乡镇改革范文（精选12篇）
乡镇改革 第1篇
1 乡镇畜牧兽医站工作开展情况
2006年全区乡镇机构改革完成, 全区保留乡镇畜牧兽医站99个, 现共有职工479人, 专业结构中畜牧兽医草原专业人员446人、非专业人员33人;年龄结构中35岁以下251人, 36~45岁之间165人, 46岁至50岁之间35人, 50岁以上18人;学历结构:本科以上76人、大专学历有202人, 中专学历145人, 高中以下学历56人;职称结构中高级职称人员5人, 中级职称人员84人, 初级职称人员327人, 其他人员62人。六县乡镇畜牧兽医站人、财、物全部由县畜牧局管理, 实行“以条为主、条块结合”的管理模式, 乡镇畜牧兽医站人员工资由县畜牧局统发。2008年国家落实基层动物防疫经费, 全区共200.1万元, 即每个乡镇畜牧兽医站1万元, 每个村动物防疫员680元。乡镇畜牧兽医站单独设置对动物防疫、疫情普查、畜种改良、技术推广发挥了重要作用。
1.1 动物防疫方面
根据县、乡镇政府和业务主管部门的安排部署, 坚持“预防为主, 防检结合, 以检促防”的方针, 狠抓春秋两季防疫认真实施动物防疫工作组织、动员、宣传工作, 负责组织防疫员开展免疫注射, 防疫员培训, 疫情监测、诊断、报告, 重大动物疫情发生时的应急处理, 免疫事故的鉴定及补偿等工作, 有些乡站职工还亲自开展免疫注射, 做到了月月抓防疫, 天天抓检疫, 实现了防疫工作不漏村、不漏户、不漏畜和检疫工作“四到位”, 全区年完成预防免疫1000多万头只 (次) 、防治家畜内外寄生虫340多万头只, 开展疫情普查600万头只。检疫活畜禽180万头只、肉类近8000吨。
1.2 畜种改良方面
认真实施畜禽良种工程, 负责种畜普查鉴定、劣质公畜的去势, 全区年完成畜种改良55万头只以上, 尤其是牛改冷配工作 (1万多头) 主要由乡站完成, 近几年负责开展了绵羊人工授精技术的推广及改良工作。
1.3 农牧民技术培训
充分利用冬春农闲季节性, 在县乡统一组织下, 开展农民养殖技术培训, 由乡站提供技术人员及技术资料, 其中大部分业务人员为农牧民授课、指导生产, 开展法律法规宣传等, 年完成农民技术和法律培训达35万人次。
1.4 兽医门诊
兽医门诊是乡站联系农民、掌握疫情的窗口, 也是农民迫切需要的服务项目。虽然乡站动物防疫经费和部分办公经费纳入财政预算, 但大部分乡站门诊收入仍然是防疫经费补充和乡站正常运转经费的主要来源之一, 乡站把大部分门诊收入用于动物防疫药品及器械、培训防疫员和乡站的水、电、暖等运转经费支出。另外全区乡站门诊收入差距很大, 高的毛收入在万元以上, 低的两、三千元, 有些乡站还没有开展门诊工作。
1.5 技术推广及项目工作
在县畜牧部门的组织下, 积极推广应用青贮、微贮、优良饲草料品种、优良畜种、畜棚建设、畜牧科技入户项目、新型农民培训等, 大部分畜牧业项目的实施离不开一线乡站技术人员的参与和实施。
1.6 落实畜牧兽医法律法规
根据《畜牧法》及有关规定, 开展了养殖档案建设与管理工作, 对养殖生产实施全程管理工作, 确保了畜产品质量安全;协助县畜牧部门开展动物防疫检疫、草原监理、畜禽品种管理执法工作。
2 存在的困难和问题
2.1 基础设施和服务设备差
虽然在“十五”、“十一五”时期连续多年开展了乡站建设, 但是由于资金不足等多种因素的影响, 乡站仍然缺乏疫病诊断、治疗、畜种改良设备设施, 缺乏电脑、电话及上门服务的交通工具, 缺乏卫生防护用品。大部分技术人员对疫病诊断仍靠传统的嘴巴问、眼睛看、耳朵听;技术培训仍靠技术人员的一副嘴片子。有些乡镇区域较大, 乡站对偏远地区服务困难。
2.2 工作经费严重缺乏, 弱化了乡站的服务职能
一是虽然国家对动物防疫经费给予了一定补助, 但随着物价上涨, 除国家强制免疫生物制品免费提供外, 其他防疫药品、器械、耳标及疫苗供应等全部需要购买, 开支不断增加, 加之防疫收费全部取消, 动物防疫经费严重不足。据预算, 如果能保证全县动物防疫工作正常开展 (一畜一针, 严格消毒) , 每个乡站约需1.5万元以上防疫药械经费。多年来乡站靠收取一定的防疫费、耳标费和门诊等其他收入来应付, 根本不能实现一畜一针和严格消毒, 甚至有的乡站职工垫付工资来开展工作。牲畜口蹄疫免疫工作中, 疫苗反应大, 引起牲畜死亡, 但缺乏有效补偿制度, 在向制药厂申请补偿过程中手续繁杂, 条件苛刻, 大部分死亡牲畜得不到补偿, 使乡站、防疫员与农民之间的关系恶化, 乡站出钱出力疲于应付。防疫经费短缺是影响动物防疫工作的最主要因素。二是由于牛改、技术推广、培训等服务无专项资金。部分县畜牧部门无力向乡站运送牛改所需的冻精、液氮, 由乡站人员到省、县有关单位购取, 费时费力费资;大多数乡站科技推广和科技培训无项目无资金, 单靠技术人员言传身教, 建立科技应用示范典型缺乏物质手段。三是办公经费少, 乡站人员到村到户的交通费用和联系农民的通讯费用由乡站人员自理。四是部分乡站缺乏门诊资金, 乡站人员为了解决农民畜禽看病难的问题, 增加乡站收入, 促进工作运转, 有些乡站职工自筹资金开展门诊。
2.3 政策规定的职工养老保险、卫生及基层津贴不落实
兽医和牛改工作经常接触畜禽和病死尸, 由于很多疫病是人畜共患, 除循化、平安县外, 全区畜牧兽医人员每天3元的卫生津贴一直得不到落实, 越是基层越难落实。互助、化隆、平安县41名合同制工人 (大部分为业务骨干) 的养老保险单位支付部分由职工个人缴纳, 每月每个职工负担400多元以上。互助等县8%的农林一线基层津贴没有落实。
2.4 技术人员专业培训力度不大
技术人员的专业培训时间短, 不深不细不系统, 缺乏技术人员授课技能培训, 很多技术人员照本宣课。由于缺乏培训及实际操作训练, 技术人员知识老化, 技能操作不强, 部分人员已将学校所学的知识和技能遗忘, 甚至出现了部分技术人员的科技知识不如养殖专业户的水平, 尤其在实际饲养技术、疫病预防方面。
2.5 乡站管理制度不健全、不落实
部分县畜牧部门和乡镇政府在对乡站的管理上缺乏制度, 缺乏协调统一的乡站工作业绩考核制度, 造成各自职责不明, 任务不清, 沟通不够。乡站内部管理制度不健全, 或者有制度不能落实。部分乡站服务不主动, 服务项目少, 服务不到位。部分乡站人员为农民服务的意识不强, 没有任务、没有压力, 吃大锅饭, 混工资度日, 得过且过, 不思进取。部分乡站人员因乡镇政府借调、抽调搞行政工作的现象仍然存在, 影响了业务工作。
3 加强管理的对策及措施
乡镇站应面向农村, 面向生产, 面向农牧民, 以服务为宗旨, 以发展畜牧业为目的, 不断提高服务质量, 推动当地畜牧业向专业化、商品化、现代化方向发展。通过机构改革实行以条条管理为主, 条块结合, 充分体现了乡畜牧兽医站职能的特殊性和专业性。今后乡站的管理要以充分发挥乡站的业务职能为目的, 在认真开展调查研究的基础上, 借鉴好的管理经验, 创新管理模式, 提高服务水平。
3.1 建章立制, 加强管理
进一步明确乡站是国家在基层的畜牧兽医公益性事业单位的性质, 其基本职能就是向农民提供动物防疫、畜种改良、技术推广等方面的服务。各级畜牧部门和乡镇政府要向乡站提供管理服务, 管理了加强条块结合、条条管理为主的制度, 及时出台的完善乡站管理办法, 明确乡站职能、条块管理职责, 制定服务项目承包和工作考评办法;业务部门要突出乡站人事、财务和业务领导等管理, 乡镇政府负责党务、行政 (考勤、政治学习) 、精神文明建设等管理, 由乡镇政府统一组织实施动物防疫、畜种改良、科技培训等工作, 支持乡站开展各项服务工作;要建立县畜牧部门与乡镇政府之间在乡站管理上的沟通机制, 乡站的各项工作都要定期向县畜牧部门和乡镇政府同时汇报, 在管理上形成合力;畜种改良、动物防疫、门诊等服务项目实行小组和个人承包制, 确定一定的积累比例, 盈亏自负, 定期轮岗;乡站财务实行县管乡用, 定期核算乡站财务和服务项目承包情况, 确保乡站正常运转;建立乡站及职工工作业绩三重考评制度, 由县畜牧部门、乡镇政府、农民群众进行考评, 考评结果与工资、职称晋升挂钩。建立职工培训、轮岗、考核等用人制度和职工服务档案, 实行单位和个人双向选择制, 做到人员能进能出, 能上能下。
3.2 增加对乡站的资金投入, 提供服务保障
继续加强乡站基础设施、设备建设, 解决疫病诊断、治疗、畜种改良设备设施及交通、通讯工具, 配备电脑、投影仪等, 实现乡站信息化, 确保乡站人员卫生防护用品, 为乡站创造一个良好的工作条件和环境。对乡站动物防疫、畜种改良、科技推广等服务, 各级财政要建立专项资金, 每年列入财政预算, 特别要增加动物防疫资金。办公经费向基层倾斜, 增加乡站办公经费预算, 保证乡站正常运转。不折不扣的落实党和国家的政策和法律, 全面兑现职工养老保险、卫生津贴、基层津贴;同时职称的评聘要向基层倾斜, 按照基层工作实际建立基层职称评聘制度, 鼓励科技人员留在基层、作用发挥在基层。针对基层乡站需要复合型人才, 即对兽医、畜牧、草原等知识全面掌握、独当一面的实际, 在评审职称时给予特殊对待。解决乡站门诊、畜种改良等所需的流动资金, 对缺乏资金的要一次性注入, 加强后期管理。各级畜牧、计划、财政、科技等部门要进一步加大项目工作力度, 通过项目的实施解决乡站基础设施和设备、科技推广资金。县级畜牧部门要确保疫苗、防疫药品及器械、冻精、液氮等的供应, 并送货到站, 逐步增加免费供应的物品。乡站扩大了服务项目, 增加了收入, 就是对农民和畜牧业的最大贡献, 因此要积极鼓励乡站扩大服务项目和收入, 服务收入在保持乡站正常运转的时, 采取年终职工奖励, 多劳多收。各级政府和财政要避免乡站及职工有收入就采取“断奶和扔包袱”的办法。
3.3 加强培训, 不断提高专业技术人员素质
关于乡镇改革与乡镇干部的思考 第2篇
关于乡镇改革与乡镇干部的思考近年来，随着“多予、少取、放活”方针的贯彻落实，过重的农民负担大幅下降，农民收入也大幅增长。因此，关于三农问题讨论的热点由“减负增收”转向了“乡镇改革”。在这一讨论的过程中，很多人认为乡镇没有多大的积极作用，主张撤销乡镇政府和部门；还有很多人认为乡镇干部是加重农民负担的主要因素，甚至认为乡镇干部没有几个是好的，紧张的党群关系和干群关系就是乡镇干部闹的，等等。由于本人出生不好（曾经当过十七年乡干部），不说也得说几句。一，三农问题集中表现在基层，产生问题的原因并不都在基层不下基层，不接触社会底层，不知道底层人生活的艰难与不瞒；接触了社会底层，农民给你讲的几乎全是基层的干部如何多、如何坏，乡镇政府和部门如何只是要钱要命、如何没有必要存在。这些都是事实，但都不是事实的全部。在封建王朝，县官常常总是最坏的官的代表，因为县官是最基层的官；在今天，乡镇干部常常总是最坏的官的代表，因为乡镇干部是最基层的官。无论是封建王朝还是现在，如果做定量分析（如贪污～的比例和程度、吃苦精神、付出的劳动和报酬等等），县官和基层的干部绝对不是最坏的官，并且有好多人是想做好官而不得不做了坏官。其实问题表现在基层，但产生问题的原因并不都在基层： 第一，农业的GDp在总的GDp中不到15％，要养活70％的人口和60％的干部，还要承担广大农村地区的基础设施建设和公共服务。乡干部要在一个“骨瘦如材的人身上刮肉”而又不得不刮肉，这可是制度规定的； 第二，农村政策出在上面、权力在上面、国家的资源都掌握在上面。上面要基层干部为民服务，下面就服务；上面要基层干部管制人民，下面就管制。乡镇政府是中央、省、市、县政府的影子，对上面负责——一级对一级负责是制度规定的； 第三，至于“上有政策，下有对策”，也要具体问题具体分析。如前些年中央的粮食政策总是得不到很好的执行，但现在看来错在粮食政策，执行的越好，国家亏的越多，农民坑的越苦；至于“有令不行，有禁不止”，则有“只许州官放火，不许百姓点灯”之嫌。当然还第四、第五、第六，在此没有必要说了。二，乡镇政府与乡镇干部将长期存在很多搞农村问题研究的人呼吁撤销乡镇政府。对此，乡镇和县一级的官员说这是“胡说八道”，中央和省一级的官员很慎重，农民似乎还不知道有这样一挡子事。我个人认为乡镇政府将长期存在下去（合并或分设一些是必要的）。这是因为，10000－100000人的地方没有政府是不可能的。有的人说，不找农民收钱了，乡镇就没有什么事可做的了。那我要问，城里不找市民收公粮，为什么要政府？时代在前进，人的需求也在增长，乡下的几万人也是人，要过人的生活，怎么就不要政府呢？以我的家乡为例，一般的乡镇都在50000人以上。下雨了，水要流入洪湖，为保证下游村民的安全，需要政府协调调度；干旱了，要从洪湖和长江调水，水要合理分配。一个50000万人口的地方，要建设和维护庞大的基础设施，要提供日益增长的公共需求（包括正常的秩序和安全），要维护市场交易公正，至于计划生育就更是需要政府了。再以西部10000人左右的乡镇为例，乡镇政府是扶贫工作和基础实施建设的主要组织实施者，是技术服务的主要提供者（实践证明：贫困的地方技术服务难以市场化），是社会秩序、社会公正和人身财产安全的保障者，是公共产品的提供和维护者，当然计划生育也只有政府来做了。我想象不出没有乡镇政府的乡村社会该是个什么样子的，假如生活在乡村社会的人都是木偶，也许不要乡镇政府，即使生活在乡村社会的都是奴隶，我想也应该需要政府。中国的人口绝大多数生活在乡村社会，科学的发展观强调以人为本，我想乡村社会会有越来越多的事需要干部去做，需要更多的像任长霞一样的公仆。所以，乡镇干部（怎么称呼可以讨论）不仅不会消失，而且需要一支庞大而稳定的队伍长期存在。三，乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇乡镇体制是不是没有问题呢？肯定是有问题的。一定是要改革的。怎么改？我看到的文章大多是要求弱化乡镇权力的。我个人认为乡镇的权力要加强，不能削弱。首先，要搞清楚中国改革开放是怎么回事。改革就是要改高度集权的政治体制和高度计划的经济体制，就是改苏联模式；开放就是要对外开通和对内放权。上个世纪80年代把人民公社改成乡镇政府，不是削弱基层的权力，是扩大基层政府的权力；有计划经济发展到市场经济不是管制是开放。实践证明放权和开放搞对了。其次，要搞清楚90年代的乡镇体制到底发生了什么变化。经过90年代的发展，乡镇的自主权力不是扩大了，而是削弱了。乡镇政府变得只有责任而没有权力；在乡镇代表条条利益的部门的权力扩大了，变得只有权力没有责任。实践证明，90年代的乡村实际上处于多部门控制为主的无政府状态，80％以上的找农民收费的项目不是乡镇政府所为，是部门所为。再次，中国的政治体制自身发展的规律是最基层的政府的权力总是被上级政府剥夺，最基层的政府承担的事务总是越来越多而财力越来越少。中国政治体制的活力在于激发基层的活力，当基层没有活力的时候，体制自身的发展规律决定最高的政府会采取渴泽而鱼的办法逐步向县、市、省剥夺权利。如果顺应体制自身发展的规律，最终的结果是体制基础的坏死，最终导致的是整个体制的灭亡。我们很多改革的研究者总是摆脱不了“皇权”思想，总是自觉不自觉的开“集权”的药方。这样的药方只能制造“回光返照”的效果。四，乡镇改革的核心是转制——建立“民本位”政府 上个世纪80年代以来，乡镇机构改革搞了好几次了。1998年朱鎔基总理刚改过，现在很多省又开始了新一轮的乡镇机构改革。这些改革大多都是在精简机构和人员、精简领导干部职数、乡镇的合并、部门和政府内设机构的合并等方面做文章，还有的就是把一些农民需要但政府财政认为是包袱的服务部门推向市场。实践证明，这样的改革，好的作用不大，坏的作用不小。乡镇改革的核心既不是精简机构和人员，也不是转变职能，根本的是要转变体制。体制转变了，职能就转变了，精简人员和机构的问题就不是问题了。转变体制就是要由“官本位”向“民本位”转变；
由管民型政府向民管型政府转变。在“以农养政”的时代，乡镇政府的主要职能是服从于“摄取农业剩余”的大国策的，因而要实现体制转变是有困难的；现在农业税正在逐步取消，“以农养政”的时代即将结束，为实现“官本位”向“民本位”的转变提供了财政基础。今后的乡镇政府要实现民选、民管，乡镇的领导不要上级任免，应该由乡镇人民代表大会和党代表大会任免。乡镇的机构设置不要全国一个样子，要根据当地的实际由乡镇人民代表大会决定。依法对人民负责、对国家负责是乡镇干部的天职，对上级负责不能成为“金科玉律”。乡镇政府要逐步向自治政府转变，乡镇的领导不要搞终身制，选上即官，选下即民。五，乡镇干部是宝贵人才，出路不在做官而在为民 封建社会的文化人总是拿县官开涮，现在当然是拿乡镇干部开涮了。说到干部素质低，往往就是特指乡镇干部。我以前在乡下工作时，接触过湖北省省级以下的很多领导，总的感觉是比乡干部的水平高不到那里去，我过去的很多同事都有当省级领导的水平；现在，我离开了乡镇干部的岗位，接触的人更多了，觉得还是乡镇干部全面，能说、能写、能做事、能处理各种复杂的矛盾、能承受各种压力、能临危不惧等等，乡镇干部是万金油！凭良心说，我们国家最优秀的干部队伍之一，应该是乡镇干部队伍。如果这个国家面对危机的时候，能够组织人民、动员人民、与人民同生共死、与国家共存亡的绝大多数干部一定是乡镇干部。乡镇干部是宝贵的人才！人才用在为民的体制里，就是民之福气；人才用在扰民的体制里，就是民之不幸。乡镇干部应该审时度势，自觉顺应乡村社会和乡镇体制由“官本位”向“民本位”转变的大势，多想如何为民，少想如何升官。乡镇干部要主动参与乡村社会的民间组织建设，要积极领办、创办民间组织，为农民应对市场经济服务，为农民维护权益服务，为农民行使民主政治权力服务。上个世纪的80年代，乡镇的食品公司、供销社等国营单位的干部和职工，适应大势，很多人成为乡村社会经济发展的带头人，成为最先富裕起来的一批人。我想，只要是人才，只要是顺应大势的人才，前途一定光明；不管你过去怎么样的人，只要你不顺应大势，时代就无情的抛弃你。乡镇干部现在面临巨大的生存压力，但同时也面临巨大的发展机遇。发牢骚没有用的，我劝还在乡镇旧体制中挣扎的朋友们从现在开始计划新的生活和未来。六，制约乡镇改革与乡镇干部发展的最大阻力是县级体制现在，很多人认为乡镇改革的阻力在乡镇干部。表面是这样的，但实际不是这样的。主导乡镇改革的是县级权力体，县级权力体的改革愿望是希望加强对乡镇的控制力，确保乡镇政府对县级负责而不是对人民负责。历次乡镇改革结果都是权力上收，包袱下放；农民需要的服务部门推向市场，向农民收钱的部门得到强化。以农业部门为例，技术服务推向市场，种子等有利可图的生产经营实现县以上垄断。这样的改革结果是乡镇干部由管民向为民服务转变的出路被县以上的权力体限制了。假如一个50000人口，80000亩耕地的乡镇的种植业、养殖业的种子、种苗生产经营的利润都留在乡镇而不是被上级权力体垄断，很多的乡镇干部是可以转变身份大有作为的。要说机构臃肿、人浮于事，乡镇和县比较，真是小巫见大巫了。乡镇体制改革的呼声很高了，其实，中国行政体制最要改的是县级。乡改县不改，改也白改；县改了，乡不改也得改。村民自治搞了十多年，效果不好，这是因为乡镇政府依然是“收刮政府”——找村民要钱，所以乡镇政府就是村民自治的最大阻力，村民自治怎么搞得好呢？同样的道理，现在是呼吁县级体制改革的时候了，当务之急是要大声呼吁县级体制要尽快适应乡镇体制改革的需要，做出积极的调整。
