本上来彻底摆脱贫困状况。救助内容的简单化, 难以满足救助对象的特定需求, 达不到救助的目的。另外, 各专项救助制度间的衔接配套还不够完善。虽然各相关部门认真制定和实施了一系列政策措施, 也取得了很好的效果, 但相关部门之间配合不够、相关政策之间衔接不够、相关信息之间沟通不够, 严重影响了救助资源综合效能的发挥。

(三) 救助制度的资金投入不足

受各方面因素的影响, 我国现有的救助资源无论是在来源还是发放方面的配置极不平衡。一是救助资金相对缺乏。近几年, 政府和慈善方面用于社会救助的资金虽然一年比一年多, 但由于社会救助对象增长的速度与有限救助资金来比较, 两者比例有些失衡。因此, 仅靠以政府财政投入为主体的救助资金, 对社会救助工作来说还是有相当大的缺口。这不仅导致救助标准偏低, 无法使救助对象的生活得到真正改善, 而且导致工作经费难以落实到位, 从而使行政程序的执行大打折扣, 也严重地影响了基层机构的工作积极性。二是资金筹集渠道单一。目前的救助资金来源, 财政投入是主体。有限的财政投入又分散在各政府部门, 零散的救助资源由于得不到集中利用, 往往发挥不了应有的救助效益。三是资金配套责任不明确。目前, 各地大多采用市、区 (县级市) 两级分级负担的方法, 由于相应经济负担能力的不同, 对救助对象的确定、救助资金的落实, 都会产生不同的影响, 也造成社会救助的实施效果有好有差。

(四) 管理体制和运行机制有待进一步理顺

救助工作包含多种方式, 相应地涉及多个职能部门, 既有民政、教育、卫生部门实施的救助, 也有劳动、司法、工会、共青团、妇联、计生等部门提供的救助, 会出现漏救和重复救助现象, 造成人力、物力、财力等救助资源重复和浪费。

缺乏系统化的运行机制。各地在救助对象的确定, 救助方式的选择以及救助申请审批程序等方面, 都或多或少存在一定问题。如在低保户的确认方面, 现阶段隐性收入、隐性就业、人户分离现象普遍, 家庭收入情况非常复杂, 加之缺少有效的信息采集手段和明确的法规或政策依据, 社会信用体系不健全, 社会救助相关部门之间信息资源分割, 很难准确界定救助对象。另外, 对于求助对象缺乏有效的监督机制和评估机制, 缺乏法律、舆论、非政府组织、群众等多方面的综合配套监督, 影响了社会救助工作的深入推进。

三、完善低收入群体社会救助制度的对策建议

(一) 进一步完善低收入群体社会救助制度架构

1. 科学合理地制定救助标准。

界定“城市居民基本生活”应以“一般生活水平”为标准, 并据此设定基本生活必需品清单。这一标准不仅应考虑衣、食、住费用, 还要考虑交通、医疗、教育等费用, 也就是要考虑相对贫困所产生的需求, 而不仅仅是绝对贫困的需求。

2. 进一步完善分类救助办法。

分类救助是未来城市低保制度发展的方向。对低保对象作出类别或层次上的划分, 突出了低保制度对特殊困难人群的照顾, 不仅提高了社会救助的效能, 而且有利于促进有劳动能力的低保对象再就业, 维护了低保制度良好的社会声誉。分类救助较好地实现了城乡贫困居民的基本消费需求和贫困家庭的实际差异需求之间的结合, 代表着城乡低保制度的未来前进方向。

3. 完善收入审核制度, 进一步加强低保的管理力度。

目前, 在低保管理中最突出的问题是隐性就业和隐性收入问题, 导致隐性就业的因素很多, 但迄今为止依然苦无良策。笔者认为, 要进一步加强群众监督的力度, 同时要设定领取期限, 让有劳动能力的公民在享受国家福利的同时也要担负起自己的责任, 力争自食其力。当然, 这种限制不适用于那些丧失劳动能力的低保对象。

(二) 建立科学高效的社会救助管理体系

1. 理顺管理体制, 完善运行机制, 加强制度化建设。

一是针对条块分割、多头管理的实际情况, 必须进一步理顺社会救助工作的领导体制。二是要建设公开、公平、公正的操作制度。要规范救助对象的确定程序, 动员群众参与救助对象的确定过程, 坚持公开操作。三是要建立健全各项监督检查制度并严格执行。

