服务型乡镇政府

服务型乡镇政府（精选12篇）

服务型乡镇政府 第1篇

服务型政府是在民主政治的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建,以为公民服务为宗旨,实现服务职能,承担服务责任的政府。服务型政府强调公民本位、社会本位,政府以为公民服务为宗旨,施政的目的在于实现全民利益。“为公民服务”、“实现全民利益”是政府合法性存在的根本。乡镇政府辖一方地域,管理特定行政区划内事务,是强调农民本位的基层政府,它以乡镇利益为施政目的,以管理即服务为执政理念,有效解决农村社会公共问题,保持农村的可持续发展。

政府职能指的是政府在社会中所承担的职责和功能,它所反映的是一种社会对政府管理的要求。换言之,良好的政府职能具有动态调适性,会随着行政生态的变化对自己的职责和功能做出相应的改进和发展。农村经济向市场经济体制转轨,农村民众民主意识的觉醒,中央有大力推进服务型政府建设的强烈愿望,构成了转变乡镇职能的时代诉求。构建服务型政府,乡镇政府应切实加强以增加农民增收为目的的经济发展职能,强化旨在提高民众生活质量,加快地方社会建设为目的的公共服务职能,完善以实现农村社会稳定,农村可持续发展为目的的社会管理职能。

二、乡镇政府职能现状

1、经济职能:行政干预过多,宏观指导不足。一是政企不分,由于税费改革之后地方财政紧张的现状与追求政绩的制度激励,基层政府插手经营地方企业的动因更为强烈,单纯强调企业的外延扩张,引发企业的低水平重复建设,使其发展举步维艰;二是在农业结构调整中多采取强迫命令,干预农户的生产经营。对农民定指标、搞开发,甚至代替农民决策,去办企业,造成巨大的资源浪费;三是有的地方借口促进当地经济发展,公然强迫农民转让、转租土地,导致各地圈地盛行、土地大量抛荒,农民利益受到严重侵犯。

2、公共服务职能:唯上不唯下,有效供给不足。自称为公众服务的基层政府官员常常以公共利益为名捞取个人或部门利益,乡镇为迎合上级要求,大搞“形象工程”、“政绩工程”,对现实情况视而不见:农村道路和水利等基础设施不完善、市场信息和技术信息提供不及时、农村义务教育没有完全真正普及、医疗保障体系和医疗条件不发达等,严重阻碍了农村社会的进步。另外,单一主体的公共产品供给局面促使政府缺乏竞争意识,造成工作中的效率不高,乡镇政府在提供农村和农业发展所需要的技术推广、培训与咨询、病虫害预测预报、抗灾救灾、风险管理、检测检验等农民群众迫切需要的服务方面也存在很大的不足,缺乏专业化的服务能力。

3、社会管理职能膨胀,培育乡村社会力度不足。受传统计划经济体制下“全能型政府”思想的影响,乡镇政府承担了本应由事业单位和其他社会组织以及个人承担的职责和任务,扩张性的政府职能范围几乎延伸到农村社会各个方面。如村组法曾明确规定,乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系,而非行政隶属关系。然而,最突出的表现是许多乡镇政府仍然习惯于传统的行政命令指挥方式和管理方式,对村委会从产生到日常工作进行干预,极大地影响了村民对自我事务的自我管理。

三、服务型乡镇政府建设中的政府职能转变

1、经济职能:

从行政干预向宏观指导转变。推动农村经济发展,实现农民增收,是谋民众最大之利,是服务型基层政府应有之责。现有农村市场经济发育低下,经济缺乏法制的保障,行政权力对市场不正当干预,因此乡镇政府今后必须花大力气,承担起引导乡村市场发展的职能。一是要组织引导农民进行科学化、现代化的农业生产,从过去的下指标、忙检查转向为农业、农民找市场、找发展方向、找发展道路;二是培育市场,借助电子政务和外聘专家等手段,积极沟通与外界的联系,构建起通畅的市场信息体系;三是规范市场,加强法制建设,要依法规范各类市场主体的经营行为,禁止“假冒伪劣“产品的生产和销售;四是大力推行农业产业化经营,随着市场机制的引入,小规模家庭农业的分散性和抵抗市场风险能力低的弱点使得农户在激烈的市场竞争中难以取得优势,农业产业化经营成为必然。

2、公共服务职能:

从不完全供给向有效供给转变。强调民本位是服务型政府的价值要求,服务型基层政府视角下,政府提供什么样的服务是由农民需求决定的,而不由政府自己判断。再者,基层政府存在的目的就是要为农民和农村社会做符合他们利益的事情,即政府应该是利他的,而不是自利的。这就要求乡镇政府建立畅通的信息反馈渠道,及时了解农民及生产所需,提高公共产品服务质量和服务水平,其次是从农村现实出发提供一些保障农村生产和生活发展必需的公共产品。一是供给生活基础类农村公共产品。水、电、气、路建设在农业和农村发展中具有基础性、全局性、长远性影响;二是供给农村公益类公共产品。基础教育、医疗卫生等农村公益类公共产品,是影响和制约农村发展、农民富裕和农村稳定的重要因素;三是供给乡村文化类农村公共产品。文化建设对农村的面貌改变具有不可估量的作用。要大力推进文明生态村建设,引导农民群众革除陋习,美化乡村环境,树立文明新风。

3、社会管理职能:

从全面管理向培育多元治理转变。社会管理是指政府及其他公共机构为了适应社会经济的发展和满足公众的要求,对涉及公众利益的各种事务实施有效管理。具体到维护乡镇公众利益,发展乡村社会的服务要求上,乡镇的社会管理职能就兼有保障者和组织者的双重角色。作为保障者,要为农村创造一个稳定、公平、可持续发展的社会环境,保障农民权益,搞好社会救助,同时做好人与资源的共存共进,提高农村人口素质和自然资源利用率。

作为组织者,要有效地推进传统的单一社会管理主体向多元公共治理的转变。整合社会力量共同治理乡村社会,积极培育和发展各种民间社会组织,充分发挥社团组织在农村社会治理中的作用;积极推进村民自治,引导群众规范地参与农村决策和管理,有序地表达自己的利益要求。

四、实现乡镇政府职能转变的对策建议

1、切实转变行政观念。

一是从全能行政向有限行政的转变。政府职能的无所不包造成了社会自治力萎缩。同时,作为财力和人才都极其有限的基层政府,无疑加重了乡镇政府的责任和负担,因此基层政府应将社会能够管理的事务交给社会去管,培养社会的自治能力;二是从官本位行政向民本位行政的转变。服务型政府是以公民为中心的政府,在政府本位的理念下,基层政府全职全能,农民与一切社会组织依附于政府而存在,各项权利难以得到保障。民本位的基层服务型政府以农民的需求为中心和导向,政府行政旨在提供高质量高效率的服务;三是树立责任行政的观念。基层政府为民众提供服务的同时,也要强化自我监督,保护农民合法权利。责任行政观念下的任何行政组织及工作人员都需对自己的行为负责。

2、加快相关体制与制度的配套改革。

首先是理顺体制,健全乡镇权能。为此,县级政府需向乡镇政府放权,县职能部门在乡镇的派出机构均交由乡镇政府管辖,让乡镇政府真正成为具有行使一级政权职能的相对独立组织;同时理顺政权内部主体间的关系,即镇党委、人大、政府等之间的关系,实现职能归位,提高乡镇政府的整体效能;其次是加快政府管理方式改革,根据乡镇政府具体情况,把市场机制引入政府管理,推进政府管理的市场化、社会化运作;再次要深化农村公共财政改革。加强覆盖农村的公共财政建设,按照建立服务型政府的要求,加快构建覆盖城乡的公共财政制度,调整收入分配政策,增加基层财政收入,建设完善的财政监督机制,保证公共财政的合理调整和使用的高效率,同时为增强乡镇政府公共服务职能提供物质基础。

3、突出公共服务职能。

为农村重点提供公共服务,大力发展社会公共及集体公益事业,如农田水利基本建设、农村道路建设、小城镇建设以及公益方面的教育、卫生、科技、文化、养老、医疗、救济和社会保障,等等。具体有两个方面的工作:一是将政府职能重心范围转向公共服务领域,主动地从市场领域退出,合理定位自己服务者的角色;二是及时推行与农民对话沟通制度,通过介绍和通报情况,全面听取老百姓的意见和建议,不断改进服务方式,从而有效提高公共服务水平。

参考文献

[1]中国行政管理学会课题组.服务型政府的定义和内涵[J].中国行政管理,2005.4.

服务型乡镇政府构建论文 第2篇

关键词： 乡镇改革；职能转变；服务型政府；

近年来，我国掀起了新一轮的乡镇改革热潮，湖北、河南等省份都进行了大量卓有成效的试点工作。虽然这次乡镇机构改革仍然包含了历次乡镇改革的特点，如精简机构和人员，但总的指导思想却是将乡镇政府从“汲取型”向“服务型”转变，构建服务型的乡镇政府。

一、构建服务型乡镇政府是新时期发展的必然要求

1.随着农业税退出历史的舞台，中国农村第一次迎来了“无税时代”。传统的带有浓厚管理色彩，以收取农业税为要务的“汲取型”的乡镇政府，明显已不适应我国农村经济社会发展的要求。

新中国成立以后，国家出于政权建设、经济建设和城市建设的现实需要，不得不从农村汲取资源,“汲取型”的乡镇政府在一定的历史时期内仍然有其存在的必要。在这段特定的历史时期内，无论是“人民公社”还是“撤社建乡”，都是根据当时的土地生产、经营方式等客观经济基础的变化而在基层政权形式上发生了变化,但从实质上而言，这种汲取型的权力运行逻辑并未发生根本性改变。20世纪80年代初期,随着农村土地的家户经营模式的普遍推行，我国农村基层政权虽然也发生了“社改乡”的重要变化，但是，乡镇政府仍然将向农民征收农业税作为一项主要职能，恢复重建后的乡镇政府在国家汲取中依旧扮演着关键性角色，延续着汲取型的权力运行逻辑。农村税费改革以后，特别是全面取消农业税政策的推行，国家对农村的政策发生了根本性的转变，坚持“多予少取放活”的方针，重点在“多予”上下工夫，从过去一贯的以行政汲取为特征转向以公共服务为特征。在这种新的历史条件下，构建服务型的乡镇政府成为改革的必然[1]。

2.我国农村的公共服务严重不足的现状，要求乡镇改革必须以服务型政府作为价值取向。目前，农村公共服务的基本状况是供给严重不足，公共产品供给远远不能满足农民的生产生活需要。据调查，全国仅有1/3 的乡镇有供水站,83%的村不通自来水，13% 的村不通公路，53%的村不通电话，95%的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站。公共医疗保健服务供给极为落后，政府在疾病预防项目的投资占 GDp的比重逐年减少，公共卫生服务更多依赖收费，使许多乡村基本医疗保健服务指标难以达到国家规定的最低标准。我国的绝大多数农民还被排除在社会保险体系之外。城乡二元体制下的城乡分离没有得到改观，城乡收入差距进一步拉大，城乡社会事业发展水平相当悬殊，城乡统筹发展政策体系还不健全，农村还是落后地区、农民还是一个弱势群体、农业还是一个弱势产业。要让农村、农民、农业走出发展的困境，就必须建设好与三农密切相关的，也是三农发展体制保障的乡镇政府建设，转变现有职能，积极构建服务型的乡镇政府。

3.构建服务型乡镇政府是社会主义新农村建设的客观要求。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，是党中央、国务院在 “一号文件”中规定的建设新农村的目标，也是建设社会主义和谐社会的根本所在。这从政策上规定了必须加强对农村建设的投入，加大对农村发展的政策保护，建设现代农业，调整农业结构，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设，加强农村精神文明建设，加强农村社会事业建设。实现这个目标，最主要的力量还是乡镇政府，在乡镇政府的引导下积极带动农民，运用好政策全面建设社会主义新农村。实现这种职能给传统的乡镇政府职能体系提出了新的要求，必须转变以经济发展为重心的工作思路，树立全面服务的管理理念。

二、服务型乡镇政府应该具备的职能体系

构建服务型的乡镇政府，在新的历史条件下必须赋予不同于传统乡镇政府的职能。从乡镇政府在当前的工作对象、承担的责任和义务来看，必须具备以下几种职能：

1.树立公共精神。公共精神是公民道德和公共行政伦理的基础。所谓公共精神就是以利他方式关心公共利益的态度与行为方式。作为基层政府，在新时期要求下，随着经济、社会、人民素质的提高，必须树立公共精神，以此公共行政，培养公民的公共精神，特别是培育乡村群众的公共精神，这是提高农民素质的重要依靠。要在工作中通过公共的生活、生存、生产空间和公民社会来培养广大人民的公共精神，建设良好的公民道德和公共行政伦理，将公共精神内化为公民的气质与素质具体表现为民主的精神、法的精神、公正的精神、公共服务的精神的培育与实践的履行，做到公平与正义，合理与合法。

2.实行公共管理。公共管理是指不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动，核心在于公共利益的实现。作为一级政府，建立公共管理的职能既是历史也是现实更是未来的需求。随着社会的进步，科技的迅猛发展，政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系不断地变化，政府为了实行全面的服务必须实行公共管理。作为基层政权的乡镇政府也必须适应时代的发展，转变传统计划安排式的管理，向服务职能转变，逐步建立公共管理职能，在管理过程中做到公共利益与个人利益、政府与其他组织、社会管理与资源管理、结果管理与过程管理、公平与效率、外部管理与内部管理、服务与管制、制度与技术相统一。3.供给公共产品。公共产品的提供是政府的基本职能。公共产品是社会发展的重要依托，也是人民生活水平提高的重要标志。乡镇政府作为与农村直接联系的政府，在当前农村对公共产品的需求不断提高之际，乡镇政府必须实现供给公共产品的基本职能。在实际管理中明确本级政府应提供的公共产品，以满足农村、农业、农民的需求为出发点，在提供纯公共产品如国防、公共治安、防病减灾、环境治理的基础上，更主要的是要提供一些与生活、生产、管理、社会发展等相关的如水、电 公共通讯、公共邮政、公共医疗、水利设施、公共市场、公共消防、金融服务、科技信息、经济管理、税务管理、土地管理、生态保护、义务教育、科技推广、公共工程、扶贫、社会保障等半公共产品、准公共产品或纯公共产品。

4.提供公共服务。提供公共服务是与我国政治体制改革的大方向相一致的。乡镇政府为广大乡村提供公共服务符合我国农村发展的现实。虽经多年的改革，农村的发展还是比较落后，分散性较强的农民群体不仅需要一个政府的管理指导更需要政府的服务引导，以此提高其阶级整体性，作为基层政府，必须承担这种责任。必须在农民、农村、农业现实需求的基础上，围绕“三农”提供公共服务，提供如市场信息、技术推广、培训咨询、病虫害预测预报、抗灾救灾、风险管理、检测验测、基础设施建设等公共服务。提供农业产前、产中、产后的服务，解除地区封锁与垄断，取消行业保护，取消地方保护主义，建立公共性的协会、专业、中介组织为农村及乡镇社区的经济社会发展服务，以此构建较为完善的乡镇社区公共服务体系[2]。

