地方政府性债务

地方政府性债务（精选12篇）

地方政府性债务 第1篇

据国家审计署审计, 截至2010年年底, 除54个县级政府没有政府性债务外, 全国36个省、392个市、2725个县的地方政府均有负债, 债务余额共计107174.91亿元, 负债率为 (债务余额与当年生产总值的比例) 的26.93%。然而很多地方政府 (尤其是中西部地区的县、乡级政府) 仍然处在“吃饭财政”的状态, 财政收入匮乏, 偿债能力低下, 政府的新增债务不得不用于偿还旧债, 地方政府性债务由此陷入自我膨胀的恶性循环之中, 其中隐藏的债务风险如果不能得到及时有效的化解, 将导致还本付息困难, 逾期、拖欠现象严重, 损害政府的公信力, 甚至诱发财政危机、政府信任危机。我国地方政府性债务究竟存在哪些风险, 我国地方政府又将如何通过健全法律法规来化解与日俱增的债务风险, 笔者将做以下分析。

2 我国地方政府性债务的风险表现

2.1 规模风险

规模风险是指由于债务规模过大导致到期债务不能完全支付的可能性。自1997年开始, 我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。尤其是2008年以来, 地方政府的债务规模更是急剧膨胀。从2009年国家审计署调查的政府性债务结果来看, 省、市本级和西部地区债务风险较为集中, 有7个省、10个市和14个县本级的债务率 (债务余额与当年可用财力的比率) 超过100%, 最高的达364.77%。一方面, 地方政府性债务规模恣意扩大, 债务总量不断增加;另一方面, 很多地方政府 (尤其是中西部地区的县、乡级政府) 财政收入增长缓慢, 财政资金偿债能力不足, 难以承载还本付息的压力, 地方财政压力和债务风险日益加大, 影响政府职能的实现。

2.2 结构风险

结构风险是指因地方政府性债务构成不合理而导致地方财政遭受损失的可能性。当前, 我国地方政府性债务在结构上存在着类型复杂、债务主体结构不合理的情况, 容易引起结构性风险。首先, 从债务的来源结构来看, 我国地方政府性债务主要来源于政府负有直接偿还责任的债务。占全国地方政府性债务总额的62.62%。政府负有直接偿还责任的债务的偿债资金主要依赖财政担保或从财政收入中进行拨付, 所以直接债务比例过高必然会增加地方财政负担, 加大财政风险。其次, 从债务的举债主体结构分析, 地方政府融资平台公司是最主要的债务主体, 占全国地方政府性债务总额的46.38%。然而这些投融资平台公司却普遍存在法人治理结构不完善, 操作程序不规范等问题。一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本, 就会给地方政府的财政造成巨大负担。

2.3 流动性风险

流动性风险是指虽然政府的资产总额大于其负债总额, 但由于缺乏流动性, 地方政府无力应对到期债务还本付息的压力的可能性。我国地方政府负担的巨额债务主要用于规模庞大的市政工程建设、交通运输网络建设等事项。虽然这些债务本身属于投资性的, 但是这种投资一般都是带有准公共产品性质的长期投资, 投资形成的负债短期不可能收回, 更不可能产生利润。这就导致举债融资的资金长期滞留在这些项目上, 流动性受到严重的阻碍。此外据审计署统计, 有24.5%和17.2%的地方政府性债务集中在2011年和2012年到期, 未来三年偿还比例将超过53%。由于一些债务的期限结构与项目投资回收周期不匹配, 随着偿还高峰期的到来, 部分地方政府的资金链也将会面临流动性风险。

2.4 金融风险

金融风险是一定量金融资产在未来时期内预期收入遭受损失的可能性。为了拉动地方经济发展, 地方政府往往规避预算法的规定, 成立诸多融资平台公司, 平台公司以政府的名义为各类与政府关系密切的实体公司提供项目贷款。银行在与这些依靠政府信用作保证的平台公司合作的过程中存在信息不对称、过度信任其偿债能力等现象。银行在放贷冲动下, 对于由政府信用担保的项目往往审查不严, 贷款资金基本都由各个实体公司自由使用, 资金流向失控。2011—2013年期间, 大量地方债 (中期票据和短期融资券) 将进入还款期, 如果地方债务不能偿还, 银行支付就会出现困难, 系统性金融风险就会加大。

3 化解我国地方政府性债务风险的建议

由于诸多原因, 我国地方政府性债务规模日益膨胀, 债务风险也与日俱增, 甚至可能威胁到中央财政安全和国民经济整体的稳定发展。因此, 如何化解我国地方政府性债务风险成为热点问题。笔者主要从法学角度提出以下三方面建议。

3.1 制定财政收支划分法, 合理配置地方财权与事权

地方政府敢于突破法律的限制而违法违规举债融资, 最根本的原因是财权与事权不匹配, 有限的财权不能支撑庞大的政府支出责任。因此, 要从根本上减少地方政府过度无序的债务行为, 必须加快制定财政收支划分法, 合理配置地方财权与事权, 充实地方财政实力。

(1) 建立“三层级”的财政级次划分制度。

目前我国从中央到地方有五级政府, 但是县乡级政府很难有稳定的财源支撑地方经济发展。因此应当实行财政级次的扁平化, 建立中央、省、市县三级财政级次, 为各级政府财权与事权的合理划分提供制度前提。

(2) 全面改革政府间财政收入划分制度。

科学划分中央与地方税权, 建立“集分型”政府间税权分配格局, 适度放权给地方。赋予省级政府一定范围内的税收立法权以及税率调整权, 保证地方政府在中央政府的监督之下, 有权针对具有地方性特点的税源开征新的税种, 并享有制定具体征税办法的权力, 从根本上解决地方财源匮乏的问题, 减少地方政府对举债融资的依赖。

(3) 健全政府间财政支出划分制度。

根据公共财政理论, 政府应当依据公共服务的受益范围确定政府间财政支出责任。首先, 就中央与地方的财政支出责任划分来说, 将全国范围内受益的涉及宏观经济稳定和社会公平的公共支出划归中央政府;将区域范围内受益的涉及本地区资源配置和地方特色的公共支出划归地方政府。其次, 就省级以下各级政府的财政支出责任分配来说, 受益对象是全省范围居民, 且公共物品与服务的规模较大、技术要求较高的财政支出由省级政府负责;受益对象是市县范围居民的, 且公共物品与服务的规模较小、技术要求不高的财政支出由市县级政府负责。

3.2 落实《公司法》、《担保法》的规定, 规范地方政府性债务的运作

目前, 我国地方政府性债务的主要举借主体是地方融资平台公司, 其债务总量达到了地方政府性债务总额的46.38%。当下, 平台公司数量过多, 债务规模较大, 且债务操作不规范, 给地方财政带来巨大的债务风险隐患。因此, 亟待规范地方政府融资平台的管理。

(1) 贯彻落实《公司法》的相关规定, 一是要求地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任;二是对于经营性资本不足的公司, 应当要求其在规定期限内充实公司资本金, 完善法人治理结构, 实现商业化运作;三是要通过引进民间投资等市场化途径, 促进投资主体多元化, 改善融资平台公司的股权结构。

(2) 严格执行《担保法》的规定, 坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺的行为。除法律和国务院另有规定外, 地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位, 均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。违反《担保法》规定的, 应当严肃追究相关责任人的法律责任。

3.3 贯彻政府信息公开条例, 健全地方政府性债务的监督机制

根据现代公共财政理论, 信息公开是财政民主的前提, 是财政权力法制化的重要保障。因此, 防范地方政府盲目举债, 控制债务风险, 必须做到以下几点:

(1) 完善预算信息公开机制, 强化预算监督。由于缺乏对预算信息公开内容、标准、程序等问题的详细规定, 导致公开范围过窄, 公开信息过于简略, 预算信息公开有名无实, 无法保障人大和公众进行预算监督。因此, 应当进一步贯彻《政府信息公开条例》的规定, 并在此基础上制定预算公开的实施细则, 就预算公开的主体、时间、内容、标准、程序以及法律责任等进行详细规定, 通过各种途径向社会公示预算审批、执行报告, 做到“公开是常态, 不公开是例外”, 为人大代表以及社会公众监督政府财政收支行为奠定坚实的基础。

(2) 完善审计信息公开制度, 加强审计监督。审计信息公开是保障社会公众监督, 规范财政行为的重要途径, 但是目前审计机关独立性不强, 信息公开机制不健全, 制约了审计监督功能的发挥。笔者建议, 首先, 贯彻《审计法》的相关规定, 进一步细化对同级政府预算执行情况和决算的审计, 完善针对政府性债务的专项审计以及有关项目的重点审计制度, 确保信息公开的全面性;其次, 逐步建立起隶属于人大常委会的审计工作委员会, 加强审计机构的独立性、审计结果的客观性以及审计信息公开的有效性, 从而充分发挥审计监督在防控地方政府性债务风险方面的积极作用。

参考文献

[1]中华人民共和国审计署.全国地方政府性债务审计结果 (2011年第35号) [R].2011.