2. 建立覆盖城乡的社会救助管理信息系统。

由于行政管理体制及资金管理体制等原因, 各级民政部门实现社会救助管理信息化有多种形式, 如各自开发软件, 建立小型局域网或广域网。但不论如何规划, 每个局部的网络都是一个信息孤岛。因此, 在路径选择上, 必须统一规划, 整合资源, 建立统一的覆盖城乡的社会救助管理信息系统。实现低保资金银行发放及财政、社保等相关部门数据网络交换自动化。

(三) 建立健全社会救助资金来源与投入保障机制

1. 健全财政投入机制, 加大资金的投入力度。

各级政府是社会救助工作的责任主体, 必须逐步加大财政对社会救助工作的投入, 并建立科学合理的财政投入机制。对于经常性救助项目, 财政应当确定一个相对合理的投入比例, 实行刚性约束;对于临时性救助项目, 建议结合各类突发事件应急方案, 及时安排。根据省、市级财力状况, 结合各地区实际, 确定科学合理的分担比例, 逐步加大省、市级财政的投入比重。

2. 建立社会救助资金筹措的创新体制。

扩大慈善捐赠和社会互助对社会救助的资源补充。通过推进慈善事业、开展社会捐赠以及对口支援等多种途经, 加大城市对农村、东部对中部及西北部社会救助的支持力度。建议对捐赠、资助社会救助事业的企事业单位、社会公益组织及个人, 给予税收上的优惠, 多渠道、多层次壮大救助资金, 增强社会救助能力。同时, 要创新社会救助资金筹措方式, 借鉴国外融资经验, 通过建立公益信托制度、社会救助基金等多种方式, 拓宽社会救助资金来源渠道。要继续发挥城市居委会、农村村委会的作用, 通过群众自治组织事务公开、民主评议等基层民主方式, 确保社会救助的资金真正用于最需要的困难群体, 确保社会救助事业成为真正的“阳光事业”。

摘要：近年来, 尽管我国社会救助工作有了很大发展, 有效地保障了困难群众的基本生活, 但作为一个完善的制度体系, 还存在一些亟待解决的问题。文章从基本救助制度、专项救助制度、资金投入、管理体制和运行机制四个方面剖析了我国社会救助制度存在的主要问题, 提出了完善低收入群体社会救助制度的对策建议。

关键词：低收入群体,社会救助制度,保障机制

参考文献

[1].时正新, 廖鸿.中国社会救助体系研究[M].中国社会科学出版社, 2002

[2].合肥市政府课题组.中国城乡社会救助体系建设研究报告.民政部网站.http://zyzx.mca.gov.cn, 2008.8.6

[3].刘喜堂.关于城市低保标准的几个问题——中国城市低保标准国际研讨会综述[J].中国民政, 2006 (9)

[4].黄晨熹等.让就业有利可图——完善上海城市最低生活保障制度研究[J].市场与人口分析, 2005 (3)

社会保险及救助 第9篇

一、民政社会救助中心电子档案管理存在的问题

(一) 电子档案归档存在缺失。由于民政社会救助中心在以往的工作中保留的纸质档案资料库极为庞大, 再加上纸质档案装订、整理的过程中也没有进行科学分类, 导致民政社会救助中心在全面实施电子档案管理以后, 许多纸质档案都没有得到及时、合理地利用。将纸质版的档案归纳成电子档案是一件极为复杂、繁琐的工作, 因为电子档案归档的不完整性, 以致电子档案本身检索便捷、快速的优势没有得到充分的发挥, 档案管理的效率相对较为低下。

(二) 电子档案缺乏资金保障。因为民政社会救助中心档案管理信息化建设缺乏有效的资金保障, 导致其在硬件设施方面的投入明显不足, 全国各个地区的民政社会救助中心档案管理部门仍旧采用配置相对较为过时的计算机, 导致民政社会救助中心电子档案管理工作的效率大打折扣。民政社会救助中心档案管理工作如果要实现高效率的信息化管理, 先进的硬件设施是必备的保障, 例如:高配置的电脑、扫描仪、打印机以及复印机等等。

(三) 档案管理人员信息素养有待提升。现阶段, 民政社会救助中心档案管理队伍的年龄结构不合理, 许多年龄较大的档案管理人员适应能力相对较差, 其在档案管理信息化操作方面则存在不精通、不熟练的情况, 自然也就难以掌握电子档案的分类、流程以及归档等相关工作, 导致民政社会救助中心电子档案管理工作受到一定程度的影响。