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乡镇财政支出制度改革刍议 第3篇
关键词：乡镇政府 财政支出 改革
一、目前乡镇财政支出制度中存在的主要问题
（一）财政支出结构不合理，“越位”与“缺位”并存
财政支出越位表现为：一是直接涉足竞争性领域。改革开放过程中，许多乡镇政府出面贷款和集资，办起了一批乡镇企业，但由于人才匮乏、缺少竞争，管理不善、信息跟不上市场变化。几年下來，倒闭破产时时发生，使乡镇财政背上了沉重的债务包袱。二是超越自身经济实力投资“政绩”工程。一些乡镇主要领导在当政期间，急于政期业绩，不顾长远利益，不考虑财力许可，靠贷款、集资和摊派大搞“面子”、“样板”、“形象”等工程。结果是完成一项建设，留下一笔债务。三是习惯于计划经济体制下的大包大揽。对一些进入市场的乡镇事业单位，已经从市场取得较高的收入，但仍然享受着以前政府所提供的一切待遇。四是乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重。
财政支出缺位表现为：一是对乡镇公益事业保障乏力。乡镇公益事业单位（如中小学、卫生防疫站等），按性质属于公共部门，其服务属于公共产品范畴，这些支出理应由财政资金予以保障。但现在却资金供给短缺，保障乏力。二是对由政府提供的公共服务设施、环境保护、非盈利性的基础设施项目，投入偏少。并由此衍生乱集资、乱收费、乱摊派和过度依赖贷款搞建设的现象。三是对农村社会保障无力顾及。社会保障是现代社会公平的基本要求，也是保障社会稳定的重要支柱，在我国以市场为取向的农村改革中，急需建立健全农村社会保障制度，以稳定广大农村的经济和社会生活。但是以目前的乡镇财力，根本无力顾及。
（二）刚性支出增长过快，超过了乡镇财政财力的增长
近年来，国家陆续出台了一些增支政策，使乡镇财政刚性支出不断增加。一是政策性增资。近几年来国家调整基础工资，提高工资补贴标准，改革社会保险，扩大社会保险范围等，都增加了乡镇财政负担。二是法定支出增加。国家通过制定法律，对一些支出标准作出了硬性规定，如规定农业、科技、教育等方面的支出增长速度必须高于财政收入增长速度，且要逐年递增。三是资金配套政策。上级有关部门出台的专项政策，下达的各种专项资金，都要求乡镇政府安排一定的配套资金，否则，专项资金难以到位，这也增加了乡镇财政的支出压力。这些刚性支出的增长，有的远远超过了乡镇实际可用财力的增长，造成支出的硬缺口。
（三）支出预算编制方法的不科学
长期以来，我国乡镇财政支出预算编制方法一直是按功能并采用“基数法”编制预算。这种方法有其合理之处，如按功能编制预算支出便于经济分析；编制方法较为简便等。但这种预算方法的明显不足：一是没有将预算指标细化到具体单位和项目，不利于乡镇财政的监督，不利于合理控制支出；二是由于预算编制较粗，预算分配的透明度不高，造成预算约束弱化；三是支出预算科目的设计不科学、不规范，不能从不同的角度全面反映乡镇政府的事权和财政支出金额，因而不能满足细化预算的要求，也不便于对预算执行情况进行准确的分析。
（四）乡镇财政预算约束软性化，缺乏监督力度
乡镇财政预算是乡镇政府有计划配置和分配乡镇财政资金的重要手段。预算一经乡镇人民代表大会审查通过，就成为乡镇政府一定时期内的收支行为准则，不得随意变动。但在实际执行中，一方面由于乡镇人大缺乏监督财政的经验，其工作仅限于形式；另一方面，由于乡镇人大平时对财政预算执行监督不足，造成部分乡镇执行预算过份随意，调整预算也很少通过乡镇人代会，往往凭领导“一支笔”或“一句话”，导致预算数和决算数差异较大。同时，由于乡镇预算内外尚未集中统一管理，预算外资金游离于财政监督之外，一些不合理、不合法开支在预算外列支。这一切都为财政支出超预算的产生留下一步隐患。
二、乡镇财政支出制度的革新思路
（一）优化支出结构，建立乡镇财政支出新格局
优化乡镇财政支出结构的前提是科学界定乡镇财政支出范围。财政支出范围不科学，优化支出结构很难收到应有的效果。根据乡镇财政职能，我国乡镇财政支出范围主要集中在以下四个方面：一是乡镇政权建设；二是乡镇社会公益事业；三是农村社会保障；四是非竟争性和非经营性的公共投资。同时，还应对上述的目标支出进行内部结构调整。
1、精简基层政权机构，节减行政支出
（1）当前，我国乡镇设置过多，规模过小，致使资源配置不合理。因些，我们要紧紧抓住加快城市化和城镇化建设步伐这一契机，本着资源共享、合理配置资源的原则，根据交通条件、人口、区域面积、经济总量等因素，重新对乡镇行政区划进行调整，建设小城镇，走城镇化道路。这样，既可以从根本上达到精简乡镇机构和人员的目的，把“吃皇粮”的人员压缩到最低点；又可以利用小城镇的聚集效应，扩大城镇规模，从而最大限度地提高城镇人口对道路、供水、供电、环境等基础设施和商场、学校、医疗、文化等服务设施的共享率和利用率，最终提高财政资金使用效率的目的。（2）转变乡镇政府职能，对乡镇政府的职能要按市场的要求进行重新界定。从对经济事务的直接干预、直接管理逐步转移到间接调控、间接管理上来。把政府不该管的事彻底分离出来，属于市场的还给市场，属于企业的放给企业，属于社会的交还社会，属于村组织管理的让给村组织管理。同时，必须把原前事业机构具有的行政职能全部剥离，一切权利还给乡镇政府，做到政事、政企、事企彻底分开。此外，县级政府要加大放权力度，除少数部门外，县级职能部门应将相应的人、财、物之权下放给乡镇政府管理，使乡镇政府拥有完整的职能，真正做到乡事乡管，乡财乡理。（3）要按照小政府大社会的原则，对乡镇现有的内设机构进行撤并转，通过精简机构、减员增效，达到节减人员开支，缓解乡镇财政压力的目的。（4）严格控制经费支出。一切开支都要严格按照财务制度和批准的预算办理，都要置于严格的财务、审计监督之下，对任何违反规定的行为都要依法严惩。
2、调整事业布局，优化社会公益事业支出结构
乡镇财政应对基础教育、卫生防疫等纯社会公益事业给予经费上的保障。但是，对乡镇事业布局结构应进行调整，彻底打破按行政区划和行政隶属设置事业单位的传统模式。对重复设置、任务交叉、效益低下的事业单位，要进行机构撤并和人员分流，提高事业发展和经费使用效益。比如有些地方教育布局不合理已成为增加乡镇财政负担的一个重要方面。据某市调查资料反映，目前一些村小学师生比例仅为1：7左右，个别村小学只有20--30个学生。如果师生比按照1：15进行配置，可分流50%以上的教师，缩减一半校舍和相关办公、维护费用。因此，要通过调整教育布局，适当合并现有的学校或教学点，扩大学校规模，调整和清理不合格教师，以达到减少乡镇教育支出，提高乡镇办学效益和质量的目的。二是对不属于公共支出范围的事业单位，比如一些民办公助的站、所，应通过不同方式限期与财政供给脱钩，逐步推向市场，使其自负盈亏。
3、财政要保障非竞争性和非经营性的基础设施和公共设施建设
乡镇范围内的基础设施和公共工程主要是指道路、桥梁、农田、水利、消防基础设施和乡镇（小城镇）的公共设施。保证这些基础设施和公共设施建设的支出，是建立公共财政的客观要求，同时也是我国农村经济发展的客观规律和基层政府的职能使然。我国农村经济发展基础薄弱、起点较低，在初级阶段政府的作用尤其重要。因此，乡镇财政要加大对这些基础设施和公共设施的支持力度，为农村经济发展创造一个良好的外部条件。
（二）改革预算编制方法，构建乡镇支出预算新体系
改革支出预算编制的目标是：细化支出预算编制内容；将预算支出按单位和功能进行分配；建立零基预算编制方法。
1、实行部门预算。编制部门预算是公共支出预算通行的做法。通过部门预算，一是细化支出预算编制，提高预算的透明度，有利于防止支出预算分配和执行中的“黑箱操作”，便于立法机构对預算的审查和监督；二是强化预算的约束力，能够有效防止挤占挪用财政资金现象，有利于提高预算管理水平；三是实行统一的支出预算，便于集中财力，统筹安排，有利于推行乡镇综合财政预算管理。
2、推行“零基预算”。传统的乡镇财政支出分配一直采用“基数法”，这种方法虽然比较简单，但实际执行结果往往造成支出刚性增长，不利于财政宏观调控。“零基法”则不同，主要是根据各单位履行职责、发展目标和人员配备等宏观困素确定资金使用额度，一切从“零”开始。与“基数法”相比，“零基预算”在支出预算分配上更具有公平、公正和合理性。因此，在编制乡镇财政支出预算时，应逐步采用零基预算法。
（三）创新管理机制，探索乡镇财政支出管理新模式
1、推行政府采购制度。推行政府采购制度的意义在于：⑴有利于强化支出预算约束，提高乡镇财政资金的使用效益。⑵有利于从源头上抑制各种腐败现象，提高乡镇政府的信誉和威望。
2、实行国库集中支付制度。实行国库集中支付对加强乡镇财政支出管理的意义在于：⑴有利于库款调度。改变目前财政资金管理分散，支出多头，重复开户的混乱局面。⑵有利于财务监督。乡镇财政、支出单位、结算银行都持有可以相互核对的资金支付账册，预算执行规范透明，监督管理贯穿全过程。⑶有利于强化支出预算的约束力和预算执行管理。
（四）强化监督，健全支出监控新机制
1、加强乡镇人大对乡镇财政预算及执行情况的监督。对本级人代会通过的预算，必须严格执行，不得随意变更。如遇特殊情况需要增加支出或减少收入应编制预算调整方案，按法定程序提请乡镇人大主席团批准。乡镇财政要坚持每季向乡镇人大主席团汇报一次预算执行情况，年终向人代会汇报决算情况。
2、加强县级财政对乡镇财政的监督指导。一是对乡镇财政总会计实行会计委派；二是定期对乡镇财政收支状况进行检查；三是设立乡镇财政收支预算备案制度，年初收支预算及年中预算变更都要及时上报县财政部门备案。
3、健全乡镇财政审计制度。其重点是乡镇财政收支情况年度审计和乡镇主要领导离任审计制度。审计主体一般应由县级审计部门承担。
总之，通过以上创新，目的是使乡镇财政在支出上更加合理、科学、有效；在管理上更加有章可循；使乡镇财政支出制度与市场经济体制的改革更相适应。
参考文献：
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乡镇机构改革的实践与思考 第4篇
一、安康市乡镇机构改革试点运行的成效
安康市辖9县1区、197个乡镇、3个街道办事处,其中一类乡镇32个,二类乡镇51个,三类乡镇114个。全市乡镇机构改革试点从2005年8月开始到2007年3月结束。全市乡镇机构由改革前的2 386个精简为1 915个(含乡镇司法所、畜牧兽医站),减少19%;乡镇行政编制核定5 153名比改革前的5 182名减少29名,实有人员由原6 101人减为4 849人,减少1 252人,少21%;乡镇事业编制核定5 385名比改革前7 334名减少1 949名,精简27%,实有人员由原7210人减为4311人,减少2899人,少41%。全市统一对乡镇行政事业精简人员采用“拆庙养和尚”的办法分流人员4 151名,其中:辞职16人、到村任职291人、自主创业360人、从事主导产业1 215人、提前离退1 204人、离职学习78人、进入农村工作服务中心(为安置分流人员设立的非正式机构)376人、其他途径分流611人。此外,清退临时人员432人。改革后,乡镇统一设置党委、人大、政府机构,实行交叉任职,领导班子职数为5-7名,精简领导职数470名,减幅为28%;乡镇领导平均年龄由原来的37.8岁下降为36.1岁,乡镇干部平均年龄由原来的37.3岁下降为34.7岁,乡镇干部学历结构由原来的本科以上10%、大专42%、中专33%,高中以下15%提高到到本科以上13%、大专49%、中专31%,高中以下7%。改革后乡镇机构运行平稳,主要有以下成效:
(一)政府职能和工作作风得到进一步转变,密切了党群,干群关系
转变政府职能是机构改革的核心内容,改革后,乡镇政府“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定”的职能得到加强,使乡镇政府从过去催种催收、抓任务落实等事务中摆脱出来,用更多的时间和精力为农民提供政策、信息、资金、技术等方面的服务,乡镇政府服务、引导、协调职能得到加强,公共服务水平得到全面提升。加快了乡镇政府由领导式管理向服务式管理转变,把无限管理、有限服务变为规范管理、无限服务。同时,乡镇干部的责任意识和服务意识明显增强,工作精力和主要时间都放在加快发展上、为农服务上,为进一步密切党群、政群、干群关系,起到积极的促进作用。
(二)行政资源得到优化配置,乡镇直接服务“三农”作用明显加强
一是通过规范行政机构设置,统一将乡镇行政机构设置为:“三办一所”。即党政综合办公室、经济发展办公室、社会管理办公室和财政所,进一步整合了乡镇行政资源,实现了机构职能的优化配置。同时,通过“三定”方案明确各办公室工作职能、工作范围和工作权限,将权限和责任分解到岗位,实行一人多岗、交叉任职、相互补充、整体统一,减少了办事环节,提高了工作效率。二是通过整合事业站所设置,统一将乡镇事业单位设置为:“四站”。即农业综合服务站、人口和计划生育服务站、社会保障服务站、文化综合服务站,实现了机构综合设置,完善综合服务功能。三是通过理顺派驻机构管理,将乡镇国土所、司法所和畜牧兽医站作为县派驻乡镇(延伸)工作机构。加强了事业站所综合执法力度,改变了长期以来事业站所多、人员散、管理不便的被动局面,为更好地服务“三农”起到了积极的促进作用。
(三)用人机制得到有效完善,加速了高素质干部队伍的建设步伐
改革后,乡镇普遍建立了支持干部干事创业的用人机制,极大地改善了用人环境,调动了各类人员的积极性和创造性,加速了高素质干部队伍建设步伐。平利县明确乡镇机关事业单位职责任务、机构规格、人员编制、管理形式、工作标准,实行按岗定人定责,实名制管理,还对一些重要职位(岗位)上的工作人员,在德、能、勤、绩、廉等五个方面做出具体规定,突出机关窗口单位的服务性,事业服务行业的专业、技能性。岚皋县改革后推行事业单位聘用制,变国家用人为单位用人,变身份管理为岗位管理,进一步增强了单位用人自主权,调动了各类人员的积极性和创造性。
(四)各项管理制度进一步健全,乡镇政府依法行政的能力得到提升
改革后,乡镇进一步加强了制度建设,对原有不适应的制度进行了修订,并补充制定了新的规定。科学细化了乡镇机构职能和干部岗位职责,明确了乡镇干部的具体事权范围和工作职责,从制度上监督和约束乡镇干部的行为。乡镇普遍建立的管理制度有《单位年度目标责任制度》、《个人岗位目标责任制度》、《机关干部首问负责制度》、《重大事项集体决策制度》、《重大事项社会公示和听证制度》、《重大事项责任追究制度》、《乡镇机关事业单位工作人员考核奖惩办法》、《乡镇干部到村任职考核管理办法》、《乡镇事业站所履行公益性职能考评办法》等。同时,在乡镇推行岗位目标管理,乡镇主要领导与分管领导、分管领导与站办所负责人、站办所负责人与一般干部层层签订目标责任书,将考核结果与经济待遇、评优树模、职务晋升有机结合,营造了重实绩、看贡献、优胜劣汰的工作格局。
(五)公共服务职能得到提升,事业单位社会化服务的效能明显增强
通过转变经费管理形式,转换事业单位运行机制,各县区将乡镇中心卫生院人员经费管理形式由财政差额补贴转为财政全额拨付。同时,将原乡镇企事业办、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算,纳入财政保障范围,不再靠收费来维持运转,不仅堵住了向农民收费的口子,而且增强了事业单位的公共服务意识和责任意识,改变了乡镇事业站所重经管、轻服务的职能,激发了事业站所自身发展意识、为“三农”服务意识,有助于进一步加强事业站所服务效能,为稳步推进“民生八大工程”建设奠定了基础。
(六)强化机构编制管理,编制控制和人员管理的长效机制初步建立
一是结合乡镇人员定岗工作,对乡镇编制和人员实行实名制管理,将乡镇编制、上岗人员、分流人员,按机关事业单位分类造册,张榜公布,并履行任命、聘用、工作交接和工资变更等手续,建立编制人员台账,实行分类管理。二是对乡镇经费预算,实行经费包干,在编制定员内的人员增减,实施“减人不减经费,增人不增经费”的激励政策。三是上收乡镇机构改革编制审批权,今后乡镇机构、编制的调整变动由县区机构编制部门报市机构编制部门在总量内调剂审批。四是把机构编制和干部人事政策执行情况纳入县乡党政领导班子考核和单位目标责任督察考评范围,定期对县乡执行机构编制规定情况进行督察,对擅自增设机构,增加编制,增加领导职数,违规进人的,实行责任追究。
二、乡镇机构改革运行中存在的主要困难和问题
乡镇机构改革,极大地调动了乡镇各类人员的积极性,释放和激活了农村经济社会事业发展的动力。但是,乡镇机构改革后也出现了一些新情况、新问题,主要表现在以下几个方面:
(一)乡镇政府职能转变比较缓慢