[2]王天义, 王睿.地方政府债务风险透视[J].人民论坛, 2011 (9) :13.

[3]巴曙松.地方债务风险主要应是流动性风险[N].经济参考报, 2011-8-29 (A01) .

全面解读地方政府性债务新政 第2篇

城投债整体面临分化和估值调整压力，2014年以前发行、2017年之前到期的城投债金边属性较强，估值调整压力不大；2014年以前发行、2018年以后到期的城投债无论是否被置换，均面临一定的估值调整压力；2015年之后发行城投债无法享受地方政府信用的直接溢价，估值调整的压力比较大。

《预案》明确表明了，什么是地方政府存量债务，“本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务”。第一，什么是地方政府性债务？

“地方政府性债务”是指地方政府负有偿还责任债务以及或有债务总称，既包括地方政府必须偿还、有偿还义务的地方政府债务（不同于地方政府性债务），还包括地方政府违规担保形成的或者有一定救助责任的或有债务。2014年最后一次地方政府债务审计结果显示，截止2014年12月31日，地方政府性债务余额为24万亿，其中地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）规模为15.4万亿，地方政府或有债务规模为8.6万亿。

第二，什么是地方政府负有偿还责任的债务？

地方政府负有偿还责任的债务，也就是我们通常所说的地方政府债务，又称“一类债务”，是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

不过从2015年1月1日开始，仅有省级地方政府发行的地方政府债务才能计入地方政府债务。

截止2014年12月31日，地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）余额为15.4万亿；从2015年开始，每年按照人大批准的新增地方政府债务限额为限，规定了地方政府债务的最高上限，2015年为16万亿（新增0.6万亿），2016年17.18万亿（新增1.18万亿）。

第三，什么是地方政府负有担保责任的债务？

地方政府负有担保责任的债务，是地方政府或有债务的一种，又称“二类债务”，是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

存量担保债务认定仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后，理论上不再新增地方政府负有担保责任债务，这部分债务主要由于地方政府违规提供担保承诺形成的，这也正是财政部2015年以来一直严查防范的举债行为。第四，什么是地方政府承担一定救助责任的债务？ 地方政府可能承担一定救助责任的债务，也是地方政府或有债务的一种，又称“三类债务”，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。存量救助债务仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后不再新增。

担保债务和救助债务组成的或有债务规模在2014年12月末合计为8.6万亿，2011年12月末和2013年6月末分别为4万亿和7万亿。2地方政府性债务如何分类处置？ 《预案》对于地方政府性债务风险，按照“分类处置”的方式进行处置，也就是说，按照不同的债务类型，确认地方政府承担的偿还责任范围。这也是《预案》发布的一个重要目的，就是为了划定地方政府偿还债务的边界。地方政府债券

对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。地方政府债券包括2009年-2014年期间试点发行的少量地方债，以及2015年开始全面发行之后发行的新增地方债和置换地方债。

而按照地方政府债券的资金用途，又可以将地方政府债券分为一般债券和专项债券。

一般债券以一般公共预算收入作为偿债来源，同时还可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。专项债券以政府性基金收入作为偿债来源，同时还可以通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。

从这里也可以看出，《预案》确立了一般债券的信用能力高于专项债券。

非政府债券形式的存量政府债务

所谓非政府债券形式的存量政府债务，是指2014年以前形成的、经财政部审计确认的、地方债形式以外的地方政府负有偿还责任的债务，包括银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型。其中，企业债券归属于我们通常意义所说的城投债，但并不是所有2014年12月31日以前发行的城投债都属于非政府债券形式的存量政府债务。

而对于这部分存量债务，《预案》又做了一次划分，以是否同意置换为标准，这部分债务的信用资质将产生极大的分化。债权人同意在规定期限内置换为政府债券

如果债权人同意在规定期限内置换为政府债券，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。这里有几个问题需要明确一下： 第一问，规定期限是什么？

楼继伟于2015年8月24日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上作《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》，提到“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。也就是说，《预案》所说的规定期限是指在2017年12月31日以前。

第二问，地方债务是否可以由企事业单位转移给地方政府？ 根据《预案》的意思，地方债务置换需要按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定进行处理。根据《合同法》第八十四条规定，“债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意”。

也就是说，只要债权人同意置换，地方政府债务范畴内企事业单位举借的债务，是可以转移给第三方（地方政府）的；同时根据《预案》的要求，地方政府必须承接这部分债务。第三问，怎么认定“债权人同意”？

这里主要考虑企业债券债权人怎么“同意”。

在现有的公司债、企业债和交易商协会的非金融企业债务融资工具相关规则中，均设置有债券持有人会议制度，对于发行人拟变更债券募集说明书约定条款、拟变更债券受托管理人，担保人或担保物发生重大变化，作出减资、合并、分立、解散及申请破产决定等对债券持有人权益有重大影响的事项必须召开债券持有人会议。除募集说明书有特别规定外，债券持有人会议决议生效方式一般需要占债务融资工具总表决权半数以上通过。

以债务融资工具为例，一般条款为：（1）除募集说明书另有约定外，出席持有人会议的债务融资工具持有人所持有的表决权数额应达到本期债务融资工具总表决权的三分之二以上，会议方可生效。（2）持有人会议决议应当由出席会议的本期债务融资工具持有人所持有的表决权的四分之三以上通过后生效。

第四问，“置换为地方政府债券”是什么含义？ 由于《预案》并没有具体解释这一段文字，结合答记者问以及《合同法》第八十四条，我们认为，所谓“置换为地方政府债券”是对“企事业单位将偿债义务转移给地方政府”的一种表达方式，由于地方政府仅能通过发行地方政府债券进行举债，因此在承接了相关偿债义务之后，需要将这部分债务转化为地方政府债券的形式。

也就是说，债权人同意“将偿债义务转移给地方政府”，就意味着同意将其所持有的债务“置换为地方政府债券”，但根据我们的理解，这并不意味着债权人必须持有地方债（等同于定向置换），也可以接受公开发行地方债募集的资金（对应本金部分），相当于提前偿还。

其中一个证据是，根据全国人大预工委2015年底发布的报告，2016年到期的地方政府债务为2.8万亿；而截至2016年10月底，通过公开形式发行的置换类地方债的规模已经超过2.9万亿，意味着存在将公开发行地方债资金直接用于偿还提前到期债务的情况。

但是考虑到定向置换地方债的规模（2016年前10月累计发行1.46万亿），“置换为地方政府债券”主要还是通过“定向置换”的形式，直接将债权转化为地方政府债券；同时还有小部分是直接提前到期偿还现金。

具体形式取决于地方政府、企事业单位和债权人的协商，按照《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库[2016]22号），“地方各级财政部门应当提前与存量债务债权人、债务人等沟通协商，做好偿债相关准备工作，尤其是置换未到期存量债务的，必须提前与债权人协商一致”。债权人不同意在规定期限内置换为政府债券

债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。如果债权人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接偿还责任，那么从2018年1月1日起，地方政府将不再承担偿还责任，即使某项债务被纳入地方政府债务范畴以内，2018年以后也将丧失这种地位，对应的地方政府债务限额由中央收回，相应调低地方政府的债务限额。最终的结果就是，2018年1月1日开始，地方政府债务的唯一存在形式就是地方政府债券。存量或有债务

存量或有债务包括2014年12月31日以前形成的担保债务或者救助债务。两种不同性质的债务，地方政府承担的法定偿还责任不同。存量担保债务

由于担保债务不属于地方政府债务，按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。存量救助债务

存量救助债务同样不属于地方政府债务，对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

按照新预算法以及财政部下发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，对地方政府债务余额实行限额管理，“对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务”。也即是说，当地方政府需要对存量担保债务和存量救助债务承担代偿时，需要将代偿部分纳入地方政府预算管理，占用相应的地方政府债务限额，在限额内安排发行地方政府债券置换。

2015年1月1日以后发生的违法违规担保债务

除了以上各类债务外，虽然新预算法已经禁止地方政府对外提供担保承诺（除外债转贷），但是实际上依然存在违法违规担保承诺，可能会形成新的或有债务（担保债务）。对于这部分担保债务，参照存量担保债务的方式执行，地方政府需要清偿最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一的债务。

但是需要注意的是，首先需要认定确实存在违法违规的“担保承诺”，也就是说，即使债权人拿到了所谓的“政府承诺函”，如果没有明确表示出“承担不可撤销的连带担保责任”或者“代为清偿”的意思，仅仅表示“不让债权人在经济上蒙受损失”，这种“承诺函”并不构成“保证担保”。按照最高法院在中国银行香港有限公司和辽宁省人民政府以及葫芦岛锌厂的保证合同纠纷当中的认定，这种“承诺函”是不会得到支持的，也就是说不会构成“担保债务”，地方政府不需要承担任何赔偿责任。3城投债怎么办？