二、优化措施与建议

(一) 完善电子档案管理体系。一套科学、合理的制度是保障电子档案管理工作能有序开展的先决条件。这就需要民政社会救助中心严格按照电子档案管理的相关规范, 充分结合民政社会救助中心的实际情况, 制定一套具有科学性、合理性的电子档案管理体系, 使得电子档案的形成、积累流程的管理工作以及检查鉴定、归档责任等相关流程更为规范化、合理化, 切实保障各项工作的开展实现有章可循、有矩可循。针对审查完成的电子文件实施统一的收集管理, 要产生对应的纸质文件, 并且要针对纸质文件实施集中核查, 从而有效保障纸质档案文件能够与电子档案保持一致。此外, 民政社会救助中心应当逐渐规范电子档案管理工作所使用的软件与平台, 从而有效保障电子档案管理工作的稳定性与便捷性。

(二) 加大财务档案管理信息化发展力度。民政社会救助中心电子档案管理工作要想更好地发展, 就必须要进一步增加硬件方面的投入力度, 全面更新电子档案管理的软件与硬件, 配齐自动打印机、扫描仪、复印机、照相机以及计算机等, 切实满足现代化电子档案管理工作的相关要求, 实现档案存储介质的多元化发展。此外, 民政社会救助中心还应当逐步实现电子档案自动化管理的目标, 必须要改变传统管理中“重藏轻管”的理念, 高度重视民政社会救助中心档案的“利用”性质, 比如:构建社会救助工作的信息管理系统, 使得民政社会救助中心电子档案工作的检索更为便捷、内容更为准确, 从而有效促进民政社会救助中心电子档案规范化、科学化的发展, 真正实现民政社会救助中心电子档案的价值。

(三) 提升档案管理人员专业能力。随着信息技术与科学技术日新月异的变化, 电子档案已经成为档案管理工作未来的必然发展趋势。所以, 民政社会救助中心应当依照档案管理的实际需求, 针对档案管理队伍进行优化, 切实保障档案管理队伍年龄结构的合理性。进一步加强培训教育工作, 通过开展多门类、多层次的知识体系培训教育, 根据当前档案管理队伍的实际情况, 组织多形式、多渠道的培训教育方式, 进一步完善档案管理人员的知识体系与信息素养, 全面提升档案管理队伍的电子信息知识, 力争打造一支综合素质过硬、专业结构合理、专业技术强的档案管理队伍。

三、结语

处在当前这个信息技术高速发展的社会, 民政社会救助中心电子档案管理工作要想更好地发展, 就必须要正视当前存在的问题, 针对这些问题制定相应的优化方案, 并且要不断加大电子档案的管理力度。如此, 才能保障民政社会救助中心各项工作的有序开展。

参考文献

[1]雷立梅.谈信息化对民政档案管理工作的促进作用[J].东方企业文化, 2014 (02) :134~135.

[2]肖雅芸.大数据背景下民政档案管理与文化建设初探[J].城建档案, 2014 (07) :77~79.

社会保险及救助 第10篇

为了更好地贯彻党和国家关于安全生产一系列决策部署,坚持科学发展、安全发展,坚持以人为本,坚持把安全生产工作放在首位,交通运输部推动了全国交通运输企业安全生产标准化建设工作,并出台了交通运输企业安全生产标准化建设实施方案、考评管理办法、考评发证实施等办法,并制定了达标考评指标。

但是,现如今我省水路运输企业的分布状况及管理等方式层次不等。我个人总结起来就是散、小、短、差。导致无突发 情况时可以正常经营旅客运输,但只要发生意外安全生产事故或大事故级别以上事故时其所有人和经营人没有相对的应对能力和经济赔偿能力,导致受害者或其家属无法得到相应的经济赔偿。

所谓散就是其参加旅游客运企业的分布状况分散,距海事管理部门的所在地很远,所带来的各方面安全监督管理的不便。如延边州来讲,和龙市亚东水库一家,距和龙市地方海事处办公地点30余公里,图们市吉通客运有限公司一家、敦化市六顶山水库一家,距敦化市地方海事处办公地点也是三十余公里,这两个县市是属于监管距离最近的县市。安图县雪山湖一家,距安图县地方海事处约120公里,汪清县满天星水库三家,距汪清县地方海事处约52公里并其经营者之间的陆上距离也达到了10余公里等等。

所谓小就是其旅游客运企业的规模及投入小。如和龙市亚东水库旅游景区旅游客运企业的规模是由四名投资人只拥有一艘总吨位为一吨的玻璃钢小快艇,其中两名所有人参加正常经营管理和从业;敦化市六顶山水库虽然是公司化经营,但其所有人是一人、只拥有三名长期从业人员及三艘正常营运的小型玻璃钢机动船;汪清县满天星水库经营者中的一家是二艘船、从业人员一名。企业规模的微小及从业人员的数量不足, 严重导致微小水路运输企业无法配置足够数量的安全管理人员和相应的财务人员,也无法建立正规的财务账目及财务制度。