推进乡镇职能转变是乡镇机构改革的核心。从安康市乡镇机构改革运行情况看,乡镇政府职能转变虽然取得了明显成效,但职能转变步伐仍比较缓慢。一是受客观条件限制,特别是资金、技术、信息、人才等因素制约明显。二是虽然乡镇机构改革明确划分了县乡之间的事权和责任,但如何操作运行的问题还需完善。三是乡镇机构改革时,上级政府部门改革没有同步进行,行政管理方式没有改变,上级业务部门干预下级机构编制设置的情况不同程度存在。乡镇工作仍然是“上面千条线,下边一根针”,大量繁重而具体的工作,仍需要通过乡镇进行落实,乡镇疲于应付,工作重心很难转移。四是由于受编制限制,少数机构在运行中出现职能过宽,人员过少的矛盾,影响工作的正常开展,如乡镇财政所按一、二、三类乡镇分别核定5、4、3的编制,乡镇普遍反映忙不过来。五是专业技术人员缺乏,影响乡镇事业站所服务功能的有效发挥。
(二)乡镇干部队伍结构与农村现实需要不相适应
改革后,使乡镇行政资源得到优化配置,乡镇直接服务“三农”作用明显加强,公务人员素质得到了进一步提高。但由于近几年乡镇公务员招录很少,现有在岗的公务员大多年龄偏大,存在公务员青黄不接的隐患。在乡镇事业单位人员中,人员结构和专业结构不合理。出现新上岗的人员中懂得专业知识的人不多,如部分乡镇人口和计划生育服务站因没有专业技术人员而无法给农民群众提供基本的手术服务;有些乡镇因缺少农业、林业、畜牧、水利等专业技术人员,农村技术服务无法开展。虽然此次改革通过多种途径分流了一部分人,但在改革中,仍以考试为主要环节,往往出现“年龄大的考不过年轻的,年轻的考不过刚出校门的”,这种现象使有的年龄较大,技术好的干部“被迫提前离岗”。另外,改革后普遍存在空编问题,特别是部分专业技术性较强的岗位出现有岗无人现象。据统计全市乡镇行政、事业共空编806人,其中行政空编325名、事业空编481。例如岚皋县改革后空编186名,其中事业“四站”空编120人占64.52%。乡镇事业站所中没有高级职称的技术人员,具有中级职称的仅占总人数的20%;平利县乡镇事业站所324人具有中级以上技术职称仅占10%。由于受编制缩减和人员进出口限制,人员结构优化工作仍需要进一步完善。
(三)“进口”难堵,编制控制与人员政策性安置有不配套的地方
安康市经济发展滞后,就业渠道窄,有些政策性的安置不得不分配到乡镇,给改革后的乡镇控制人员增长带来了很大的压力。如每年城镇复转退伍军人需要政策性安置,机构改革后的乡镇又不设工勤岗位,安置到乡镇事业单位又不符合“凡进必考”规定;全省统一实施的“人才振兴”计划,没有相应的编制匹配,加之改革后近几年又没有人员退休而自然减员,因而这一计划实施难免顾此失彼;另外,县区为推进领导干部年轻化而规定的领导干部“退二线”的年龄限制,为乡镇控制编制和人员调配带来了很大压力。
(四)改革缺乏资金支撑,影响人员分流成果的巩固
安康市属国家级贫困地区。各级财政普遍困难,没有改革资金作支撑,加之于2005年8月开始同时启动乡镇机构、农村义务教育体制、县乡财政体制三项改革,都需要钱。若对全市乡镇机构改革行政分流人员和事业单位人员实行养老保险制度,经测算,需要养老保险启动资金3.27亿元,这对一个财政困难地区来讲是无力承担的。因此,为了平稳推进改革、妥善安置分流人员,采取了“拆庙养和尚”的办法,而这种办法只是堵住乡镇盲目进人的基础,没有实现人员的彻底分流,这些人员仍由财政供养。实行公务员津补贴政策后,对分流人员落实了只享受60%的生活补贴,不享受岗位津贴的政策。目前在一些乡镇已出了现分流人员纷纷要求上岗的趋向,基于稳定考虑,自然出现了人员“分流”后的“回流”现象,有部分分流人员又回到了原岗位工作,甚至有的分流后就没有离开原岗位。这对分流人员管理带来了许多矛盾和问题。
(五)改革给县乡财政带来了新的困难,加重了县乡财政负担
改革后,从长远看,通过对机构、编制和人员规模的控制,可以逐步减轻财政负担,但短期内加重了县乡财政负担,使县乡财政为之付出了一定的直接费用且新增了大量的间接费用。直接费用主要有四项:一是在机改前期和进展过程中,各级组织调研、调查摸底、制定方案、局部试点、动员培训、政策宣传、全市统一组织上岗笔试和竞争上岗、培训上岗和分流人员、组织督查和检查验收等支出工作经费2 453万元。二是全市有16人辞去公职,对辞职人员由原单位按每满1年发给本人原3个月基本工资的标准发给一次性辞职补偿费,全市共支付一次性补偿资金63.9万元。三是全市清退乡镇临时人员432人,人均工龄10.625年,人均月待遇554.5元。按照服务年限每满1年发给1个月待遇的标准,全市共支付一次性补偿金254.64万元。四是全市清退原集体性质的乡镇畜牧兽医站的兽医人员517人,连续工龄最少的在5年以上,最高的达41年,10年以上、35年以下占80%以上。县区核定这部分人员的月工资标准在450到800元之间,个别县达到1 000元。被清退乡镇畜牧兽医站人员,按连续工龄折算,每满1年发给相当于本人1个月标准工资的补偿金,最多不超过12个月,一次性清退,全市共支付一次性补偿金376.23万元。以上四项共支付一次性补偿资金3 147.8万元。同时,改革后因机构整合、财政体制补助调整等因素产生了大量的间接费用。特别是将乡镇中心卫生院人员经费由财政差额补贴转为财政全额拨付,将原乡镇企事业办(改革后并入乡镇经济发展办公室)、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算,纳入财政保障范围,给县乡财政增加了大量而长期的负担。如平利、白河、岚皋、汉阴四个县共增加县乡财政负担2 058万元,平均每个县增加财政负担514.5万元,四个县实有乡镇59个平均每个乡镇新增财政负担34.9万元,仅此全市改革后当年新增财政负担6 600多万元。
(六)乡镇运转仍然困难,影响乡镇机构健康平稳运行
由于安康财政经济总体实力不强,收入总量小,财政自给率较低,财政负担有增无减现象日趋突出,县乡财政靠上级转移支付维系“吃饭型”财政日趋明显。乡镇机构改革后,乡镇政权组织运转困难的问题依然突出,一方面是历史负债沉重,全市截止2005年底锁定乡村债7.12亿元,其中乡镇政府债务5.12亿元、村级组织债务2亿元。大多是税改前“普九”、“两基”达标和因乡镇机构膨胀、发工资、保运转等原因形成的,时间长,化解难;另一方面是财力不足,刚性增支因素多,各类政策性增支压力大,各项基础设施建设需地方财政配套,各类突发性灾害和处理社会矛盾需财政投入,财政收支矛盾异常突出;再一方面是乡镇机构改革后,按在编人员预算公用经费,乡镇级人均年公用经费不足2 000元,普遍存在年度预算标准与实际支出相差甚远的问题,大多数乡镇靠超收返还、向上级争取、指望年底县级财政等弥补缺口。目前,由于乡镇级经费紧张,使乡镇干部有关福利政策难以落实,如不少乡镇干部出差、下乡没有补助、差旅费,也没有培训费等,这些问题必将影响到乡镇干部工作积极性和思想稳定。
三、深化乡镇机构改革的对策及建议
乡镇机构改革是农村综合改革的核心和关键。为进一步完善和深化改革,结合安康乡镇机构改革运行实际,提出如下建议:
(一)进一步理顺完善乡镇机构职能,促进乡镇政府职能转变
转变乡镇政府职能是乡镇机构改革的核心。安康市虽然完成了机构人员精简分流,但乡镇政府职能转变将是一项长期的任务,需要在改革运行中不断探索完善。(1)对乡镇机构的职能要进一步做好理顺调整工作,使其更加完善合理。尤其是要进一步理顺乡镇与垂管事业站所的关系,建议上级尽快出台上划垂管部门实施意见,切实实行政事分开。逐步建立起适应农业产业化,小城镇建设和农民致富奔小康服务的新型事业机构运行体系。只有理顺了乡镇与事业站所关系,乡镇功能得到完善,才有利于乡镇行使领导和管理职能,实现各种资源的有效整合和优化配置。(2)整合乡镇卫生院和计划生育服务站,实现人员、技术、资产、设备等资源的优势互补,减少浪费,提高效率。(3)进一步理顺乡镇财政所的职能,将财政所的职能调整定位为核算职能、支付职能、监管职能、服务职能、乡镇中心工作职能,将各职能分解细化落实到岗位、到人员,加强管理,规范运作。鉴于国家惠农资金补贴项目多、资金数量大、发放对象量大面宽,目前乡镇财政所负责核拨发放的各种惠农资金补贴项目近20种,加之社保资金的筹集与管理工作量越来越大,财政资金监管的任务十分繁重,因此财政所的力量应进一步加强。同时,将乡镇农村财务管理职能从乡镇社会保障服务站划归财政所职能范围内,这样有利于加强村级资金、资产和债权债务的管理。(4)进一步完善县对乡镇考核办法,着力解决县乡事权和责任划分后如何规范运作的问题,县级部门要转变指导乡镇工作的方式方法,根据乡镇机构的职能规定,研究制定指导对口机构的工作规则与业务程序,达到上下工作协调顺畅。(5)完善乡镇机构运行,对乡镇各工作机构按职能规定和业务范围,县区要规范定岗、定员、定责、定考核,特别对职能多、业务量大、人员少的机构,如何做好一人多岗、交叉兼职,要规范统一。(6)积极推进经济转型,不断完善社会主义市场经济体制建设,尽量减少各种达标评比、指标考核,正确引导乡镇把更多的精力放到管理社会、服务“三农”、保障民生上来。
(二)加强对上岗和分流人员的业务技能培训,努力培养适应农村工作需要的乡镇干部队伍
乡镇机构改革后,一批年轻干部通过竞争上岗走上新的工作岗位,而农村经验丰富、工作年限较长的同志大部分退出工作岗位。目前乡镇干部以年轻同志为主,工作热情很高,但农村工作经验普遍不足,掌握的理论与实际工作不能实现有机结合,在服务群众、指导生产、处理矛盾、调解纠纷、维护稳定等方面的工作能力相对欠缺;新竞争上岗的部分人员存在跨行业、跨岗位上岗,工作了解不够,业务技能生疏,对一些工作连续性开展造成了一定影响;还有部分分流人员又从事了其他工作,如有的到村任职、有的自主创业、有的从事主导产业等,这部分人员也应加强培训。因此,改革后加强乡镇人员培训显得非常重要,建议:中省要加大资金投入,安排专门资金,对乡镇干部进行全面培训,确保乡镇人员适应新形势的要求。
(三)加强机构、编制、人员管理,建立机构改革后乡镇人员合理流动补员管理机制
机构改革后,加强乡镇机构编制管理是巩固改革成果,防止出现反弹的关键。因此,在乡镇机构编制管理中,凡涉及调整机构、编制和领导职数增减等必须始终坚持由机构编制部门一家承办,编制部门领导一支笔审批和编制部门一家行文的“三个一”制度,严格遵守机构编制纪律要求,从制度上保障机构编制和财政供养人员在“十一五”期间只减不增目标的实现。从安康市改革运行实际出发,目前要解决好空编补员和对分流人员的管理问题。建议:(1)重视解决空编补员的问题,在核定总编制不变的情况下给县级一定的编制人员调整权限,对空编的岗位要严格控制进人,允许县区政府对乡镇空编的岗位从县区或其他乡镇分流人员中选配,进一步加大乡镇公务人员补充力度;对边远山区乡镇适当放宽机关事业单位补员条件,从大专院校毕业生中招录补充公务员和专业技术人员;从县级有关部门选调(选派)年轻有专业技术的人员补充到乡镇事业站所工作,工资待遇保留在原单位,以解决乡镇缺专业技术人员的问题,使其更加合理,保障运行。(2)重视对分流人员的管理,研究探索管理办法,使这部分人员发挥新的作用。(3)进一步完善提前退休、离岗等人员分流办法,在改革中高限“一刀切”,不能为了片面追求“减员”而设定工龄或年龄,尽量避免使一些精力充沛、群众基础好、熟悉农村工作、工作事业心强、成绩突出的人,被迫离开工作岗位,造成乡镇人员结构不合理、工作出现断档现象。因此,要从实际和需要出发解决减员问题。(4)要增强政策的配套协调性,进一步强化机构编制管理。建议进一步加强机构编制的管理,上级业务部门出台的文件规定要同乡镇机构改革的规定相适应,上级部门不得干预乡镇机构改革的设置和人员编制。
(四)深化各项配套改革,保持改革的协调配套性,确保乡镇机构平稳健康运行,实现改革应有的目标效果
乡村政权组织能否正常运转,对巩固成果、深化改革、防止反弹、确保改革后乡镇机构健康平稳运行,促进农村经济社会发展具有重大意义。因此要将乡镇机构改革同县乡财政体制改革结合起来,同乡镇财政财务管理结合起来,完善“乡财乡用县监管”管理方式,进一步增加对乡镇的财力支持。建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇经费保障机制,为乡镇发挥职能提供必要的经费支持,防止基层通过乱收费弥补财力不足,杜绝通过赊欠等形成新的债务。加大乡村运转财力保障转移支付力度,目前乡镇需要运转经费最少人均5 000元,村级至少达到平均每个村4万元。从预算安排和拨付上给予保障。同时,要加大乡村债务化解力度,减轻乡村运行负担;要稳妥解决乡镇人员尤其是分流人员个人手中的债权债务问题。为此建议:中省应进一步加大保证乡村运转经费的转移支付补助力度,增强乡村政权组织正常运转财力保障水平。对先行改革的地方,中省财政启动实施乡镇机构改革、乡村组织运转和化解乡村债务财力保障机制,明确保障的范围、项目、标准,给予政策和财力支持。
(五)加大对乡镇机构改革的支持力度,切实解决改革成本问题,确保改革不断深化
乡镇机构改革关系到改革、发展、稳定的大局,情况复杂,涉及方方面面。需要上级的大力支持,需要付出成本,需要一定的资金作支撑。为激励地方稳步推进乡镇机构改革,实现改革应有的目标和效果。建议:(1)中、省要有乡镇机构改革的保障措施,对改革运行实行有效监测和跟踪管理,强化对乡镇机构改革考核力度,实行制度化、规范化、科学化和精细化管理。(2)切实解决改革成本问题,加大对乡镇机构改革的财力支持力度,帮助市、县解决机构改革带来的困难。将前期各项工作经费和分流清退人员一次性补偿资金列入改革直接成本,明确政策规定和具体项目补偿标准,实行中、省、市、县改革成本分摊机制。(3)加大对贫困地区乡镇机构改革财力支持力度,中省应安排专门资金支持改革。对乡镇机构改革分流人员要明确统一的补偿政策措施,通过统一建立事业单位养老保险制度或专门的乡镇机构改革养老保险制度,来解决分流人员的后顾之忧;同时,还可以通过提高辞职人员一次性补偿政策标准,鼓励辞职。只有如此,才能真正达到人员精简分流,消除反弹隐患。(4)对先行改革、没有实行养老保险制度的待国家统一政策出台后要给予全额补助,不让先改革的地方吃亏。(5)对改革后产生的间接成本,即长期的负担的,上级要在核实的基础上通过加大转移支付力度予以帮助解决。(6)建立专门的乡镇机构改考核奖补机制,对改革效果巩固好的给予奖励政策,对机构人员出现反弹的给予经济惩罚。
(六)适当增加乡镇行政编制,协调解决司法所的专项编制问题
乡镇机构改革 第5篇
一、认真宣传，广泛动员，切实加强组织领导
村级债务是历史形成和长期积累下来的问题，量大面广，成因复杂，解决难度很大，工作上具有艰巨性、复杂性、长期性，各地都要高度重视，要调动一切积极因素，认真宣传、广泛动员，切实加强组织领导。
1、认真做好化解村级债务的宣传工作。
宣传工作要贯穿于解决村级债务的全过程，突出重点，循序渐进，逐步深入。市、县宣传部门要会同化解村级债务工作办公室制定宣传计划和提纲，有组织、有计划、有步骤地进行广泛宣传。把握宣传导向，根据不同阶段工作的重点，相应调整宣传的内容，紧紧服务于化解村级债务工作，注重宣传效果。要把广大农民作为宣传的主要对象，利用多种宣传媒体，采取群众喜闻乐见的方式，把解决村级债务的基本政策、主要措施和目标要求，宣传到每个农户，使解决村级债务的宣传工作深入人心，家喻户晓。通过宣传，让农民群众自觉地参与到化解村级债务的工作当中去，调动广大群众的积极性和主动性。也要让债权人懂得，这次化解村级债务是党和政府在帮助他们解决难题，应该切合实际的回收合法债权，主动放弃不合理要求和违法利益，帮助村集体消化债务。
2、广泛动员，层层部署。省委、省政府已在全省农村税费改革电视电话会议上对化解村级债务工作进行了动员和全面部署，各级要根据会议精神和文件的要求，结合实际进行再动员、再部署。要认真组织广大干部深入学习和领会化解村级债务的意义，通过全面动员、部署和深入学习，充分调动各级干部参与解决村级债务工作的积极性，形成全社会支持这项工作的良好氛围。
3、切实加强组织领导。要切实把化解村级债务作为当前和“十五”期间农村工作的一项重要任务，摆上重要议事日程，党政主要负责同志要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓，建立领导责任制，把化解村级债务工作纳入县乡干部的考核内容，一级抓一级，层层抓落实。实行市、县干部包村、包乡、包片的制度，做到任务分解到人，责任明确到人。
县（市、区）成立的化解村级债务办公室要有农业、财政、组织、纪检、金融、税务等部门参加。在乡镇要以农经管理部门为主，抽调财政等部门的力量，组建成立办公室，在当地党委、政府的统一领导下开展工作。市一级是否成立办公室，由各市根据情况自行决定。各级政府要拨付专项经费，保证化解村级债务办公室工作的正常运转。
二、结合实际，制定方案，认真组织实施
1、周密制定实施方案。由于自然条件、经济发展水平不同，各地形成的村级债务规模、结构和原因也不尽相同。因此，各级都要按照省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》和本实施方案精神，在认真研究分析本地区村级债务现状的基础上，紧密联系当地实际，制定实施方案。方案内容主要包括组织领导和办事机构，宣传培训计划，清理核实债务的方法、步骤和要求，村级债务的规模和构成，化解债务的目标、任务、原则和措施等。目标任务要有纲性，要围绕省政府提出的化债目标进行逐年分解，基本达到：2002年消化债务总额的30%，其中负债5万元以下的村基本实现零债务；2003年再消化村级债务总额的20%，其中负债5—10万元的村基本实现零债务；2004年和2005年重点解决负债10万元以上村的问题，到2006年本地村级债务问题基本得到解决。
2、严格方案审查制度。县、乡、村三级都要制定化解村级债务的实施方案。县级方案要在市有关部门指导下，由县级党委、政府组织有关部门制定，以党委、政府名义报市人民政府审批，并报省农委、省财政厅备案。乡镇方案要在县级有关部门的指导下，由乡镇党委、政府组织有关部门制定，以党委、政府名义报县级政府审批。村级方案要在乡镇党委、政府和有关部门的指导下，由村党支部和村委会主持制定，报乡镇政府审批。县、乡两级方案必须由党政主要负责同志签字后上报。方案制定、审批工作原则上在今年6月底前结束。方案审批后，随即转入化解村级债务的实施阶段。