回到债券市场，城投债怎么办？我们还是需要回到分类处置的框架中。

2014年以前发行、2017年之前到期的城投债，虽然我们无法确认是否被纳入地方政府性债务体系，但是由于债务置换对于城投的潜在增信，这类城投债将依然具有比较强的金边属性，估值调整压力不大。

2014年以前发行、2018年以后到期的城投债，需要观察地方政府或者债务人是否存在置换为地方债的需求，如果存在这种需求，表明是被纳入地方政府债务范畴内。

然后就是观察城投债债权人是否同意置换，同意的话，将享有完全的地方债信用，但同时可能面临票面利率下降的局面；如果不同意的话，将明确被剔除地方政府债务范畴，对于整体信用能力也是一种打击。

总的来说，2018年之后到期城投债面临一定的估值调整压力。

2015年之后发行城投债，首先判断是否具有政府“担保”，也就是“承诺函”是否表达了“担保”的意思，如果无法明确“担保”的含义，这部分城投债将无法享受地方政府信用的直接溢价。同样的，由于我们事实上无法确认某一债是否有明确的“担保”，基本上这类城投债都将面临估值调整的压力。总的来说，城投债整体面临分化和估值调整压力。结合发行时间和到期时间，可以对债券的信用有一个大概的把握；对于可能失去金边属性的城投债，可以优先考虑其募投项目，纯公益性募投的城投债，仍将面临一定的保护。

另外，从等级的角度，AAA等级城投债估值溢价较小，AA等级城投债估值溢价较大，所面临的估值调整压力更大。4风险提示

地方政府性债务管理的新进展 第3篇

我国高度重视地方政府性债务管理相关政策体系的建立和健全完善，全面深化。从2009年下半年开始，国务院要求有关部门调研这一问题，并出台了规范地方政府融资平台管理和举债行为的文件，成为推动改革发展的重要动力。

一、剥离融资平台公司的政府债务融资职能，是地方政府性债务管理转型的起点

2007年国际金融危机爆发并影响我国，融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不规范的问题日益突出。针对地方政府违规或变相提供担保、偿债风险日益加大，部分银行业金融机构风险意识薄弱、对融资平台公司信贷管理缺失等问题，2010年，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》对加强地方政府融资平台公司管理工作进行全面部署。该通知要求，地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；对融资平台公司进行清理规范，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司；加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理；坚决制止地方政府违规担保承诺行为。为积极贯彻落实上述文件精神，财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门制定具体实施方案，细化相关政策，初步建立了地方政府性债务管理的政策体系。一是对该文件中的概念和政策内容进行了细化和说明，提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。二是财政部通过出台《财政部关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》，重申《预算法》、《担保法》等有关规定，明确地方各级政府部门要严格遵守《预算法》有关规定，规范举债行为，不得违规举借债务，细化了坚决制止地方政府违规担保承诺行为的具体情形，并对切实加强管理和监督检查提出了明确要求。此外，为了推动建立融资平台公司债务会计核算制度和管理信息系统，财政部研究下发了《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》，明确融资平台公司要按照企业会计准则、制度的规定，对其全部经济业务和事项进行确认、计量和报告，并就公益性项目债务相关的业务和事项设置辅助账簿体系，进行辅助核算和报告。清理规范后，大部分融资平台公司更加重视按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范，地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到一定遏制。近两年，国务院及有关部门密集出台相关政策，加大力度，对于地方政府性债务的管理进入全面完善和深化的新阶段。

随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象逐渐出现并日益突出。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，2012年底财政部等四部委出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，要求严禁直接或间接吸收公众资金违规集资，切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为，加强对融资平台公司注资行为管理，进一步规范融资平台公司融资行为，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

2013年12月召开的中央经济工作会议首次把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。会议要求加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序；明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任；强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。这就为2014年国家出台地方政府性债务管理有关政策措施，提供了根本方向。2014年4月，国务院批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》，其中提到“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。这里的堵暗道，即指“剥离融资平台公司政府融资职能”。

二、为进一步规范地方政府性债务管理，出台一系列深化改革措施

2014年6月30日，中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理。由此，相关政策体系进入全面深化的新阶段。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。同时指出了公益性项目融资的发展方向和存量债务的处理途径。2014年10月8日，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；地方政府举债采取政府债券方式；剥离融资平台公司政府融资职能。

2014年10月22日，财政部《地方政府性存量债务清理处置方法》（征求意见稿）对上述要求进行了细化和补充。具体有四条措施：一是锁定融资平台公司，以2013年政府性债务审计确定的截至2013年6月30日融资平台公司名单为基础，结合2013年7月1日至2014年12月31日本级融资平台公司增减变化情况，锁定本级融资平台公司名单。二是按照分类处置、风险可控的原则，抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能，厘清政府与市场边界。除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务余额；融资平台公司承担的政府融资职能，对没有收益的公益性事业发展，由地方政府发行一般债券融资，对有一定收益的公益性事业发展，主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作（PPP）模式支持。三是按照“只减不增”的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司；要按照“权、责、利”相一致的原则，妥善处理存量债务，对剥离给其他主体承担的存量债务，对应的资产及收入也应相应划转，处置过程中要与债权人、担保人等有关方充分协商。四是规范财政补贴行为。地方各级政府及其所属机关事业单位要严格执行《担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产直接或间接为企业融资提供担保，不得为企业融资提供财政资金安排、代扣代还等说明或承诺。

2014年10月23日，财政部根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》。相关的内容主要包括三个方面：一是明确了存量债务的范围，具体是指截至2014年12月31日日尚未清偿完毕的债务。二是要求统计本级融资平台名目，以2013年政府性债务审计确定的截至2013年6月30日融资平台公司名单为基础，结合2013年7月1日至2014年12月31日本级融资平台公司增减变化情况进行统计。三是要求地方各级政府结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广政府与社会资本合作模式。对地方政府来说，多报存量债务、扩大债务基数，可以在未来发债时获得较高的限额。2015年1月，财政部预算司发出《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》，认为在上报存量债务时，有一些地方存在债务数据错报、虚报等问题，要求各地严格按照2013年政府性债务审计口径和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》要求，对初步清理甄别结果组织开展自查，重点核查有无将不应由政府偿还的企事业单位债务调整为政府债务，将以后年度拟举借的债务列为存量债务，以及多报合同金额、重复统计的做法。

进行地方政府债务置换是加强地方政府性债务管理重要举措之一，有利于降低融资成本，缓解地方政府偿债压力，也有利于推动政府隐性担保显性化，规范地方政府预算管理，防范财政风险和金融风险。在采集地方政府存量债务数据基础上，财政部分别于2015年3月和6月向地方政府下达了地方政府债务置换额度各1万亿元。地方政府债务置换的实际效果是否与预期目标一致，尚待观察。

三、探索推行政府与社会资本合作模式，化解财政压力、政府债务压力

在政府有限的财政投入下，公共资金使用不透明，缺乏有效的监管，被挤占挪用现象普遍，资金到位率低，浪费严重，更加剧了财政资金的不足，这是造成基础设施等公共产品和服务供给低效的重要原因。在此背景下，探索推行政府与社会资本合作，拓宽融资渠道，有利于从整体上缓解地方政府对债务资金的需求，有利于从总体上解决公共产品和服务供给总量不足、结构失衡和效率低下的现状。十八届三中全会指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在此基础上，财政部正在完善有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系。2014年10月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，首提政府和社会资本合作融资模式，决定创新重点领域投融资机制，为社会有效投资拓展更大空间。一是进一步引入社会资本参与水电、核电等项目；二是支持基础电信企业引入民间战略投资者；三是加快实施引进民间资本的铁路、港口、干线基础等项目；四是支持农民合作社、家庭农场等投资生态建设项目；五是落实支持政策。

2014年10月29日，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》指出，积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，为拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系，提出了指导。

2014年11月16日，国务院出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》。要求实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。这有利于在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步减缓地方政府的债务压力，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。

四、融资平台公司的偿债责任将更加清晰，与政府的边界划分更加规范

由于融资平台公司是地方政府性债务的重要举债主体，规范好融资平台公司成为化解地方政府性债务风险的根本举措。由清理规范地方政府融资平台公司到剥离其融资功能，其政策变迁反映了对融资平台公司功能定位的认识深化。

鉴于地方政府发债难以完全满足地方政府项目融资需求，可以预期，为了拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，融资平台公司还将长期存在。但是，由于剥离融资平台公司传统的公益性项目投融资职能后，政府信用将不再是公司的偿债基金重要来源，融资平台公司需要努力拓展经营性业务为主，依靠自身经营化解自身债务。今后的融资平台公司，其偿债责任将更加清晰，与政府的边界划分也将更加规范。