所谓短就是经营地段地处东北地区冬季冰封区,旅游客运船舶的年经营周期短,其年经营周期最多达到6个月,平均年经营时间只能达到4个月左右。

所谓差就是因为地处冬季冰封期,其年经营周期短,外加经营项目单一等原因导致经济收入的不稳定,从业人员、特别是技术船员的严重流逝。其结果是企业人力、财力的不足,导致企业经营管理不正规、财务制度不健全、财务管理不规范、安全管理流于形式,安全理念跟不上市场发展的需要, 埋下出现人员伤亡事故特别是发生大事故级别以上责任事故时责任人没有经济能力善后处理的隐患。

水上旅客运输是旅客与水路运输经营者之间的运输合同,旅客运输合同成立的凭证为船票,合同双方当事人—旅客和承运人买、卖船票后合同即成立。但这个表面上的合法、合规的运输合同,其实是极不合理或对旅客极不负责任的运输合同。因为旅客与水路运输经营者签订运输合同时,旅客处于弱势,旅客只能看经营者的经营合法性,无法了解到其他的不稳定因素。在当前实行的相关法律、法规中虽然规定了经营者必须为其旅客购买承运人责任保险,但是没有规定需要购买的最低额度或规定额度的保险或提供相应的财务担保。导致经营者为了眼前的利益只购置极低额度的保险或不购置保险。 这些行为必定要导致发生责任事故后无法给受害者提供规定额度的经济赔偿,使受害者得不到应得的补偿,也使政府和行业管理部门在百姓面前失信。

《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第12条规定 , 船舶所有人或经营人必须取得相应的保险文书或者财务担保证明的规定;《国内水路运输管理条例》第19条规定,水路旅客运输业务经营者应当为其客运船舶投保承运人责任保险或者取得相应的财务担保;《水路旅客运输规则》( 交通运输部2014年第1号) 第140条规定,旅客及其行李的运送期间,因承运人或港口经营人的过失,造成旅客人身伤亡或行李灭失、损坏的,承运人或港口经营人应当负赔偿责任;国务院《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》( 国发[2010]23号) 精神要求,企业在制定财务预算中必须确定必要的安全投入,由企业按照高危行业提取安全生产费用,加强道路交通事故社会救助基金制度建设,积极推行安全生产责任保险制度等,根据以上法律、法规及有关规定,结合我省实际情况,我认为我省迫切需要建立水路交通事故社会救助基金及安全生产责任保险制度。

摘要：在当前实行的相关法律、法规中虽然规定了经营者必须为其旅客购买承运人责任保险,但是没有规定需要购买的最低额度或规定额度的保险或提供相应的财务担保;导致经营者为了眼前的利益只购置极低额度的保险或不购置保险。这些行为必定要导致发生责任事故后无法给受害者提供规定额度的经济赔偿,使受害者得不到应得的补偿,也使政府和行业管理部门在百姓面前失信。

立法鼓励民间力量参与社会救助 第11篇

“目前，有关部门正进一步研究有关社会救助的立法问题。同时，根据社会救助工作实际需要和成熟程度，适时制定、修改社会救助法规和规章，加快健全社会救助法制体系。”李立国在上述会议上作《国务院关于社会救助工作情况的报告》（下称“《报告》”）时称。而全国人大内务司法委员会同样在本次会议报告中建议加快社会救助法、慈善事业法等法律的立法进度。

随着该法被列十一届全国人大常委会立法规划和2012年立法工作计划预备项目，历时八年的《社会救助法》立法工作将正式破题，从而打破四年前国务院法制办公开该法征求意见稿后一度沉寂的局面。“我们希望该法尽快完善后早日出台。”中华社会救助基金会秘书长时正新和正承担着民政部关于社会救助体系构建的相关项目研究的清华大学NGO研究所博士后李勇，均向《中国新闻周刊》表达如是期待。

久违的一部法

“关于社会救助，以前不也纳入过全国人大常委会立法规划嘛。”全国人大常委会委员、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成在接受《中国新闻周刊》电话采访时，以这样一句话委婉表达《社会救助法》立法工作多年来未有实质性推进的意见。

社会救助领域立法工作尝试已久。早在上世纪90年代的第八届全国人大常委会和此后的第十届全国人大常委会，均曾将时称《中华人民共和国社会救济法》的立法工作纳入五年立法规划。此后经各界讨论达成共识，将其更名为《社会救助法》，并于2005年开始起草。