5.维护公共秩序。公共秩序是法律、纪律以及优良的社会习惯等行为准则，一般包括公共场所的活动秩序、交通秩序、社会管理秩序、工作秩序、居民生活秩序等。公共秩序需要每个公民个人来遵守，但同时更需要作为管理者的政府来维护。维护好本地区的公共秩序，这是政府任何时期都必须具备的基本职能。乡镇政府维护的公共秩序主要有城乡的共同商品市场秩序，就业市场秩序，生产资料市场秩序，农村生产活动秩序，农村社会的经济、政治、文化秩序，农民的生活习俗秩序，农村消费市场秩序，农村社会治安秩序等等。只有这样，才真正实现和谐的社会主义新农村。

三、构建服务型乡镇政府的策略与机制

由汲取型的政府转变为服务型的政府，必须从体制上下工夫。乡镇政府必须大力加强在深层体制方面的创新，从体制创新中真正实现乡镇政府的转型。

1.从创新学习机制入手，促使干部转型。长期以来，乡镇党委政府“重管理轻服务”，许多干部忙于应对行政事务，服务“三农”的本领相对欠缺。税费改革后，干部“干什么、怎么干”的问题应该赋予新的内容。乡镇政府的工作主要体现在干部的服务上，没有技能，“服务”就成为一句空话。因此促使干部向技能型转变就成为建设服务型乡镇政府的关键环节。通过学习各项技能，使乡镇干部成为农村政策法律法规的宣传员、农业生产的技术员、农村矛盾的调解员、发展经济的服务员、为民办事的勤务员。通过建立干部学习“倒逼”机制，保障干部学技能的成效。一要建立按需所学机制，“三农”需要什么，干部就学习什么，把每位干部逐步培养为“有技能、会服务”的复合型人才。二要建立每学必考机制，完善干部考核与服务档案，建立干部技能证书制度，激发干部不断学习新知识、新技能。三要建立学以致用机制，实现技能服务和群众需求有效对接，增强干部的学习动力[3]。

2.从创新运行机制入手，促使政府的职能转变。从一定意义上来看，“管得最少的政府，就是最好的政府”。当前农村市场经济和各种行业组织还不完善，乡镇行政事业机构重叠、职能交叉，市场中介服务和公共服务短缺。因此，构建服务型乡镇政府迫切要求改革乡镇内设机构，转变乡镇政府职能，整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。就是要按照乡镇经济发展和职能需求，创造性地打破乡镇“七站八所”上下对应的传统设置模式，综合设置“一办若干办公室中心”，推行“集体式办公、超市式服务”，有条件地建立乡镇行政服务中心，实行全程委托代理制，公开服务内容，规范办理程序，严格考核管理。

3.从创新服务机制入手，促使工作转轨。长期以来，部门机关和乡镇服务网络并不十分顺畅，“只扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”的现象比较普遍。构建服务型乡镇政府就要创新服务机制，理顺机关部门和农村的服务网络，实现工作重心向农村转移。一方面，建立县、乡、村纵向服务链，把县直机关部门建设成为服务型机关，发挥部门专业人才集聚优势，从县直机关部门选派农村指导员、企业助理、科技助理、平安助理、金融助理等，深入乡村基层一线，提供技能服务，指导当地群众生产、生活，为乡村经济社会发展提供智力支持和技术保障。另一方面，建立乡村横向服务平台，在农村建立村级为民服务中心，以“替民办事、帮民致富、为民解忧、让民满意”为宗旨，为群众提供政务全程代办、政策信息宣传、实用科技指导、维稳调处、农村信贷、文化公益事业、劳动力转移等服务，搭建起农村党员干部为民服务的平台。同时建立村务运行质询监督制，全面加强村级组织建设，解决村民参与村务知情难、做主难、监督难的“三难”问题，推进农村基层民主建设。通过纵横服务网络的交叉互补，促使政府的工作全面转移到为民服务的轨道上来。

［参考文献］

服务型乡镇政府 第3篇

关键词:乡镇;指标体系;服务型;政府绩效

作者简介:文宏(1981-),男,湖南张家界人,吉林大学行政学院博士研究生。

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)0809-0045-04

近年来,服务型政府已成为政府实践和理论研究的热点。党的十七大提出要加快行政管理体制改革,建设服务型政府。温家宝总理也在政府工作报告中着重强调建立服务型政府的重要性,《行政许可法》的颁布和施行更是从法律层面上强化了建立服务型政府的倾向,这些都说明了建立服务型政府已成为中国各级政府转型的既定目标模式。①各地各级政府也在构建服务型政府方面做出了艰苦卓绝的努力,在如何实现服务型政府建设的策略方法上进行了不断的创新,在指标体系上进行了相应的实践和摸索,取得了很好的效果。然而,乡镇政府层级的服务型政府建设实践还非常有限,特别是取消农业税后,乡镇应该用什么样的评估体系作为发展方向,还有待进一步完善和优化。

一、优化乡镇服务型政府绩效评估指标体系的重要意义

乡镇绩效评估指标是绩效评估内容的具体体现,是乡镇开展绩效评估的基本前提。绩效评估指标本身具有强烈的行为引导功能,它明确并强化了评估对象的工作要点和努力方向。如果评估指标不合理,不但不能真实地反映政府的实际绩效水平,还可能误导政府的行为,进而给整个社会带来重大的不利影响。②由于乡镇活动范围广泛、行为过程具体、活动结果影响深远,乡镇绩效评估指标相比其他政府层级,具有相应的独特性和复杂性,对于政府绩效评估这个世界性难题而言,设计体现适合乡镇特点和功能的服务型政府绩效评估体系,对于科学推进乡镇服务型政府工作、提升基层执政能力具有至关重要的作用。此外,乡镇政府是我国社会的基层政权组织,具有较强的代表性,对其考核指标进行解剖,向上可以扩展至省市,对政府在构建服务型政府的进程中发挥作用提供重要保证,因而具有较强的样本意义。

(一)回应民众对基层执政能力提升的迫切需求

建立服务型政府的宣传已在全社会轰轰烈烈的展开,文件、通知也在各级政府层面上传达,但在政府内部特别是乡镇政府层级,相当部分的政府工作人员对于“什么是服务型政府,什么是服务型政府目标模式”等基本问题还存在着疑问,对建立服务型政府的方向还存在着茫然,这归根到底是缺少全新的政府绩效评估体制来发挥其指引导向作用。③随着我国行政改革的深入,特别是取消农业税后,民众对乡镇政府的执政能力要求越来越高,对乡镇的执政绩效也提出了更具体的目标。而当前乡镇层级政府绩效评估的内容、方式、机制不够科学和完整,评估体系远远不适应后农税时代乡镇政权由“汲取型”政权向“悬浮型”组织转变的要求,特别是在当前乡镇传统的征收税款与统购粮等职能逐渐取消或弱化,计划生育、农村合作医疗、宅基地审批等服务职能日益强化的背景下,如何使广大的乡镇政权成为民众的政府,在具体的行政作为活动中充分发挥其服务职能,履行其服务职责,成为时代的新命题。这就必然要求在乡镇政府绩效评估指标体系上进行创新和改革,调整现行的乡镇绩效评估指标体系,剔除以往传统指标体系中的“唯GDP”价值取向,将评估指标的重点集中关注于如何服务方面,让乡镇政府能够依据市场条件下政府行为价值选择的要求开展工作,充分发挥指标体系的正确导向性,回应民众对乡镇服务职能的需求。

(二)强化乡镇政府服务职能的现实需要

乡镇政府作为最底层的政府机构,处于压力型行政体制的最末端。以往上级政府的具体政策和指令,对乡镇行政影响非常大。各式各样的考核、名目繁多的“达标”, 是当前上级推动基层工作的重要手段,这种考核达标活动往往采取行政命令的方式下达,并与乡镇领导的工作业绩直接挂钩。再加上乡镇干部任期短,调动频繁,这使得乡镇干部拥有大搞“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”的内在动力。但由于当前相关制度的不完善,上级政府对乡镇领导人的考核基本处于“看的见、摸得着”的表面成绩上,为了政绩,可以不顾乡镇财力,大兴土木,但往往由于乡镇资源及管理水平的限制,致使这些项目大多难以达到先期预计目标,造成巨大浪费。随着基层行政体制改革的逐步深入,当前乡镇政府职能正在面临重大调整,对于许多社会经济事务乡镇政府将由直接管理变为间接管理,小政府、大社会的格局正在逐步形成。在乡镇层级对服务型政府的绩效评估指标进行优化,用明确导向的指标来传递建立服务型政府的深层理念,可以使乡镇服务型政府的创建上升为制度层面,促使乡镇从根本上突破中国管制行政几千年的传统,改变计划经济时代乡镇政府的既有角色,克服来自于理念及行为习惯方面的困难,使建立乡镇服务型政府的目标日趋明晰,推动乡镇以及工作人员为实现建立服务型政府的目标而不断地努力。

(三)提升基层执政能力的重要体现

当前我国大概有38600多个乡镇政府,④由于地理、历史以及政治文化等方面的原因,各地乡镇的发展水平及地域特性存在极大的差别,很难用一套统一的指标体系来完成对全国范围内的乡镇政府绩效进行评估,因此,必须充分反映各地经济社会发展实际,对乡镇政府绩效评估指标体系进行优化,实现指标体系的科学构建,从而提升政府管理水平,实现基层执政能力的提升。这样,一方面有利于乡镇合理配置资源,帮助乡镇政府目标的细化与落实,避免出现“由于我们看不见自己的目标,我们要加倍努力”的窘境,实现资源利用的最大化;另一方面,乡镇政府绩效评估指标方面的优化,为乡镇行为取向上的变革提供了理论上的支持和技术上的帮助,不仅有利于巩固乡镇在现有服务型政府活动中已取得的成绩,而且也会使政府确立更深层次的目标,将服务型政府的建立化为乡镇日常工作的常态,推进我国社会主义政治文明建设。

二、当前乡镇政府绩效评估指标体系存在的问题

我国地方政府绩效评估从无到有,从“主观感觉”评判到“客观指标”量化,从至上而下的工作评估到有公民参与的“万人评议政府”,应该说,这些年政府绩效评估在内容和重点选择、程序和方法、结果利用等方面取得了很多的创新和进展,为建立中国特色行政管理体制做出了一定的贡献。然而,当前乡镇政府绩效评估体系还存在一些问题,具体如下:

(一)价值理念方面存在的问题

价值理念作为理性层面的行为取向,构成了乡镇政府绩效评估体系的深层机构,是乡镇公共事业管理评价的核心,深刻影响和制约着乡镇政府绩效评估发展的方向。我国当前乡镇绩效评估指标体系,在价值理念上主要存在两方面的问题:一方面,指标体系并没有体现公共利益导向。在对乡镇绩效评估的指标体系进行设定中,由于体制层面的原因,乡镇更为重视上级领导的意见,在公共利益难以量化且比较抽象的情况下,指标设置过程中被过多地运用在GDP及“政绩”工程方面,看得见的GDP增长和基础工程设施往往位居指标设置的重要位置,影响乡镇长远发展的教育、人民生活水平等软性指标位列次要位置;另一方面,指标体系难以融入公众满意度的评价维度。公众满意度的评价颇为复杂且比较抽象,在技术实现方面存在一定的难度,使得乡镇评估指标体系往往忽略此方面的关注。这直接导致乡镇在提供公共服务时,更为重视的是直接掌握绩效评估权的上级领导的满意度,而不是社会公众的满意度。

(二)评估主体方面存在的问题

当前,乡镇政府绩效评估多是上级机关对下级机关的评估,评估体系支离破碎,缺乏社会公众监督和社会公众参与。由于乡镇在政府层级体制方面的特点,“上面千根线,底下一根针”,直接导致乡镇评估主体众多,评估指标体系分散且复杂。使得乡镇时常接受来自于上级的各种检查评比以及名目繁多的“达标工程”,普九达标验收、扫盲验收、以劳养武验收、社会治安综合治理验收、安全生产检查、扶贫工作检查等等,以及乡镇法庭派出所达标、文化活动室达标、计划生育达标、乡村工作达标等等,这些达标、验收、检查活动都基本上是专项评估活动,通常手持“一票否决”的高压线,评估指标体系具有明显的单一性及专业性,在推动上级政策目标实现的同时,也使得乡镇工作体系冲击得七零八落,时时处于一种疲于奔命的被动应付状态,指标体系不具有统一性和完整性,没有实现评估的引导与整合功能。

(三)技术方法方面存在的问题

由于乡镇政府绩效评估同样存在的目标多元性、产出的特殊性、劳动的密集性、评估标准的难确定性、认知效应的偏差性等特点,⑤从宏观和整体上构建一个全面、系统、科学反映乡镇服务型政府要求的绩效评估体系,具有相当大的困难。在指标体系的涵盖范围方面,反映乡镇经济规划和建设水平、公共基础设施完善程度、民众文化素质、社会公共问题解决程度等方面的指标,如何纳入,相应地设置权重,在促进经济发展与实现公平分配方面如何实现公平,存在着混乱和误区;在指标体系构成方面,存在定性分析指标偏多、定量分析不足的情形,由于乡镇所提供的公共产品和服务具有无形性和不可测量性,很难进行量化,导致在指标体系的信息系统支持方面,存在着数据不实、数据欠缺等诸多不足。指标引导、评价等作用的发挥,最终必须靠量化数据的支持,而当前乡镇关于经济和社会等方面的统计资料和数据大多都是由乡镇收集完成,在实现指标体系的应有功能时,往往遭遇数据作假、虚报指数等障碍,使得绩效评估指标体系难以建立和完善。

三、优化乡镇服务型政府绩效评估指标体系的具体策略

优化乡镇服务型政府绩效评估指标体系,是以指标体系设计的技术层面为视角阐述乡镇构建服务型政府的内容及路径。因此,必须体现乡镇日常工作与服务型政府目标相互关联,突出乡镇绩效评估指标设计的全面性和科学性、必要性和可操作性、定量分析和定性分析、灵活性和目标导向性相结合等原则,从制度构建上发挥绩效评估指标体系指引导向、监控塑造等作用,在此基础上,实现具体指标及权重的设定与调整。