此外，最新政策对融资平台公司债券发行的规模、信用评级和偿债能力将产生影响。目前融资平台公司发行的城投债中，有部分势必被地方政府发行的一般债券和专项债券予以替代。未来融资平台公司将发行项目收益债、一般企业债券、资产证券化等品种。这样，城投债的规模也将下降。

浅议地方政府性债务风险防范 第4篇

一、地方政府性债务的涵义及成因

自80年代发展起来的地方政府性债务是地方政府管理将面临的难题, 它指的是地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保、回购等信用支持而形成的担保债务。一般有直接债务、政策性挂账和担保债务三种地方政府性债务形式, 其中担保债务指的是机关事业单位为公益性项目或非基础性项目提供担保而举借的债务。直接债务又可分为专项债务和一般债务。专项债务指的是有对应制度性收入或经营性收益来源项目所举借的债务, 如还款来源为土地出让金的城市基础设施项目、由交通运输部门统借统还建设而成的高速公路等;一般债务指的是无对应收益来源的有关债务, 如卫生防疫、义务教育等公益活动而形成的债务。

形成地方政府性债务的原因主要表现在三个方面:一是政府要求对公共医疗、社会保障等的投入持续增加, 加上农村税费改革、减免税收等政策的实施, 进一步加大了地方政府的财政压力, 为满足“保工资、保运转、保稳定”目标的实现, 走上举债之路也在情理之中;二是现行行政考核体制下, 部分地方政府倾向于大量贷款搞“政绩工程”、“形象工程”, 相互攀比, 部门人员增长过快, 财政缺口日益加大, 不得不四处借债, 缺乏债务风险意识且风险管理水平较低, 进一步加大地方政府性债务风险;三是分税制财政体制使得地方财政收入增长空间进一步缩小, 地方与中央的权利划分逐渐模糊, 地方政府责任与财力间的矛盾持续加大, 负责运转机制就应运而生。

二、地方政府性债务存在的各种风险

地方政府财务困难直接导致了地方政府性债务的大量增加, 债务持续增长的过程中也积累着各类债务风险, 从长远来看将威胁到经济社会可持续协调发展目标的顺利实现。

(一) 制约地方经济的持续健康发展

城市化和现代化的快速发展带动了我国经济的持续增长, 同时基础设施建设也面临着越来越大的挑战, 不仅中央要投入大量资金, 地方政府也要采取相关配套措施保增长促发展。然而, 地方政府财力不足的事实直接导致了地方债务的大量增长, 无法完全满足政策实施的需要, 也没有足够的能力来转变经济发展方式。缺乏开发高新技术项目的能力, 使地方政府错过了一些重要发展机遇。此外, 举债而来的资金使用效率不高、投入公用事业及城建基础设施项目的经管水平普遍偏低, 所举债务的运作不符合成本效益原则, 资金的使用缺乏效益经济性, 进一步加剧了地方政府的债务风险, 大大制约了地方经济的持续发展。

(二) 对政府在群众间的公信力产生不利影响

一方面, 持续增长的地方政府性债务加剧了地方经济的不利形势, 使得部分地方政府缺乏足够资金能力与动力去履行其基本职能。大量举债后建成的“豆腐渣”工程、政绩工程、拖欠款项等丑闻遭到揭露, 大大降低地方政府在人民群众心中的威信及公信力, 群众普遍不满将直接造成社会的不和谐。另一方面, 持续增长的地方政府性债务暴露出地方政府行政管理体制存在诸多问题, 其再次举债以维持运转的可能较大, 而且其债务风险往往处于不可见状态, 举债部门债务风险管理意识较为薄弱, 风险管理水平较低, 使得债务风险进一步累积, 累积到一定程度必将使地方政府陷入无法自拔的困境, 最终导致经济秩序的混乱不堪, 影响社会稳定。

三、地方政府性债务风险的防范措施

(一) 建立健全地方政府性债务风险预警机制

地方政府举债应遵循“适度举借、注重实效、防范风险、明确责任”的原则, 统一“借、用、还”和“权、责、利”。

一是要完善政府债务风险控制指标体系建设, 设置指标警戒线来全面监控地方政府债务风险及规模。可运用负债率、财政债务率、财政偿债率、债务拖欠率等指标, 监测政府性债务的安全性、结构及规模, 综合评价政府性债务风险。其中, 负债率=政府性债务余额/地区生产总值, 表明了单位地区生产总值所承担的政府性债务情况, 反映了政府性债务余额与地区国民经济状况相适应的程度, 警戒线为10%。财政债务率=政府性债务余额/当年可支配财力, 该比率超过100%须引起高度注意。财政偿债率=当年政府性债务还本付息额/当年可支配财力, 警戒线为20%。负债率、财政债务率、财政偿债率中只要有一项指标超过了警戒线, 原则上就不能再借新债, 只有在比率位于警戒线以内时才能举借新债。

二是要建立健全有效的地方政府性债务信息披露机制, 及时规范地披露地方政府财政状况有利于及早应对各种可能的债务风险, 提早准备全力应对。

三是完善债务内部预警制度, 通过分级预警机制的建立、红黄绿灯的评估等措施全面防范地方政府性债务风险。

(二) 健全地方政府性债务监督机制

财政、审计、发展改革、法制等部门应在“领导、归口管理、分工合作、各司其职”原则的指导下, 同心协力做好地方政府性债务的监督管理工作。其中, 财政部门负责履行财政监督和政府性债务的日常管理等职责;审计部门负责对政府性债务进行审计监督;发展改革部门负责政府性债务投资项目的项目审批、投资计划下达等投资管理;法制部门负责政府性债务合同的审查工作。

首先, 财政部门应牵头会同发展改革、审计、法制等部门, 对地方政府性债务情况进行年度全面检查, 准确及时地掌握政府性举债资金的使用情况, 对可能出现的债务风险进行及时预警, 并出具债务分析报告提交地方政府。

其次, 审计部门应按照有关法律规定, 对地方政府举债的重大项目进行全程监管和跟踪检查, 加强对政府性债务的举借、偿还、使用、提供担保落实、项目竣工等情况进行年度审计或项目抽审, 并将上述情况列入领导干部经济责任审计范围, 公开审计结果并将该结果作为领导干部的考核依据。对于有关人员骗取政府或国际金融组织的担保或承贷、违法提供担保、违规使用等违规违纪行为应当严肃查处, 并依据地方政府财经问责制、任期经济责任审计办法等追究有关责任人的行政或刑事责任。

最后, 举债机构应当全力配合财政、审计、发展改革、法制等部门的监管工作, 严格遵守各种有关法律法规进行会计核算和财务管理工作。结合审计部门等有关指导意见及建议, 建立健全地方政府内部审计制度, 定期或不定期地对举债资金的使用情况进行内部审计。举债部门应在每季度结合后限定工作日内将政府性债务资金使用情况及项目财务报告报送至同级财政部门, 区、县级财政部门又按照市级财政部门的有关要求报送年度、季度政府性债务统计情况报表。

(三) 建立高效的地方政府性债务偿还机制

第一, 建立地方政府性债务外债监管中心并由其统一监管偿债情况, 根据举债资金及项目实施情况判断各类资金的到位与支出, 减少资金浪费并强化财务资金监督。第二, 充分明确各举债主体的还款责任, 接受外债监管中心的监督检查, 将存款利息、项目收益、回收的贷款资金进行专户存储, 并由财政部门实施专户管理, 建立还款准备金制度专门用于偿债, 不得挪用或截留。第三, 严格实行债务责任制, 明确偿债主体责任和有关部门及人员连带责任, 规范其偿还行为, 建立权责利高度统一的政府性债务管理新机制。通过债务转移、债务重组、政府直接交付等方式消化因担保、垫付所形成的资产或债权, 规范整顿所有负债。第四, 财政部门根据举债部门债务负担能力严格审查其财政投融资计划, 不得多头举债, 举债规模要严格控制在预算范围内, 年度债务余额超过或达到当年可支配财务的, 不得再变相举债或提供担保, 避免不合理债务的产生。科学合理预测举债成本与资金使用效益, 债务资金的使用应当由地方政府常务会议审批通过。

(四) 切实强化政府性债务资金的使用

县地方政府性债务分析报告 第5篇

***县位于塔里木盆地西南部和塔克拉玛干沙漠西南边缘，叶尔羌平原区，总面积15200平方公里，现有耕地92万亩，林地52万亩，草场70万亩，辖九乡一镇四个农林场，辖区内有维吾尔族、汉族、回族、哈萨克等13个民族总人口24万余人，少数民族人口占总人口的90%以上，是典型的绿洲农业大县和少数民族聚居区。***县距首府公路里程1499千米，铁路、航空均远离***县，处于交通死角。境内大部分面积是荒漠，气候条件恶劣。做为“农业大县、工业小县、财政穷县”,由于地方财政收入较低，造成***县多年来财力短缺，对各项事业发展投入不足，财政负债较重，历史欠帐较多。特别是水利、交通等基础设施建设位居全地区末位。