三年后的2008年，中国政府网全文公布该法征求意见稿，此后几近沉寂，直至2010年3月的十一届全国人大三次会议上，全国人大代表、中国人民大学法学院院长王利明等96名代表提出议案，建议制定社会救助法，该法重新引发各界高度关注。

至于上述征求意见稿缘何未被提交全国人大并及时进入立法环节，李勇表示，根据他个人了解的情况，是由于其“并未解决社会救助领域公平与效率的问题”，换言之，就是没有划清政府职能的界限，以至于政府仍旧是包揽一切的角色，而社会组织等第三方力量不能有效介入，市场机制无法发挥良好作用。另外，“相应地，社会监督机制也未被引入”。

据《中国新闻周刊》了解，正是由于当时的草案存在较多争议，国务院法制办未将其提交全国人大常委会。虽然业内多数人认为出台该法的时机已经成熟，但是由于2010年《社会保险法》出台后，有观点担心社会保险与社会救助两者之间或有重叠或者矛盾之处，建议在前者实施过程中予以研究，理清两者关系之后再推出后者。同时，也有人担心连续出台民生大法之后的财政承受力问题。最终对于该法的立法进程采取了渐缓的慎重态度。

据悉，目前国务院法制办和民政部正在对草案作进一步论证完善。而本次会议上，全国人大内司委在对《报告》的审议意见中提出，将建议国务院有关部门认真研究代表提出的“将刑事被害人救助制度纳入社会救助法立法内容的建议”，继续督促有关部门加快立法进程，并为审议社会救助法草案做好准备工作。“建议国务院有关部门抓紧工作，尽快报国务院提请全国人大常委会审议。”

至此，这部久违的关涉民生的大法之立法工作终于步入快车道。

支持社会组织参与

10月25日，在分组审议《报告》时，与会委员们将意见集中于“充分发挥好民间慈善机构的作用”上。朱永新委员认为，尽管目前中国社会组织登记管理体制改革已经取得一些进步，但民间慈善机构申请注册仍面临程序复杂、难度大等问题，由此建议国家进一步规范、畅通民间力量参与社会救助的途径。

来自广西的全国人大代表潘雪红也提出，目前社会救助工作趋向社会化，政府、民间应当合理分工，特别是一些能够交由社会组织办的，就应放手交给社会组织去办，政府可以通过购买服务等方式加以支持。

“社会上待救助的对象个性化需求非常多样，而政府分配资源的能力有限，这种情况下，政府做不到的事情，民间组织反倒很容易实现。”民政部专家咨询委员会委员、中国人民大学社会学系教授洪大用在接受《中国新闻周刊》采访时如此评述。

身在基金会的时正新认为，“很多问题亟须通过法律规范，现行各种法律法规层次太低，效力不够，而专门针对社会组织参与社会救助的法律法规尤其缺乏”，这一问题导致的结果就是许多组织在面对社会救助工作时“可做可不做，做了之后不清楚什么样的情况是违规，而违规者也无法明确责任谁来承担责任”。

据《中国新闻周刊》统计，社会救助方面的法规和政策比较重要的有1999年的《城市居民最低生活保障条例》、2003年的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、2006年新的《农村五保供养工作条例》、2007年的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等，均为法规或规章。

由此他建议，《社会救助法》的立法应重点解决四个方面问题：首先，要理清政府救助职责与社会组织救助职责之间的界限，以解决现实中在实际救助过程中政府或缺位、或过度干预问题；其次，要针对社会救助增加强制性条款，比如应要求国企承担起相关职责，居民社区应明确救助对象和救助范围等；另外，要做到救助信息对称，政府应提供准确的救助对象信息并承担相应责任，否则，社会组织在获悉相关救助对象信息时，无法有效核实，而地方政府往往不愿担责，以至于出现救助不及时或者虚假救助等现象；最后，政府应针对社会组织加大支持和鼓励政策，包括人才引进等，而非现实中“限制性政策过多而无鼓励”。

对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁对《中国新闻周刊》说，社会组织进入社会救助领域的前提是取消过多“门槛”限制，同时通过立法，从程序上进一步完善政府对其引导、服务和协调等职能。

至于中国久已存在的社会组织登记难等问题，近日，李立国在国务院新闻办举行的例行新闻发布会上表示，在部分社会组织中，开展了直接登记工作。到现在为止，经过一年多的直接登记试点，民政部已直接登记40多个全国性的社会组织。