(一)明确乡镇服务型政府绩效评估指标体系的总体思路

乡镇作为我国的基层政权,是党和政府农村工作的基础,与社会公众的联系最为密切,是党的路线、方针、政策的具体执行者与最终落实者。当前我国基层社会的迅速发展,使构建乡镇服务型政府绩效评估指标体系具有了必要性,而我国社会主义民主政治与法治建设所取得的成就,为乡镇构建服务型政府绩效评估指标体系提供了可能性。明确乡镇服务型政府绩效评估指标体系的总体目标,成为构建指标体系的首要前提。这是因为构建乡镇服务型绩效评估指标体系,并不单纯是乡镇自身的建设问题,而且涉及社会主义新农村建设、全面建设小康社会等战略目标的实现,以及农村经济社会持续、稳定、协调的发展。能否实现这一目标,与政治体制改革的深化以及执政党能力的提升也有着十分密切的关系。因此,在探讨乡镇服务型绩效评估指标体系的构建时,必须考察当前政治大环境中的政治体制、政党体制、参与主体等因素;不能以回避乡镇政府的社会保障、公共服务、公共卫生、教育管理、科技发展、就业增长、安全生产及应对突发危机事件等方面的薄弱环节,不能简单地从乡镇便利出发,而应具有战略眼光,立足于国家行政体制改革完善的高度,从全面推进小康社会、构架和谐社会及树立科学政绩观出发,进行乡镇服务型政府绩效评估指标体系设计。

(二)确立乡镇服务型政府绩效评估指标体系的核心主线

构建乡镇服务型政府绩效评估指标体系,必须确立乡镇服务型政府绩效评估指标体系的核心主线:一是要促进发展与注重公正相协调,强调在促进社会发展的同时,指标体系中要更加注重社会公平,着重体现与人民群众利益密切相关的民生问题,更多关注弱势群体,使全体人民共享改革发展成果;二是要追求政绩与转变职能相协调。乡镇及其工作人员必须树立正确的政绩观,不仅追求经济的发展,还必须注重经济与社会、人与自然的协调发展,对乡镇进行合理的职能定位,强化在经济调节、市场监管、社会管理与公共服务等方面的作用,促进乡镇由管制型政府向服务型政府转变;三是要指标体系统一性与差异性相结合。应遵循绩效指标设计的基本规律和要求,确立全国层面乡镇绩效评估指标总体设计原则,在此基础上,从各乡镇政府的战略和实情出发,兼顾当前与长远的发展,体现地理、人文以及经济、政治、文化的差异性,突出指标体系之间的相互关联,注重指标与服务型政府的内在逻辑,督促乡镇的理念由“统治行政、管理行政”向“服务行政”转变。

(三)把握乡镇服务型政府绩效评估指标体系的主要趋向

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:“要深化对科学发展观基本内涵和精神实质的认识,建立符合科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系,坚持一切从实际出发,尊重群众的首创精神,自觉按客观规律办事,扎扎实实推进改革开放和社会主义现代化建设。” 因此,构建乡镇服务型政府绩效评估指标体系,必须充分挖掘服务型政府内涵对乡镇评估指标体系构建的规范、引导和整合作用,牢牢把握乡镇服务型政府绩效评估指标体系的主要趋向:第一是片面性向全面性转变,乡镇政府的绩效不仅要满足广大民众的物资生活需求,还有不断满足民众在精神、文化以及政治等方面的需求,促进人的全面发展。⑥以往乡镇考核倾向于单纯依靠经济指标,而服务型政府指标体系应强调经济指标与社会指标并重,在体现经济增长指标的基础上,增加乡镇在促进社会保障、教育发展、社会发展等方面的指标;第二是经验性向科学性转变,由以往凭借主观判断的定性指标居多,以定性考评为主,往往是凭经验、凭印象,缺乏数据支持和科学的分析测评,造成了考核难以避免的随意性和片面性,逐渐转变为由客观数据支持的定量指标为主,讲求科学的评定标准,最大限度剔除评估指标体系中的主观干扰,确保其科学性;三是重短期性转向注重长期性与短期性相结合的转变。以往我国乡镇政府的绩效考评指标,集中于对当前经济的活动的影响,这种缺乏长远战略的指标设计,往往造成资源的浪费与社会发展的非可持续性,因此,在设计指标时,应做到当前行政绩效测量,又注重长远绩效评估,体现乡镇绩效的短期性与长远性的结合。

(责任编辑:方涵)

注释:

①王郅强、文宏.东北构建服务型政府的滞后性分析[J].东北大学学报(社科版),2007,(05).

②楚德江.我国地方政府绩效评估指标体系研究的现状与前瞻[J].北京行政学院学报,2008,(01).

③王卫星.构建服务型政府的绩效评估体系[J].学习与研究,2007,(08).

④何植民等.科学发展观与我国乡镇政府绩效评估,行政论坛,2008,(05).

⑤彭国甫.对政府绩效评估几个基本问题的反思[J].湘潭大学学报(哲社版),2004,(05).

服务型乡镇政府 第4篇

一、以“汲取”为中心的行政内容造成了乡镇政府角色的扭曲

1.“汲取型”的乡镇政府扮演着上级政府“附庸”的角色

长期以来, 作为最基层的乡镇政府实际上处于最低层的弱势地位, 扮演着上级政府 (主要是县市) “附庸”的角色。上级政府主要通过对乡镇政府财权和人事权的控制来实现和维护其支配性的地位。名义上, 乡镇政府的效益与效率如何, 政府官员的官声与政绩如何, 理应由所属区域居民, 即受益方来做出客观的评判。但实际上, 辖区居民的“评判权”通常是被乡镇政府的上级部门所替代, 并且转换成“任务、压力”指标的形式下达给乡镇政府, 按照指标完成的情况对乡镇工作实行“一票否决”或者“多票否决”。造成这种支配性体制的原因比较复杂, 但单从政府自利性的角度考虑, 由于乡镇政府首先扮演了财富汲取者的角色, 上级政府如果能够有效地支配乡镇政府, 就意味着本级 (届) 别政府获得最大化的经济利益、官员的政绩等等自利性施政目标有可能早日实现。

2.“汲取型”的乡镇政府扮演着市场“干扰者”的角色

“汲取型”乡镇政府往往忽视市场对于资源配置的基础性作用, 受全能政府的思想的影响, 或者在利益因素驱使下, 主动参与政府不该涉及的领域, 即所谓政府职能的“越位”, 主要表现是“与农争利”。譬如, 当前一些乡镇以新农村建设示范村和小城镇建设之名, 利用农用地和宅基地违规开发的楼盘、别墅, 就是典型的在“与农争利”, 其结果通常是造成资源配置的低效甚至是无效。至于政府职能的“缺位”, 是指在政府应该承担责任的领域政府没有承担, 主要表现是许多必须由乡镇政府提供的公共产品、公共服务不能够得到有效供给, 政府的缺位自然是造成了公共利益的损失。[2]总之, 以财富“汲取”为目标的乡镇政府, 不论是政府职能的“越位”, 亦或“缺位”, 都是对市场正常运作的一种“干扰”, 而忽视了市场本身的调节作用, 其结果往往是透支了政府的信用, 还增加乡镇政府的债务。

由此可见, 只有彻底改变以“汲取”为中心的行政内容, 乡镇政府与上级政府之间不正常的“附庸”关系才有望改观, 乡镇政府的自立性才会进一步增强;只有不以“汲取”为行政目标, 乡镇政府对市场“干扰”的概率才会大大降低, 政府职能的发挥程度才会大大提升。

二、“后税费时代”服务型乡镇政府的基本特征分析

2006年, 我国全面取消了农业税, 结合前期针对于农民的各项收费的陆续取消, 宣告了我国农村步入了“后税费时代”。对于乡镇政府而言, 取消农业税费意味着以“汲取”为中心内容的行政行为和方式已经逐步失去了原有的合法依据, 行政管理体制改革亟待进行。2007年10月, 中国共产党十七大报告明确提出了要加快行政管理体制改革, 建设服务型政府, “服务型”政府的构建是包括乡镇政府在内的行政管理体制改革的方向。本文认为, “服务型”乡镇政府是应具备以下几个重要特征的政府, 即应该是惠农政府、有限政府、服务政府、宽裕政府和法治政府。

1.惠农政府

所谓惠农政府, 就是要求乡镇政府开展工作的主要着力点应该围绕农民的生存、发展和提高来展开, 要求乡镇政府真正成为广大农民群众各方面利益获得的引导者、维护者和创造者, 要求乡镇政府的自利性行为应服从于广大农民集体利益的大局, 要求乡镇政府真正发挥体现农民权益“代理人”的角色。

2.有限政府

市场经济条件下, 一方面, 在“无形的手”“管辖”的范围之内, 政府过于微观化的介入势必会降低资源配置的效率;另一个方面, 乡镇政府作为行政权力的末梢, 可掌控的行政资源有限, 政府自身的能力发挥受到“天然”的限制。事实上, 没有一个层级的政府组织可以做到真正意义上的“全能”, 包括乡镇政府在内的政府实际上都是“有限的政府”, 只有承认这种有限性, 勇于退出“划桨”职能, 全力履行“掌舵”职能, 即将主要精力放在做出决策、提供公共服务和公共产品方面, 才有可能进一步提高行政能力和效率。

3.服务政府

所谓服务政府, 包括两个层面的涵义:其一是指乡镇政府工作的核心内容是提供农村公共服务和产品, 进行必要农村的社会事务管理;其二是指改变乡镇政府的工作模式和作风, 开展的一切农村工作都应体现便民、主动和服务的特色。

4.宽裕政府

乡镇政府是各级政府中财政自立能力最弱的一级, 因此, 其他层级政府都有义务保证乡镇财政的平衡, 以保证乡镇政府自身需求和提供农村公共品、农村社会事务管理等职能的实现。如果乡镇财政困境长期化、常态化, “汲取型”乡镇政府必然被“固化”, “以工哺农”、“还利于农”的目标是难以实现的。

5.法治政府

法治的核心理念是政府依法行政和政府守法。乡镇政府的依法行政强调的是乡镇政府任何行为必须有明确的法律依据, 尤其是涉及农民权利和义务的设定和调整的时候, 不能随意和妄为。乡镇政府在执行法律和政策时, 必须严格按照法定的内容、程序、方式运行, 不得随意扩大自己的权力, 随意增加农民、企业和其他社会组织的义务。

三、新农村建设是当前构建“服务型”乡镇政府的重点内容

由于长期以来实行非均衡的发展战略, 我国面临城乡二元结构进一步显化和固化的矛盾, 在此背景下, 党中央提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设任务。围绕新农村建设任务的完成显然是当前构建“服务型”乡镇政府的重点内容。在新农村建设实践中, 如下几项任务目标的实现, 对于“服务型”乡镇政府的构建具有很好的参考价值和借鉴意义。

1.发展有特色的现代农业, 建设富足农村

一方面, 只有促进生产发展, 培植现代农业, 才能奠定社会主义新农村建设的物质基础;[3]另一方面, 在市场经济条件下, 现代农业目标的真正实现, 还必须遵循市场规律, 以市场需求为导向, 实行差异化的发展战略, 大力发展特色农业。因此, 在新农村建设中, 乡镇政府主抓农业经济的“重头戏”应该是大力发展有特色的现代农业, 提高农业综合生产能力, 不断加大农业结构调整力度, 最终达到农业增效、农民增收。

2.增强小城镇的聚集力和辐射力, 带动农村的发展和繁荣

随着农村富余劳动力大规模向城市的转移, 小城镇 (或者新都市) 的“催生”以及其城市化水平的不断提升是不可阻挡的发展潮流。重视对小城镇 (或者新都市) 的建设, 是关系到“离地”和“失地”农民“安身立命”的基本保障问题, 是关系到农民未来发展前途的重大问题, 显然也是新农村建设的重要任务。因此, 乡镇政府必须顺应现实和未来的发展要求, 应该在基础设施建设方面未雨绸缪, 超前谋划、高点定位, 按照现代化城市的建设标准, 搞好村庄的整体规划建设, 完善办公、居住、服务、娱乐等配套功能, 增强小城镇的聚集力和辐射力, 带动农村的发展和繁荣。山东省烟台市莱山区黄海社区就是乡村向城市变迁中比较成功转型的事例。黄海社区原名樗岚村, 1999年9月归属新设立的黄海路街道办事处管理, 随后更名为黄海社区。近10年来, 黄海路街道办事处将引进的黄海游乐城、黄海城市花园等一系列项目落户该社区, 并且依托市区, 以房地产业和旅游业为龙头, 不断培植扩展工业企业经济实力和市场竞争力, 推进集体经济发展, 使得昔日的小渔村如今已经成长为跨汽车修理、建筑建材、房地产开发、旅游服务等7个行业, 拥有14个经济实体的集团公司。2005年, 社区完成经济总收入4.76亿元, 人均纯收入达到1万元。黄海社区的发展, 不仅惠及了本社区居民, 而且有效地解决了周边乡村富余农民、失地农民的就业问题, 形成了极强的聚集力和辐射力。

3.狠抓农村生活环境整治, 打造生态美好家园

建设新农村, 既要顾“里子”, 也要顾“面子”, 也就是说不能只关注农业生产发展和农民生活富裕问题 (里子问题) 而偏废村容村貌的改观 (面子问题) 。长期以来, 农村“脏、乱、差”的问题, 似乎已成为农村存在的一大“顽疾”, 其不仅影响了农村的形象, 更重要的是影响了农村居民的生活质量和健康, 甚至影响到村民之间的和睦关系, 影响到农村长远的发展。因此, 改善农村居民生活环境问题不能被视为“可为亦可不为”的“小事”。乡镇政府应重视农村生活环境整治问题, 建设一个生态美好的家园, 打造一个亮丽的“新”农村形象。譬如, 山东省梁山县把文明小康村建设作为新农村建设的重要载体和主要抓手, 以促进“乡风文明、村容整洁”为着力点, 狠抓了村容村貌的整治。各乡镇都组建了治理“脏、乱、差”突击队, 深入每一个创建村庄, 按照文明小康村、文明生态村标准进行集中整治。同时, 发动广大农民群众积极参与, 在“拆、清、建”上做文章。各创建村庄拆除破旧房屋、残墙断壁等违章建筑, 拆除影响卫生的“窝棚”、猪栏等;清除卫生死角、建筑垃圾, 增设垃圾箱;建设文化大院、图书阅览室;加大硬化、绿化、亮化力度, 修整排水沟, 建沼气池, 安装路灯, 美化绿化庭院。通过一段时间的努力, 该县所申报的文明小康村、文明生态村基本达到:街道清洁有序, 标语口号上墙, 下水道畅通无阻, 创建绿色家园, 发展生态经济。

4.提高农民整体素质, 培育新型农民

农民是建设社会主义新农村的主体, 农民素质的高低决定了新农村建设的速度和质量, 提高农民素质是农村全面建设小康社会最本质、最核心的内容。因此, 作为最直接的组织者和实施者, 乡镇政府应加大对农民科技文化知识的普及教育, 加强职业技能培训与合作医疗建设, 创造农民发展条件, 着力于培养出千百万“有文化、会经营、懂生活、求发展”的新型农民。山东省寿光市是全国的蔬菜种植和批发基地, 针对菜农素质普遍较低的现实, 由乡镇政府牵头, 每年定期开办免费的岗前培训班, 对进行蔬菜种植的农户进行“岗前”培训。岗前培训通常以家庭为单位, 派代表参加;有些乡镇规定有资格参加培训的菜农必须要达到一定种植面积, 尤其对大棚生产的农户要重点培训, 只有参加过培训, 并且经过考核合格的菜农, 才允许进行较大面积的蔬菜种植, 否则其蔬菜的种植面积不允许超标;岗前培训的资金全部由市财政拨付, 不可以强制摊派。事实上, 进行农业技术培训, 也是WTO国内农业支持政策中“绿箱”政策的重要组成内容, 理应很好地贯彻落实。[4]

摘要：以“汲取”为中心的行政内容造成了乡镇政府角色的扭曲, “后税费时代”的到来意味着以“汲取”为中心的行政内容已经逐步失去了原有的合法依据, “服务型”政府的构建成为了行政管理体制改革的方向, “服务型”乡镇政府应该是惠农政府、有限政府、服务政府、宽裕政府和法治政府, 围绕新农村建设任务的完成是当前构建“服务型”乡镇政府的重点内容。

关键词：“汲取型”乡镇政府,“后税费时代”,“服务型”乡镇政府,新农村建设

参考文献

〔1〕张江海.从汲取到服务——乡镇政府职能转变的新趋势[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报, 2007, (04) .