一、***县农村基础设施薄弱情况

（一）水利基础设施情况

***属于典型的绿洲经济、灌溉农业，水是***经济社会可持续发展的命脉。然而***县农田水利设施基础薄弱：一是水资源时空分布极不均匀，仅有小型水库两座，地表水受季节性来水影响，“春旱、夏涝、秋缺、冬枯”情况十分明显，水资源配置和调蓄能力严重不足仍然是制约***县跨越式发展、可持续发展的主要瓶颈。二是农田水利基础配套率低，老化失修，渗漏严重，输水能力底，干支斗三级渠道防渗率不到14.62%,灌溉水利用系数仅为0.39,盐碱化土地高达48.62万亩，亩均毛灌溉定额居高不下，农业用水占总用水量的99%以上，用水效益低下，用水结构不合理，农田水利基础薄弱仍然是影响产业结构调整和农业稳定发展的重大因素。三是防洪减灾工程建设严重滞后，防灾减灾能力严重不足，永久性防洪堤坝仅占现有提防的4.7%,绝大多数是临时性防洪工程，根本不能满足目前防洪需要。

（二）道路交通基础设施情况

为加快农村公路建设，实施“村村通达”工程，落实资金是关键。***县多年来充分调动各方积极性，进一步完善“国家投一点、地方筹一点、社会捐一点、群众出一点”的“四点”办法，形成在公共财政框架下，政府投入为主导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投资体制，营造千军万马抓农村公路建设的浓厚氛围。***县农村公路建设项目多，需求的资金数量大，仅靠国家补助资金来推动农村公路建设，效果十分有限。由于***县财力有限，没有更多的资金投入农村公路建设，造成建设和维修资金短缺。前几年实施的农村公路建设极大地改善了***县农村的生产生活条件，给人民群众带来了直接的经济效益，农村公路建设日益深入人心，各地要求建设农村公路的热情急剧高涨，即便如此，由于受经济条件和路网基础薄弱等因素的制约，当前***县乡农村公路建设能力有限，***县现有9个乡129个行政村，仅有占52%、67个行政村通了沥青路面，其他占48%、62个行政村仍然是土路和部分沙石路面。

二、***县地方政府性债务审计情况

截止2013年6月30日经审计部门审计认定***县地方政府债务金额为40247.57万元，其中：直接债务余额38438.68万元，担保债务余额1808.89万元。

2014年12月，按照新债办〔2014〕1号《自治区政府性存量债务清理甄别工作实施方案》及新财预〔2014〕125号《自治区政府性存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的精神，统计口径与审计保持一致新增加政府可能承担一定救助责任的债务，按此要求，经单位上报、审计部门认定截止2014年12月31日***县地方政府债务余额为22347.26万元，其中：政府负有偿还责任的债务余额为15601.99万元，政府负有担保责任的债务余额为1345.27万元，政府可能承担一定救助责任的债务5400万元。

截止2015年12月31日，地方性政府债务余额为16389.83万元较2014年12月31日减少5957.43万元，其中：一般债务（即原口径政府负有偿还责任的债务）余额为15097.48万元，专项债务余额为（即原口径政府偿还责任的担保债务）4.51万元，政府负有担保责任的债务余额为1287.84万元。按照新旧统计口径转换，一般债务余额较2014年12月31日减少500万元，政府负有担保责任的债务余额较2014年12月31日减少57.43万元，政府可能承担一定救助责任的债务减少5400万元。

三、地方性政府债务的成因分析

1、地方经济落后，财力薄弱，财政预算无力安排偿债资金。***县偿债资金来源单一，甚至无来源。历年来，***县向上级部门的世行贷款、农业综合开发借款以及部分向金融机构借款用于农业基础设施建设等资金，都应由乡镇从提留、农民收益、水费加价中扣回。近年来国家为落实各项减轻农民负担政策，已取消各种收费，而项目执行单位属地方政府机构和单位，资金来源属财政资金，在丧失稳定收入来源后致使无力偿还，而无法清偿；借给辖区内国有企业的项目资金，随着近年来国有企业的改制、转让、破产，导致投入资金无法收回，如世行项目、日协项目的还贷资金都由水利部门从收取的水费中提取一部分用于还贷，致使水利部门不堪重负；同样的情况使农业行业、农机行业、畜牧行业所制定的还贷方案无法落实，造成还贷资金没有来源。

2、公共事业大量贷款，政府承担还款责任。债务资金使用单位多为行政事业单位，其行政运转依赖地方预算拨款，政府用于公用事业的财政性资金远远满足不了城市发展的需要，大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上，使得投资所带来的风险不断向地方政府集中。

3、历史债务主要为教育、卫生、农田水利和通路建设工程。是因为近年来中央加大了基础设施项目建设，资金大部分都是由中央财政予以保证，在申报项目时只是针对主体工程资金进行申报，实际执行过程中的前期费、附属工程、待摊费用又是必须要实施和支付的资金，这样就造成了一块资金的缺口；由于铁路、航空均远离***县，地处偏远，交通不便，没有砖块、沙子和石子，所有的砖块、沙子及石子均需要从喀什等地方运回***县，材料成本较临县每平方米高出200多元，而上级再分配项目资金时未考虑此项，造成项目工程在***县落实难，却又必须实施，特别是交通基础设施建设“通达、通油”和水利防渗工程，动用大量农民劳力挖土方垫路基，按照“费税改革”动用农民劳动力超出义务工以外天数需向农民个人支付劳务费；其次由于市场机制的调控，实际在实施过程时，价格波动的因数造成部分工程在招标过程中已经超出了项目计划批复的资金。

4、落实中央、自治区、地区民生工程心有余而力不足。自2010年***县建设保障性住房工程以来，深受各族人民喜爱，申报政府保障性住房的热情空前高涨。为落实好中央、自治区、地区的决策部署结合当地需求，进一步加大了保障性住房建设力度，使得越来越多的各族群众感受到了中央、自治区、地区的关怀及改革开放所带来的便利。但受地方经济落后，财力薄弱的影响，财政预算无力安排保障性住房配套资金。

综上所述，地方政府举债的原因很多，以致历史形成的欠款，无偿还资金来源，造成拖欠。

四、化解政府债务措施

多年来，***县政府通过举借政府性债务等方面筹措了大量建设资金，利用这些内外债务资源，弥补了建设资金不足，推动了地方经济加速发展。近年来***县政府重视政府性债务管理工作，采取了“量力而行”和有多少资金办多少事、“谁借款，谁使用，谁受益、谁偿还”、和年初财政预算安排筹措还贷资金，规范债务管理，化解历史债务，有效防范了政府债务风险。主要做法：一是摸清债务底数，核实主体、理清债务的分布情况。二是建立世界银行和日本协力银行偿债准备金制度，多措并举，逐步消化外债。三是健全地方政府债务的控制机制，防止新增债务的发生。

化解债务最终需要发展来解决，一方面依靠上级的大力支持。另一方面需要自我发展。这些年为做好债务化解工作我们主要有以下几方面认识：

1、进一步提高认识，增强做好地方性政府债务管理的紧迫感和责任感。高度重视地方性政府债务管理工作，在思想上真正树立科学发展观。牢固树立可持续发展理念，正确处理眼前发展与长远发展的关系；牢固树立综合平衡观念，正确处理发展需要与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系；牢固树立债务风险意识，正确处理发挥地方性政府债务正面作用与防控债务风险之间的关系，做到举债有度，风险可控，最大程度的降低和化解地方性政府债务风险，促进***县经济和社会事业健康发展。

2、完善监管机制，提高地方性政府债务管理的实效。完善地方性政府债务偿还机制，多渠道充实偿债准备金。加强对地方性政府债务管理的动态监控，健全债务风险预警机制。在严格控制各单位地方性政府债务规模的同时，重点做好地方性政府债务监控工作。制定具体的地方性政府债务偿债计划，落实奖惩措施。加强负债项目的财务监督，逐步开展对项目的社会效益、经济效益及债务偿还能力的效绩评价。将地方性政府债务管理作为考评干部政绩的重要指标，并建立相应的问责和追究机制。

3、防范和化解地方性政府债务风险。坚持分类管理、区别对待、堵疏结合、平稳过渡的原则，清理整合资源，努力降低融资成本，提高资金的使用绩效。在制止不规范经营和融资行为，控制好地方性政府债务总体风险的同时，妥善处理偿还和在建项目后续融资的问题。引导和鼓励民间投资进入政府性投资领域，积极探索新型投资融资模式，推进政府投资项目融资方式的多样化。