畸形“救助”待规整

李立国在《报告》中直言不讳地指出最近几年发生于各地低保发放环节的“人情保”“关系保”等畸形社会保障现象。

他认为，其中的原因在于，在核批社会救助对象时，由于《商业银行法》等法律有限制条件，民政部门无法及时查询救助申请家庭财产等经济状况信息，造成一些地区出现社会救助对象认定不准确等问题。

“建立救助申请家庭经济状况核对机制，对工作人员的专业水平提出了更高要求。”李立国指出，目前主要依靠县及县以下基层民政工作人员具体执行社会救助政策，“当前基层普遍存在工作力量薄弱、工作经费短缺、工作条件落后、专业化和信息化程度不高等问题”。

由此，他强调，社会救助将被纳入国家和地方经济社会发展总体规划，低保等还将纳入地方科学发展考评体系和政府绩效考核。此外还要建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，并实行社会救助经办人员和村（居）干部近亲属享受救助备案制度。

除了“人情保”和“关系保”，孙洁还从另外一个角度向《中国新闻周刊》指出当前社会救助领域存在的“救助真空与救助重叠”这样一组矛盾，由于法律缺失和监督缺位，在实际社会救助过程中，往往有一部分应该被救助的却没有获得相应保障，而另一部分人获得救助过多，“既拿低保，又住保障房，还享受医疗等各种保障”。

社会救助领域信用风险探究 第12篇

社会救助植根于社会文化之中,社会救助事业发展的好坏,离不开社会生活中信用和道德的支撑,坚持信用原则,能够促进社会救助的发展。一旦出现了信用缺失的现象,社会救助制度将无法在真正意义上得以实现。全文主要从道德层面上的具体形态对社会救助信用进行分析阐述。

1 社会救助制度运行中的信用风险

1.1 社会救助对象的信用缺失

社会救助对象的信用缺失主要表现在:

一是虚领冒领社会救助资金。根据相关规定,符合救助标准的对象不得弄虚作假,而应向当地有关部门如实地申报自己及家庭的收入水平状况。然而,近些年来,越来越多的人淡化了吃低保不光彩的观念,瞒报虚报家庭收入等重要信息,骗取低保的事件发生率急剧上升,“住豪宅开宝马领低保、住经济适用房”、“死人吃低保”等“怪象”时有发生。

二是对社会救助产生福利依赖,从而陷入“贫困陷阱”。被救助对象倾向于把改善现状的希望过度依赖于社会救助,在接受社会救助的同时滋生了懒汉意识,逐渐放弃了依靠个人努力摆脱困境的愿望,其道德水准下降,引发一般社会成员与被救助对象之间新的不平等,最终导致社会救助制度出现异化现象。以城市最低生活保障为例,截至2014年12月,全国得到最低生活保障的县以上城市居民共有1027.5万户、1880.2万名,其中:在职人员37.7万人,灵活就业人员426.2万人,登记失业人员312.7万人,未登记失业人员398.6万人,分别占总人数的2%、22.7%、16.6%、21.2%;另外,老年人313.6万人,占总人数的16.7%;在校生265.3万人,占总人数的14.1%;其他未成年人126.1万人,占总人数的6.7%。救助对象中,有劳动能力的群体诸如在职与灵活就业人员、登记与未登记失业人员等竟有1175.2万人之多,占救助对象总人数的62.5%。由此可见,有劳动能力者依靠最低生活救助的问题突出。由于救助对象宁愿吃低保而不积极就业的短视非理性行为,导致其收入持续处在较低的水平状态下,从而陷入“贫困陷阱”。

1.2 社会救助代理人的信任危机

社会救助的资源来源于个人、社会团体及政府财政,这些物资的捐赠采取委托代理的方式,通过社会中介机构传递给被救助对象。然而,由于救助信息披露机制的不及时不透明,捐献者即委托方对资金和物品去向的监管和约束不到位,部分代理机构在利益的驱动下,滋生了腐败念头,滥用救助资金,假报或瞒报资金物品去向,甚至将捐献物品用于市场买卖,以攫取不法利润。从2011年中国红十字会的“郭美美炫富事件”到中华慈善总会的“尚德诈捐门”事件,再到2015年云南文山的“慈善妈妈”等,慈善信任危机愈演愈烈。其他还有“社会支持费”、“爱心回赠”等,以“慈善”之名,行避税、牟利之实。

这些失信行为严重伤害了人们群众的感情和对慈善事业的期望,造成了一系列消极的后果,真正需要帮助的救助对象得不到基本的生存保障,使社会救助资源和社会公共利益受到严重威胁,损害了社会秩序,不利于社会安定。