三、全面清理，认真核实，准确明晰债务主体
清理核实村级债权债务工作是解决村级债务的一项至关重要的基础性工作，这项工作搞好了，不仅会为化解工作理清思路，还可以通过对村级债权债务的清理核实，直接解决村级的一些不实债务，收到边清理、边化解的效果。债务的清理必须扎扎实实地集中人力、集中时间、集中精力。整个清理核实工作由县级党委、政府统一组织。
1、清理核实要把村级自查与县乡督查结合起来。每个村都要成立由村二委主要负责人、村会计和群众推荐的懂得财务的村民代表参加的自查工作小组，根据村级规模可确定5—7人参加。乡镇党委、政府和有关部门要加强检查、督促和指导，参与村级自查工作的全过程。清理核实村级债权债务工作也可以由县级农业、财政、组织、宣传、纪检监察、法院、检察、审计、人事、金融等部门抽调精干人员，会同乡镇党委、政府和有关部门，组成村级债权债务清理核实工作组，开展驻乡进村的村级债权债务清理核实，集中用2个月左右的时间，完成村级债权债务清理核实工作。
2、清理核实工作要与化解村级债务工作结合起来。清理中，既要落实债务，又要回收债权，既要清理帐务，又要登记评估资产。凡发现不实的或已归还的债务要从村债务总额中剔除；凡债权能够冲抵债务的，要完善手续，及时充抵；对可以变现的集体资产，要集中讨论研究，提出处理意见；对不属于村级的债务，要完全予以剥离；对债权单位或个人已撤销或者主动放弃追债要求的，要按规定程序予以核销。
3、清理核实工作要与巩固化解债务成果结合起来。清理中，既要逐项登记每一笔村里的债权债务，又要针对村级集体资产管理中的薄弱环节，帮助乡村基层建立和完善相关财务、资产管理制度，建立资产管理档案，建立有效的防止新增不良债务的机制，教育和引导乡村基层干部群众，增强大局观念、集体观念，维护农村基层政权，从思想上、制度上切实加强集体资产和财务管理，不断巩固化解债务的成果。
4、清理核实工作要与寻求解决村级债务的有效措施结合起来。清理工作是一项最直接、最具体的化解村级债务的基础工作，通过清理，可以更清楚地掌握和了解债务的结构和成因，更容易找到解决村级债务的措施和办法。要在清理中不断总结、研究化解村级债务的好方法，并加以推广和应用，务求这项工作取得更加实际的效果。
5、清理核实的范围和时间界限。清理核实的范围是村级组织（包括村民组）所有的债权债务。清理核实的时间界限是2001年12月31日以前所发生的村级债权债务。
6、清理核实的方法和步骤。清理核实工作中，要讲求工作方法，充分尊重群众意愿，注意保护和调动基层干部积极性，妥善处理清理核实中出现的矛盾和问题，维护农村社会稳定。具体方法和步骤是：
①培训清理核实工作组人员。要对工作组人员进行基本政策、业务知识、工作方法等短期培训，迅速提高他们的工作能力和业务水平。
②进行村级债权债务清理核实登记。统计表由省里统一制定下发，其内容主要有：债权部分，债务部分，用途和数额，债权人，债务人，债务本金、利息和利率等。（统计表样式附后）
③形成村级债权债务清理核实情况报告制。每个工作组清理核实工作结束后，要以村为单位形成专门报告。报告内容包括村级债权债务的基本情况；债务的构成和主要原因；解决村级债务的初步意见；存在问题和建议。报告和统计表一并以乡镇为单位汇总上报县（市）化解村级债务工作办公室。各市要将所在县（市）清理核实村级债权债务的情况报告和汇总后的统计表，于2002年10月20日前报省农委、省财政厅备案。各地的报告和汇总表，需经党政主要领导签字后正式行文上报。
四、突出重点，勇于创新，积极稳妥处理村级债务
各地要按照省政府办公厅《关于积极稳妥地化解村级债务的意见》总体指导思想、目标任务、基本原则和化解措施等要求，因地制宜，突出重点，开拓思路，勇于创新，积极有效地解决村级债务问题。
1、充分调动和发挥各级干部以及农民群众参与村级化债工作的积极性。各地都要注重引导、调动和保护好农民群众参与村级债务化解工作的积极性、主动性，切实加强对农民群众的宣传教育，用示范、引导的办法，向群众讲清化解村级债务的道理。增强农民依法纳税意识和履行应尽义务的自觉性，主动交纳合理尾欠，积极配合乡村干部做好债权债务臵换、合理清理尾欠偿债等化解工作。党员、干部要发挥带头作用，积极做好村级债务化解工作，及时还清借款、尾欠；党员、干部是债权人的，尤其是乡镇及所属单位工作人员，要主动提出降息或在原则范围内妥善解决的积极意见。村党支部、村委会是这项工作的具体组织者，各级党委、政府不能替代，村级组织要在乡镇的领导下，充分发挥村级组织作用，实行民主、公开的办法，重大问题要提请村民会议或村民代表会议讨论决定，及时报告债务化解进展情况。乡镇党委、政府是解决村级债务的第一责任人，要集中一段时间积极帮助、支持、指导村级债务化解工作，及时明确可予挂帐、划转和豁免的村级债务，同时研究多渠道解决的办法，采取配套措施全面推进，如切实加强农业税收附加、财政性村级补助资金和其他村级资金的管理，做到不挤占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村规划，减少村、组干部人数；采取由乡镇派驻村干部、减少村级非生产性开支等办法，最大限度地节约支出。
县级党委、政府是做好村级债务化解工作的关键，党政主要领导要亲自过问，不断增强村级债务化解工作的责任心和自觉性，经常深入基层，调查研究，采取有效措施，切实解决实际工作中存在的问题。对问题突出的，要派得力干部下去指导开展工作。各市党委、政府和有关部门，要高度重视村级债务化解工作，加强培训指导，开展检查督促。对贫困村和债务规模较大的困难村，市委、市政府要组织有关部门和单位，采取对口支援、扶持等措施，帮助解决村级债务负担过重问题。
2、联系实际，把握重点。结合《意见》提出的化解措施，在全面清理核实债权债务的基础上，首先对有条件、有能力化解的部分债务进行突破，掌握方法，积累经验，增强化解村级债务的信心和决心，进一步理清本地区化解村级债务的重点措施。解决村级债务问题，一定要与当地的自然条件、集体收入和资产状况、债权等结合起来，认真调查研究，深入细致地分析化解方案，哪种措施适合本地区村级债务化解的，就采取哪种措施，哪种办法得到基层干部和群众认可的，就采取哪种办法，不要照搬照套，搞一个模式。在化解村级债务工作中，既要科学借鉴其他一些地方好的做法和经验，又要结合本地特点，大胆创新，寻求更加有效的解决措施，逐步推广。既要坚持先还本、后付息，先个人、后单位，先群众、后干部，先借款、后一般往来款的原则，又要结合实际，制定鼓励和激励措施，对债权人自愿放弃借款利息的、债权债务抵冲销债的等，要优先偿还。
3、因地制宜制定化解村级债务的措施。
清欠、回收债权。清欠、回收债权是解决村级债务的一个重要途径，但政策性强，各地一定要谨慎操作，切不可一刀切，搞强迫命令。对村集体一时难以偿还的债务，乡镇要帮助其研究提出切实可行的解决办法，逐步偿还，决不能因收欠影响农户的正常生活和生产，确保农村经济稳定与发展的大局。对农户尾欠清理，要严格依照政策和法律稳妥进行，严格区分哪些尾欠符合政策规定，是合理的；哪些尾欠不符合政策，是不合理的。对合理尾欠，也要区别情况，充分考虑尾欠户承受能力，困难的，通过村民会议或村民代表会议予以减免、挂帐；数额大的，签订分期偿还协议；有能力不履行义务的，要严格按照法律程序予以清欠。对过去生产队、生产大队遗留的社员超支款，无论帐内帐外的，一律予以豁免。对公安部门已经确认死亡，或法律规定可以认定为死亡的农户尾欠和债务予以核销，对三代已不居住、生活、生产在行政村内，也不在行政村所在乡镇的农户，其尾欠和债务予以核销。农户所欠的经营性债务不在此核销范围。对乡村干部挪用、占用的款物，要严肃纪律，限期追回，并承担同期银行的贷款利息。
债权债务抵冲销债。对村内债务实行债权债务抵冲。对村欠农户款，农户欠村款，只要双方当事人同意，提倡到村委会办理臵换手续，重新立据。干部、党员带头，自找对象，相互抵冲。
盘活存量资产。主要是对“四荒”资源、集体拥有的四旁植树和闲臵厂房、机电设备以及机井、小型灌溉设施、塘堰、树宕、村集体所有的活立木、机动地租赁收入、多余公房、闲臵的村办学校等，在核实存量的基础上，经村民代表会议讨论，定出标的，以公开方式拍卖、招租、承包等收取的现金用于还债。以村名义为企业借（贷）款形成的债务要区别处臵，对关停企业的资产，可采用出租、拍卖、转让的方式，用于抵债；对仍在经营的企业，结合企业改制，经债权人同意，可变债权为股权。在出租、拍卖、转让关停企业资产前，应当做好企业资产的评估和权属界定工作。集体资产评估结果应当按照权属关系经成员大会或者成员代表大会确认，县级人民政府农业部门应当加强对村集体资产评估工作的监督管理。
调息、降息。对过去村民间高息借款，在协商的基础上，从借款之日起，按照金融部门规定的同期同档贷款利率计算，由乡镇经管站确认，统一换据清算，已经付息的高出部分，用于冲抵本金。
建立村级债务化解基金。以乡镇为单位建立村级债务化解基金，用于村级债务的化解。基金来源可从以下渠道筹集：村集体收入提取，违纪、违规资金，各种扶持资金等。基金由乡镇农经站管理，分村建立专户，制定严格的管理办法，确保专项用于村级债务化解。
五、部门协作，整体推进，确保化解村级债务工作取得阶段性成效
化解村级债务工作是在农村税费改革试点进入关键阶段，在当前农业效益不高、农民增收困难的形势下进行的。因此，这项工作必须在各级党委、政府的统一领导下，切实加强部门的配合、协作，各有关部门要像抓农村税费改革试点工作一样，支持、协助化解村级债务工作，从大局和全局利益出发，积极参与村级债务化解工作，为化债工作在政策、资金、措施等方面提供支持。各级政府在财力允许的条件下，积极拿出资金支持村级债务化解。
六、加强监督检查，认真做好总结验收工作
1、切实加强经常性的监督检查。为确保化解村级债务工作取得明显成效，各地都要加大监督检查力度，充分发挥人大、政协的监督作用，有组织、有重点地开展化债工作的监督检查；宣传部门要加大舆论监督力度，积极总结宣传正面典型，对行动迟缓、措施不力的要公开曝光；充分发挥群众参与监督的作用，设立举报箱、举报电话，对群众反映的问题，要及时研究处理；各级党委、政府要加强经常性的监督检查，抽调精干人员，组成督查组，对化解村级债务阶段性工作进行监督检查；各级纪检监察、组织、人事等部门要加强违规违纪行为的处理力度，确保政令畅通。
2、建立定期报告制度。各级都要建立定时报告制度，掌握、解决村级债务工作进度，督促各地阶段性化债目标的实现。每季度，各市化债工作进展情况要及时向省农委、省财政厅报告。
3、及时总结验收。每年年底前后，各市、县都要部署开展检查验收工作，检查验收工作结束后，进行通报，好的给予表彰、奖励；动作迟缓、措施不力的，通报批评。
县控制和化解乡镇债务工作实施方案
为进一步加强我县乡镇债务管理，防范和化解政府债务风险，根据《xx省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（x政发„20**‟5号）和《x省人民政府办公厅关于印发浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法的通知》（x政办发„20**‟6号）精神，结合我县实际，特制定本方案。
一、指导思想和工作目标
指导思想：以科学发展观为指导，认真贯彻落实全国、全省农村税费改革试点工作会议精神，按照“制止新债、摸清底数、分类处理、逐步化解”的办法，坚决制止新债发生，努力化解旧的乡镇债务，切实提高乡镇财政的保障能力，确保乡镇政权的正常运转，促进农村经济社会持续健康发展。
工作目标：乡镇债务的控制和化解工作，主要通过乡镇政府的增收节支和县财政的补助奖励等措施，彻底化解20**年底前的政府运转赤字，严格控制其他政府性债务发生。
二、彻底化解乡镇政府运转性债务，实现年内乡镇政府运转 “零赤字”
各乡镇政府要按照实事求是、分清责任、分类处理的原则，制订债务化解计划，集中时间，积极稳妥地化解现有政府运转债务，实现全县乡镇政府运转“零赤字”。县政府将根据各乡镇政府的债务化解情况采取“以奖代补”方式给予一定扶持。具体措施：一是各乡镇政府对“暂存款”挂账情况进行全面清理，统筹可用资金，冲减政府运转“赤字”；二是积极筹措资金化解政府运转性债务；三是对化解有困难的乡镇政府，县财政先予以暂借资金，用于偿还政府运转性债务，然后从乡镇财政超收分成奖励、土地整理等有关资金中分批扣回。县政府对乡镇政府债务化解采取“以奖代补”政策。以20**年12月底县财政局调查情况为依据，对于在今年10月底前全面化解政府运转性债务实现“零赤字”的乡镇政府，县财政按化解数（剔除冲转部分）给予50%的奖励，今年年内全面化解的给予40%的奖励，奖励资金专项用于乡镇政府运转性债务及其他债务化解；对已无政府运转赤字的乡镇政府，县政府给予5万元的奖励，此奖励资金可用于发放干部年终结余奖和弥补公用经费。
各乡镇政府要认真落实政府运转性债务化解工作，在今年10月底前全面消除政府运转赤字。县财政借给的化债资金、“以奖代补”资金必须全额用于化解乡镇政府运转性债务和其他政府性债务。县政府将组织监察、审计、财政等部门对各乡镇政府运转性债务化解情况进行检查，对弄虚作假骗取财政资金的，除追回财政资金外，还要追究相关责任人和主要负责人的责任。
从20**年开始，各乡镇政府不得新增政府运转性债务，全面实现乡镇政府运转性债务“零赤字”。对控制不力，当年有新增债务的乡镇政府，一律不得发放年终节余奖，各片区财务管理中心要加强监督，严格把关。对当年新增债务较大的乡镇要追究工作责任。
三、规范管理，严格控制新的乡镇债务发生
按照公共财政管理的要求，将乡镇政府性债务纳入日常化、制度化和规范化管理轨道，努力防范和控制新的不良债务。
（一）规范乡镇财政财务管理，严格控制举债行为
1、严格规范财政财务行为。各乡镇政府要严格执行《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发„20**‟39号）规定，坚决纠正经济活动中各种不规范行为，从源头上制止新的乡镇债务发生。一是不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口；二是不得为企业贷款活动提供担保或抵押；三是不得大规模举债兴建工程；四是不得滞留、挪用支农、扶贫以及对村级组织的补助等资金；五是不得举债发放津贴、补贴及解决办公经费不足；六是不得铺张浪费或随意增加非经常性支出。
2、严格执行乡镇建设项目审批制度。各乡镇要认真按照量力而行、勤俭办事业的要求，适度控制建设规模，加强项目前期工作和项目建设管理，节约支出，防止发生过度的建设性债务。县政府设立乡镇建设项目管理领导小组，领导小组下设办公室，设在县财政局，负责全县乡镇建设项目的管理。乡镇建设项目（包括金额在2万元以上的办公楼修缮、大宗设备购臵）立项、变更、调整，需经乡镇党委、政府集体研究后，报县政府乡镇建设项目管理领导小组办公室审批。政府性建设投资审批部门必须严格把关，凡未经县领导小组办公室出具明确意见的，县发改部门不得列入项目建设计划，从而在源头上控制乡镇债务规模。各乡镇政府要在每月10日前向县政府乡镇建设项目管理领导小组办公室报送上月项目建设审批情况表，无新增项目的亦要“零报送”。 凡违反上述规定发生新债的，一经查实，按照“谁决策、谁负责，谁签字、谁负责”的原则，追究相关责任人的责任。
（二）清理各类创建达标项目
今后县有关部门制订的各类创建达标工程项目必须报经县政府统一平衡、批准同意后方可下达，县有关部门要认真清理、整合对乡镇的各类创建达标项目，要根据乡镇政府的实际财力量力而行，严格控制乡镇项目配套资金，切实减轻乡镇财政的资金压力。
四、健全制度，落实加强乡镇债务管理的长效机制
（一）建立政府性债务归口管理制度。对乡镇政府债务，在县政府统筹安排下，由县财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权债不清、调控不力的局面。县财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担政府性债务监督管理的具体职责。未经县财政部门审核同意的，主管部门不得批准政府性负债建设项目。
（二）完善政府性债务偿还机制。按照谁举债、谁偿还的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，不得负债建设。
（三）建立政府性债务风险预警机制。建立政府性债务报告制度，各乡镇政府要对本级政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由乡镇政府主要领导签字后，报县财政部门备案。建立债务风险监测制度，以负债率（政府性债务余额与当年生产总值的比例）、债务率（政府性债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（当年偿还政府性债务本息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。已突破上述比例的乡镇政府，要切实采取有效措施，努力把各项指标降到限制水平以下。
（四）推行政府性债务管理工作责任制。各乡镇政府要把政府性债务管理工作摆在重要位臵，切实加强政府性债务管理工作。各乡镇政府主要负责人是政府性债务管理工作的第一责任人，要切实履行职责，落实措施，严格管理。要将政府性债务情况纳入乡镇党政领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；对造成国家财产损失的，依法追究相关法律责任。
吴忠市区化解乡镇债务实施方案
近年来，市区乡镇、街道债务负担沉重，至2005年7月乡均负债达1400万元。这些负债长期不能化解，已成为困扰市区农村基层干部和制约农村经济发展的主要障碍。但由于乡镇债务涉及面广，形成原因复杂，解决的难度很大。为了巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，促进农村经济社会发展，巩固农村基层政权，维护农村社会稳定，按照《自治区人民政府关于切实化解乡镇债务的若干意见》（宁政发„2006‟74号）政策精神，现就市区切实化解乡镇债务提出以下实施方案：