***县财政局

论我国对地方政府性债务的管理 第6篇

我国对地方政府性债务管理的历史沿革

我国地方政府举债历史悠久，在计划经济时期、改革开放初期和当前都具有不同的特点。梳理我国不同时期对地方政府性债务管理历史，对当前如何管理地方政府性债务具有借鉴价值。

在计划经济时期，财政体制具有“统收统支”的集权型特征，中央政府通过制度规定对地方政府实行严格管理。在这个时期，中央政府垄断着社会绝大多数资源，各级地方政府几乎没有可供自己支配的财力和财权，尽管中央政府为了发挥地方政府的积极性，实行过中央和地方之间的“比例分成，三年不变”体制（1958年）、“财政收支包干”体制（1971-1973年）等措施，甚至下放部分举债权，如在建国初期，我国曾尝试在一些地方发行地方债，这些地方债包括“东北生产建设折实公债”“地方经济建设折实公债”等；还出台过一些专门发行债务的规定，如1958年4月中央《关于发行地方公债的决定》，该决定允许省级政府在确有必要的时候，为筹集建设资金可发行地方建设公债。

从1979年开始，我国实行了以“放权让利”为特征的经济体制改革。由于我国传统的计划经济体制实质上是一种财政主导型经济，财政是整个经济体制的核心，所以这场以市场化为导向的改革是以财政改革为突破口的，改革内容集中体现在政府与企业分配关系以及中央和地方政府关系的调整等方面。从财政体制的变迁上看，最重要的变化在于财政体制由单一制向各种分权性的包干制转变。在这种相对统一的经济、财政政策下，对地方政府举债管理也比较严格。

1994年实施“分税制”后，伴随着事权下放，地方政府成为一个重要的经济发展主体和调控主体，担负了重要的经济发展职能。与此同时，出于财政收入规范化管理的目标，在财权的划分中，主要是侧重于税收收入资源的划分，而对于其他政府收入资源的划分仍然侧重于中央政府的统一调度，包括对地方政府举债的管理。1994年预算法、1995年担保法和1996年贷款通则等，这些规定都为控制地方政府实行预算赤字的債务融资提供了法律依据。现实中地方政府举债行为以各种面目出现，如地方政府的财政部门直接提供担保函或者宽慰函，通过各种融资平台公司进行贷款，通过单位或者企业借款或者发行债券等等，在客观上已经形成了地方政府的融资体系，对其管理，形式上严格，实质上松懈。

近年来，对地方政府性债务的管理措施逐渐加强，尤其是开展了两次政府性债务审计后，各级政府积极采取有效措施，完善相关制度，消化存量债务，严控增量债务，清理规范融资平台，取得了一定成效。地方政府性债务管理的制度更加完善，财政、金融监管部门和地方政府都相继出台了规范和加强债务管理文件，内容涉及完善国债和地方政府债券举借、偿还、使用和管理等。债务风险防范措施不断强化，通过建立风险预警机制、偿债准备金制度和财政奖补机制等措施化解存量债务。地方政府融资平台偿债能力有所增加，尤其是2010年国发[2010]19号文出台后，对地方政府融资平台进行清理规范，通过增加注册资本、注入优质资产和完善治理结构等，提高其资产质量和偿债能力。

加强地方政府性债务管理的对策

对于数量庞大的地方政府性债务和层出不穷的举债行为，如何进行规范和管理，使其走上良性发展轨道，是中央政府和地方政府面临的共同课题。从我国对地方政府债务管理的历程来看，已经积累了一定的经验，但若要应对日益复杂的形势变化，还需要借鉴国际先进经验和做法，通过制度创新来加强对地方政府债务进行规范和管理。

（一）通过制度创新完善财税管理体制，从根本上解决地方政府面临的财政困难问题，是对地方政府性债务加强管理的基础

无论是我国地方政府举债发展历程还是现实状况，举债的根本原因要么是事权过多，超过财力承受限度，要么是财力不足，收不抵支。要解决好这一问题，需要通过制度创新予以解决。针对地方政府事权过多的问题，需要通过制度创新明晰地方政府事权，建立起与其财力相匹配的事权体系，这单靠财政部门无法完成，需要各级政府全力协作，梳理各级政府事权，不得随意将事权上升、下降或者转移，这种制度创新是部门间、政府间博弈的过程，既需要通过顶层设计、全局部署，更需要包括财政部门在内的各部门通力合作，协调配合。针对地方政府财力不足的问题，需要逐步完善地方政府税收体系，调整各级政府间的财力划分和分配机制。统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源，进一步扩大地方税种，完善地方税体系，并使各级政府都有自己的主体税种，完善转移支付制度，加大对财政困难地区的支持。

（二）加强对地方政府性债务的管理，重点是对存量债务的风险管理和增量债务的规模控制

从国外对地方债务管理的经验来看，主要是从存量债务和增量债务这两方面下手。我国地方政府性债务要按照2014年国发[2014]43号文件要求，遵循“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”原则，建立起“借、管、用”相统一的地方政府性债务管理机制。对于存量债务，继续控制和化解债务风险，按照建立风险预警机制、风险应急处置机制和严肃财经纪律的要求，重在贯彻落实已经建立起的这些体制机制，真正在实践中发挥作用而不是流于形式，尤其是对于存在的新情况，如近期推出的地方政府债务置换，目的是为了解决地方政府性债务阳光化、融资期限和成本优化问题，需要进一步探索和完善。对于增量债务，通过建立规范运行的省级地方政府举债融资机制，明确融资范围和规范，并大力推行政府与社会资本合作模式，拓宽资金来源渠道，缓解政府资金压力，通过建立责任追究制度加强债务监管；严格执行地方政府性债务的规模控制和预算管理，债务增量要实行限额管理并严格执行报批制度，举债在遵循市场化原则前提下，举债程序和资金用途也都需要报批；将增量债务纳入预算管理，增加透明度和监管力度，等等。

（三）完善相关配套措施，建立起多元化的地方政府债务管理体系

继续完善地方党委政府领导干部考核体系，将地方政府性债务情况作为一个单独考核指标进行考核，既要关注存量债务的化解情况，要关注增量债务的投向、规模和结构等，尤其是相关制度规范的建设情况。将政府性债务纳入地方党委政府和部门领导人员经济责任审计，在经济责任审计的计划、方案、实施和报告等全过程都要对政府性债务的有关情况进行关注，不仅要注重问题导向，发现存在的问题和违法违规情况，更要注重制度建设，通过建章立制来解决根本性问题。继续与相关部门搞好协调配合完善相关制度，这些制度除了上述的考核制度和审计制度外，还需要建立起债务报告、债务公告、债务统计、债务风险等制度，这些制度建设需要财政、金融、审计、统计等部门的协调配合。

防范地方政府性债务风险对策分析 第7篇

据新华社北京2013年6月10日专电, 审计署2013年6月10日发布的36个地方政府本级政府性债务审计结果显示, 2011年以来, 各地按照国务院部署和有关部门要求, 积极处理存量债务, 加强新增债务管理, 清理规范融资平台公司, 取得了一定成效, 但审计也发现地方政府性债务管理中出现一些新情况、新问题和风险隐患。主要表现在:

(一) 债务规模增长较快。

审计结果表明, 36个地方政府本级中有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长, 其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%, 一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高, 由于偿债能力不足, 只能通过举借新债偿还旧债。分析部分地区债务规模增长较快主要原因:一是部分地方土地出让收入增幅下降;二是部分地区高速公路债务规模增长较快;三是部分取消收费地区的政府还贷二级公路债务偿还面临较大压力。

(二) 变相融资现象突出。

近年来, 随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧, 一些地方通过各种方式变相举债融资的现象较为突出。审计发现, 2011~2012年有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.1亿元;12个省会城市本级和1个省本级通过建设-移交 (BT) 和垫资施工方式实施196个建设项目, 形成政府性债务1, 060.18亿元;3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元, 合计2, 180.87亿元。这些融资方式隐蔽性强, 不易监管, 且筹资成本普遍高于同级银行贷款利率, 蕴含新的风险隐患。

(三) 融资平台退出管理不到位。

2011年以来, 经地方政府相关部门、融资平台公司和债权银行三方签字, 共有61家融资平台公司按银监会规定转为“退出类平台”, 但审计发现, 上述公司中有55家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务。除融资平台公司退出管理不到位外, 部分融资平台公司还存在资产质量较差、偿债能力不强等问题。从偿债能力看, 有68家资产负债率超过70%;有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息;有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息3, 618.85亿元中, 以财政资金偿还的占33.32%, 举借新债偿还的占20.42%, 两项共占53.74%, 虽比2010年下降15.81个百分点, 但融资平台公司自身偿债能力仍是不足。