1.3 社会救助的政府信用

在社会救助体系中,政府职能部门的信用问题直接影响到整个社会救助体系的良性发展。虽然我国政府在社会救助制度体系中认真承担自己的责任,发挥越来越重要的作用,但仍存在一些政府部门及其工作人员利用其手中的公共权力牟取私利,擅自降低救助标准,随意分配甚至挪用占用社会救助资源等等。具体表现在如下几个方面:一是在救助标准和救助对象确定等方面脱离实际情况。社会救助审批过程中频繁出现“人情保”、“关系保”;还有一些地方政府为维护政府形象和社会稳定而开出的“上访保”、“维稳保”等。二是中央转移支付打折使用,下级政府挤占挪用扶贫资金。部分地方出现因财政支出困难而停发、减发社会救助资金等违规操作现象;还有的地方政府为了自己的经济绩效,往往采取短视行为,将有限的可支配资源用到能快速提高政绩的基础设施建设项目上,挪用社会救助资金。

2 社会救助领域信用问题产生的原因

2.1 社会救助对象层面

社会救助对象信用缺失的原因主要有四个方面:

第一是社会救助对象的法律和诚信意识淡薄。由于社会救助制度对各种隐瞒造假行为的追究力度不够,造假者的违法成本太低,这样的制度安排远不能促使救助对象主动学习了解相关的法律和道德诚信的知识,规范其申报行为。

第二是社会救助的权利义务单向性导致信用风险。社会救助属于准公共物品,具有竞争性和非排他性;而且不同于社会保险的权利义务相结合原则,社会救助体现的是权利义务的单向性,这些特性使其消费不可避免地会发生“搭便车”的现象。

第三是信息不对称。信用风险产生的重要根源乃是信息的不完备,在申请过程中,企图“搭便车”的申请者会运用有利的信息,隐瞒就业经营及收入等不利信息,与社会救助提供部门及其工作人员展开博弈,进行救助申请。

第四是低保捆绑的救助机制缺陷。把“最低生活保障家庭成员”、“特困供养人员”作为医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助的优先受益对象。这样的“捆绑”制度使得享受低保成为享受其他社会救助项目待遇的前提,这种“福利叠加”容易引致福利依赖。

2.2 社会救助代理机构层面

社会救助代理机构信任危机产生的原因可以从其内部治理和外部监管两个方面进行分析。就其内部而言,一是代理机构管理的行政化色彩浓烈。无论是在资金筹集、资助项目的方向,还是在内部高层人事任免上,都受到政府的干预,这直接导致了机构内部管理缺乏科学性和有效性。二是内部信息公开制度不规范。信息不透明导致机构内部的各项经营缺乏有力的监督,容易引致工作人员的道德风险。三是代理机构缺乏专业的救助人员。救助人员素质参差不齐,容易出现职业操守问题;对救助工作熟悉度不足,造成专业化水平低、救助效率低下,进而导致救助机构的公信力缺失。

从外部环境来看,首先是政府对于社会救助代理机构的信用监管模式的不尽合理,对内部高管的监督力度不够。其次,缺乏统一的行业监管组织,行业监管约束力不足,监管散乱,难以形成聚力。

2.3 政府层面

一是法律法规体系不完善。目前我国社会救助的实施是基于《农村五保供养工作条例》、《社会救助暂行办法》等与之相关的各种“条例”、“办法”这些较低层次的法规性文件,其内容还不够具体,且对于违法违规等失信行为的惩罚措施缺少法律规定。二是监督的缺位和下级行政部门的自由裁量权过大。自由裁量权过大,社会救助工作人员的徇私就会相应而生,造成救助制度的不公平。特别是在审批过程中容易出现徇私舞弊的现象。三是社会救助部门分割明显,没有统一的社会救助管理和监督部门。社会救助项目分别由不同的职能部门负责,容易产生救助政策碎片化、救助信息失真和重复救助等问题。四是以经济救助为主的救助方式忽视了对受助主体进行心理疏导服务和就业能力建设服务等发展性救助,客观上助长了受助者的懒惰心理,消极待业,从而形成福利依赖,陷入“贫困陷阱”。

3 若干对策建议

3.1 构建系统性的社会救助信用体系

目前,征信体系主要涵盖工商、税务、金融等信息,其它如社会保障、劳动就业等方面的数据尚未入库。因此,有必要在金融、工商、纳税和执法四大领域的基础上,进一步把征信的范围扩大到社会保障领域。建立个人信用追踪系统,完善社会救助信用数据,做到数据及时更新,打造为社会救助服务的信用信息体系。