一、化解乡镇债务的指导思想、目标任务和基本原则
（一）指导思想
坚持以“三个代表”重要思想和十六届五中全会精神为指导，认真贯彻《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发„2006‟1号）和《自治区党委、人民政府关于推进社会主义新农村建设做好2006年农业和农村工作意见的通知》（宁党发„2006‟8号），按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，以巩固农村税费改革成果，强化农村基层政权，保护农民合法权益，促进农村经济健康发展，维护农村社会稳定为宗旨，以深化改革、发展经济、强化监管为途径，运用行政、经济和法律手段，采取多种形式和办法，积极化解，稳步推进，促进农业和农村经济健康发展。
（二）目标任务
从2006年开始，力争用3－5年的时间将市区乡镇债务予以化解，每年化解乡镇债务25％－30%，争取2010年前实现目标。
（三）基本原则
1、坚持以市区为主、市乡联动的原则。市区和乡镇都要切实承担起责任，制定分阶段化解的目标，积极稳妥地开展乡镇债务化解工作。
2、坚持依法依规的原则。严格依法办事，完善政策规定，规范操作行为，严肃工作纪律，严禁弄虚作假。
3、坚持实事求是的原则。从市区实际出发，先易后难，先急后缓，循序渐进，积极稳妥加以推进。坚持依据账龄先群众后干部，先个人后单位，先还本后付息，严禁借新债还旧债。
4、坚持公开公正公平的原则。充分依靠群众，发扬民主，广泛发动群众参与、监督化解乡镇债务工作。债务的清查、化解债务方案的制定、审核结果的确认，都要经相关各方认可，结果要张榜公布，接受群众监督。
5、坚持量力而行的原则。充分考虑农民的经济承受能力，杜绝强行逼债，维护农村社会稳定。落实债务主体，严禁把债务平摊到农户，防止把一些不合理的债务合法化。
二、化解乡镇债务的步骤
（一）成立组织，加强领导。市、乡分别成立化解债务领导小组及办事机构，负责制定政策、组织协调、日常化解及争取资金等工作；化解乡镇债务的日常工作由市财政局和乡镇人民政府（街道办事处）具体负责。
（二）制定方案，组织实施。按照自治区的规定，结合市区实际情况，制定化解乡镇债务的实施方案。内容包括化解债务的目标、任务、原则、步骤、措施、方法、组织、宣传等。方案要一管5年，直至彻底化解乡镇债务。
（三）清理核实，锁定债务。在已有资料的基础上，重新进行检查审计，摸清底数、事项、账龄、性质，对债务进行认真界定，以审计后的结论对债务进行认定，建立分乡镇、分债权人的债务数据库。在清理界定的基础上，做好锁定债务工作。以乡为单位张榜公示，并在媒体上发布公告，对公示后确认无误的实有债务逐项分类进行......四川省乡村债务清理核实和审计锁定工作实施方案
为深入推进农村综合改革，进一步贯彻落实中央扩内需、促增长、保稳定、重民生的要求，保证清理化解乡村债务的连续性，维护农村和谐稳定和促进农村经济平稳较快发展，经国务院同意，只化解农村义务教育“普九”债务、未化解农村义务教育其他（历史性）债务的省份，要积极化解农村义务教育其他债务，积极稳妥推进其他公益性乡村债务清理化解试点工作。
根据《国务院农村综合改革工作小组关于进一步作好清理化解农村义务教育债务工作的意见》（国农改[2009]20号）、《国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解其他公益性乡村债务工作的意见》（国农改[2009]21号）文件要求和省政府领导关于化解乡村债务工作的指示精神，进行债务清理核实和审计认定是偿还债务的基础和前提，只有完成债务清理核实和审计认定程序后，才能进入债务偿还程序。因此，化解乡村债务必须坚持先清理后化解的基本原则，确保清理核实和审计锁定债务真实、准确、完整，制定本实施方案。
一、债务清理核实和审计锁定范围
这次全面清理核实和审计锁定乡村债务范围包括：2005年12月31前农村义务教育其他债务，除农村义务教育债务以外的基层政权机构场所建设债务、农村公共服务体系建设债务、乡村垫交税费债务等其他公益性乡村债务。农村义务教育其他债务是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”债务外，地处市政府所在市辖区的街道以外的小学和初中教育阶段的公办学校，为发展农村义务教育而发生的用于教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购臵等与学校建设维护直接相关的债务；基层政权机构场所建设债务是为保障乡村正常运转办公场所建设形成的债务；农村公共服务体系建设债务是乡村为解决突出民生问题、加强社会治安管理、应对突发事件等形成的债务；乡村垫交税费债务是农业税未取消前，乡村干部为完成上级下达税费收缴任务，应对干部考核，替村民垫交农业税费形成的“上清下不清”债务。
二、债务清理核实和审计锁定的基本要求
扎实做好农村义务教育其他债务、其他公益性乡村债务的清理核实和审计锁定工作，是做好债务偿还工作的基础和前提，只有挤掉债务“水分”，才能确保偿债工作健康有序进行。对农村义务教育其他债务各地要按照国办发[2007]70号和《国务院农村综合改革工作小组关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的通知》(国农改[2008]3号)规定的程序和要求，认真摸清债务底数。对其他公益性乡村债务要区分性质，分类处理。属于乡镇政府性债务的，要在地方政府性债务报表的基础上，进一步清理核实底数，纳入地方政府性债务框架统一管理；属于村级集体组织债务的，应充分发挥村民的监督管理作用，实行民主评议、张榜公示、村民认可，由村级组织负责管理，乡镇财政管理。
县级人民政府要统一组织相关部门，逐笔清理核实，严格审计，剔除虚假、无效、违规债务，锁定债务数额。要加强监督，切实做到程序、过程和结果公开，确保债务数据的真实性、完整性和准确性，并按举债主体、债务来源、债务用途分类管理。省级有关部门主要做好对各县(市、区)债务数据的审核，组织力量进行重点抽查、复核、汇总，报省人民政府对县级上报的乡村债务真实性和合法性进行审核确认。
三、债务清理核实和审计锁定工作的组织实施
为切实完成好国务院农村综合改革工作小组提出的有关化债工作任务，我省清理核实和审计锁定工作由省综改办牵头，部署各县（市、区）政府对债务进行清理核实和审计锁定。县级政府要组织审计、财政、教育、农业、监察等部门对农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务进行逐项、逐笔清理核实，切实把债务落实到债权人，不得遗漏。各项债务要在一定范围内进行公示，接受社会监督，剔除不实债务。在此基础上，建立债务台账和数据库，并及时分别将农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务分乡村两级按债务单位汇总上报（见附表）。其中扩权试点县（市）直接上报省审计厅、省综改办、省财政厅，其他县（市）通过市（州）汇总并附分县情况上报省审计厅、省综改办、省财政厅。全省债务清理核实和审计锁定工作，在县级政府组织清理核实和审计锁定基础上，由省审计厅牵头组织重点抽查复核汇总，结果报省政府确认。各县（市）清理核实和审计锁定的债务情况，经省级重点抽查复核汇总并报省政府确认后，逐笔、逐项录入国务院农村综合改革工作小组办公室统一设臵的乡村债务监管系统。其中农村义务教育其他债务录入“农村义务教育债务监管系统”，除农村义务教育债务外的其他公益性乡村债务，录入“其他公益性乡村债务监管系统”。
全省债务清理核实和审计锁定工作应于2010年9月底前完成，其中市、县级政府组织清理核实、审计锁定和汇总上报工作应于2010年6月30日前完成，省级重点抽查、复核、汇总工作于2010年9月30日前完成。
四、债务清理核实和审计锁定的保障措施
全面清理核实和审计锁定乡村债务，是逐步化解乡村债务的重要环节，各级人民政府和有关部门必须高度重视，站在全面贯彻落实科学发展观的高度，立足社会稳定和农村发展大局，充分认识全面开展清理核实农村义务教育其他债务和其他公益性乡村债务的重要性、必要性、紧迫性，看到这项工作的复杂性、艰巨性，将工作摆上当前的重要议事日程，强化组织领导，建立领导责任制和部门分工负责制，主要领导亲自抓、负总责，明确目标任务，精心组织实施。各级审计、财政、教育、农业、监察、金融等有关部门要各司其职，各负其责，密切配合，共同做好清理核实、审计锁定、检查督促工作。要深入基层调研，加强指导协调，认真总结经验，不断完善措施，及时解决清理核实和审计锁定中出现的矛盾和问题。
由于我省乡村债务总额大，涉及债权人多，地域分布面广，清理核实和审计工作量大，需要组织动员大量专业人员参加，各级财政可根据工作需要安排落实工作经费，专门用于开展清理核实和审计锁定工作，以促进按期保质完成任务。
为确保清理核实和审计锁定债务的真实、准确、无遗漏、不重复，杜绝虚假债务，省、市（州）、县（区）应建立全程跟踪督导、督察制度，落实工作责任追究制度。
五、加强组织领导，确保工作顺利开展
各级各有关部门要站在巩固农村税费改革成果、维护农村社会稳定的高度，把制止新债、化解老债摆上重要议事日程，按照“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的思路，加大工作力度，强化化解措施。各地要建立党政领导亲自抓、负总责，相关部门具体抓的工作机制。要严格依法办事，规范办事行为，严肃工作纪律。从开展债权债务清理之日起，暂停支付借款及利息、转换借据凭证，待债权债务清理核实完毕，经研究确认后，按有关程序和原则清收或清偿。对违反规定，擅自决定提前支付借款及利息、转换借据凭证的要严肃处理，并追偿由此造成的损失。要从实际出发，积极稳妥化解乡村债务，严禁借新债还旧债。化解村级债务要从涉农债务着手，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位臵。要落实债务主体，严禁把债务平摊到农户，加重农民负担。要加强新闻舆论的宣传引导作用，对不严格执行国家政策、破坏社会信用环境、恶意逃废债务的行为和人员进行曝光。各区县要制定切实可行的乡村债务化解方案，明确具体目标，并将其纳入乡村干部年终的考核内容严格考核，奖优罚劣，保证消债工作落到实处。市政府每年将对化解乡村债务工作成效明显的乡村给予表彰奖励。
㈡原则：化解乡镇债务必须坚持以下四个原则
1、以乡镇为主的原则。按照“谁举债，谁偿还”的要求，各乡镇是债务人，也是化解债务的责任人，各乡镇人民政府要主动承担起责任，制定分阶段化解的目标，积极稳妥地开展乡镇债务化解工作；
2、依法办事的原则。要严格依法办事，完善政策规定，规范操作行为，严肃工作纪律，严禁弄虚作假，防止把一些不合理的债务合法化；
3、突出重点的原则。对于锁定的乡镇政府债务，要分轻重缓急，优先解决“保工资、保运转、保稳定”等突出矛盾和重点债务；
乡镇改革 第6篇
【关键词】农村税费 改革 财政税收
一、农村税费改革后乡镇财政税收所存在的问题
为了能够减轻农民税务负担，我国政府对农村税费进行了改革，通过取消农业税等一系列改革措施来为人民谋福利。农村税费改革的实施在一定程度上提高了农民劳作的积极性，促进了农村经济发展，但同時要暴露出一些问题，特别是乡镇政府财政压力增大、债务负担加重等问题尤其突出。从目前我国乡镇政府发展情况来看，政府财政非常紧张，财政不仅要解决工作人员工资薪酬问题，而且还需要一定资金保证机关政策运转。在这种情况下全面实现农村公共产品供给就非常困难，一些乡镇出现教育投入不足、辍学率上升、房屋建设滞后、医疗卫生体系不完善、农业基础设施建设不到位等问题。这些问题的出现在一定程度上制约着农村税费改革后乡镇财政税收工作的顺利进行，这就与农改的目标相违背。政府实现农村税费改革的宗旨是为了进一步提高农民收入水平、实现分配公平、减轻农民负担，但是随着我国市场经济发展步伐的不断加快，仅仅减低农业税已经不能使农民致富，为其带来的优惠农用生产资料的价格上涨所抵消，无法从根本上解决上学难、生活水平低、就医难等问题。若这些问题无法解决农村税费改革成果就难以巩固，无法在真正意义上减轻农民负担。
二、农村税费改革后乡镇财政税收问题原因分析
（一）税收权限划分不明确
1994年我国政府进行了分税制改革，初步构建了中央和地方政府分税税制大框架，在分税制改革过程中各级政府财政关系发生了一定的变化，最突出的一个变化趋势就是财权上移，政府财权呈集中趋势，总体财权和地方财权分别向中央和升级财政集中。而省级以下政府实行分税制改革之后存在着税收权限划分不明确的情况， 对于一些数额且较容易收取的税种一些省份政府都将权利保留在本级财政，对于一些数额较小且零碎的税种则将权利下放到下级乡镇政府。这样一来，虽然全国财政收入高速增长，但是乡镇财政却没有得到缓解，而是呈现乡镇债务严重的状况，对农村税费改革后乡镇财政税收非常不利。
（二）长期的公共支出政策过于偏重于城市
一直以来我国政府相对于农村来说更加重视城市的发展，国家对城市公共产品投入数额巨大，而农村地区的公共产品相当一部分则是由农民负责，基层政府收入根本无法负担如此沉重的支出责任。这样就会导致农村公共产品供给长期短缺，农村农业基础设施滞后，出现自然灾害无法进行妥当抵御，直接影响到农村经济发展，致使乡镇财政税收难以达到预期目标，形成恶性循环。
（三）分税制下的财政转移支付制度有待完善
中央财政转移支付制度是分税制下地区之间、部门之间的平衡的保证，但是我国目前中央财政转移支付制度还存在着诸多漏洞，相对于一般性转移支付来说专项拨款占的比率更大，均衡地区间财力差距具有一定的有限性。目前，我国省级以下分税体制还有待进一步完善，仍然没有全面实现“分税、分级、分管”的格局，转移支付目前也只是测算到省级，至于省级以下的政府部门仍然没有得到全面落实，这样一来乡镇政府财政在转移支付这块就没有稳定的来源，农村税费改革之后政府税收无疑是雪上加霜。
（四）乡镇政府机构呈膨胀化趋势
乡镇政府机构膨胀在一定程度上也加重了农村税费改革后乡镇财政负担，财政供养人数过多支配了大量的资源，剩余的资源根本无力支撑农村建设。当然乡镇政府机构程序膨胀化趋势也存在着一定客观因素。首先，乡镇政府工作量较大且繁琐。目前，我国政府政体制下设有五级政府架构，而上机政府更具有主导权往往将任务分配给下级政府，为了能够按照预期完成任务，到乡镇政府就不得不安排更多的工作人员去处理相应事宜，最终造成人员也越来越膨胀；其次，乡镇政府工作人员效率不高。一些部门工作人员没有明确责任，对于工作存在相互推诿的现象，认为自己是管理人员只要动动嘴协调一下工作就可以，总是将工作推给别人，由于踢皮球现象的存在导致政府部门工作效率低下，这样就不得不配置更多的工作人员完成任务，加大财政税收负担。
（五）对乡镇政府财政的监管力度不够
首先，一些地区乡镇政府机构财政税收信息数据的透明都不够，对于一些公共项目工程信息不予以公开，在在实施各类公共事务决策前也没有征求群众的意见。同时，群众也没有树立对政府财政税收信息监管意识，对财政税收信息这块认识不足；其次，人大监督力度不够。目前，我国一些乡镇政府人大代表监督工作形式大于实质，并没有下到基层去了解当地经济发展情况和农民的意愿，对于乡镇政府财政行为只是大体上审核就通过，没有与实际情况相比照，这样就会间接造成乡镇财政资金没有得到充分利用情况的发生，实现税费改革后更加重了乡镇财政税收负担。
三、农村税费改革后解决乡镇财政税收问题的一些对策
（一）进一步完善转移支付制度
首先，乡镇之间要实现一般性转移支付。由于各个乡镇的经济发展水平存在一定的差别，所以各个乡镇政府的财政能力也参差不齐，采取一般性转移支付方式在一定程度上能够对各乡镇可支配财力进行科学、合理地调节，使得乡镇政府财政宏观调控功能能以充分发挥，这样在能够确保各乡镇政府机构正常运行的同时，还能够为农民提供更优质的公共产品服务，使得财政税收问题得以缓解；其次，针对一些中央与省调控县乡社会的发展及一些特殊问题可以采取专项转移支付及特殊转移支付方式，这样可以使财政资金得到充分利用，缓解财政负担。
（二）加大政府机构膨胀现象的控制力度
首先，乡镇政府领导干部要带头做好人员管理工作，大力开展乡镇机关“减肥”行动，要加大对控制政府机构膨胀现象的宣传力度，明确各个岗位的职责，工作上出现问题要落实到个人，严肃处理一些没有责任心、工作效率低下，遇到问题推诿给别人的工作人员。同时，在编制管理方面也要把好关，杜绝权钱交易现象的发生，发现这种现象立刻落实到个人并进行处罚处理，确保财政资金能够被高效利用，间接地减轻农改后财政税收负担。
（三）进一步完善乡镇财政管理体系
对于在分税制改革过程中政府财权上移的大趋势，中央及省级政府应当重视税收权限的划分，针对不同区域、不同经济发展状况分别来作出新的调整。乡镇财政应当积极与上级政府协调汇报该地区实际经济情况申请一些税种来为本级政府财政税收减压。同时，上级政府也应通过乡镇财政的实际支出状况来对定乡镇财政的支出基数、乡镇财政上缴或补助项目与资金额进行确定，适当放权给乡镇政府以缓解乡镇政府财政税收压力，确保当地农业经济稳健发展。
（四）加大对乡镇政府财政的监管力度
首先，乡镇政府财政应当提高自身公共项目工程信息的透明度，定期向公众通过网络、广播、板报等形式公布公共项目工程资金使用情况，充分满足社会各界信息使用者的需要。同时，在实施各类公共事务决策前要征求群众的意见，确保财政资金用到实处；其次，当地农民群众也应当树立对政府财政税收信息监管意识，适当关注乡镇政府财政资金流向；最后，人大也应当加大对财政资金的监督力度。对于一些项目工程应当下到基层去了解当地情况和农民的意愿，与书面材料向对照，对于一些有助于当地经济发展的项目要给予审核通过，使资金用到实处，间接减轻乡镇财政税收负担。
参考文献
[1]陈涛.新时期强化乡镇财政职能的思考[M].江苏经济报，2010（3）.
[2]苏明，王化文.中国财政体制改革研究[J].经济研究参考，2011（50）.