〔2〕张强, 路冠军.浅析服务型乡镇政府的构建[J].十堰职业技术学院学报, 2007, (04) .

〔3〕钟宜.新农村建设中的乡镇职能定位与服务型政府创建[J].重庆行政, 2006, (04) .

服务型乡镇政府 第5篇

乡镇工作是党和政府在农村工作的基石。在新的形势和任务面前，如何充分发挥乡镇政府的职能作用，扎实推进新农村建设，已成为摆在我们面前的一项十分现实而又紧迫的任务。我们提出了“打造服务型乡镇政府，培养技能型乡镇干部”这一口号，为乡镇职能转变工作探索了一些有益经验。

一、依据产业特色，合理设置机构。计划经济体制下形成的乡镇“七站八所”，使乡镇工作很难按照市场经济规律为农民提供服务。“条块”分割的工作机构肢解了乡镇政府的职能。我们结合实际，打破过去工作模式，突出服务发展职能，对乡镇内设机构进行了重设和理顺，按综合管理、社会事务服务、主导产业建设、基础设施建设等分类组建了新的乡镇工作机构和服务机构，形成了乡镇机构职责清晰、目标明确、统一管理的新格局。目前牞全区17个乡镇内设机构除垂直管理机构外，全面进行了重新组合，统一划分为党政综合管理和经济社会服务两大块，主要设“一办二所三中心”，即党政综合办公室、财政农经服务所、人口和计划生育服务所、农业综合服务中心、社会事业服务中心、村镇建设服务中心。经过合理调整，全区乡镇内设机构由原来的160多个减少到110多个。乡镇工作力量已明显集中到产业建设和经济社会事业服务方面。

二、强化技能培训，力促干部转型。建设一支高素质的乡镇干部队伍，既是适应乡镇职能转变和提高执政能力的迫切需要，又是推进乡镇改革的重要前提。面对在发展农村经济过程中干部素质与能力不适应的问题，我们制定出台了有关培养技能服务型乡镇干部，建设技能服务型乡镇政府的实施办法，把干部培训作为乡镇职能转变工作的重中之重。一是整合培训资源，筹措培训资金，有计划分层次地开展农业实用技术、农村政策法规、市场经济知识的培训。目前，全区各乡镇已采取分散和集中培训方式累计培训干部8000多人次。二是编写实用技术手册。组织涉农部门专业技术人员编写了《乡镇干部实用技术手册》，乡镇干部人手一册。三是组织开展了以农牧、林果、水利、财税、司法、劳务、人口与计划生育七个比赛项目为重点的乡镇干部服务技能“大比武”活动。四是建立以考促学制度。五是实行干部服务技能特长公开制。

三、坚持上下联动，优化干部资源。乡镇职能转变涉及到方方面面利益和关系的调整，必须统筹考虑。为此，我们首先是科学配备领导班子，精减领导职数。全区乡镇领导职数由之前的185名减到140名，乡镇党政班子正职领导由原来的34名减少为23名。精减后的领导班子在班子结构、人员组成、年龄结构、文化层次等方面都比过去更加合理。其次是优化组合干部队伍。适应市场化和产业化的要求，实行按产业或工作项目将干部编组定岗，做到责、权、利相统一。三是实行竞争上岗、双向选择的机制。四是对在竞争上岗中岗位发生变化的干部实行“三变三不变三鼓励”的优惠政策。即变工作岗位、不变干部身份，变工作职能、不变原职务职级，变分配方式、不变开支渠道，鼓励乡镇干部自担风险、带薪从事农业产业化经营或承建农业科技示范园，鼓励干部带薪从事民营经济、创办企业，鼓励干部带薪到农村和街道社区担任职务。五是妥善分流富余人员。

四、创新工作模式，完善服务机制。积极理顺工作运行机制，推行“集中式办公，窗口式服务”，工作模式由“分散服务”向“集中服务”转变。一是建立区域服务网络。以乡镇行政服务中心为依托，协调引导区直部门驻地站所建立服务窗口，实行“一窗受理，部门联动”。二是设立村级“为民服务站”。以驻村技术指导员和乡镇干部、村委会干部为骨干，动员和吸收农民技术能手、科技示范户、党员、知识青年等参与其中。三是实施每周“3＋x”工作制

度。规定乡镇干部每周不少于3天到村“为民服务站”工作。其他(x)时间深入乡镇、村、企业了解掌握情况。四是区直部门服务范围延伸。选聘有相应特长的干部职工，担任农村技术指导员、企业助理、科技助理、平安助理等，深入基层一线开展服务工作。五是配套出台相关制度。六是完善考核机制。

我国乡镇政府改革目标需重新定位 第6篇

【关键词】乡镇改革;改革目标;转变职能

党的十七届三中全会把加快乡镇政府改革作为农村改革发展的重要内容,并提出到2012年基本完成。这是深化农村改革的重要方面,是健全农村民主管理制度的有效举措,是促进农村经济社会发展的必要保证,具有重大的现实意义。其实,乡镇政府改革早已不是新话题,以精简乡镇机构为目标的改革在全国许多地区早就开始了,而且取得了不小的“成绩”。如2000—2006年,全国平均每年精简乡镇政府1500个左右,到2006年,乡镇政府精简为3.4万个,比1995年的4.7万个减少了1.3万个。但是,对于这种以精简乡镇机构为目标的改革思路,在其走过那么多年历程之后,有必要回过头来对改革的目标、成效等重新进行审视,这对于科学定位改革目标、促进改革取得实效具有重要意义。

1.对当前乡镇政府改革目标的分析与思考

长期以来,乡镇政府改革目标定位于精简乡镇机构及人员上面,而在逐步深入的改革中不仅坚持了这一目标,而且逐步强化了这一目标。这种改革目标定位的理由,或者是因为大量的乡镇机构和人员造成了过大的财政开支并使县乡财政苦不堪言,或者是乡镇政府机构膨胀、人员臃肿以及许多机构和人员无所事事,或者是二者兼有。当然,这种改革目标定位及其理由无疑具有一定的合理性,尤其在改革初期阶段,庞大的乡镇结构及其人员,不仅导致了大量的财政支出并使县乡财政“不堪重负”,成了“吃饭财政”,甚至成了连饭都吃不饱的财政,而且大量的乡镇机构和人员确实“无所事事”,在这种情况下这种改革目标定位及其理由的合理性尤为明显。但是,在我国经济社会快速发展、行政体制改革逐步推进、市场经济体制逐步完善的今天,对这一改革目标确实需要进行重新审视和分析。首先,通过精简掉大量的乡镇机构和人员,的确可以减少财政开支,许多地区所谓的改革成效也充分证明了这一点,但是在乡镇机构及人员被精简掉的同时,其所担负的职能或其应担负的职能也同时被“精简”掉了,如果这种财政支出减少是以损失掉这些机构和人员的必要职能为代价,那么这种精简显然是不“合算”的;其次,在一些地区也确实存在乡镇政府机构膨胀、人员臃肿以及许多机构和人员“无所事事”的现实,但是在现代经济社会发展条件下,我们必须要重新认识这种现象,至少我们要区分清楚到底这些所谓“无所事事”的机构和人员,是真的没有事情可干,还是没有去干该干的事情。如果是前者,那显然只能采取精简的办法。如果是后者,那就应该让其去干该干的事情。毫无疑问,在经济社会高度发达的当代社会,需要乡镇机构及人员干的事情很多,比如抓好计划生育、进行农村基础设施建设、大力发展农村社会保障事业、加强农村社会治安管理、促进社会公平、引导人口流动等等,显然乡镇机构及人员不可能真的无事可干。所以,我们应该重新认识乡镇机构臃肿及人员“无所事事”,面对机构臃肿及人浮于事,解决的办法也并非只有“精简”这一条路径,精简也未必是最好的途径,让这些机构和人员“有所事事”实际上是更好的办法。因此,在当前经济社会形势下,乡镇政府改革的目标应重新定位,应定位于如何让乡镇政府及人员“有所事事”、充分发挥其应有职能上。

2.对当前乡镇政府改革效果的分析与思考

乡镇政府改革效果是改革思路、途径科学与否的最终检验标准。理想的改革效果标志着改革思路及途径的正确性,而不理想的改革效果甚至是“南辕北辙”的改革效果,显然无法能说明改革思路及途径是正确的,即使这种改革思路及途径在理论论证上足够充分,只要改革效果不理想这种理论上的论证也很难有说服力。因此,对乡镇政府改革效果进行重新审视与分析,是检验以精简机构及人员为目标的乡镇政府改革科学与否的最佳办法。当然,从长期以来的乡镇政府改革的表面效果来看,尤其是从精简数字来看,成效确实明显,因为大量的乡镇及其机构确实被精简掉了,但进行深入分析后会发现实际效果并不明显,将来也不会明显。首先,从全国各地的实际情况来看,乡镇合并了,机构精简了,但乡镇财政供养人员似乎并没有减少多少,在个别地区甚至还有所增加。究其原因,一是把大量的乡镇人员精简掉,意味着这些长期习惯于端着国家“铁饭碗”的人员要走向社会自谋职业,甚至面临失业和生活无着的危险,把其精简掉的困难和压力可想而知,所以在大量乡镇及其机构被精简掉的同时,大量人员被留下来了。二是在所有乡镇财政供养人员中,真正的党政人员实际上只有10%多一点,大量人员属于农村教师和事业人员,仅教师就有近700万,占乡镇财政供养总人口的50%还多,而教师精简的空间不大。因为只要有那么多农村学校和学生,教师就不应该精简。实际上,很多地区采取了精简农村教师的措施,但导致了农村师生比例的严重失调,尤其是与城市师生比例相比严重失调,一个老师上多个年级同一门课程或者一个老师上同一年级多门课程的现象,在许多农村地区并不少见,因此今后教师精简的空间不是很大。乡镇事业人员是乡镇政府中能够直接给农民提供服务的人员,把他们精简掉了,给农民直接提供各种服务的职能也就丧失了,而实际上农民对各种服务尤其是各种技术服务的需求是很大的,所以这些乡镇事业人员也不应该过多精简,即使精简,精简的空间也同样不是很大。通过以上分析不难看出,以精简乡镇机构为目标和思路的乡镇政府改革注定很难取得显著的实际效果。

3.简短结论

通过对以精简乡镇机构为目标的乡镇政府改革目标、实际效果的分析,不难得出结论,这种改革目标及途径确实需要进行调整。党的十七届三中全会提出要着力转变乡镇政府职能,增强乡镇政府社会管理和公共服务职能,这实际上为乡镇政府改革指明了方向。农村税费制度改革以至取消农业税以后,原来被乡镇干部收取税费这一沉重任务淹没多年的计划生育、义务教育、职业教育、公共服务、人口流动、医疗卫生、基础设施建设、社会保障、社会公平、社会治安等任务逐渐凸现出来,而这些任务完全靠农民自身很难完成,只有以乡镇政府为主体才能得到有效完成。因此,乡镇政府改革的目标应定位于转变政府职能,真正由管理型政府转变为服务型政府,切实发挥好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能,尤其是发挥好后两项职能,切实加强农村社会管理,切实为农民提供好各种公共产品和公共服务。

服务型乡镇政府 第7篇

一、深化乡镇机构改革的目标：构建服务型乡镇政府

1. 改革目标形成的历史必然性

首先，建设服务型乡镇政府符合乡镇政府的角色定位。市场经济条件下，政府职能层级分工凸现出乡镇政府的社会管理和公共服务职能，按照政府职能层级分工，作为最基层政府，乡镇政府职能应准确定位为社会管理和以三农为对象的公共服务。

其次，建设服务型乡镇政府已然成为中国服务型政府建设的战略突破口。“服务型政府”理念包括“以人为本”、“主权在民”、“顾客至上”、“有限政府”、“法治政府”等丰富内涵，它不单纯是一种价值理念，更是中国政府实事求是地推进行政体制改革的必然选择。

最后，建设服务型乡镇政府是全面推进农村综合改革，建设社会主义新农村的关键。为增强乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等项改革的科学性、协调性，乡镇机构改革不应该在原有体制内循环，其方案设计应该是高起点，建立在适应社会主义市场经济体制和增强公共服务特别是服务三农基础上，建设服务型乡镇政府是必然选择。

2. 服务型乡镇政府的行为模式

“问政于民”是服务型乡镇政府的工作起点。作为面向广大农民群众的最基层政府，乡镇政府更应急群众之所急，了解农民群众对公共服务的需求，保证乡镇政府工作从一开始就与农民利益相一致。

“依法行政”是服务型乡镇政府的行为准则。服务型乡镇政府的建设要与法治政府建设更紧密的结合起来，乡镇政府各项工作都要于法有据，工作程序、方式方法要合法合规。

“顾客导向”是服务型乡镇政府的工作模式。对服务型乡镇政府而言，顾客是指所辖区域内，受其公共政策和公共管理行为影响的农民和乡镇居民，他们对公共服务的满意与否，决定着该乡镇政府的品质与命运。

“阳光行政”是服务型乡镇政府的履职保证。要使乡镇政府始终以为农民群众服务为己任，实行“阳光行政”、“监政于公”是必要保证。首先要求乡镇政府政务公开化，其次还要实现农民广泛参与的监督。

二、服务型乡镇政府建设的实践困境

首先，体制弊端是根本障碍。改革开放以来，中国以“官本位”为核心的行政垂直控制体系还没有根本改变。乡镇机构在承接上级行政指令时，几乎没有独立性可言。乡镇机构改革的体制障碍就在于县、乡条块关系不顺;部门垂直管理削弱了乡镇政府的自主权力和意识;县乡政府事权划分不合理，使乡镇一级缺乏长期规划的动力。

其次，财政困难是现实障碍。乡镇政府要么缩小农村社会经济发展所需的基本公共产品和服务的供给规模，要么降低标准，否则无法维持正常运转。很多以农业税为主要财源的乡镇，免征农业税后其财政支付能力难以为继，已成为影响服务型乡镇政府建设的重要制约因素。