建设社会救助信用体系的根本目标是要实现三个功能:第一,准确、公正、公平地筛选应救助个体,防范发生应助未助、不应助而助的低效信用风险;第二,对受救助个体进行持续追踪,防范受助群体发生福利依赖和贫困陷阱风险;第三,对参与社会救助的部门、社会中介组织和个人进行职业道德的信用追踪,防范因为部门、组织和个人的信用风险危及社会救助制度的公信力。因此,社会救助领域的信用体系总体框架可以用如图1所示的结构图说明。

3.2 加强社会救助对象的信用建设

一是建立信息化核对平台,规范诚信档案,完善协同治理机制。建立民政部门和社会救助其他管理部门之间的信息共享机制,充分利用政府部门间互联互通的数据资料提高审核甄别能力。

二是完善回访制度。通过回访,了解和掌握受助对象的生活状况,及时发现冒领救助资金等不诚信问题;对于受助后生活仍极度困难的,民政部门可综合实际情况,考虑二次救助。

三是培养法律意识,开展诚信教育。利用多渠道、多种形式的法律创建活动,开展法律教育进社区、进村镇等主题活动、专项活动,增强人们在社会救助领域中的权利义务观念,营造一种诚信文明的文化环境。

四是开展积极救助,强调个人责任。向救助对象提供技能培训与就业帮扶,帮助其自立自强,防止福利依赖;同时,个人应遵守诚实信用的原则,以艰苦奋斗为荣,以骄奢淫逸为耻,摆脱对社会救助的依赖。

3.3 加强社会救助代理机构的信用监督

规范社会救助代理机构的行为,应制定科学的管理和操作机制,优化内外部环境。就其机构内部而言,一是要完善内部管理,建立健全内部慈善从业人员的职称评定、信用记录等人才管理机制。二是规范慈善募捐行为,未经捐赠人同意不得擅自更改慈善项目的相关用途。三是完善内部信息公开制度,通过自身官方网站等方式及时公开物资筹集情况、慈善项目运作、款项使用方向等信息。

就外部环境建设而言,首先,完善社会监督机制,畅通监督举报渠道。其次,建立健全并落实日常监督检查制度和追责制度,民政部门会同其他职能部门对代理机构的财务会计、税收优惠等经营信息进行年度评估。再次,加强民政部门与代理机构之间的信息沟通,建立信息共享平台等有效衔接机制。此外,加强慈善行业监管和行业自律,协调行业与政府及各方面的关系,建立合作机制,共同监督。

3.4 强化政府职能部门的信用监督职能

第一,完善社会救助法律法规。以《社会救助暂行办法》等相关的社会救助法规、规章和条例为依据,加强社会救助立法,明确政府工作人员在社会救助核查、审批、资金发放等环节的权利和义务;规范社会救助政府绩效评估机制以防范职能人员将救助资金挪作经济建设等用途。

第二,构建完备的社会救助相关指标体系。应充分考虑申请者的家庭收入状况、受教育水平、身体健康状况等指标,建立一套完整的社会救助的指标体系,以充分保障社会公平。如省级以上政府以恩格尔系数法为主线、依法界定一个与当地的经济发展水平相适应的动态的最低生活保障标准,防止地方的随意性。

第三,继续健全临时补贴价格联动机制,2011年7月,我国开始实施社会救助和保障标准与价格上涨挂钩的联动机制,继续完善和监督落实这项机制,有利于提高地方政府对社会救助资金的使用效率,防范道德风险。

第四,健全审核审批制度。采取联合审批的方式,限制基层职能人员的自由裁量权;同时,对与申请者有利害关系的审批人员实行审批回避制度,抵制“人情保”、“关系保”等不正之风。

第五,优化信息披露制度。除通过公告栏、政府官网等常规途径外,还应联合广大新闻媒体,及时公开社会救助政策、救助审批结果、资金发放方向等情况,接受社会监督。

摘要：社会救助是社会保障的“最后一道安全网”,具有低保障性的特点,保障社会成员的基本生存需求。在制度运行过程中,各类主体往往会出现许多失信行为,影响社会救助的救助效率。对社会救助领域出现的一系列失信行为产生的原因进行深层次的剖析,旨在探究一些可供参考的解决对策。

关键词：社会救助,道德风险,信用风险,信用体系

参考文献

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[3]刘春英.诚实信用原则综述[J].河北法学,2006(05).

[4]江治强.经济新常态下社会救助政策的改革思路[J].西部论坛,2015(07).