浅谈乡镇财政国库集中支付制度改革 第7篇
一、充分认识全面推进乡镇财政国库集中支付制度的重要性和必要性
(一) 推行乡镇财政国库集中支付制度, 是深化和完善“乡财市管”工作的重要举措
推行乡镇财政国库集中支付制度就是将所有财政性资金统一纳入国库单一账户体系管理, 支出通过国库单一账户直接支付到商品和劳务供应者或用款单位, 从而形成“管钱的不拨钱、拨钱的不花钱、花钱的不见钱”的资金管理模式。这种管理模式, 既坚持了“乡财市管”的基本原则, 又从制度上堵塞了目前乡镇财政资金管理上的漏洞, 是对“乡财市管”工作的进一步深化和完善, 有利于减少资金拨付环节, 简化拨付程序, 节约支付成本, 提高资金使用效率。
(二) 推行乡镇财政国库集中支付制度, 是提高政府宏观调控能力的必然要求
近几年来, 我市经济实现跨越性发展, 财政收入连年大幅增长, 但随着公共财政体系建设的不断完善, 用于乡镇经济建设、农村公益事业和保障民生等方面的资金量越来越大, 一些地方支出矛盾仍然较为突出, 国库存款捉襟见肘。同时, 又有相当一部分财政资金闲置和沉淀在部门和乡镇预算单位账户, 削弱了政府的宏观调控能力。通过推行乡镇财政国库集中支付制度, 可从根本上改变目前财政资金管理分散, 部门和单位多头开户、重复开户的混乱局面, 把乡镇财政资金真正统管起来, 使未支付到最终收款人或用款单位的资金集中在国库单一账户, 由财政部门统一调度和管理, 可有效缓解财政资金调度困难。同时, 政府可以最大限度地集中财力, 发挥资金的规模优势办大事, 充分体现财政资金对经济发展的导向作用, 实现由粗放型管理向集约型管理的转变, 有利于增强地方政府的宏观调控能力。
(三) 推行乡镇财政国库集中支付制度, 是源头预防和遏制腐败的有效途径
推行乡镇财政国库集中支付制度, 将所有乡镇预算单位的财务账目、资金来源和使用去向, 全部纳入依法治理、规范管理的轨道。乡镇财政资金不再预拨到预算单位账户, 在支出前就对其进行审核, 结余以指标体现, 有利于提高收入来源和资金使用透明度, 从而规范资金使用者行为, 杜绝不合理支出和各种违规违纪支出, 有效防止腐败现象的发生, 促进基层党风廉政建设。
(四) 推行乡镇财政国库集中支付制度, 是强化乡镇财政资金监管的重要手段
乡镇财政资金点多、面广, 资金量大, 既有补贴给农民个人的资金, 也有用于农村经济发展的建设性资金, 监管难度大。传统的乡镇财政资金拨付方式, 是财政部门把资金拨付到乡镇预算单位账户即列支出, 对于乡镇预算单位何时使用该资金, 使用是否符合资金管理的规定, 无法及时了解, 只能通过事后的检查抽查实现监管, 监管工作存有漏洞, 是一种事后补救式的监管。推行乡镇财政国库集中支付制度, 乡镇每一笔支出, 都必须事前申请, 事前审核, 将监管窗口前移, 减少资金使用的随意性, 从制度上堵塞了监管漏洞, 确保了每笔资金都处在财政的监管之下, 真正做到财政资金流到哪里, 资金监管就跟到哪里。
二、全面推行乡镇财政国库集中支付制度
(一) 试点工作达到了预期目的, 为全面启动积累了经验
各试点乡镇按照市财政局的统一部署, 积极行动, 周密安排, 精心组织实施, 做了大量艰苦细致的工作, 逐步建立起了一套符合乡镇的国库集中支付操作模式, 形成了乡镇财政资金运行的新机制, 规范了乡镇财政资金管理, 减少了资金拨付环节, 提高了资金使用效率, 确保了资金安全。同时, 通过试点, 不仅完善了全市乡镇财政国库集中支付实施方案, 而且摸索出了一套科学规范的业务操作流程, 为全市乡镇财政国库集中支付工作的全面推行, 积累了经验, 提供了示范, 达到了预期目的。
(二) 非试点乡镇前期做了充分准备工作, 为全面开展这项工作打下了基础
全面推进乡镇财政国库集中支付工作时间紧, 任务重, 先行做好各项前期准备工作是关键。按照市局的实施计划, 前一阶段, 各非试点乡镇已经做了大量的前期准备工作:一是成立了乡镇财政国库集中支付工作领导小组, 加强对本乡镇工作的领导;二是加大投入, 配备了必需的硬件设备;三是认真对乡镇账户和非税收入进行了清理;四是积极组织相关人员参加市局组织的跟班学习, 为本乡镇财政国库集中支付上线运行做准备。这些工作的稳步实施, 为全市乡镇财政国库集中支付工作的全面铺开打下了良好的基础。
(三) 相关文件办法的制定出台和市级大平台建设完成, 为全面推进这项工作提供了保障
在充分总结试点经验的基础上, 结合我市实际, 市局与人民银行新郑支行联合下发了《关于进一步深化和完善“乡财市管”实行乡镇财政国库集中支付制度的通知》, 并制定了乡镇财政国库集中支付管理、资金清算和会计核算等一系列管理办法, 以进一步规范和指导全市推行乡镇财政国库集中支付制度工作。同时, 乡镇财政国库集中支付系统运行环境也将搭建完毕, 市乡已全面实现联网, 为全面推进这项工作提供了保障。
三、确保乡镇财政国库集中支付制度顺利推进
(一) 把握政策, 规范操作
我市推行的乡镇财政国库集中支付制度, 严格按照“乡财市管”的要求, 坚持预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变、各级财政监管责任不变的原则。在此基础上, 统一设置国库单一账户体系, 统一资金支付方式。在账户设置上, 规定乡镇除“村账乡代理”账户外, 不再保留其他实有资金账户, 严禁乡镇财政及预算单位在金融机构另行设立账户。在支付方式上, 乡镇财政资金按照先预算后支付的原则, 统一实行国库集中支付, 各项支出实行财政授权支付。
(二) 密切配合, 统筹推进
推行乡镇财政国库集中支付制度, 是乡镇财政资金管理体制的重大变革, 涉及财政、银行、预算单位等多个部门, 与乡镇财政及市级财政多个科室的业务密切相关, 哪一个环节出了问题, 都会影响工作的开展, 必须精心组织, 明确职责, 统筹推进。财政部门要主动与有关部门和单位多沟通、多协调, 争取他们的理解和支持, 形成合力, 共同把工作抓紧、抓实、抓好。市级财政部门相关内部科室的职责和任务, 在前一阶段的工作中已有明确分工, 科室之间要相互配合, 做到分工不分家。
(三) 加强领导, 严格督查
乡镇财政国库集中支付制度涉及传统管理观念和管理方式方法的转变, 牵扯面广、政策性强。各乡镇对这项工作的重视程度决定着工作的成效。各乡镇财政部门特别是一把手要将推进乡镇财政国库集中支付制度作为事关全局的大事, 摆在重要位置, 主动向乡镇主要领导汇报, 积极争取乡镇的重视和支持, 高位推进。同时, 要切实加强乡镇财政国库集中支付工作的组织领导, 建立并落实主要领导为第一责任人、分管领导为直接责任人的工作责任制。市财政局要切实履行职责, 做好对所属乡镇的督导工作。要定期或不定期地抽调相关科室人员组成督导组, 深入基层对乡镇财政国库集中支付工作进行督查, 及时了解和掌握推进过程中出现的新情况新问题, 并认真研究对策和措施, 多动脑筋, 多想办法, 不断破解难题, 确保我市乡镇财政国库集中支付工作顺利推进。
(四) 充实力量, 强化培训
推行乡镇财政国库集中支付制度, 充实人员力量和加强业务培训至关重要。为保证工作的顺利推进, 一是要不断充实乡财管理、国库管理及乡镇财政所人员力量, 其中每个财政所不得少于3人。二是要把培训工作作为一项基础性工作抓紧抓好, 加大培训力度, 通过多形式、多层次、有针对性的培训, 使操作人员熟练掌握业务流程和支付软件系统。针对这项工作, 市财政局前一阶段分别组织了试点乡镇和非试点乡镇业务骨干进行了为期一周的跟班学习, 取得了很好的效果。下一步, 各地还要积极抓好乡镇财政所人员的培训工作, 确保乡镇财政所人员懂政策、会操作, 为全市国库集中支付制度顺利运行提供有力保障。
摘要：推行乡镇财政国库集中支付制度, 是巩固和完善“乡财市管”改革成果, 全面推进乡镇财政科学化精细化管理的需要, 也是建设公共财政体系和源头治腐的有效途径, 对健全乡镇财政资金管理机制, 规范和强化资金管理, 提高乡镇财政管理水平具有重要意义。
关键词：乡镇财政,国库集中支付,制度改革
参考文献
[1]王丽君.对进一步推进国库集中支付制度改革的思考[J].甘肃农业, 2010年第08期
乡镇改革 第8篇
根据管理乡镇财政的财政部门和乡镇金库变化的形式, 海南省乡镇国库目前可以归纳为四种模式, 分别是:
(一) 上收模式1:财政系统内部运作改变, 乡镇金库上收至市县
这种模式的特点是乡镇财政的职能上收至县财政相应的部门承担, 乡镇金库由原来金融机构在乡镇的网点代理上收至市县的金融机构代理, 原有乡镇代理行变化为国库集中支付的代理行。
1.机构:由市县财政局代理乡镇级财政总会计账务, 核算乡镇级财政各项会计业务。有的由县国库股管理, 有的成立“镇财市管办公室”和“乡镇集中核算中心”管理, 两个机构均隶属于财政局预算股。
2.预算编制情况:预算共编, 各乡镇预算单位年初将预算递交乡镇财政所, 乡镇财政所审批汇总后递交市县财政局审批, 再报镇人大审议通过。
3.乡镇金库:代理行上移至市县级行 (社) 代理, 为每个乡镇国库分别设置国库库款户。
4.实拨流程:各乡镇财政所根据预算单位的申请开具拨款单, 县财政局国库股或相应部门依据审批文件打印拨款单, 至代理国库拨付资金。
5.集中支付情况。 (1) 支付:乡镇财政所经办人将《财政直接支付凭证》或乡镇级预算单位经办人将《财政授权支付凭证》送达乡镇代理银行。乡镇代理银行的经办人核对无误后, 从垫付户划入资金到财政零余额账户或预算单位零余额账户中支付给最终收款人并确认。 (2) 清算:乡镇财政所将当日相关支付信息生成《划款凭证汇总》, 通过财政GFMIS系统发往市县。政国库股或相应部门, 由市县财政国库股或相应部门打印并将生成《财政直接 (授权) 支付清算汇总通知单》送达市县清算银行 (也即代理国库) , 清算银行核对无误后与乡镇代理银行进行资金清算, 将资金从国库库款户划入到代理行的垫付户中。
6.人民银行国库:代理乡镇金库报表仍分乡镇编制, 但在TMIS中设置1个单位, 合并编制报表。
(二) 上收模式2:财政系统内部运作不变, 仅将乡镇金库上收至市县
这种模式的特点是乡镇金库由原来金融机构在乡镇的网点代理上收至市县的金融机构代理, 原有乡镇代理行变化为国库集中支付的代理行, 但财政系统内部的运作保持不变, 仍由乡财政所执行乡镇资金支拨业务。
1.机构:乡镇财政执行机构仍是各乡镇财政所。
2.预算编制情况:预算共编, 各乡镇预算单位年初将预算递交乡镇财政所, 乡镇财政所审批汇总后递交市县财政局审批, 再报镇人大审议通过。
3.乡镇金库:上移至市县行 (社) 代理, 为每个乡镇国库分别设置国库库款户。
4.实拨流程:各乡镇财政所根据预算单位的申请开具拨款单至代理国库拨付资金。有的乡镇没有实拨业务。
5.集中支付情况:支付流程同第一种模式, 但清算流程有所变化。清算:每日营业终了, 乡镇代理银行生成《汇总划款凭证》, 乡镇财政局将当天的支付生成《财政直接 (授权) 支付清算通知明细单》送到乡镇代理银行, 乡镇代理银行核对一致后通过本行 (社) 内的办公系统, 将扫描件发送至市县行 (社) 清算银行 (也是乡镇代理金库) , 清算银行核对无误后与乡镇代理银行进行资金清算, 将资金从国库库款户划入到代理行的垫付户中。送单:相关凭证的原件于第二天营业日随押钞车送达市县清算行, 清算行将接收到的原件与扫描件进行审核无误后, 将原件放于当日的传票装订保管。
6.人民银行:代理乡镇金库报表仍分乡镇编制, 但汇总后, 在TMIS中设置1个或两个单位, 合并编制报表。
(三) 撤库模式:财政系统内部运作改变, 代理国库撤消, 人民银行直接经理
该种模式的特点是:乡镇财政的职能由市县财政相应的部门承担, 每个乡镇作为市县单独的预算单位, 乡镇收支业务全部归并为县一级的业务。代理国库的情况分两种:一种是将代理乡镇国库收回人民银行经理, 不再设置乡镇代理国库库款户, 并入县级国库库款户;另一种是仍然保留乡镇国库的库存余额, 但基本不使用或使用很少, 如有的市县乡镇支出直接从县库存划拨, 只有计息时才变化;有的市县乡镇没有撤消在商业银行的库款户, 但余额已为零。
1.机构:基本由市县财政国库股承担。
2.预算编制情况:由市县财政预算部门编制乡镇财政预算计划, 乡镇政府根据市级财政部门下发的指导性意见, 按照统一原则编制本级预算草案并按程序报批。
3.乡镇金库:撤消乡镇金库 (或事实上形同撤销乡镇金库) 。
4.实拨流程:由市县国库股或“乡财岗”打印拨款凭证送人民银行将资金拨付到乡镇政府或乡镇财政的基本账户或财政专户上, 用于镇政府和财政所本身运转的正常开支,
5.集中支付情况:有的市县乡镇已实施乡镇集中支付。运行规则同县级预算单位的国库集中支付流程。乡镇国库集中支付代理行与县级预算单位集中支付代理行一致, 乡镇预算单位在代理行开设了零余额账户, 人民银行是清算行。
6.人民银行国库:不再编制乡镇报表, 合并到县报表中。屯昌、琼中还编制乡镇报表, 合并为一张报表。
(四) 传统模式:财政和乡镇国库都不发生变化
该模式中财政系统内部运作不变, 乡镇金库仍然保留在金融机构的乡镇网点。其中, 有的市县实行乡镇集中支付, 有的市县没有实施乡镇集中支付。
二、代理乡镇国库四种模式的利弊分析
1.上收模式1。在“上收模式1”下, 好处一是适应“乡财县管”改革的需要, 乡镇国库的上收是与“乡财县管”改革后财政部门机构上收相对应的, 方便市县财政部门支拨乡镇资金的需要。二是县级金融机构的内控管理、人员配备和会计基础工作要好于乡级金融机构, 人民银行对其进行集中监管也更为有力, 国库资金风险会相对有所下降。但“上收模式1”也存在一些弊端:一是从代理机构来讲, 对于新的代理国库, 由于市县代理行要集中代理几个乡镇的业务, 工作量会显著增加;对于原有乡镇国库的代理行, 实行集中支付后, 其原有身份转换为集中支付的代理行, 工作量并没有减轻, 但没有任何收益, 有时还需垫付资金。二是从财政部门来看, 市县财政预算股、国库股任务较重, 既要管理市县本级的业务, 还需要管理各乡镇的业务, 人员配备或管理水平还没有完全适应改革的需要。
2.“上收模式2”。“上收模式2”应该说是“上收模式1”的半成品, 市县财政部门在操作层面基本没有变化, 仅上收了代理乡镇国库。这种模式的好处主要是代理国库上收并集中, 有利于监管, 便于管理。但这种模式的弊端除了“上收模式1”的问题之外, 最主要的问题在于乡镇财政与代理乡镇国库的关系不对等, 财政职能在下, 乡镇国库在上, 沟通联系都不便利。
3.撤库模式。“撤库模式”可以说这是最彻底的改革模式, 直接将乡镇作为县的一个预算单位管理, 撤销乡镇金库由人民银行直接经理, 真正实现了“乡财县管”的目标。这种模式的优点显而易见, 人民银行无论是在履行国库职能、服务地方政府等方面都具有商业银行不可比拟的优势, 一是国库资金在人民银行高度集中管理和相对封闭运行下有利于提高预算执行过程的监控力度和信息透明度, 维护财政资金的安全;二是人民银行国库拥有先进的电子化系统, 收入入库和库款支拨时间有效加快, 有利于提高国库资金的运行效率。但这种模式也还有不完善的地方, 一是在人民银行系统内部缺少乡镇国库数据, 从数据的完整性和清晰性来看是不足的。二是人民银行市县支库人员本来就少, 将原有的乡镇国库的业务都集中起来, 必然会增加工作量。另外, 如何监管乡镇业务将成为新的挑战。
4.传统模式。从改革趋势来看, 实行“传统模式”的市县已很少了, “传统模式”的优点主要是代理乡镇国库设置在乡镇, 乡镇财政与代理乡镇国库联系比较紧密, 乡镇预算单位用款也相对方便。但传统模式的弊端主要是不适应“乡财县管”改革的趋势, 同时代理乡镇国库受制于管理和人员等多方面原因, 对国库各项制度的执行情况不容乐观, 部分制度形同摆设, 会计基础工作薄弱, 存在风险隐患。
三、代理乡镇国库改革的方向和相关建议
(一) 代理乡镇国库改革的方向
在这四种模式中, 从改革的彻底性来看, 依次排列为撤库模式、上收模式1、上收模式2和传统模式。“传统模式”已基本不适应财政国库制度改革的需要;“上收模式1”和“上收模式2”是实施“乡财县管”后一种过渡期的做法;而“撤库模式”应是乡镇国库发展的最终目标。
乡镇国库改革的进程将视“乡财县管”改革的开展情况而定, 如由人民银行单方决定乡镇国库模式, 必定会遇到地方政府和地方财政的阻力。短期来看, 应该逐步取消“传统模式”, 鼓励推进“上收模式1”, 可行性体现在:一是“乡财县管”后, 乡镇财政的预算执行职能很多集中到县 (市) 级财政部门统一管理, 代理国库上收, 适应了财政体制扁平化的需要;二是代理国库基本在农行或农信社系统内变更, 业务变动不大, 操作性更强, 财政部门容易接受;三是便于人民银行集中监管, 上收后, 人民银行监管和年审的对象缩减到1~2家, 相对容易监管其业务。
(二) 相关建议
1.统一改革模式。建议人民银行和财政部门积极协商, 针对不同地区的特点, 制定一套改革模式和操作细则, 避免各地区自行其是, 防范国库资金风险。
2.加强对代理乡镇国库的监督力度。人民银行国库要加大对代理行的监督力度。督促代理行制定相应的操作管理办法, 加强代理行对国库制度的学习, 规范代理乡镇国库业务的账务处理, 提高代理行对财政资金的监管意识, 切实履行代理国库的职责和权限。人民银行国库部门要不断完善代理乡镇国库业务的监管制度, 提高对代理乡镇国库现场检查的频次和覆盖面;通过提高监管电子化水平, 建立国库监管协调机制等改进监管手段, 提升非现场监管水平。
3.积极探索基层国库履职途径。乡镇国库业务集中后对国库的监管的要求相应提高, 因此要准确定位人民银行县支库职能, 逐步从“核算型”转变为“核算管理”型;要在整合现有人力资源的基础上, 优化岗位配置, 注重人员培训, 形成有效的激励机制。
摘要：随着“乡财县管”改革的逐步深入, 海南省各市县乡镇金库发生了很大的变化。分析乡镇国库改革的情基本况, 并分析各种模式的利弊, 最后对乡镇国库未来的发展定位进行探索并提出建议。
乡镇改革 第9篇
一、“后农业税时代”M 镇机构改革
作为农村税费改革的配套改革之一,始于2004年的此轮乡镇机构改革,首先在安徽、吉林、黑龙江、湖北等部分地区进行试点。随着农村综合改革的不断深入,中央提出了加强社会主义新农村建设、加快推进城乡经济社会一体化进程等新的战略部署,乡镇机构改革内容不断深化,试点范围也逐渐扩大到全国。由此,M镇新一轮的机构改革主要有撤乡并镇、党政机关机构改革、乡镇事业单位改革、乡财县管、公推公选等。
(一)撤乡并镇
M镇合并了一个乡。合并前M镇原有在岗职工62人(其中男40人、女22人,公务员23人、工人12人、技术人员24人、职员3人),合并之后新的M镇机构有在岗职工122人,合并前后的人员没有任何变化,这意味着M镇政府没有进行人员精简。合并后,M镇党委、政府有在岗职工有50人,其中,领导班子成员8人、党政综合办15人、人大纪委办2人、经济发展办12人、社会事务办13人。
(二)党政机关机构改革
2005年M镇党政机关机构设置主要有党政综合办公室、人大、纪委办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。然而,2011年的党政机关机构改革是在2005年基础之上进行了一些调整,即党政办公室增加部分职能、取消了人大、纪委办公室、经济发展办公室增加部分职能、社会事务办公室增加部分职能、增加社会治安综合治理办公室。
(三)乡镇事业单位改革
2005年M镇的事业单位设置主要有农经站、文化站、广播站、计划生育服务所、公路管理所和村镇规划建设管理所。根据2011年中央、省文件精神,M镇的事业单位设置有1个财政所和6个中心。即财政所、农业服务中心、林业服务中心、人口和计划生育服务中心、文化体育和广播电视服务中心、国土和村镇规划建设服务中心和社会保障服务中心。