再次，干部素质偏低是人力障碍。乡镇干部不适应服务型政府建设表现为两个方面，一是意识薄弱，表现为观念陈旧，不能充分认识乡镇职能转变的重要意义，缺乏服务于农村的主动性、积极性和责任感;二是能力欠缺，表现为业务素质与实际要求尚有较大差距，缺乏履行公共服务职能的科学方法和手段。

最后，乡村组织发展不成熟是社会障碍。服务型乡镇政府建设有赖于乡村第三部门组织承担部分社会管理职能，乡村经济组织承担部分经济发展职能。而现阶段这些乡村组织大多处于萌芽阶段，这必然使服务型乡镇政府建设受阻。

三、服务型乡镇政府建设的实施战略

以服务型乡镇政府建设为定向的乡镇机构改革，其实施战略可分解为路径选择、职能转变、机构设置、机制创新、人力保障等几个主要方面：

1. 路径选择：“转变职能、创新机制”是必由之路

从近年各地乡镇机构改革的实践来看，取得成效的主要在机构撤并和人员精减这些“形式”方面，这些方面可以容易地量化为各级干部的考评指标，容易得到优先“照顾”。经过一轮又一轮改革，真正的改革目标：转变政府职能、创新工作机制等并没有得到根本改观。下一步服务型乡镇政府建设，不能再延续一直以来“撤并机构、精减人员”的老路，而要通过适当的机构调整，走“转变职能、创新机制”之路，最终增强为农服务能力。

2. 职能定位：以“服务型”为定向

在确定一地乡镇政府职能时，应突出以下三个方面：一是强化公共服务，改善农村基础设施;二是强化社会管理，健全乡村治理机制;三是发展社会事业，建设农村精神文明。一方面，要缓解乡镇经济工作压力。另一方面，推进乡镇经济职能转变，将不应该由乡镇政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织，变过去的直接管理经济为间接管理。

3. 机构设置：以“精干高效”、“科学合理”为原则

一方面，要以“精干高效”为原则重设乡镇党政机构。党政机构设置应少层级、多层面、综合化，一般应包括：党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。党政综合办公室主要承担党委、人大、政府交办的各项日常工作和社会治安综合治理等;经济发展办公室主要承担工业、农业、水利和第三产业发展规划、招商引资等工作;社会事务办公室主要承担人口与计划生育、民政、民族宗教、劳动和社会保障等工作。

另一方面，要以“科学合理”为原则重设事业单位。首先，剥离原受委托承担的部分行政职能。其次，整合公益性事业单位。面向农村社会提供公益服务、为政府行使职能提供支持保障的公益性事业单位，应在功能整合的基础上综合设置。最后，放开经营性服务，将经营服务类事业单位改制为经济实体或中介组织，退出事业单位序列。

4. 机制创新：以“服务供给机制”为核心

一是要建立“以钱养事”为核心的公益性事业投入机制，建立以“绩效优先”为内容的人事管理机制，创新农村公共服务供给方式。二是要以“依法行政”为原则创新行政执法机制。要界定乡镇政府执法权限，要清理界定法定执法职责;要合理确定乡镇政府协助执法义务。三是要以“公开透明、服务优先”为原则创新乡镇机关运行机制，建立政务公开制度，健全和完善乡镇机关内部沟通协调机制。四是要以农民参与为重点创新监督机制。必须把最广大的农民群众纳入到监督体系中来。

5. 人力保障：以“干部队伍建设”为依托

在下一步乡镇机构改革过程中，需要通过加强干部队伍建设来为服务型乡镇政府建设提供人力保障。首先，必须尽快实现从“领导农民”向“服务农民”的执政观念的转变。其次，要进一步加大乡镇干部教育培训力度。第三，要革新干部考核机制，增加公共服务、公共管理和环境保护等工作在乡镇干部政绩考核中的指标权重。

6. 改革所需的配套措施

首先，要适时对现行的行政法规、规章和规范性文件进行修改或者废止，解决法律规范之间的矛盾和冲突。其次，要实行县乡体制的联动改革，自上而下理顺县、乡责权关系。再者，要调整不同级别政府间财政资源分配，保证乡镇政府的基本财力。最后，要培育农村专业合作组织，让这些民间组织、中介机构承担一部分公共事务和中介服务工作。

参考文献

[1]刘熙瑞.经济全球化背景下中国政府改革的目标选择:服务型政府[J].中国行政管理, 2002, (7) .

[2]陈振明.政府再造——公共部门管理改革的战略与战术[J].东南学术, 2002, (5) .

[3]迟福林.建设公共服务型政府[D].海口:中国 (海南) 改革发展研究院, 2004.

服务型乡镇政府 第8篇

一、提升乡镇政府生态公共服务能力的现实意义

近年来, 由于农村生态环境的恶化, 乡镇政府的生态公共服务供给短缺问题日益凸显出来, 提升保护环境能力也就越来越成为其迫切需要解决的重要任务之一。

1.提高乡镇政府生态公共服务能力是社会主义新农村建设的必然要求

改革开放30多年来, 通过党和政府一系列富民政策的实施, 我国农村经济无疑发生了深刻变化, 亿万农民的物质生活得到较大改善, 但广大农村的环境保护却远远滞后于经济发展, 并对农村经济的可持续发展埋下严重隐患。国内各个部门很多数据表明, 环境污染和生态破坏已经成为制约农村社会可持续发展的重要因素, 社会主义新农村建设必须解决好农村生态环境保护这个的重大课题。具体而言, 社会主义新农村建设主要涵盖了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等内容。其中生产发展、管理民主、乡风文明、生活宽裕需要县乡政府提高与农业科技、市场信息、村务公开、职业教育培训、劳务信息提供等相关的公共服务能力, 进而促进农村经济发展, 实现农民自己当家作主, 塑造良好和谐的乡风, 促进农民增收。而村容整洁则是新农村建设增加的新内容, 它的实现与乡镇政府生态公共服务能力的提高密切相关。因此, 完善农村公共服务体系, 提升乡镇政府的生态服务能力是加快农村经济社会发展、保护农村良好环境、建设社会主义新农村的必然要求。

2.提高乡镇政府生态公共服务能力是农村环境公平的重要保证

所谓环境公平是指在环境资源的使用和保护上, 所有主体一律平等, 享有同等的权利, 也负有相同的义务。作为一个农业大国, 我国环境保护的重心本应在农村, 但由于长期的政策倾斜, 我国的环境治理投资几乎全部投到工业和城市, 农村环境保护基本上处于放任自流状态。我国在城市环境日益改善的同时, 农村污染问题却越来越严重。农村环境作为城市生态系统的支持者, 一直是城市污染最终转移与消纳的地方。可以说, 中国城市的环境是以牺牲农村环境和农民健康为代价的。其结果导致农村环境公共服务供给短缺, 城乡环境公共服务供给严重失衡, 环境公平问题日益凸显, 继而影响到新农村建设的成败, 也影响到农村乃至整个国家安全和社会稳定。[3]为此, 各级政府尤其是直接管理农村的乡镇政府急需重视环境公平问题, 借助于公共服务型政府建设, 推进农村公共服务体系的创新, 下大力气提升环境公共服务的能力, 为农村环境公平提供强有力的保证, 才能改变农村环境公共服务严重短缺的状况。

3.乡镇政府是各级政府生态公共服务职能的最终落实者

各级政府履行公共服务职能, 一方面需要构建一个公共服务均等化的政策体系, 另一方面需要加强对这些政策的实际落实。前者对中央、省、市等高层级政府提出了要求, 后者则更需要低层级政府提高政策的执行能力。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县以上各级政府职能的界定大体相同, 而乡镇政府不包括环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务以及监察等职能, 现实中的大多数乡镇政府也没有完整的财政来履行这些职能, 所以县级政府是我国具备完全地方政府职能且有完整财政作为后盾的最低层级政府。[4]但目前直接管理广大农村的是我国最基层政府——乡镇政府, 同时, 各级政府的“职责同构”[5]与“压力型政府”体制[6]也使得乡镇政府成为公共服务各项职能的最终落实者。因此, 要想真正实现农村环境的有效治理和环境资源的公平使用, 最终是毫不例外地要通过乡镇政府生态公共服务供给能力的提升来实现的。

二、乡镇政府生态公共服务能力提升的制约因素分析

现阶段农村环境保护公共服务基本上由两个系统来提供;一是县、乡基层政府中的环保职能部门及村民委员会。二是农村基层“七站八所”服务系统中的环境保护与技术服务机构。这两个系统受政府管理体制“条块关系”的牵制, 加之我国基层政府工作人员的公共服务意识淡薄、纵向政府间关系的“职责同构”的弊端[7]和基层财政紧缺等因素的制约, 严重限制了基层乡镇政府生态公共服务能力的提升, 使得农村生态公共服务短缺, 生态环境恶化。

1.环保公共服务意识淡薄影响乡镇政府生态公共服务能力提升

改革开放以来, 随着行政体制改革理念深入人心, 政府工作人员的公共服务意识正在逐步增强。但受各种因素的影响, 政府工作人员的公共服务意识还比较淡薄。受传统公共行政模式影响, 乡镇政府部门工作人员的“官本位”思想严重, 对民众的公共服务缺乏责任心。传统带有命令色彩的行政模式使得许多政府工作人员“官老爷”的本性在行政活动中时有显露, 一些乡镇领导的主人意识、权力意识、等级意识和优越感极度膨胀, 他们甚至为了追求自身利益而背离行政权力的服务性本质。[8]这种官僚主义的作风不仅在基础设施建设、养老服务、公共卫生服务等领域表现严重, 在环境保护方面同样如此, 这就导致他们对民众所作的承担责任、谋求公共利益、提供公共服务的承诺往往大打折扣。

同时, 更为糟糕的是, 乡镇政府工作人员的环保意识淡薄。长期的行政集权体制和自上而下的控制系统形成了一种压力型体制。在这种压力体制下, 很多乡镇政府领导人迫于上级的要求和需要, 认为经济增长是压倒一切的首要任务, 于是如何实现GDP的高速增长则成为很多乡镇政府政策取向和行为取向的基本着力点, 而其他公共事务包括环境保护却不在乡镇政府的考量之中, 或仅占较小权重。这表明乡镇政府官员具有强烈的经济发展观, 而缺乏环境保护意识, 也缺乏为民众提供环境保护的公共服务意识。

由此可见, 我国很多乡镇政府工作人员的公共服务意识淡薄, 环保意识淡薄, 生态公共服务意识自然也是淡薄, 其最终结果是影响了乡镇政府生态公共服务能力的提升。

2.政府环保服务供给职责不清影响乡镇政府生态公共服务能力提升

建国以后, 我国政府机构职能设计上存在“职责同构”现象。职责同构模式方便上级政府的统一管理, 也有助于在一定程度上调动下级地方政府的积极性, 但更多的会引发“条块”矛盾, 最终导致政府职责不清, 行政管理效率低下。[5]同样, 政府在环境管理方面也存在职责不明晰、职责同构的现象。在省、市、县及乡镇的管理层级上, 环保职能部门称为环保局或环保办公室, 它们的职责与国家环境保护部是同构的。[9]它们的主要职能是执行国家环保部制定的法规和政策, 并协助起草当地的环境保护条例。由此可见, 从中央、省到市、县、乡每一级政府的环保职能都几乎趋同。按照经济学相关原理, 象农村环境保护这类带有公共性和外部性的公共物品, 本应由县及乡镇政府必须发挥主导作用。然而, 在农村环境治理的实践中, 县级政府中还有环保局这样的专门负责环境治理部门, 到了乡镇就分解到“七站八所”服务系统中的环境保护服务机构及村民委员会。由于复杂的、固有的县乡“条块”矛盾, 县、乡、村在环境保护公共服务供给的职责上难以分清。于是, 县域范围内的环保服务常常通过县级政府行政指令或转移事权 (却不转移财权) , 交由乡镇政府负责提供, 由于现今很多乡镇的“七站八所”名存实亡, 乡镇政府只好再“撒手”, 最终落到了村委会和农民头上来。由于农村现有的各种条件的限制, 尤其是在经济落后地区, 县以及乡镇政府受财力限制, 主要交由村委会来承担。这种状况下, 乡镇政府是难以提供实质意义的生态公共服务, 也就难以论及政府生态服务能力的提升了, 最终会导致农村地域性生态环境的破坏。

3.环保公共服务供给与需求错位制约乡镇政府生态公共服务能力提升

自1990年代末我国各地纷纷开展建设服务型政府活动以来, 公共服务供给成为地方各级政府的首要特征和内容。但由于受中国传统政治文化及科层制的影响, 一方面, 乡镇政府作为基层政府机构, 是压力型体制中最为末端的单位, 主要是对上级政府负责, 几乎需要疲于奔命才能完成上级指派的各项任务, 已经没有多少精力投向公共服务;另一方面, 乡镇政府同样或多或少存在官僚主义的倾向, 重管理轻服务。[2]在实际的政府管理过程中, 乡镇政府把更多的精力放在如何管理和发展经济, 对基础义务教育、农村道路、自来水等基础设施和社会保障等投入太少, 更不用说对环境治理的投入。

可以说, 当今我国农村乡镇政府对环境治理的投入应该是最薄弱的环节。在农村环境污染中, 除了乡镇企业工业污染外, 规模化的畜禽养殖废弃物、化肥、农药、农用薄膜等化学品的使用和质量低劣的农用商品、生活污水和生活垃圾的污染是环境污染的主要成因。这些其实都是农民最为主要的、最为迫切的环境公共服务需求, 也关系到农民生产和生活的实际问题。但是, 县乡政府相关服务部门、村民自治组织 (村委会) 并没有能力提供相关的治理技术和专门服务。据国家环保部有关资料显示, 迄今为止, 全国县级环境检测站只有2000个左右, 技术咨询服务基本没有, 约有15%的县级行政区还没有成立环境保护机构, 针对农村环境保护的技术服务更是不健全, 更不要说乡镇了。[9]在农民急需的环保公共服务设施和技术服务不足的同时, 一些农民不需要的与短期政绩挂钩的某些“服务”, 如非生产性公共设施却是建设过剩。可见, 乡镇政府地位及公共服务职能的长期被忽视和缺位, 同样也使生态公共服务的供给能力受到很大影响。