(四) 债务资金管理使用不规范。

目前, 国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度, 虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度, 但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。此外, 部分单位违规取得和使用债务资金, 部分债务资金未及时安排使用。审计发现, 5个省本级和3个省会城市本级政府有关部门违规为817.67亿元的债举借提供担保, 部分单位以虚假或不合法的抵 (质) 押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金192.38亿元, 部分单位违规发行企业债券和中期票据70亿元;一些债务单位违反合同约定将378.16亿元资金用于其他项目建设、归还到期债务或作为项目资本金, 其中企业债券资金未按核准用途使用68.84亿元;有271.71亿元债务资金于2010年及以前年度举借, 至2012年底仍未支出, 闲置时间达2年之久, 未发挥效益。

二、地方政府性债务风险分析

地方政府性债务风险一旦形成并引发财政支付危机, 将会危害地方经济发展, 损害政府信用。因此, 在摸清地方政府性债务规模的基础上, 客观地评价负债风险是很必要的。

(一) 债务规模适当性的分析。

主要利用负债率 (直接债务余额与当年地区生产总值的比例) 、债务率 (直接债务余额与当年地区财政收入的比例) 、偿债率 (年度应还本付息额与当年地方财政收入的比例) 等指标, 对地方政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估, 分析政府负债规模及增长速度, 上述三项指标原则上分别不得超过10%、100%、15%。

(二) 债务结构分析。

主要包括:一是债务偿还期限分析。通过分析政府债务长、短期贷款的比重, 还贷期分布状况等基本情况, 了解当年及未来几年债务到期情况, 关注是否存在债务集中到期情况;二是债务构成分析。重点分析现有债务总量以及当年新增债务总量中借新还旧的续借贷款的比重, 如果借新还旧贷款的比重居高不下, 那么说明该政府常常无法按期履行偿债责任, 负债逾期率高, 偿债能力低;同时, 因借新还旧的续借贷款的利息负担沉重, 地方财政负担会逐年增加。

(三) 偿债资金来源分析。

一般情况下, 地方政府的偿债资金主要来源于土地出让收入以及财政节余, 其中土地出让收益分析是偿债资金来源分析的重点。一是分析土地储备及出让的总量及结构, 即分析用于道路、广场、绿地和办公楼等基础设施建设、工业用地以及可以产生资金增值效益的商业用地各自所占比重。如果商业用地出让所占比重低, 说明可用于偿债的土地出让增值收益低, 政府偿债能力会大打折扣;二是分析土地出让收入的收缴是否足额、是否及时。

三、化解地方政府性债务风险对策建议

(一) 加快完善财税管理体制, 实现地方政府财权与事权均衡匹配。

从我国现行财政事权划分和税种划分格局来看, 地方政府财政资金供不应求, 地方政府有发债的需求。1994年我国进行的以划分税种为主的分税制改革, 将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。根据分税制改革的内容, 将维护国家权益、实施宏观调控所需的税种划为中央税, 将同经济发展直接相关的主要税种划为中央地方共享税, 而将适应地方征管的税种划为地方税。这种税种划分使得地方政府缺少主体税种, 税收比重不断向中央政府转移, 地方政府税收收入比重不断降低。与此同时, 事权却不断下移, 地方政府承担了绝大部分公共事项, 其财政支出比重一直大于50%, 且近几年在不断上升。如统计显示“县级财政支出占到了财政支出总额的54.8%, 要承担73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员支出”。在这种背景下, “巧妇难为无米之炊”, 地方政府举债“借米”, 势必难以避免。且地方政府性债务80%左右是用于交通、文教卫生、农业环保等这些政府本来就应该投入的公共领域。因此, 解决这一系列矛盾的根本还在于健全地方税体系为目的的财税体制改革, 形成促进和保障地方财政收入稳定增长机制。一方面要调整中央和地方政府的财税分配机制或者按照财权和转移支付来决定中央和地方应该承担的事权, 尤其是要赋予基层政府与其所承担的事权相适应的稳定收入来源;另一方面要完善财产税制度, 为地方政府建立稳定的收入来源。财产税以房产、土地为课税对象, 有较强的地域性, 而且税源充足, 税收收入稳定, 具有成为地方政府主要税收来源的基础。让其成为主力税源, 能强化地方居民对地方政府的财政监督和预算约束, 对规范财政收入体制能起到重要的推动作用。

(二) 加快修订预算法进程, 同步制定专门的地方政府债务管理条例。

加快修订预算法进程, 可借鉴美日法等国的债务管理模式和经验, 允许地方政府适度举债, 建立地方政府债务预算, 形成包括政府债务预算在内的地方政府债务预算体系。美国长期以来建立并实行了一套四联邦、州财政和州以下地方财政构成的三级财政管理体制, 三级财政均有权发行公债, 而发行市政债券是州及州以下地方政府融资的主要方式。在风险防控上, 美国在发行市政债券中已形成了信用评级制度、信息披露制度、私人债券保险制度等重要机制。法国实行中央、大区、省和市镇四级财政体制, 各级政府也均可以举债, 筹集的资金只能用于投资或建设地方公共工程, 不能用于弥补政府经常预算缺口;对外举债一般都采取以政府资产作为抵押或担保的方式, 处于中央政府的严密监控之下。美法两国以下经验值得我们学习和借鉴: (1) 缩减财政管理层级, 渐进式地推进省直管县、乡财县管改革, 建立县级基本财力保障机制。同时, 县乡财政确保中央和省级转移支付真正用于基本公共服务领域; (2) 完善法律法规体系, 允许地方政府以发行地方政府债券、地方财政担保贷款等方式适度举债; (3) 完善地方政府性债务监管制度, 逐步构建包括地方政府性债务规模约束、信用评级、预警系统等多种监督管理工具的风险防控体系。这些国家地方政府性债务管理的具体做法是:设置专门的地方政府性债务管理机构, 将地方政府性债务纳入预算管理, 对债务风险进行多方式控制, 利用金融市场信用机制加以约束, 提高信用披露的透明度, 对地方政府性债务危机采取多方式处理。我们可以借鉴国外经验并立足于我国国情, 认真考察我国与其他国家在政治、法律制度、财政体制和金融市场等方面的差异, 再审慎决定取舍和如何加强地方政府性债务管理。

(三) 加快研究建立健全地方政府性债务风险预警机制。

目前, 我国地方政府性债务统一的管理机制尚未形成, 多头管理的局面导致地方政府无法对债务进行统筹规划, 导致盲目过度举债和提前透支使用未来资金。因此, 应尽快研究建立地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系, 保证地方债务和当地经济发展水平和财政承受能力相适应, 防范过度举债引发的财政风险以及对经济活动产生的绑架风险。一是财政部门应建立本级及下级政府性债务统一管理信息系统, 掌握债务规模、类别、区域、期限、用途等变动情况, 进行风险识别、度量、分析和动态跟踪, 关注负债率、债务率、偿债率、偿债准备金、利息支出率、债务依存度等指标;二是在此基础上建立债务风险数据库, 收集各类与财政债务风险相关的政府经济活动数据。重点关注债务率、新增债务率、偿债率、利息支出率、债务依存度、资产负债率、负债率、短期债务占比和担保债务占比等指标, 对风险进行及时监控, 特别是对超预算资金投资项目的跟踪监控等;三是利用人民银行征信系统、商业银行信贷管理系统、税务、工商等多部门数据, 消除跨部门的信息孤岛, 建立多方沟通的信息平台, 形成常态化、日常化的信息沟通反馈机制。

(四) 完善考核机制, 加大问责力度。

一是推进调整干部业绩考核指标, 从单一的经济增长指标转变为综合指标体系, 不仅反映经济增长的质量和成本、公共产品与服务的质量和成本, 还应关注债务的管理、风险情况, 并分清任期责任;二是严格按照国务院的相关规定清理地方融资平台, 按照公司法等相关法律对其逐步规范;三是改革现行债券发行审核模式, 将企业债券的发行审核统一归并到证监会, 促进实现统一监管;四是在经济责任审计中充分关注债务筹集、管理、使用、偿还和绩效等指标, 关注政府举债行为的真实、合法、效益情况, 突出地方主要领导的偿债责任, 强化问责机制;五是加大对地方政府举债过程及结果的评价力度, 将其作为干部提拔、任用的重要依据, 促进建立完善中长期的绩效评估机制, 从而抑制地方政府举债冲动, 避免短期行为。

参考文献

[1]李玲, 卢红柱, 牟遥.地方政府性债务问题的审计思考.审计研究, 2011.5.

[2]黄瞡莉.从预算法修订看地方债务风险的有效防范.中国财政, 2013.11.

[3]蔡飞.地方政府性债务审计的作用分析.中国审计, 2011.4.