(四)乡财县管
M镇根据中央、省、市关于乡镇机构改革文件精神,实行“乡(镇)财县管”的乡镇财政管理体制,即每年镇财政收入全部上划到县里保管,每年县里只给镇里有限的办公经费。
(五)公推公选
M镇于2009年进行公推公选镇长候选人,这是干部人事制度改革创新的累积性成果,并具有突破性的创举,确实实现了干部选拔任用的开放与民主。但是,笔者在田野调查中发现,公推公选仍处于起步阶段,在实际操作中还有许多亟待完善的地方。
二、M镇机构改革的效果
为了解M镇机构改革效果,笔者对乡镇干部群众进行了访谈和问卷调查,从中可以看出成效与欠缺。
(一)乡镇机构改革取得了一定成效
新一轮乡镇机构改革是在农村综合改革背景下进行的,是对农村上层建筑的一次重大调整,对新时期“三农”战略的实施具有重要作用。这次改革首次把加强为农服务作为改革的出发点和落脚点,使农民群众共享改革成果,是行政改革坚持以人为本、适应人民需求的一次有益的尝试,在一定程度上取得了成效,主要表现在以下方面。
1.党政机关机构改革使乡镇机构和领导职数进一步精简,组织结构得到优化,守住了乡镇机构编制和实有人员“只减不增”的底线,制止了乡镇长期以来乱进人现象,乡镇人员编制膨胀的势头得到有效遏制。另外,理顺了乡镇政府内部关系,促进了乡镇干部工作作风从经验型向学习型转变、从权力型向能力型转变、从随意型向规范型转变、从管制型向服务型转变。
2.“乡财县管”的财政管理体制,规范了乡镇财政收支行为,遏制了乡镇机构滥用办公经费的现象,从而减少和节约了行政开支。
3.乡镇事业单位“一所六中心”改革,分离了乡镇机构中的政府与事业单位的关系,理顺了县乡(镇)事业单位的条块关系,整合了乡镇服务三农的有限资源,从而促使了乡镇政府职能的转变,加强了乡镇机构的社会管理和公共服务职能,提高了为农服务的质量。
4.乡镇机构的职能转变缓和了乡镇干部与农民紧张关系。农业税取消之前,乡镇干部最主要工作就是要向村民催交农业税和其他费用,加上计划生育政策的执行,乡镇干部和农民的关系极其紧张,乡镇政府行政行为的合法性备受质疑。然而,农业税取消后,乡镇干部不用再向农民催交农业税和其他费用了,反而为农民提供各种补贴,还有新农合、农村低保和养老保险的执行,给农民带来了实惠,从而缓解乡镇干部和农民的紧张关系。
(二)乡镇机构工作难度加大
虽然本次乡镇机构改革取得了一定成效,并且“后农业税时代”的乡镇机构不用再催收农业税了,以前计划生育硬指标也变成了软指标,乡镇干部与村民的关系得到了缓和,然而,乡镇机构的工作难度却加大了。乡镇机构工作的难度加大表现在以下方面。
1.财政资源匮乏和权力弱小,致使乡镇机构难以应对压力型体制之下不切实际的“高指标、多任务”。一方面,农业税取消之后,乡镇机构呈现财政资源匮乏和权力弱小的现实状态。1赵树凯则用“虚弱的乡镇权力”来概括乡镇权力弱小的事实[1];另一方面,乡镇的实际能力难以应对上级制定乡镇目标任务。在财政资源匮乏和权力弱小的现实情形之下,乡镇机构通过制度化的官僚制运作方式往往很难完成压力型体制下的“高指标、多任务”,于是就容易出现乡镇以“造假”、“共谋”、“摆平”等非正式的权力技术,来应对压力型体制下的“高指标、多任务”,最终使部分国家政策或上级制订的目标任务并没有得到贯彻执行。
2.面对“一票否决”的制度,乡镇干部不堪重负。每年乡镇机构除了要跟上级党委、政府,多个部门签各种“责任状”以外,还要面对众多的“一票否决”事项。对于乡镇干部而言,在众多政绩考核指标中,“一票否决”显然最具“硬度”,可以最大限度凸显对相应工作的重视程度,最能牵动被考核者的神经。“一票否决”事项覆盖范围越来越广,除了常设性的“一票否决”事项,如计划生育、安全生产、社会综合治理、党风廉政、控辍保学等,乡镇还要面对因具体工作而增加的一些临时性“一票否决”,这让乡镇干部的压力不断增加,使得不少乡镇干部在“高压线”前深感不堪重负,疲于应对。
3.新的工作任务增多。随着农村工作日益受到中央和地方党委政府的重视,农村的配套改革项目也逐渐增多,如新农合、农村新型养老保险、新农村建设、定点扶贫、干部下乡等等这些工作实际上都要乡镇机构来落实。除了完成法定职能和上级交办的工作任务之外,乡镇机构出于自身政绩的驱动,还要从事许多能够显示出其自身政绩的事务。另外,为应付上面检查每天要填报的各种表格和材料,也是令乡镇干部头痛的事情。
三、乡镇机构改革对策
虽然“后农业税时代”乡镇机构的工作面临很多困难,但是,乡镇机构改革并不是已经走到终点,相反,乡镇机构改革实际上还有较大的空间,从依法行政和服务三农的目标衡量,目前乡镇机构改革至少还可以从三个方面推进。
(一)收缩权力
乡镇机构相对于县级政权而言权力较小,但相对于村委会来说权力却很大,由此也导致乡村关系不顺,致使村委会在法律实践上异化成乡镇机构的派出机构,村民自治呈现出行政化的趋势。要改变这种趋势,还是应当继续收缩乡镇机构的权力。收缩乡镇权力可以从以下几个方面入手:一是乡镇机构不能插手村委会选举。村委会是基层群众性自治性组织,村委会选举是村民自己行使的权力,作为基层政府不能干涉村民们的意愿选谁和不选谁,只能在选举业务方面进行指导和培训。二是取消“村财乡(镇)管”的管理制度。村级财产本应由村民代表大会和村民进行监督,但在实践上却由乡镇机构进行管理和监督,这有悖于村民自治管理制度,不利于村民自治意识和能力的培养。三是取消乡镇机构以“责任状”形式对村委会的管理方式。在目标责任制的管理模式下,上级政府主要是通过“责任状”方式对下级政府进行管理。然而,乡镇机构也用“责任状”管理方式对村民自治组织进行管理,这俨然把村委会当作乡镇机构的派出机构了。四是乡镇机构不能干涉村民的生产经营自主权。当前,虽然乡镇机构不再强行干涉村民的生产经营自主权,但是还会以增长农民收入为由,让村民搞特色农业,而不管村民是否同意,更不管村民的损失问题。
(二)扩大服务
中央政府希望通过新一轮乡镇机构改革强化公共服务职能,将乡镇机构打造成为服务型政府,那么未来的乡镇机构改革应进一步扩大服务。一是提供良好的公共服务。公共服务要以农民群众的利益为重,建立相应的规章制度,服务农村社会的快速发展。要树立为农民服务的意识,积极为农民服务,帮助农民排忧解难,帮助农民增收,为农民的发展创造良好的环境。要积极为三农服务,一切工作以农民群众的根本利益为出发点和落脚点,千方百计地为满足农民群众日益增长的物质文化生活的需要,真正从父母官转变为农民的公仆。二是综合治理乡村环境。农村的发展需要优美的环境,农民群众居住生活的提高也是需要舒适的乡村环境。对农村进行综合整治,彻底改变农村脏、乱、差的生活环境,美化、亮化、绿化村庄,是乡镇政府的一项重要任务。三是加强基础设施建设。城镇的基础设施建设比较完善,农村的基础设施也许因为地域辽阔的原因相对较少,自来水、柏油路、电、天然气、暖气等基础设施在农村普及率很低。乡镇政府要立足于本地的实际,切实加大基础设施建设的投人,强化基础设施建设,为农村社会发展奠定坚实基础。四是加强农村的养老保险服务、社会救助和农村医疗保险体系的建设,并且要管好用好国家转移到农村的各种资金,为乡村提供必要的社会保障,包括生产保障、教育保障、医疗保障、养老保障、生活保障及生育保障等。五是为农民和属地企业提供便利服务,通过不同形式的服务窗口,直接提供咨询、代办、指导、督办及投诉受理等全方位服务,用实实在在的政策服务、信息服务、技术服务、法律服务保证和促进农村经济发展上水平。
(三)建立社会主义协商民主机制是理顺乡村关系的有效途径
1.依法明确乡镇政权与村委会的关系
理顺乡村关系的前提就是要依法明确乡镇政权与村委会的关系,虽然我国《村民委员会组织法》规定乡镇政府属于基层政权,而村委会属于群众性自治组织,乡镇政府对村委会进行指导、支持和帮助,村委会对乡镇政府的工作进行协助,两者的关系是指导与被指导关系。但是,《村民委员会组织法》对上述内容的规定过于粗略与原则化,致使各地方执行带有一定的随意性和趋利避害性,乡镇政府与村委会关系实际上成为上下级关系。因此,必须进一步完善《村民委员会组织法》,进一步从法律上合理划分各自职责权限。可行的方案是,各省根据本地乡镇实际情况制定《村组法》实施细则,具体规定哪些事项由乡镇政府对村委会进行指导、支持与帮助,哪些事项必须由村委会对乡镇政府进行协助,哪些事项是乡镇政府无权干涉的,从而使乡镇政府和村委会的关系在法律上更具有可操作性。
2.社会主义协商民主机制下基层政府和村委会
公民与政府之间的平等对话一直是社会主义民主政治的核心。社会主义协商民主机制能够在互惠和平等关系的背景下,展开政府与公民的对话,促进政府了解公民的诉求,重新评价公共政策的合理性。这种机制通过转变公民和官员参与政治实践的方式,不仅提供了公民与政府官员在日常活动和统治决策过程中的相互理解,也能够在出现危机和僵局时找到合作的途径[2]。推进社会主义协商民主机制在农村的实现,一方面能够保障乡镇机构的管理职权和村委会的自治权的实现;另一方面,也能够增强农民及乡村干部的民主意识、法制观念,提高参政议政能力,促进广大农民群众对乡镇机构职能履行情况进行监督,保证基层政府依法履行好自己的管理职能,实现乡镇机构与村委会的双赢。
3.社会主义协商民主机制下少数民族的权利保护
在多民族聚居的乡镇,民族地区利益多元化的格局正在形成,加上各个少数民族拥有不同风俗习惯,使得民族地区利益冲突更加复杂,而协商民主就是强调要尊重各种不同的利益,承认多元社会的多元利益冲突、分歧。在公众讨论共同问题和冲突的过程中,各种利益能够自由表达并得以充分考虑,协商民主不否认政治的基础是利益;同时,协商鼓励公开和改变各种利益,以维护公共利益。协商过程中的对话和讨论趋向于使参与者的偏好转向公共利益。协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场,其中,政治讨论以公共利益为导向。1]因此,在多民族聚居的乡镇实行协商民主,可以在充分尊重各个少数民族的风俗习惯基础之上讨论、协商不同的利益冲突,使得各少数民族的利益能够自由表达并得以充分考虑,从而消解不同民族群体之间的利益冲突。这样,不仅有利于尊重少数民族的风俗习惯,还可以保护少数民族的合法权利,促进民族团结。
参考文献
[1]赵树凯.虚弱的乡镇权力[N].中国经济时报,2004-11-29.
乡镇改革 第10篇
为了进一步推进素质教育的全面实施, 新一轮的课程改革在中小学已经全面推开。新课程改革给教育带来的冲击是前所未有的。在这个浪潮中, 站在一线的、真正在课堂上面对学生的教师, 尤其是我们农村的英语教师, 不得不承认, 在我们的教学实际中还存在一些不容忽视的问题。为此, 笔者提出了一些改革的策略。
二、存在问题
(一) 学生方面
1.留守学生的增多, 给学校教育增加了难题, 尤其是给英语教学增添了不少麻烦。
目前“留守儿童”的队伍日益壮大, 这个庞大的特殊群体的教育问题已成为一个重要的课题。针对这一问题, 许多教育界人士也表示很无奈。他们说, 学校只能在学生在校内时管好教学及学生遵守学校规章制度方面, 而对学生在校外的学习和生活就很难管理。这对外语教学来说, 无疑也增加了难度。
2.学生生活在农村, 大多受地方方言的影响, 在读音上受到不同程度的困扰。
在我们桂东的乡镇, 讲的话大多数是“客家话”、“九都话”或少数民族语言中的“壮话”、“瑶话”等, 尤以讲“客家话”的居多。而我们上课用的是普通话, 这样, 学生不得不将这些方言转化成普通话。放学回家后, 又讲回他们的方言。在这种情况下, 再学英语, 就显得难上加难了。让我们来看看“客家话”与英语的不同表达。
客家话 英语
鞋/hai/ shoe
衫 /sam/ clothes
夜 /ja/ night
间 /gan/ room
很明显, 两者之间毫不“沾亲带故”, 且客家话等话语对上述词语的读法与普通话相差甚远。所以, 对操以上语言或方言的学生来说, 英语学习是相当困难的。
(二) 教材方面
英语教材问题是当前农村初中英语教学所面临的最主要困难。Go for it!教材就广大农村初中来说, 有其明显的不适应性。首先, 新教材起点太高。贺州农村大多数小学迄今为止还没有开设英语课, 即使开了这门课, 也仅是蜻蜓点水。小学英语教师的配备不足。初中英语教师就明显不够, 哪还有英语教师配给小学?其结果就是从小学教语文或数学的教师中抽出师资来教英语。这样做的后果可想而知。而Go for it!教材是在三年小学英语的基础上编写的, 对没有任何英语基础的农村初中学生来说, 其难度可想而知。另外, 新教材听力难度过大, 语法、语言点多而散, 词汇量大。农村学生由于环境及种种条件的限制, 无法达到满意的学习效果。教育要面向全体学生, 而新教材内容使大部分农村初中学生望而生畏。他们因为教材难而失去了学习英语的兴趣。他们的自制力差, 学习习惯也差。加上家长们又意识不到英语的重要性, 很少去关心自己孩子的学习, 认为孩子的学习是学校和老师的事, 与他们关系不大, 这样的思想也抑制了学生潜在的学习意识。因此, 一套适合农村初中学生学习的英语教材是广大农村教师和学生急切盼望的。
(三) 教师方面
1.教师业务素质相对较低。
如今的城镇初中英语教师, 大部分是英语专业毕业, 农村初中英语教师的合格率也在不断提高, 他们的教学水平也在不断提高。但同时我们也应看到, 农村初中英语教师的整体水平还不是很高, 还有一定数量的教师, 他们的知识及观念陈旧, 教学思想保守, 教学方法及手段落后, 有些已完全不能适应现代英语教学的需要。他们面对新的教材、新的要求常常是无所适从, 只能是“穿新鞋走老路”。而同时他们又担负着相当繁重的教学任务, 他们也想不断更新自己的知识、观念和方法, 但由于受种种条件的制约, 常常是心有余而力不足。
2.教师心理压力大。
在中国, 对孩子的教育一直被看成是重中之重, 大多数家长认为孩子在中小学时期是否能够受到好的教育将直接关系到孩子的成长和一生的发展, 并因此对教师提出了极高的要求。而教育和培养孩子也不同于其他的职业, 一个称职的教师必须在课内和课外投注大量的精力, 因此其工作量是无法用时间和数量来量化计算的。以上种种原因都造成了教师职业压力过大。农村教师作为教师的一个重要组成部分, 承担着在农村普及义务教育的重任。但在长期的教育教学过程中, 农村教师所承载的压力也是相当大的。面对新课改, 农村教师感到很迷茫, 因为在农村地区, 分数仍是第一位的。尤其是很多地方仍用分数来衡量教师的工作, 这就使教学工作陷入了矛盾的境地。一方面要考试, 那就不可避免地一切向分数看;另一方面又要搞新课改, 全面提高学生素质, 发展学生多方面才能, 可农村地区条件有限, 无法实现新课改预设的目标。这样的两难矛盾确实使得农村教师无所适从。
3.教师责任感下降。
由于出现辱师事件而得不到处理, 教师处于缩手缩脚的境地。
在实行九年义务教育的今天, 有些学生的素质, 特别是乡镇的学生的素质, 不得不让我们教师头痛不已。有些学生上课不听课, 讲小话, 听mp3, 教师走到这些学生跟前, 批评几句, 反被学生辱骂, 直呼要去告老师;想缴学生的玩具, 教师的手还没有碰到学生, 反被学生一甩手打了一下。那些被学生打过的教师, 有哪些不是到最后只好自认倒霉的?下次, 哪个老师还敢去批评、教育学生?反过来, 如果老师对学生的嚣张行为忍无可忍, 动手打了一下学生, 那后果就大大不妙了:学生的家长及同村人就会强行入校, 众多媒体会关注你, 人们不会去关注原因, 而只知道结果是老师打了学生。教师被置于风口浪尖, 情况非常不妙。
(四) 教学设施方面
桂东乡镇地区学校的教学条件简陋。学校仍采用黑板、粉笔加教材的单一教学模式。在这种模式下的英语教学难以体现实用性、知识性和趣味性相结合的原则, 难以充分调动学生的积极性, 更谈不上确立学生在教学过程中的主体地位。现代教学设备也就是一部录音机, 很多学校还不能用现代教学技术和网络信息技术来辅助英语教学。
(五) 社会风气的影响
1.六合彩的影响。
2.麻将的影响。
(六) 家庭方面
做生意的家长忙着赚钱, 还有的家长忙于赌钱, 无暇顾及孩子的学习, 特别是英语方面的学习, 因为他们很多人本身就不懂英语, 也不重视英语。
另外, 生活在单亲家庭的学生增多, 这种学生得不到家庭的关爱, 由此引发的一系列问题也直接或间接地给英语教育教学带来了影响。
三、改革策略
(一) 培养学生英语学习兴趣, 关注学生学习基础差的问题
兴趣是推动学生学习的直接动力。对学习有兴趣的学生, 往往学习态度积极, 听课认真, 乐于完成作业, 其学习成绩也较理想。孔子说过:“知之者不如好之者, 好之者不如乐之者。”第斯多惠说过:“教学的艺术不在于传授本领, 而在于激励、唤醒、鼓励。”由此可见培养学生学习英语的兴趣的重要性。
要培养他们英语学习的兴趣并保持这种兴趣, 就需要我们教师用真诚的情感去感染他们。也就是说, 农村中学英语教师要努力提高自身的文化素养, 更应该努力提高自身的道德修养, 改变课堂上“满堂灌”、课下“远离学生”的旧教学观念。在课堂上应尽量多用英语来组织教学, 不要怕学生出错, 要用自己亲切的目光去暗示他们, 扫除他们心中对英语学习的畏惧感;下课后, 多和学生交流, 多开展有关英语学习的活动, 从而逐步培养学生用英语说、用英语想的习惯, 进而培养他们学习英语的兴趣, 最终使学生的英语语言综合能力得以提高。
对于学生基础差的问题, 首先要了解学生的思想、情绪。学生在课堂上的表现、课后完成作业的情况, 以及学习是否进步或停滞不前等, 都和学生的思想、情绪有关。应随时注意、了解造成学生学习差的原因, 并针对当前情况, 有针对性地对学生及时提出要求, 予以鼓励、帮助或引导。必要时, 可安排时间对学生进行补课、谈话或家访。
(二) 关注乡镇初中英语教师
教师教育教学水平的高低是英语教育教学水平高低的根本原因, 因此教育行政及主管部门要加大对农村初中英语教师的培训力度, 多给他们进修学习的机会。而现在所采用的大撒网式的继续教育培训方式是完全不够的。政府要给予农村教师更多的支持和关注, 为他们排除生活之忧, 改善他们的工作环境, 为他们创造一些平等的机会, 让他们多与外界的同行交流, 找到工作的平衡点, 在工作中寻找快乐, 在工作中体验幸福, 以饱满的热情对待每一天的工作。专家们由此呼吁, 在提高教师工作待遇、减轻工作量的同时, 全社会都要对教师的工作予以支持和理解。
(三) 改革评价做法
在考试方面, 希望国家教育部和有影响的外语教学专家加强对英语考试的研究、引导和调控, 根据各地区情况, 根据学生成绩高、中、低 , 分别设立A、B、C卷, 使层次不同的学生有一定的成就感。
(四) 增强教师责任感, 改革教学方法
英语教师要提高自身的思想水平, 做到立足本职, 发扬奉献精神, 立志为培养祖国的下一代添砖加瓦。顶住一切压力, 严格按大纲要求实施教学, 尽可能地提高自身的英语素质, 不断提高自身的英语教学水平和对新教材的适应能力。
(五) 改善办学条件, 提高教师的待遇
(六) 改变社会风气
国家应规范农村文化市场, 坚持一手抓繁荣、一手抓管理的方针, 大力加强农村文化市场管理, 营造扶持健康文化、抵制腐朽文化的社会环境。
四、结束语
总之, 在新一轮的基础教育课程改革中, 要把先进的理念带入课堂, 教师与学生各自存在的问题不可忽视, 而关注并解决这些问题, 对于乡镇初中英语教学具有十分重要的意义。
参考文献
[1]常汝吉.新课程与学生发展[M].北京:北京师范大学出版社, 2001.
[2]炼九峰.情感教育在农村英语教学中的作用[N].英语周报, 2004-6.
[3]李桐飞.英语课程改革与教师教学观念的转变和角色转变[J].课改与教研, 2006 (3) .
[4]刘倩.初中英语新课程教学法[M].北京:开明出版社, 2003.