4.环保公共服务供给失衡, 且总量不足弱化了乡镇政府生态公共服务能力提升

乡镇政府作为基层政府, 直接管理农村众多事务。随着经济社会的发展, 群众对公共服务的需求日益多元化、多样化, 其中环境保护公共服务已备受关注。但由于各种条件的限制, 乡镇政府对群众的需求不能做出及时的回应, 环保公共服务的供给失衡且远不能满足群众的需求。在现有的财政体制内, 乡镇政府所能筹集的公共资源极为有限, 尤其在2006年农业税免除以后, 大多数乡镇财政根本无法满足基本的公共支出需要, 只好通过预算外和制度外收入弥补经费不足, 或者索性将责任推给村民委员会。根据有关政策规定, 村委会可以向农民收取3项提留资金, 即公积金、公益金和管理费, 另外还有“一事一议”资金收取。但这些资金是专款专用, 公积金主要用于修建农田水利设施, 购置农用固定资产、兴办集体企业等;公益金主要用于集体福利和特殊农户的供养、补助;管理费则用于村委会干部的工资和管理支出。[9]在这些资金里, 并没有环境保护治理专项经费, 环保一般只是公共设施建设的副产品, 这样一来, 与环境治理有关的公共服务反而成为增加农民负担的一项体制外支出, 乡镇政府对生态公共服务的供给也更加力不从心。同时, 由于农村公共服务供给主体单一。管制型政府在我国已存在很长时期, 环境保护公共事务也被纳入基层政府的管理范围之中。公共服务提供主体的单一性不能满足农民对环保公共服务的多样性需求, 社会上的其他非政府主体很难进入公共服务市场, 其结果是导致农村生态公共服务供给的不平衡, 也使得我国乡镇政府环保公共服务能力呈现一种弱化态势。[8]

除了上述几个方面, 另外乡镇政府自身的利益问题, 农村环保法律法规建设滞后, 农村环保监督制约机制缺位等也是制约乡镇政府生态公共服务能力提升的重要因素。

三、提升乡镇政府生态公共服务能力的路径选择

随着生态环境问题越来越受到政府及公众的普遍重视, 而我国长期的政府体制过于注重管理, 忽视服务, 重经济建设, 轻社会发展, 使得乡镇政府的生态服务能力受到很大限制。因此, 亟需加强乡镇政府生态服务能力建设, 把它作为我国政府行政能力建设的重点领域, 并在农村生态公共服务的过程和环节锻造其服务能力。具体而言, 可以从以下几个方面做出尝试:

1.树立“公共服务及环保意识”, 提升乡镇政府对生态公共服务的认同能力

首先要树立乡镇政府的公共服务意识。要提高乡镇政府的公共服务能力, 必须从思想观念和思维方式上提升对公共服务的理解和认同能力, 这是乡镇政府服务能力建设的首要环节。它要求乡镇政府实现治理理念的三大转变:从管制型理念向服务型理念转变、从服务经济的理念向服务社会的理念转变、从服务政府的理念向服务社会和公众的理念转变。[10]不过, 乡镇政府对公共服务的理解和认同相比于其上级政府, 难度更大。处于压力型体制最末端的乡镇政府已经习惯于听从上级的命令和指挥, 很难形成自己的思想和主张, 难以满足农民的合理需求, 现实状况常常使乡镇政府及其工作人员陷入某种尴尬处境。这就要求上级政府, 主要是县级政府适当放权, 减轻乡镇政府压力, 引导乡镇政府处理好政绩意识和服务意识关系, 在新农村建设背景下, 尤其增强其对环保公共服务的理解和认同能力, 积极回应广大农民的基本要求, 并采取行动加以满足, 承担起农村环保公共产品供给中乡镇政府的主导责任, 把行政理念从“以官为本”转到“以人为本”上来, 并作为公共服务的出发点和归宿。

其次要树立乡镇政府的环境保护意识。乡镇政府要提升对环境保护的理解和认同能力, 明确其在自己治理区域内的生态责任, 包括对自然的责任意识、市场的生态责任意识、所辖区域内公众的生态责任意识。[11]同时, 乡镇政府还应该树立可持续发展意识, 认识到环境保护问题实质上就是经济发展问题, 处理好经济建设与环境保护的关系, 积极营造良好的镇域环境, 切实解决好广大农民关心的环境问题, 才能满足他们对居住环境、生活环境、生态环境的需求, 努力创造一个人与自然和谐共处的良好环境。

2.尝试建立政府环保的“职责异构”模式, 提高乡镇政府生态公共服务的协调能力

“职责同构是我国政府纵向职能划分的症结所在”。[5]这一模式同样也影响到环境保护职能的执行。作为一级政府, 乡镇政府的机构设置和法定职权应缺乏完整性。在环境治理的实践中, 由于条块矛盾的困束, 县属职能部门使得乡镇政府的行政资源被支解, 导致其难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的环保公共事务。环境保护是一个系统工程, 它的职责划分繁纷复杂, 涉及到各级政府及众多政府职能部门。例如, 面源污染的治理责任分散到农业、水利、城管、环保等部门, 各部门均负有治理责任。一个治理方案需要环环相扣才可能行之有效, 如果配合不到位, 就会变成各部门自说自话的局部行动。同时农村的各类环境污染呈现出与城市污染迥异的特点。农业生产导致的面源污染随流域内土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候、天气等的不同而具有空间异质性和时间上的不均匀性。[9]因此, 农村环境治理的模式以及各级基层政府的职责应有所不同, 应理顺县乡的条块关系, 克服各职能部门各自为政的状况, 打破原有的职责对应、机构对口的旧套路。具体而言, 一是要实行以乡镇管理为主 (即以块为主) 的体制, 强化乡镇政府环境治理的综合协调功能。二是县级有关职能部门要进一步下放权力, 在环境治理的具体事务中进行配合指导和监督, 职能部门不能直接面向基层政府部署工作。三是根据需要, 由县级职能部门因地制宜地建立诸如地方环保局、地方检测站等进行具体的技术指导, 协助乡镇开展环境治理工作。

3.围绕环保公共服务的有效性, 提高乡镇政府对农村生态公共服务需求的回应能力

由于乡镇政府长期作为基层公共服务和产品的垄断者, 又疏离了对农村需要的回应, 导致环保公共服务供给效率低下和不足。因此, 保证环保公共服务的有效性, 增强回应力, 是提升乡镇政府生态公共服务供给能力的重要保证。

首先, 建立合理的农村生态公共服务供给决策机制。农村公共服务供给决策也是公共决策。按照戴维伊斯顿的观点, 公共决策在本质上是关于社会价值的一种权威性分配活动。[12]公共决策的利益导向, 涉及公共决策的立场与出发点问题, 应该由社会公众及其代表来决定或参与决策。乡镇政府要建立并逐步完善“自上而下”和“自下而上”相结合的生态公共服务供给决策机制。如“一事一议”的民众洽谈制度在许多地区的应用, 这不仅能够充分调动群众参与生态公共服务供给过程的积极性, 还能够解决信息不对称问题, 加强农民群众对乡镇政府的监督。[2]同时, 要引导农民群众加入像农民协会或民间环保协会等中介组织。这些中介组织对于无法获知公共事物信息、对公共事物进行有效讨论的群众尤其是贫困群众具有重大的作用。[13]一方面, 它能及时将政府制定的关于环境保护的政策法规等传递给农民, 让农民更好地知晓;另一方面, 它能利用组织的优势更好地将农民对环境公平的利益需求进行聚合传递给政府, 维护农民的合法权益。[14]

其次, 建立通畅的农民生态公共服务需求表述机制。众所周知, 公民自身利益需求的表述有赖于公民社会的发展。农民对自身生存环境的利益需求表述也有赖于我国公民社会的发育水平, 这不仅体现我国农村民主政治的发展, 而且还是实现乡镇政府生态公共服务有效性的基础。“一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系是必要的”。[15]目前, 我国在实施农村环境保护建设项目上, 一般采用“自上而下”的决策机制。压力型体制促使乡镇政府对于能增加政绩的公共服务, 呈现出一种较高的供给热情。而人居环境基础设施这样没有进入地方官员政绩考核体系的公共服务, 即便农民已经有了需求, 也很难提到地方政府的操作层面上来。[9]因此, 在农村环境保护公共服务的需求表达上, 应根据区域经济水平的差异和农民对环境保护需求的差别, 建立一套“自下而上”的需求表达机制, 以反映农民对生态公共产品的真实需求, 并使之成为环境公共产品供给制度的一个重要组成部分。这自然会增强乡镇政府对农民需求的回应力, 不同层级的政府及其职能部门就可以根据自身职责提供环境保护公共服务, 并且国家理性的环保服务弥补农民需求表达中存在的非理性, 以实现农村生态公共服务的全面和持续性。

4.探索多元化的公共服务供给模式, 增强乡镇政府生态公共服务的供给能力

长期以来, 我国污染防治投资几乎全部投到工业和城市, 而农村从财政渠道几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金, 也难以申请到用于专项治理的排污费。财政渠道的资金来源不够, 是农村环境污染治理不力的一个重要制约因素。同时, 由于乡镇企业的分散性, 环境治理成本因企业的数量增多和分散性而增加。对一些中小污染型企业的信息掌握不足或不准确, 使得治理的方式已经不再能够完全遵循行政控制手段。[9]针对此种情况, 乡镇政府应该努力探索公共服务供给模式的多元化, 充分动员和整合可能利用的社会资源投入生态公共服务领域, 拓宽供给渠道, 以解决资金、技术和治理手段单一的问题, 从而增强生态公共服务的能力。

考虑到农村环保服务更具有准公共产品的性质, 可以从以下几个方面进行尝试:一是乡镇政府自身运用经济手段, 推行目标和全面质量管理。在乡镇政府部门内部引入竞争机制, 实施农村环境治理的绩效评估与财政分权结合的管理办法, 不断降低管理成本, 提高环保服务的效率和质量。二是采用契约承租, 乡镇政府付费购买的方式提高农村环保公共服务的质量。诸如像生活垃圾处理、固体废弃物处理、污水处理以及生态农业技术推广等项目可以通过市场化的运作方式, 由乡镇政府相关主管部门出资购买, 交由企业、非盈利组织及私人机构经营, 乡镇政府负责监管。这样, 既可以减轻政府监管及财政方面的沉重负担, 又可以提高环保公共服务的供给效率。三是县乡政府 (乡镇政府难以独立承担) 可以利用市场机制, 筹集民间资本来拓宽农村环保公共产品的资金渠道, 通过一定的制度安排来引导村民自治组织、各种合作性的非盈利性农村社会服务机构和组织、慈善机构、金融机构、企业, 乃至私人提供准环保公共产品。比如, 在市场经济条件下, 县乡政府可以利用贴息等办法通过银行等金融机构来为生态能源技术等项目进行融资, 获得初始资本, 然后通过分摊等原则来偿还贷款。[9]再如农村现有的专业协会、合作社以及农业科技示范基地等非盈利组织, 可以为生态农业技术推广提供适当有偿的技术和信息服务。

服务型乡镇政府 第9篇

建设服务型政府既是社会主义制度的本质要求, 也是增强政府能力、构建和谐社会的迫切需要。为了解民族地区的乡镇服务型政府建设情况, 为政府决策提供参考意见, 中南民族大学课题组于2009年7月到内蒙古自治区科右中旗西日嘎工作部大杜其营子嘎查进行了调研。

科尔沁右翼中旗 (以下简称科右中旗) , 位于大兴安岭南麓, 隶属于内蒙古自治区兴安盟行政公署管辖。全旗辖8个苏木镇、10个工作部, 5个国营林场, 种畜场、良种场、机械化防火站各1个, 173个嘎查 (即村) 、25个居委会。总人口26.22万人, 由汉、蒙、回、满、朝鲜等14个民族构成, 其中蒙古族人口占总人口的84%, 是一个少数民族聚居的国家级扶贫开发重点旗, 也是自治区确定的兴安盟唯一畜牧业旗。

科右中旗西日嘎苏木于2006年5月与旗政府所在地—巴彦呼舒镇合并, 成立了西日嘎工作部, 蒙古族人口占98%以上, 汉族人口不到2%。西日嘎工作部位于距旗政府所在地西15公里处, 辖区内8个嘎查, 19个自然屯, 4个直属机关。总人口9876人, 其中农业人口8891人, 劳动力2183人, 总户数2286户, 其中农业户数2076户。2007年农牧民人均纯收入为1732.00元, 2007年财政总收入78万元。

大杜其营子是西日嘎工作部中最大的嘎查, 有240余户, 共1100人。总耕地面积20000亩, 其中山坡地14000亩, 水浇地6000亩。全嘎查总共有小畜4000只, 大畜200头。2008年人均年收入1500元。

二、问卷分析

(一) 对乡镇政府服务意识、服务能力及干群关系的评价:

本次调查选取了50户农牧民家庭作为基本的调查对象。在调查的50户当中, 98.1%的农牧民知道镇党委书记、镇长的姓名。在遇到困难时, 60%的农牧民不愿意找政府, 因为他们会认为政府不会管。20%的农牧民愿意找政府, 因为他们认为干部会积极想办法。剩下20%的农牧民从未经历过, 因此不知道。在镇村干部对村民找工作或做生意提供帮助这个问题上, 32人选择“偶尔能帮助”, 占总人数的65%;13人选择“去找了能帮助”, 占总人数的26%;2人选择“经常主动帮助”, 占总人数的4%;3人选择“没有帮助”, 占总人数的5%。如图表1所示, 农牧民对乡镇干部服务能力与态度的看法明显好于对村组的看法。

(二) 对乡镇政府机构改革、职能转变的看法

在调查的50户农牧民家庭当中, 有48位户主认为乡镇干部已经没有精简的余地了。在提出将乡镇政府撤销设置派出机构这个问题上, 有42人非常赞同, 8人比较赞同。农牧民对乡镇农技、种子、兽医等站所进行市场化改革、实行“以钱养事”态度不同:40人比较赞同这一观点, 2人非常赞同, 另外8人不赞同这一观点。此外, 近3年农牧民再没有碰到过镇村乱收费、乱摊派、乱罚款的情况。

(三) 公共服务需求表达与决策参与情况

95%的农牧民认为他们的所在村最急需解决的问题依次是:农业科技缺乏、养老及低保覆盖面窄、医疗保障水平低、卫生状况差、文化生活缺乏。镇村在建设需由群众出工、出资的公益项目时, 45人选择“一般不商议”, 5人选择“偶尔不商议”。近80%参与问卷调查的农牧民基本赞成镇党委政府的重大决策。95%的农牧民参加村组干部选举。

(四) 对公共服务的满意度

公共服务项目和满意度:义务教育为100%、农牧科技服务20%、文化娱乐活动86%、医疗水平100%、交通邮政基础设施建设100%、交通邮政基础设施建设8%、公共安全30%、社会保障90%、服务态度70%、行政效率14%、党风廉政16%、执法形象23%。

三、问卷反映的成就与突出的问题

(一) 取得的成就

1、民族地区的义务教育实现了普及。

2006年, 教育部实施西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费政策中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金, 提高公用经费保障水平。西日嘎工作部农牧民家庭的子女充分享受了这一阳光政策, 98%以上的学生接受了义务教育。

2、乡镇机构改革探索取得成效。

内蒙古自治区自2006年施行乡镇机构改革以来, 过去存在的机构庞大、人员臃肿、党政不分现象有所缓解。根据统计资料, 有96%的农牧民认为乡镇干部已经没有精简的余地了。政府在走向精干、廉洁、务实、高效的路上更迈进了一步。

绝大部分乡镇干部赞同“乡镇政府撤销设置派出机构”的政策建议。实行这种体制后, 乡镇干部将转变为旗干部, 工作条件也会得到改善, 过去很多被迫两地生活的乡镇干部家庭也将团聚。西日嘎工作就施行了这种形式的改革, 其前身是西日嘎苏木政府, 与旗政府所在地合并之后, 形成了工作部, 刷掉了部分非正式员工, 原苏木的公务员干部调动到其它苏木乡镇工作或旗政府, 工作待遇不变, 但工作环境大大改善。

3、打击“三乱”现象效果显著。

自政府严厉打击乱收费、乱摊派、乱罚款违法现象以来。调查区没有再过类似现象, 农牧民的基本利益的得到了保障。

4、乡镇民主制度建设取得阶段性成果。

目前大杜其营子嘎查的干部选举选举模式是“党委意图, 村民选举”的模式。这种模式的主要流程是:首先将每个嘎查 (村) 划分成若干个小组, 每个小组推选出一个候选人参选, 党委再根据各小组推举的候选人名单进一步进行考核, 然后确定最终的候选人名单。村民根据党委推选的候选人进行自由选举。如果选民对候选人不满意, 可以自由选举其他人。农牧民对这项选举制度比较满意。在参与问卷调查的农牧民中, 有95%的农牧民参加村组的干部选举, 80%的农牧民基本赞成镇党委政府的重大决策。民主建设的广泛性、真实性和实效性实现了一定突破。

(二) 突出的问题

1、乡镇政府服务意识薄弱。

大部分干部缺乏公仆意识和顾全大局的思想观念, 不了解国家的政策导向、读不懂国家相关的政策法规、缺乏农业科技知识, 难以深刻透彻地向农牧民传达有效的信息。公务员队伍对于何为服务型政府还缺乏深入性的认识。村组干部和乡镇干部之间在整体素质上存在很大的差距。

2、七站八所实施市场化改革的前景并不明朗。

“以钱养事”是湖北省咸宁市咸安区在乡镇管理体制改革中一种大胆的尝试和创新。然而, 这种改革否定了七站八所工作人员的工作, 认为乡镇“七站八所”缺乏为农民提供服务的积极性。乡镇一级的服务, 主要是为农民提供技术性的服务, 技术性服务不同于一般商品, 是要有专业技术的人员才能提供的, 离开了“养人”, 就谈不上“养事”。即使政府从市场上购买服务, 出售服务的技术人员也要被养活。另一方面, 专业技术具有很高的信息不对称, 几乎没有办法对诸如农业技术服务的质量进行量化评价, 也根本不可能对购买的技术服务进行有效的监督。因此, 这种改革在西部民族地区是否能取得成效, 前景并不明朗。

3、政府公信度不够, 行政效率低下。

不论是在乡镇干部还是村组干部中间, 官僚主义作风严重。农牧民有事找乡镇干部求助, 干部们往往能拖就拖, 大事化小, 小事化了。只有与干部有亲属关系的农牧民才会得到切实可靠的帮助。因此, 农牧民逐渐丧失了对干部的信任, 遇到困难时, 基本上都自行解决。这是农牧民对乡镇政府的行政效率和执法形象满意度不高的原因所在, 也是制约服务型政府建设成效的因素之一。

4、社会保障的标准低, 覆盖面窄。

尽管农牧区社会保障制度建设有一定发展, 农牧民这一公共服务项目满意度达到了90%, 但其覆盖面窄、保障程度低、政策不到位的问题并没有得到根本的解决。自治区的农村社会养老保险制度, 目前还处在试点阶段, 短时间内无法全面解决农牧区的养老问题。目前农牧区的新型农村合作医疗制度, 农牧民并没有深入的了解, “看病难, 报销难”的问题依然存在。

5、缺乏有效的激励机制和监督机制。

缺乏有效的激励机制, 使得村组干部不能提高其积极性, 难以为老百姓办实事。旗政府财力不足, 无力给予资金补贴, 给村组干部的补贴主要是发放免费的租赁地, 这种激励模式效果并不明显。监督机制的无效性又使得部分干部置百姓的利益于不顾, 滥用职权, 浪费国家资源。

四、政策建议

第一, 牢固树立服务型政府理念。

要进一步强化“执政为民、依法行政”的指导思想和“以人为本、以客为尊”的理念。在政府系统和公务员队伍中大力开展学习教育活动, 强化服务意识, 增强服务效能, 提高服务水平。

第二, 转变政府的经济管理职能, 为经济发展提供良好的服务。

建设服务型政府的首要职能是转变政府经济管理职能, 做到政府不越位;要强化政府的市场服务职能, 加快建设公平、规范、有序的市场环境。建立健全社会信用体系。目前, 科右中旗人民政府已经建立起电子政务网络, 将各苏木乡镇的基本信息整合起来, 形成统一的信息系统, 并在不断地完善。

第三, 强化政府公共服务职能, 构建社会安全网络。

要加快建立稳定、可靠地社会保障金筹措基金机制, 完善农牧区的最低生活保障制度。逐步建立基本医疗保障和医疗救助结合的医疗保障体系;继续完善农村养老保险、医疗保障和生活困难救助制度。

第四, 建立公共财政体制, 加大政府对公共服务的财政收入。

公共财政体制是公共服务型政府的重要保障, 必须调整财政支出结构, 加大政府对公共服务的财政投入。财政支出的部分, 要加大农业、科技和社会保障等公益性、基础性领域的投入。在农牧区, 农牧民迫切需要的公共服务就是农业科技服务, 专业技术的指导是提高农牧民经济收入的关键之一。加大这方面的投入, 既能“养人”, 又能“养事”, 真正地为农牧民办实事、办好事。

第五, 规范政府的行政行为, 推进行政的法制化。

针对政府公信度不够, 行政效率低下的突出问题, 我们要:强化政府公共服务的法律责任健全行政执法体系;加快建立权责明确、行为规范、监督有效, 保障有力的行政执法体系。

第六, 建立对干部的绩效考核机制和完善的监督机制。

深化行政执法责任制, 积极探索建立行政执法绩效评估和奖惩制度, 激励和约束行政执法人员严格执法, 从制度上改变乡镇村组干部过去的工作态度, 提升行政效率。健全考核工作程序和日常考核制度和干部日常考核工作制度。在干部任职考核时, 严格按照《干部任用条例》规定的标准、范围、程序进行考核, 不偷工减料, 或任意减少中间环节。同时根据干部考核指标体系, 保证考察工作严格按照规范的要求进行。建立干部考核责任制和健全绩效考核指标体系, 推进考核内容科学化、创新绩效考核方式方法, 推进考核办法民主化、完善绩效考核日常制度, 推进考核工作制度化、科学运用绩效考核结果, 加强领导干部的管理。

将监督机制贯穿于干部工作绩效考核的始终, 把公众监督与平级监督、上级监督和舆论监督结合起来。在民族地区要扩大广大农牧民参与公共决策和公共监督的权力。切实让广大农牧民感受主人翁的地位。

摘要：文章基于对内蒙古科右中旗的乡镇政府服务意识、干群关系、乡镇政府机构改革、农牧民对公共服务参与情况及其满意度进行的调查, 分析了农牧民对教育、基础设施等公共服务需求及乡镇政府服务水平的满意程度, 并针对存在的问题提出了一些建议。

关键词：服务型政府,公共服务,干群关系,机构改革,职能转变,满意度

参考文献

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[2]、金太军等.乡镇机构改革挑战与对策[M].广东人民出版社, 2005.

[3]、贺雪峰.“以钱养事”为何不宜推广[J].决策, 2008 (6) .

[4]、李军鹏.公共服务型政府指南[M].中共党史出版社, 2006.

服务型乡镇政府 第10篇

首先, 乡镇经济发展在很大程度上依赖于政府投入的拉动, 但由于发展经济的财力有限使得举债成为经济发展资金的主要来源, 它弥补了建设资金的不足, 加速了经济发展。

其次, 乡镇政府的债务的负面影响也是存在的, 随着债务规模的不断扩大, 使民间资本的实际可支配资本缩小, 也影响到了财政对地方经济建设和社会发展的投入, 导致地方经济发展后劲不足。

因此, 合理的政府债务规模, 对经济发展至关重要, 发挥债务审计的作用, 对控制债务规模, 促进经济协调发展意义重大。

二、近年来乡镇政府债务所表现的重要特征

一是债务规模比较大, 涉及面非常广。几乎所有乡镇都有债务, 而且债务规模大, 并呈逐步上升的趋势。

二是债务构成错综复杂。既有乡镇财政和所属部门单位机构, 又有其他乡镇事业单位;既有显性债务, 又有隐性债务;既有在账面反映的债务, 又有在账外反映的债务;既有直接形成的债务, 又有担保形成的债务。

三是债务形成时间和空间跨度大, 累积时间长且呈逐年上升趋势, 有些债务时间跨度长达20多年。

四是从乡镇政府债务的地区分布来看, 东部发达的乡镇的债务余额占主要方面。

五是现有的乡镇政府债务情况透明度不高, 缺乏有效的监管机制。

六是乡镇机构、人员变动频繁, 账务管理不规范。

三、乡镇政府债务形成的原因

(一) 转型期刚性支出

当前, 我国社会处于转型时期, 这个时期在社会管理方面存在众多复杂的问题, 加快城镇化建设成为乡镇政府转型时期的主要任务, 城镇化建设成为政府的一项刚性支出, 逐渐形成了规模不小的政府债务。

(二) 收支不平衡

乡镇政府的收支不平衡, 主要表现在经济结构不合理, 财政收入增长缓慢, 能源紧缺等。

另外, 我国的人口结构老龄化给财政带来庞大的支出压力, 同时政府对社会保障方面的支出也有逐年增加的趋势。

(三) 政绩考核制度的影响

现行的政绩考核制度使得乡镇政府面临更大的支出, 在财力有限的情况下, 它们会采取举债的方式获得竟争资本, 从另一角度也形成了乡镇政府债务融资问题。

(四) 体制改革不到位

体制改革不到位主要包括:财政体制改革不彻底、行政管理体制不科学等方面的原因, 从而必然造成地方债务逐渐增加。

(五) 区划调整、乡镇合并的影响

由于乡镇区划调整、乡镇合并等原因, 原来的几个乡镇合并为一个乡镇, 原来乡镇的债务也随之合并, 这直接导致了乡镇级债务规模的扩大。

四、进一步加强乡镇政府债务审计的措施

(一) 正确把握审计的内容及重点

债务审计的重要内容包括:一是公路建设欠付的工程款;二是小城镇基础设施建设欠付的工程款;三是欠发干部职工工资;四是保机构运转的欠款;五是政府对外担保债务;六是政府兜底债务等。

债务审计的重点要放在这些债务形成的真实性、合法性。

(二) 注重审计方法的运用, 充分利用调查、分析性复核等审计手段

第一、充分收集相关资料。一是对工程项目建设欠付工程款要求被审计单位提供乡镇债务的主要资料:未入账的债务的基本情况、形成债务的原因;以及未入账债务的立项文件、规划设计、施工合同、招投标文件、工程监理资料、竣工决算等相关的档案资料、还要资金来源、资金结算情况、欠款手续或预付工程款等。二是对担保债务和政府兜底债务要提供担保合同、企业破产法院判决书、若是银行贷款还要提供催款通知书等足以证明的相关资料。

第二、对资料的真实性进和行认定。要根据被审计单位提供的资料, 确定乡镇债务的真实、合法性, 对突击入帐的虚假债务一律不予认定。

第三、要进行审计调查, 对有疑问的帐外项目建设欠款, 必要时前往实地调查核实工程项目的真实性, 对大的账外债务还要与债权人进行核实。

(三) 利用制度约束, 规范债务管理, 以减轻债务审计的难度

1. 健全债务的统计披露体系, 建立适合的债务统计体系, 并使其成为一项重要的债务管理工作。

2. 明确债务的用途, 应以基础设施建设作为、民生工程建设等主要用途, 并借助市场力量, 以较少的资金带动更多的项目, 提高群众满意度。

3. 建立债务的预算约束机制。建立一套预算管理体系从而约束债务规模和使用方向。

4. 进一步规范乡镇政府债务管理, 使其逐步法制化。要进一步规范政府负债行为, 完善机制, 加强债务风险管理和控制;要建立责任追究制度, 对通过盲目举债来搞低水平的重复建设, 特别是因工作失职, 造成损失浪费和无法按期还本息的行为, 要严厉追究领导和直接负责人的相关责任。

(四) 成立专门债务管理部门

建议在乡镇政府设立专门的债务管理部门, 配备专职人员, 负责对乡镇政府收支情况以及工程建设程序、项目建设所形成的债务进行日常监督和管理, 确保政府资金能够得到合理使用, 政府债务能够及时得至偿还并履行承担的义务。

(五) 利用信息化审计, 注重审计成果的利用, 从而提高乡镇债务审计效率

此外, 在乡镇政府的债务审计中, 增加对乡村一级的债务审计也具有十分重要的意义。

五、结束语

“发展才是硬道理”, 在乡镇经济发展的过程中, 我们要协调经济发展与各方面的关系, 做到既要发展经济又要合理确定经济发展过程中的债务规模, 防止债务风险而影响经济发展, 实现乡镇经济的协调发展。同时在乡镇政府债务审计工作要注重审计方法的运用, 完善审计监督和债务管理的相关制度, 建立科学预警机制, 切实履行审计职责, 使审计成果得以更好地利用, 从而促进经济更快更好地发展。

摘要：改革开放以来, 我国地方经济特别是乡镇经济的发展取得了很大的成绩, 人民生活水平也得到了较大提高, 但在经济发展的背后也出现了地方政府为追求经济发展速度而负债的问题。这些债务在为乡镇各方面的发展提供资金来源从而促进经济发展的同时, 也成为地方财政风险的主要组成部分。因此, 我们要下定决心做好乡镇债务的审计工作, 确保乡镇经济的又快又好发展。本文主要从乡镇政府债务与经济发展的关系、债务的特点、债务形成原因、加强债务审计的方法等方面进行了阐述。

关键词：乡镇政府,债务特点,债务的形成与经济发展,债务审计方法与措施

参考文献

[1]苏明.财政理论研究[M].北京:中国审计出出版社, 1999.

[2]李金华.审计理论研究[M].北京:中国时代经济出版社, 2005.