关于乡镇防疫体制改革的探讨 第11篇
【关键词】乡镇；改革；防疫体制；措施
1 实施乡镇防疫体制改革的重要性
随着国民经济的不断发展，信息技术的进步，社会主义市场经济的明确， 当前在农村乡镇农业发展阶段所实行的这种管理体制已经满足不了人们的农业需求以及农村农业工作的经济需求。据相关调查资料显示，目前在我国很多农村乡镇农业发展过程中存在着一个现象，就是当疫情发生的时候才采取相应的防疫措施，而且防疫工作站中防疫设备陈旧老化、防疫人员素质较低等，而造成这些现象的原因就是因为政府的投入不足、其管理手段较为滞后和相关的补偿制度不够健全等，导致其发展与生存步履维艰。因此，为了适应当前农业防疫需求，推动乡镇农业事业的发展，必须要对其防疫体制进行相应的改革，构建适应社会市场经济的一种新型防疫体制。
2 乡镇防疫体制改革的措施
2.1 新乡镇防疫体制模式的构建
通过大量的实践证明，要想推动乡镇农业事业的发展，做好其预防控制工作，首先必须要构建相应其完善的农村三级预防网，在农村三级预防网中，乡镇防疫机构是其结构中的枢纽，从这点我们可以看出，做好乡镇预防机构的管理工作以及建设工作，能够带动农村整个预防网络的管理以及建设，推动农村农业事业的发展。通过大量的调查和研究分析，若从乡镇农业控制管理工作中把防疫工作适当地剥离出来，让其相对独立，并将此作为目标来建立和其相适应的一种新网络结构，可促使防疫队伍逐渐向专业化、一体化和系统化方向发展。
2.1.1乡镇防疫体制模式的构建
在改革过程中，分离乡镇的预防机构和乡镇的农业管理机构，由市农业防疫站来进行管理，同时并成立相应的乡镇农业灾害控制所，该控制所的业务、行政、财务以及人事等各项工作均由县农业防疫站来进行统一的管理，其业务在农业行政部门领导实施的宏观调控下，应该由防疫站统一安排工作考核、验收、技术指导、检查以及监督等工作。
2.1.2人员的配备
按照农业部关于乡镇农业建设的相关要求以及人员配备的标准，来编制农业灾害预防控制所的工作人员，同时人员的选聘应该纳入到防疫站乡镇人员配备的编制中去，该预控所的主要管理人员，比如所长应该由市防疫站进行考察和提名，并且报上级农业行政部门，由防疫站的相关领导通过商讨以后来予以聘任。此外，在选聘工作人员时，应该以从事农业防疫工作的相关人员作为其选聘的主要对象，采取公开竞争与公开招聘的方式，择优聘任来录用工作人员，并且所聘任的工作人员其技术结构应该达到相应的教育程度。
2.1.3房屋建设和财务
乡镇农业防疫中心的房屋建设要求可以按照农业部关于乡镇农业防疫房屋建设的标准，根据预防灾害控制的用房标准来合理进行设置。同时乡镇农业灾害预防控制所的财务管理，可以采取市防疫站统一管理和单独核算的方式。
2.2 提高乡镇防疫人员的综合素质
在改革过程中，应该结合当地的实际情况，根据当地的农业发展的具体情况，采取相应的改革措施，促使其防疫体制符合该地的农业发展的实际需求。防疫人员作为防疫工作的主要实施者，其自身的综合素质将会直接影响其防疫工作。因此，在乡镇防疫体制改革过程中，还要注重防疫人员的培训，防疫人员不仅要了解和掌握当地农业发展的情况，同时还要具备相应的防治和控制农业灾害的专业技能；在其工作中，要保持一种勤奋好学的状态，了解当地易发生的农业灾害，为采取相应的防疫措施做好准备工作。此外，还要做好当地农业灾害相关资料的记录工作，将这些资料进行整理并归档，为以后的工作提供相应的依据。
2.3 加大对农业灾害防疫重要性的宣传
（1）贯彻实行关于农业发展的相关法律法规和政策，依法实行监督和管理，制定相应的发展规划和政策措施，同时还要进行组织和实施，以及对该乡镇的各种农业工作进行宏观管理以及质量监督，确保其农业改革工作的正常进行。
（2）在乡镇防疫体制改革过程中，应该加大对农业灾害防疫工作的重要性的宣传，定期开展一些教育活动，使人们对于农业防疫工作有一个正确的认识，综合防治在农业发展过程中出现的各种灾害。
（3）对农业灾害问题的管理。首先应该收集疫情的相关报告资料，及时上报，一旦发现有严重的疫情，应该对疫点采取相应的隔离措施与消毒措施，杜绝疫情的扩散。
2.4 构建乡镇农业灾害预防控制管理制度
根据我国关于农业改革和发展的相关要求，农业事业的发展应该和国民经济、社会发展的水平相一致和协调，农业事业的改革和发展应该把为人民服务作为其宗旨，正确处理经济效益与社会效益之间的关系，将社会效益放在首位，在改革的时候必须要遵循高效和精简这一原则来进行。对此，在乡镇农业防疫体制改革过程中，可以通过县防疫站来统一管理人、财、物，同时乡镇农业灾害预防控制管理制度的建立必须要满足区域性的农业规划原则，对农业资源进行重新分配以及对农业机构进行重组，加强农业行政的监督执法，强化各种灾害的预防和控制，便于农业防疫事业的可持續发展和稳定农业防疫队伍。调动基层农业防疫工作人员的工作积极性和主动性，充分且合理地利用当前这些现有的农业资源，通过相关的法律法规制度和政策来规范其管理，改革当前现行的乡镇农业防疫体制，从而推动基层农业防疫工作的可持续、健康发展，促使其工作能够有序地开展。
参考文献
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乡镇改革 第12篇
过去的30年, 是我国改革开放的30年, 也是制度改革和创新的30年。虽然我国在一些重大的体制和制度改革上获得了巨大的成功, 但也不乏流产的案例和失败的教训。尤其是, 不同时期、不同地区及不同类型的制度改革和创新的进展与成效很不相同, 有的改革进展顺利, 有的则一波三折;有的广受赞誉, 有的抗议不断;有的如愿以偿, 有的事与愿违!如此等等, 不能不让我们思考, 为何不同的制度改革和转型有不同的成效和后果?导致不同结局和后果的原因何在?因此, 对我国乡镇改革进行分析和解释, 实为乡镇综合改革寻求最经济而有效的体制改革和制度变迁之路。
二、冲击—回应:撤并下的乡镇改革
1.行政主导的乡镇撤并
农村基层乡 (镇) 政权在建国初期开始设立。1950 年12月, 政务院公布了《乡 (行政村) 人民代表会议组织通则》和《乡 (行政村) 人民政府组织通则》, 全国各地普遍建立了乡 (行政村) 政权。1954年1月, 内务部对于健全乡政权作出规定:“乡人民政府应设各种工作委员会。一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解, 分设各种工作委员会, 各地根据情况合并或调整, 但最多不得超过7个。各种工作委员会的人员一般为5至9人, 负责当地经济社会建设事宜。”
1955年, 农业合作化高潮到来, 全国各地采取并乡措施, 到1955年秋, 全国乡的数目由21800多个减至11700多个, 几乎减去了一半, 平均每个乡辖区范围扩大了一倍。[1]到1958年底, 全国农村普遍建立了人民公社, 取消了乡政府体制, 全国74.1万多个农业生产合作社改组成23630个人民公社, 参加公社的农户有12861万户, 占全国总农户的99%以上。全国农村基本上实现了人民公社化, 人民公社成为我国农村基层政权的组织形式。
20世纪80年代初期 , 我国乡镇政府开始重建。1982年的《中华人民共和国宪法》第十五条规定:“省直辖市、县、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。1983年10月《中共中央、国务院关于政设分开建立乡政府通知》发出后, 建立乡政府工作在全国全面展开。到1985年底, 建乡工作全部完成, 全国共建91138个乡 (包括民族乡) 、镇人民政府。如按照建国初期规定乡政府设7个委员会, 每个委员会5至9人计算, 取平均值每个乡镇政府则有49人, 全国仅乡镇一级政府就有4.46千万的人员从事基层管理工作, 乡镇机构的快速扩张给基层行政运行增加了成本, 又给农民带来沉重的负担。为减轻行政成本, 1986年全国撤并乡镇19617个, 超过1/5乡镇被撤并。
在此后20多年时间里, 我国乡镇年年处于撤并之中, 尤其是在农村税费改革进程中, 从中央到地方均将乡镇合并作为精简机构、人员和减轻农民负担的重要路径。
乡镇撤并的趋势是乡镇总数越来越少, 辖区人口越来越多。1954年全国有乡21万多个, 1982年全国有公社5.4万多个, 即1982年的一个公社相当于1954年的4个乡。从人口看, 1954年的乡, 小的人口不足1000人, 大者不过1万人;而1982年的公社, 人口在1万以下的是公社总数的39%, 而1万以上的是61%。1986年, 全国乡镇辖区人口平均规模已经超过1万人;1996年, 全国乡镇辖区平均人口已超过2万人, 十年间翻了一番。
恢复乡镇建制后, 1986年湖北乡镇总数高达4555个, 随之1987年, 湖北乡镇总数锐减至2075个, 减少乡镇2480个, 减幅高达54.4%。在整个九十年代, 湖北乡镇又进入新一轮的撤并高潮, 十年间, 湖北撤并乡镇710个。1987年, 湖北乡镇所辖人口平均已经在2万人左右, 比全国平均乡镇人口达到2万人规模要早10年。1997年, 湖北乡镇辖区平均人数已经接近3万。湖南在1994年以前, 乡镇辖区平均人口维持在1万5千人左右, 1995年以后的乡镇辖区平均人口达到2.2万以上, 而同期北京乡镇辖区平均人口为1万3千人左右。
北京的社会经济要比湖北、湖南中部地区发达很多, 更远远比西部地区发达, 但北京乡镇平均人口一直在九十年代末才达到1.5万人左右。2005年, 北京乡镇平均人口为20750人, 而同年西部宁夏乡镇人口21727人, 湖北在2001年时就已经超过4万人。通过比较说明, 乡镇辖区的扩大并不是社会经济和技术条件发展的结果。
从国际范围的比较来看, 我国乡镇规模也是非常大的。美国、德国和法国都是经济和技术高度发达的国家, 但是, 其地方政府的数量比我国多, 管理规模比我国小得多:美国有3034个县 (county) 、l9429个市 (municipl) 、16504个乡 (township) 、35052个特别区 (special strict) 、13506个学区, 共计87525个地方政府单位。1972年, 美国近三分之一的县为1万～2.5万人;1988年, 威斯康星州91.2%的乡的人口在2500人以下。德国的乡镇作为基层地方政府单位, 其平均人口规模大约在8000人左右。[2]我国人口是法国的21.14倍 (法国仅5897万人) , 但法国也有3万多个市镇。据1979年统计资料, 法国36413个市镇中, 人口10万以上的只有37个, 人口超过两万以上的有334个, 人口少于1500人的有35000多个, 其中有2万多个市镇的人口少于500人, 平均人口为1350人;另据材料表明, 法国一半的市镇人口在300人以下。[3]
发达国家有着比我国要丰富和先进得多的管理资源和管理技术, 相对比较容易实现地方政府管理目标, 但其规模要比我国小得多。从现代发达国家地方政府改革的经验和教训看, 单纯扩大地方政府管理规模合并地方政府的做法不算成功, 这一做法也不能够有效解决地方公共事务问题。“近来, 越来越多的人对合并地方政府和扩大其规模的做法持批评性的反思态度, 认为这种改革行动经常以牺牲参与性的民主为代价, 而且也没有证据表明合并的确导致了地方政府公共开支的减少。总体而言, 合并改革在各国并不能算很成功, 留下后遗症也不少。因此, 地方政府合并应慎重行事, 不能抽象地从一种概念出发, 组织越大越好。地方政府规模大小应是对多种因素如公共产品和服务的类型、历史和地理环境、组织交易成本、地方民主参与等进行考量的结果。”[4]乡镇规模的合理限度在于能否满足农民群众公共需求并实现乡村社会的有效治理, 也就是说乡镇的治理能力要受到治理空间和治理技术的制约。乡镇规模过大, 不利于居民参与本地管理, 也将损害行政效能和对社会有效控制。
2.财政压力下的乡镇撤并
如上所述乡镇政府恢复建设的1985年, 全国仅乡镇就有4.46千万人员从事基层管理工作, 不仅财政负担重而且农民也承受不了, 不得不在1986年大规模的撤并乡镇19617个, 全国超过1/5的乡镇被撤并。乡镇政府面临财政压力几乎是恢复乡镇建制后乡镇持续撤并的主要动力。
为推动县乡政府精简机构和人员, 提高行政效率, 减轻财政包袱, 中央财政对县乡政府精简机构、人员也给予奖励:中央财政对各地2007年县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励。撤并1个乡镇或区公所奖励50万元;每个县 (市、旗, 不含市辖区) 比2006年减少财政供养人员1人奖励4000元, 同时对人员增长超过全国地方平均水平的县, 超过部分按照每人扣减500元。此时财政部政策目的仍是减轻地方财政负担。也就是说, 制度的激励在于机构和冗员的减少而不是体制转变, 没有把改革乡镇体制弊病和职能转变结合起来, 仍是重复走精简机构与人员改革的老路。
注:数据来源于《中国农村统计年鉴2003～2007》。
从图1中我们可以看出, 乡镇撤并后地方财政供养人口不仅没有减少, 反而有增加趋势。观察2005、2006年度全国地方财政供养人口虽然相对于2004年有较大减少, 但其减少是建立在2004年多出2003年近70万人员基础之上, 且对于2003年来说仍是增加。2007年财政供养人口继续呈增加趋势。也就是说, 通过乡镇撤并达到精简人员减轻地方财政负担目的并没有实现。“一切官僚机构都具有较强的自我繁殖能力和持续膨胀能力, 因而机构庞大、人员臃肿、行政效率低就成为威权政治体制下所惯有的通病”, [5]当财政负担不成为“负担”时乡镇可能重复再度膨胀。
上述分析表明, 当前乡镇规模的扩大并不完全是经济发展水平及技术条件改善的结果, 更多地是基于财政压力“冲击”而出现的政府行政主导下的撤并乡镇以减轻财政压力的“回应”行为。但由于撤并乡镇后乡镇规模的扩大, 乡镇政府也“离农民群众越来越远了”, 出现“离农化”的倾向。诚如有学者说“当前一些地方乡镇出现‘一大二空’危险及‘空心化’和‘离农化’倾向, 日益超出乡村有效治理的合理限度。这不仅给对乡村社会有效的管理带来一定的困难, 也给农民生活带来诸多的不便”。“从乡镇改革的方法论来看, 如果这些指标不是以为农村居民提供公共服务为坂依, 或者说不是以乡镇政府在新时期的功能定位为判断标准, 而是以诸如过去规定的乡镇编制、财政负担能力、农民负担等为依据, 则恐怕这样大规模的撤并乡镇与裁员只是具有某种政绩的象征意义, 而无助于‘真问题’ (乡镇功能重建) 的实际解决, 与建设社会主义新农村的方向背道而驰。”[6]
纵观乡镇改革, 在分权与集权中权力总是在不同层级的政府间流动。改革没能跳出撤并乡镇、精简机构、分流人员的循环, 乡镇改革形成了对乡镇撤并的“路径依赖” (path dependence) 并陷入“锁定” (lock-in) 状态。乡镇改革以撤并乡镇、精简多少人员作为改革指标, 把撤并乡镇和机构、裁剪人员作为改革手段, 为精简而精简。在改革中, 单纯的精简机构和人员并没有从根本上解决乡镇体制问题, 由于乡镇运行机制没有改变, 乡镇职能没有发生根本变化, 乡镇机构、人员并没有减少, 分流的只是临时工和提前退休人员, 财政供养人口没有减少, 财政负担并没有减轻。也就是说, 改革并没有达到“把政府职能转变到提供公共服务、加强社会管理上来”和“政事分开”的目的。
新中国建立以后以撤并为主要特征的两次大规模乡镇改革, 在上世纪五十年代是对建立人民公社的政治理想运动“冲击”的“回应”行为, 八十年代后是对沉重地方财政负担“冲击”下的“回应”行为, 但都没有实现农村治理体制的根本转型。
三、突破体制:湖北乡镇综合改革
1.制度创新:乡镇行政机关改革
湖北乡镇综合改革从单纯的乡镇撤并进一步深入到乡镇领导体制改革。乡镇设党委、人大、政府三个领导机构, 不再设立乡镇政协机构, 其职能由一名党委成员兼管。
乡镇实行党政合一, 乡镇政府领导交叉任职, 党委书记原则上兼任乡镇长。乡镇职能部门重组合并, 成立党政综合办公室、经济发展办公室和社会事物办公室。
乡镇干部竞争择优。在干部选拔任用上试行“两票推选, 竞争择优”, 推进民主政治建设。所谓“两票”推选就是乡镇领导干部在产生过程中, 必须首先获得群众的推荐票, 按照群众推荐票的多少决定进入党代会和人代会的候选人资格, 然后再接受党代会和人代会的选举票。
乡镇政府的职能主要是落实国家政策, 严格依法行政, 发展乡村经济、文化和社会事业, 提供公共服务, 维护社会稳定;政府从过去直接抓生产经营、催种催收, 转到落实政策、行政执法、提供公共服务上来;对于发展乡村经济的职责, 不是要求政府直接参与经营活动, 政府的功能主要是为市场主体服务和创造良好的发展环境, 运用经济手段和法律手段管理经济, 更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。湖北乡镇改革是致力于“政、企、事”分开以及国家与社会关系的调整, 还权于社会, 构建服务型政府和有限责任政府。因此, 改革的总方向是强化公共管理和服务, 使乡镇政府从“全能政府”向“服务型政府”转变。
湖北机构设置打破我国机构历来上下对口、左右看齐、机构对号、级别对称的行政管理体制。乡镇改革中的“交叉任职, 三办一所”的机构设置, 使得我国机构传统上下对口、部门分割、层层节制的体制及部门设置方式失去根据, 是我国行政管理体制的重大突破。综合机构设置有利于政府转变职能、理顺条块关系、优化行政结构、提高行政效能。而乡镇领导“交叉任职、竞争择优”引进了民主、开放和竞争机制, 彻底打破过去由上级组织提名、指定乡镇领导候选人甚或直接任命的一贯方式, 在现有的体制内实现了最大程度的民主, 是一种体制内的增量改革。
2.体制再造:新型农村公共服务体系的建构
湖北对乡镇事业单位改造首先是转变乡镇事业单位性质。除农村中小学校、卫生院、财政所 (加挂经管站牌子) 以及规定的延伸派驻机构外, 乡镇事业单位全部转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构, 成为独立法人, 走企业化、市场化和社会化的路子, 不再与乡镇行政机关保持隶属关系。其所承担的原有行政管理职能并入乡镇党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室, 行政执法职能由县 (市、区) 政府主管部门承担;其转制前承担不以赢利为目的, 为社会提供公共服务的农林牧渔业技术推广、良种推广、动植物检验防疫、病虫害测报预防、农田水利保护、计划生育服务、文化卫生体育服务等项公益性服务职能, 由乡镇政府承担;对公益性服务按照市场化原则和服务工作量化的办法, 采取政府采购、项目招投标和合同化管理等多种方式, 保证公益性事业的发展。
湖北乡镇事业单位转制后, 建立基本养老保险制度, 对经组织、人事、劳动部门办理正式手续的在编在岗人员都参加社会养老保险。所有人员退出事业编制管理序列, 脱离财政供养关系, 其个人档案资料移交县 (市、区) 人才交流服务机构或劳动保障就业机构代管。如果仍在转制后的企业或服务组织工作, 由转制单位与其签订劳动合同, 按企业职工有关规定管理;如果转制时自愿与单位解除关系, 给予一定经济补偿。
对于农村公共服务则建立“以钱养事”模式——按照公共服务生产与提供放开, 即由政府通过竞标方式向社会有资质的企业、社会组织和个人购买公共服务方式提供。县 (市、区) 、乡镇政府是提供农村社会公益服务的责任主体, 负责确定项目、提供经费、组织实施。
湖北的乡镇事业单位改革从体制上将原来事业单位及其人员和行政、财政脱钩, 原乡镇事业单位成为自负盈亏、独立核算的经营性社会组织和法人单位, 为农村提供的公益性公共服务完全市场化、社会化, 通过多元化途径和竞争, 由政府购买向农民提供公益性公共服务。县级财政提供农村社会公益性服务资金 (包括县级以上财政安排的专项服务资金) , 由乡镇政府或县级业务主管部门提出使用意见, 由财政部门采取国库直接支付的办法直达用款单位。财政对公益事业不再按服务组织人数的多少安排经费, 改按政府采购、项目招标等办法, 直接拨付到公益性服务项目。对重大突发事项, 由政府组织实施, 财政按规定程序追加经费。
湖北乡镇事业单位改革坚持市场取向, 在农村公共服务领域中引入竞争机制, 通过市场化、社会化、民营化将“七站八所”改造成独立法人组织, 并建立政府与这些社会组织和经济组织的“伙伴关系”和“网络协作”。在公共服务的方式上, 不是政府完全垄断公共服务, 由政府直接提供所有的公共服务, 而是尽可能动员和利用社会的力量, 尽可能的引进竞争机制参与通过市场和社会“购买”部分公共服务提供, 地方政府也由权威的命令、控制转向地方治理的目标管理——政府部门关注的更多的是服务的质量, 使消费者受益更多。
湖北乡镇综合改革是以转变政府职能为重点, 坚持政企分开, 精简机构人员, 提高行政效率, 建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制, 把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织, 还权于社会。
从湖北省乡镇体制改革上看, 改革的视角已从地方政府转向地方治理。湖北乡镇综合改革旨在转变政府公共管理和公共服务的方式, 把过去单纯依赖政府直接提供服务转变为向市场“购买”部分服务的方式是对公共服务体制的再造。因为地方公共事务的有效治理决不能仅仅依赖于地方政府, 需要将视野扩展到地方政府与其他横向和纵向的政府间关系、地方政府与私人部门、志愿部门和市民之间的关系。
四、乡镇改革有待突破的问题
在乡镇管理体制和农村公共服务体制上, 湖北已经试出一条改革路, 但如何进一步完善县乡财政管理体制改革的进展并不大。目前县乡财政体制改革仅仅是乡财县管, 确保了干部教师工资、乡镇运转等基本公共支出, 加强了县级政府对乡镇财政的制约。中央机构编制委员会办公室《关于深化乡镇机构改革的指导意见》要求乡镇政府职能之一是“强化公共服务、着力改善民生”。公共服务不仅有利于维护农村稳定、农村和谐, 也有利于促进人民对政府认同。但乡财县管并不能为农村公共服务提供财力保障与制度保证, 未来乡镇财政体制改革应该是重点研究如何划分县乡财权与事权, 以事权定财权, 使公共财政向公共服务、向基层倾斜, 不断增加对农业、农村的投入, 增强基层政府履行职责和提供公共服务的能力, 提升民众对基层政府的认同度。
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