乡镇政府人力资源管理现状及建议 第11篇

【关键词】乡镇政府机关；人力资源；合理分配

一、政府机关人力资源管理

1.当前我国乡镇政府人力资源管理的制度以及变迁

我国目前的乡镇政府人力资源管理的制度是要通过考试审核，从新中国成立到现在，我国乡镇政府人力资源管理的制度都在不断变化，不断摸索出更适合我国国情发展的管理制度，也不断借鉴外国的经验和方法，改革开放以后我国乡镇政府人力资源管理制度体系基本建立起来了，并且基本上实现了有法可依有法必依的管理局面，并且进入政府工作的制度也不断完善，要求也越来越严格，基本上达到了公平，公正，公开的原则和理念，更多优秀的人才可以通过公平的平台进入政府机关为人民服务。

2.传统人事管理理念根深蒂固

随着社会的发展和进步，乡镇的人力资源管理进步也越来越大，逐步具有了一些现代化人力资源管理的表现和特征，但从某种程度来说，还是没完全脱离传统思想的阴影，还是有一些人被事情边缘化的特点和案例，往往都把上级领导的观念和喜好放在首位，而忽视事情真正需要解决的方法，这种管理方式和理念会打击工作人员的积极性并且会产生不良的风气，只有及时遏制，才会有所好转，才会真正满足政府与人民之间最好的关系结构。

二、人力资源管理中存在的问题

1.人力资源总体素质不高

目前，河北省唐山市丰南区西葛镇政府发展中也存在一些基本的问题，比如工作人员的职责不明确，遇到问题互相推诿，编制与所管职责分离的现象，导致有些人在其位不谋其政，还有人没有能力处理好一些日常的工作，这对于乡镇政府的名声和工作效率都是极为不利的。所以，有些人民会认为政府执政能力低下，服务意识不强，面对这样的情况，乡镇政府需要进行调整，及时遏制不良风气扩散和蔓延，政府需要通过及时整治从而达到效果，面对工作职责不明确的问题，政府应该落实工作到每个人头上，规定每个人的工作范围和职责，避免徇私舞弊和工作互相回避的现象，并且需要严格考评制度和考试规则，来规定进入政府工作的门槛，起到一个真正为人民服务的作用。

2.监督机制不完善

乡镇政府的监督机制主要包括两种部分，一个是纪检监督的方式，需要由纪检委员负责，还有一个是通过党员监督的方式，需要由组织委员负责，即使这样，还存在着一些不可避免的缺陷，比如对部分公务员和有关系有后台的特殊聘用人员不能起到作用，人民群众的话语权被剥夺的情况越来越多，人民群众不能很好的表达自己的不满，也无法促进乡镇政府的进步，乡镇政府就是人民的政府，但现在权利反而凌驾在人民之上，不能设身处地的为人民考虑，为人民办实事，不能代表人民群众为人民群众争取利益，目前这样的监督机制使得政府和党的外部监督机构缺失，并对政府产生了不好的影响，反而会近一步恶化风气，最终导致人民群众和政府的关系越来越远。

三、从传统人事行政到现代人力资源管理

1.摒弃人事行政，树立人力资源管理观念

在某一种程度上来说，不管是人事行政的方式还是人力资源管理的方式都是为了更好的实现组织目标，更好的稳定政府的工作安排，但是传统的人事行政的方式不适合现在社会的发展也不适合现在乡镇政府的规划安排，对未来发展的前景也并不十分乐观，现在河北省唐山市丰南区西葛镇政府面临着很多压力。首先是上级的政府对于经济发展给予的硬性指标和更好的业绩要求，其次是人民群众对于物质文化的需求越来越高。所以，乡镇政府的管理和沟通能力就变得十分重要，这也取决于乡镇政府从政人员的能力和自身素质，在传统的人事行政的时代，不需要面对太过于复杂变化的局面，所以对政府的工作人员的要求也不高，但现在时代的不断变化和发展使我们不得不抛弃传统的理念和方式，找到一条崭新的适合当前发展的道路，既要协调好与上级政府的关系，也要掌握好与人民群众打交道的正确方式，真正的深入群众中去做群众工作，有灵活性变化性的面对日益复杂的局面，并且能够应对自如。

2.摒弃见物不见人，坚持以人为本的观念

在传统的人事管理的具体行为中，常常会忽视人的重要程度，把人和事物分开来看待，这会给工作带来很大的麻烦和难题，随着社会的发展，人们对经济和金钱的追求，也会给乡镇政府工作人员的工作积极性带来很大的打击，这也会慢慢促进无功无过，不求上进，得过且过的政府工作人员的工作态度，现在社会不断倡导人才的重要性，人才对社会发展的必要性，所以在日常的工作中要时刻注意以人为本，在用人的过程中要扬长避短，认真的对待人才资源的优势和重要程度，并且要通过不断的学习和培训的方式提高乡镇政府工作人员的思想觉悟与热情，毕竟是与人打交道较多的职业，领导需要不断强化用人的制度和方法，把人才放在首要的位置上并且加以鼓励，合理利用，让更好的风气进入到政府工作人员身边。同时呼吁社会正能量，让工作人员对待民众有更热情更认真的态度，这也是乡镇政府越来越好最重要的办法和方式。在实践中不断发展，不断提高工作人员的认知程度，对人员的配置过程中要做到适才适用，要更清晰的划分人事行政与人力资源管理方式的不同，要合理运用人力资源管理的方式管理政府人员工作，不断提高他们的热情，从而更好的促进河北省唐山市丰南区西葛镇政府的发展。

四、总结

对目前而言，乡镇政府在人力资源的管理上所存在的问题已经需要被充分重视起来，乡镇政府需要不断提升不断挑战，从而达到讓人民满意，促进整个乡镇更好的发展的良性局面。要达到不推脱不拖延，真正为民服务，乡镇政府需要面临结构失衡的问题，并且进行合理的调整。

参考文献：

[1]陈亮.我国乡镇政府人力资源管理现状及对策分析[J].市场论坛，2014，07：53-55.

[2]徐慧.探析乡镇政府人力资源管理中存在的问题——以成都市P县TY镇为例[J].中国管理信息化，2015，06：132-133.

乡镇政府财政供养结构分析 第12篇

任何一级政府, 要想有效治理当地的经济、社会并向民众提供基本的公共产品, 就必须用自身的财政资金供养一定数量的公务员、警察、老师、医务人员等, 所以财政供养人员是政府行政的基础。但是, 财政供养人员维持在何种水平才是合理的和适度的, 是一直困扰政府的一个理论和现实难题。一些学者对中国的财政供养规模从纵向上进行了古今比较, 认为中国当前的财政供养率同历史各个时期相比都显得过高, 并以此认为政府机构臃肿和人员膨胀已经非常严重, 必须大力精简机构和人员;另一些学者则借助于财政供养率等指标将中国与发达国家进行横向比较, 认为中国财政供养规模不是偏大而是偏小, 财政供养的主要问题是供养结构不合理, 从而导致结构性过剩和运行性过剩。但是, 这些文献研究都是基于公开的统计资料, 这些财政供养人员基本限定于行政事业编制内人员, 然而一个不争的事实是各级政府尤其是乡镇政府在行政事业编制外存在大量的聘用人员, 这些人员的工资福利、办公经费也由财政支付, 本质上说也应算财政供养人员。所以, 如果把编制以外的政府聘用人员排除在外来研究我国的财政供养, 其结论都不能完整地反映我国财政供养的真实情况。本文正是基于这种考虑, 拟把政府聘用人员统计在内来分析财政供养结构, 并重点分析政府聘用人员的功能结构, 是对财政供养研究的有益探索和补充。

目前, 研究财政供养最常用的指标是财政供养率 (又称财政供养系数) , 是指一个国家或地区的总人口与其政府财政供养人员的数量之比。这个比率既是衡量财政供养规模的基本尺度, 也是进行相关的国际比较和古今比较的有效工具。但是, 这一指标不适合乡镇政府财政供养的绝对衡量, 因为有许多公共产品是由上级政府提供的, 相应的财政供养人员也在上级政府, 因此本文不用这一指标来分析乡镇政府财政供养规模的适度性, 而只对乡镇政府的财政供养人员结构和功能结构进行分析。

二、乡镇政府财政供养结构分析

由于政府聘用人员的相关数据没有公开的资料, 全部依赖于实地调查, 因此本文以JX市本级全部10个乡镇的调查数据来分析财政供养结构。

1、乡镇政府财政供养人员身份结构分析。2012年JX市本级10个乡镇财政供养人员规模和身份如表1。 (表1) 从表1中看出, JX市本级10个乡镇共有财政供养人员3, 835人, 其中行政事业编制人员1, 054人, 占27.5%, 聘用人员2, 781人, 占72.5%, 这说明乡镇政府聘用人员在数量上已远远超过编制人员。造成这种现象的原因:一是由于经济社会的发展、人们对公共服务需求的增加以及我国1994年财政体制改革以来大量的事权下移, 使乡镇政府对财政供养人员需要增加, 而我国一直采取严格的编制管理, 乡镇政府只得在编制外大量使用聘用人员;二是聘用人员的使用成本由公共财政负担, 而使用聘用人员的直接收益是减轻了编制内人员的工作负担, 收益和成本分别由不同主体承担, 理性的政府部门必然有增加聘用人员的冲动, 以获得本部门 (个人) 的利益最大化, 从而导致聘用人员的不断增加;三是增加财政供养可以建立更广泛的政治支持网络, 同时目前乡镇的聘用人员能获得上级政府一定的财政支持, 而中国的财政转移支付具有很强的“粘纸效应”, 即相对于本级财政, 转移支付更容易引起财政供养规模的扩张。在三方面因素合力作用下, 乡镇政府聘用人员不断膨胀, 事实上在乡镇有编制人员成为脱离一线的管理干部, 做事主要是聘用人员。

2、乡镇政府聘用人员类型结构分析。目前, 乡镇政府的聘用人员类型较为复杂, 大体可分为四类:一是岗位合同工, 即在行政事业核定编制数内因缺编而形成的聘用人员和社区工作人员, 这类人员聘用需经上级人事部门批准;二是合同工, 即乡镇自主聘用的人员, 包括正式聘用的人员、退休返聘人员以及派出所的协警和城市综合执法局在镇 (街道) 执法中队的协管员等;三是劳务派遣工;四是临时工。其中, 劳务派遣工和派出所协警、城管协管员的聘用主体虽不是乡镇政府 (劳务派遣工、协警、协管的聘用主体分别是劳务公司、区公安局和区城市综合执法局) , 但他们的工资福利和办公费用是由乡镇财政负担, 所以本质上讲仍属于乡镇的财政供养人员。聘用人员的类型结构如表2所示。从表1中可计算出, 聘用人员中, 岗位合同工和合同工两者占全部聘用人员的92%, 这两类人员一般是长期聘用, 较为稳定, 说明绝大部分聘用人员并不只是政府的临时需要。 (表2)

3、乡镇政府聘用人员功能结构分析。乡镇政府聘用人员所从事的工作范围非常广, 几乎涵盖了乡镇工作的方方面面。根据服务的性质可将其分为三类:城乡社区工作、综合服务和综合执法, 2012年JX市本级乡镇按功能分各类聘用人员人数和占比如表3所示。 (表3) 从表3看出:在乡镇政府聘用人员中, 城乡社区工作人员、综合服务类聘用人员和综合执法类聘用人员分别占聘用人员总数的33.6%、17.4%和49.0%。

城市社区和农村村委会虽然从法律上讲都是自治组织, 但由于在当前社会转型过程中, 这一最基层的组织在社会管理中的作用日益突出, 政府为加强对这一级组织的控制和强化这一级组织对上级政策的执行, 采取的办法是把这一级组织的工作人员纳入到财政供养范围。对于城乡社区工作人员的管理, 目前仍有较大的争议, 一种观点是为了有利于政府对其控制, 让其成为政府行政的末梢, 即把城乡社区成为政府的一级机构, 其工作人员变为准公务员, 由财政来供养;另一种观点是让社区和村委会回归自治的本质, 从而减轻财政供养负担。但从实践的趋势看, 政府部门的许多事务性工作越来越下压到社区, 政府对其控制的要求也越来越大, 这样社区工作人员数量将不断增加, 社区机构也不断膨胀, 已经成为乡镇财政的一大负担。

综合执法人员在聘用人员中占比最大, 它主要功能有:一是市容和城市建设执法;二是综合治安执法;三是新居民 (外来人口) 协管;四是交通协管;除此以外, 还有环境执法、禁毒、矫正等。综合执法按岗位分布如表4所示。综合执法类聘用人员最主要的岗位是新居民协管和派出所协警, 两者占综合执法类聘用人员的75.6%;其次是城管协管和交通协警, 分别占13.2%和7.7%。这说明非户籍人口的增加是乡镇政府聘用人员增加的一个重要因素。综合执法类聘用人员的聘用主体和人事管理是上级政府的职能部门, 但人头费用由乡镇财政支出。虽然乡镇在一些大的临时性任务中由于人手不够, 会调用这部分人员, 乡镇的财政负担为这种调用提供了保障, 但从职能上说应属于上级政府, 乡镇为偶尔一次的使用而承担全部费用。所以, 综合执法类聘用人员最大的问题是事权与财权不一致, 同时由于各条线是独立运行的, 所聘用的协管人员不能进行统筹使用, 这样就会增加聘用人员的数量, 从而增加财政负担。 (表4)

综合服务类聘用人员包括经济服务类 (镇街道经济服务中心、企业服务中心、招商人员、企业管理办、农业服务站的聘用人员) 、社会事业类 (图书馆、文化站、计生办、民政办、敬老院、合作医疗等机构聘用人员) 和行政机构服务类。教育类、卫生类已由县级政府统筹, 乡镇街道不再承担人头费用, 因此教育卫生类聘用人员不再属乡镇政府的聘用人员。综合服务类聘用人员的岗位分布如表5。 (表5) 从表5中可以看出, 服务类聘用人员中最多的是经济服务类人员, 占全部服务类聘用人员的59.2%, 因此这类聘用人员主要需要解决的问题是区分政府、市场与社会的边界问题, 哪些服务必须由政府来提供, 哪些则可以由社会或市场来提供, 从而分离出社会和市场的功能, 来缩小政府现有的功能, 减少财政供养人员。然而调查发现, 由于改革开放30多年来, 政府一直以经济建设为中心, 经济发展是官员政绩的最主要考核指标, 加上政府计划经济大包大揽的思维惯性, 大量聘用这类人员增加对经济部门的服务。

三、基本结论

从上文的分析可得出如下基本判断:目前乡镇政府财政供养结构失衡, 聘用人员规模远大于编制人员规模;聘用人员主要是长期聘用的岗位合同工和合同工;聘用人员的岗位主要分布在城乡社区工作、综合服务和综合执法领域, 综合服务又以经济服务为主, 执法领域以外来人口 (新居民) 协管和派出所协管为主。从乡镇政府聘用人员的岗位分布看, 只有准确界定政府与社会、市场的边界, 给城乡社区更多的自治, 减少对市场的干预, 合理划分乡镇与上级政府的职责, 才能减少乡镇政府的聘用人员。

摘要：该文通过对JX市本级乡镇财政供养人员调查分析, 认为乡镇政府财政供养除了行政事业编制人员外还存在大量的聘用人员, 聘用人员岗位主要分布在城乡社区工作、经济服务、外来人口协管和派出所协警等领域。

关键词：乡镇政府,财政供养,分析

参考文献

[1]李含琳, 魏奋子, 李印峰.中国西部财政供养人口适度比例研究:经验模型及实证应用[M].北京:人民出版社, 2003.

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