关于地方政府性债务审计的思考 第8篇

关键词：地方政府性债务,审计,作用,建议

所谓地方政府性债务主要是地方政府及其构成部门在政经法律法规的框架下, 通过举借或担保筹集发展资金, 而形成的政府债务。我国对各级地方政府举债筹集资金的管理很严格, 但由于种种原因, 地方政府性债务已经成为必须高度重视的一个问题。根据国家审计署2013年发布的《全国政府性债务审计结果》显示, 地方政府性债务的规模已经非常庞大, 并存在一定的风险。因此, 加强对地方政府性债务的审计工作, 预警、化解地方债风险, 对于维护经济社会发展秩序非常重要。

一、加强地方政府性债务审计的必要性

(一) 及时提示地方政府债务管理存在的问题

审计部门具有法律规定的独立性和监督权, 因此, 针对地方政府性债务问题, 审计部门的工作可以避免受到地方政府等机构的干涉, 公正、客观地开展审计工作。

审计部门在进行地方政府性债务审计时, 需要对地方政府融资模式、债务管理制度、资金使用、财政预算管理、债务风险预警机制、风险控制机制、资金使用效率等多个方面, 进行详细的检查, 深入发掘其中存在的问题和隐患, 从而有效监督地方政府举债和债务管理。

(二) 促进地方政府债务管理机制的完善

政府审计工作不仅要发现、查处存在的问题, 还要分析问题产生的原因, 发现管理机制中存在的漏洞, 更要提出审计意见促进整改。因此, 加强对地方政府性债务的审计, 有利于总结地方政府债务风险产生的原因, 探索地方政府在债务管理、融资模式等方面存在的不足, 进而发现在体制和机制方面存在的问题。同时, 通过对地方政府性债务的审计, 审计部门提出整改意见, 能够促进地方政府规范债务管理, 从而提高资金使用效率, 降低债务风险。

(三) 强化地方政府债务风险预警与防范

当前, 部分地方政府债务规模较大, 甚至有的已经超过了当地经济总体规模, 存在很大的风险。而出于维护地方政府声誉、领导政绩等动机, 个别地方政府没有如实上报债务风险情况。这就给当地经济社会稳定发展造成了一定的隐患。开展地方政府性债务审计, 有利于摸清地方政府债务规模和偿债能力, 客观地评估债务风险, 从而尽早提出预警, 引起有关部门重视, 并提出防范和化解风险的有效对策。

(四) 提高地方政府债务资金的使用效益

从提高地方政府债务资金使用效益的角度来讲, 开展地方政府性债务审计是十分必要的。审计机关通过对债务资金使用项目的合理性、项目建设情况、资金投向和规模、资金管理制度等开展债务资金绩效审计, 可以确保项目建设的进度和质量, 提高债务资金的使用效益, 切实保障地方经济社会发展。

二、加强地方政府性债务审计的建议

(一) 开展全面审计, 获取地方政府性债务的详细数据

地方政府性债务资金使用面广, 涉及的建设领域多, 增加了债务的统计难度。审计部门应联合有关部门, 开展全面审计, 摸清地方政府性债务的底数。在审计调查中, 应针对地方政府债务的总体规模和结构、债务资金投向、债务资金的增长情况进行全面摸排, 获取地方政府债务的详细数据。要制定详细的审计计划, 对涉及政府性债务的各部门和单位, 调查债务规模、偿债年限、偿债方式、债务资金来源、债务种类、债务资金投向及分配比例、债务资金使用科学性、债务资金使用效益等, 全面摸清底数, 从而为强化债务风险管理和调控债务规模提供准确、详细的参考依据。

(二) 加大审计力度, 切实发挥审计部门的监督与服务职能

针对地方政府性债务审计, 只有加大审计力度, 才能充分发挥审计部门监督和服务的职能。在审计中, 审计部门应把财政审计与金融审计相结合, 财务收支审计与绩效审计相结合, 事前审计与事中审计相结合, 并结合领导干部经济责任审计, 并联合各有关部门, 由地方人大牵头, 各审计监督部门形成合力, 根据《预算法》的规定, 围绕政府性债务开展不留盲区的审计监督, 才能纠正地方政府在债务管理上的问题, 促进债务资金使用效益的提高。同时, 审计部门应强化审计监督意见的落实, 避免地方政府整改不力的现象。

(三) 客观评价审计结果, 提出合理建议

地方政府债务具有双重效应, 运用得好则有利于缓解地方政府财政压力, 促进地方建设, 繁荣地方经济;运用得不好, 则可能引发地方债务危机, 影响地方政府威信。因此, 审计部门必须在深入调查的基础上, 对地方政府债务做出客观、公正的评价, 并从债务管理、适度举债、控制风险、资金使用等方面提出合理建议, 从保障与发展地方经济的角度, 最大限度地发挥审计部门作用。同时, 审计部门应根据审计结果, 及时向政府发布审计预警信息, 促进地方政府控制债务风险, 确保财政良好运行。

此外, 审计部门还应对政府融资平台开展跟踪审计, 杜绝融资平台因违规操作而引发风险。

参考文献

[1]卢晓伟.我国地方政府债务问题研究[D].中国海洋大学.2008.

[2]王洪彬.当前中国地方政府债务问题的特点及危害[J].中小企业管理与科技.2010. (12) .

地方政府性债务 第9篇

地方政府性债务是指地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目(含公益性基础设施项目)建设形成的债务。

一、现行统计方法的优势

只有摸清地方政府性债务的底数，才能进行科学决策，改进地方政府性债务监管。资料显示，财政部从2000年就开始统计年度地方政府性债务报表;2005年调整报表口径，开始按部门统计;2009年提高统计频度，开始按季度统计地方政府债务报表。在财政部原地方政府债务报表的基础上，财政部、人民银行和银监会三部门共同设计制定了《2009年地方政府性债务报表》。通过填报、统计地方政府性债务报表，可以比较有效地获取地方政府性债务的规模、结构等信息。这套报表有明显的优势：

1. 经过多年应用和完善，报表体系比较完整。

最新的地方政府性债务报表由11张主表和2张附表组成：表一《地方政府性债务明细表》，按债务人反映当期举借、当期偿还和期末数;表二《地方政府性债务逾期表》，按债务人反映当期应还、当期偿还和期末逾期数;表三《未到期地方政府性债务分期应偿还情况表》，按债务人反映未到期数;表四《地方政府性债务偿还资金来源表》，按债务人反映当期偿还的本金、利息和偿还资金来源;表五《地方政府性债务收支平衡表》，按债务人反映上期结转、当期举借、当期支出及结转下期数;表六《地方政府性债务来源表》，按债权人反映当期举借、当期偿还和期末数;表七《当期地方政府性债务支出表》，按债务人反映支出项目;表八《本级政府性债权债务对应表》，反映债权人和债务人对应关系;表九《地方政府融资平台资产负债情况表》，反映融资平台以及融资平台公司资产负债情况;表十《地方政府性债务举借方式分类表》，按债务人反映不同举借方式的余额;表十一《地方政府性债务期限表》，按债务人反映不同偿还期限的余额。附表一是《融资平台公司资产负债表》，附表二是《融资平台公司损益表》。

这套报表比较全面、详细地反映了地方政府性债务“借、用、还”的全过程，能清晰地展现债务规模、债务构成以及未来的偿还走势等关键信息。

2. 填报口径较全面，利于多口径、多层次统计。

分类管理是地方政府性债务管理的基本原则。通过填报口径体现了这套报表合理分类的设计原则，并从一定程度上减少了填报重复信息的工作量。

这套报表涉及的填报口径主要包括：债务人(部门)分类、偿债资金来源分类、债权人(债务来源)分类、支出项目分类、举借方式分类。此外，报表类型、填报期也属于填报口径。

构成上述填报口径的项目大都包含一定的层级关系。以“偿债资金来源分类”为例，包括两个一级项目：财政性资金偿还和非财政性资金偿还;财政性资金偿还又细分为四个二级项目：一般预算、基金预算、预算外和国有资本经营预算;非财政性资金偿还细分为三个二级项目：事业收入、经营收入和其他。

所谓报表类型，具体是指：省本级、地(市)本级、县(区)本级以及乡(镇)汇总。

基于地方政府性债务报表数据，可以按照某一个口径、某几个口径的组合、同一口径下一个或多个项目(可以位于不同层次)的组合进行多角度的信息统计和分析。

3. 数据间的勾稽关系明确，有利于数据校验。

这套报表中，数据间的钩稽关系主要分为三个层次：表格内部、同一填报期的表格之间、不同填报期的表格之间。

例如，在《地方政府性债务明细表》里，“期末数”=“期初数”+“当期举借数”-“当期偿还数”;在同一填报期里，《地方政府性债务明细表》的“期末合计数”=《地方政府性债务逾期表》的“期末逾期合计数”+《未到期地方政府性债务分期应偿还情况表》的“合计数”;相邻的两个填报期的报表之间，前一个填报期的《地方政府性债务明细表》的“期末合计数”=后一个填报期的《地方政府性债务明细表》的“期初合计数”。

通过校验上述三个层次的勾稽关系，可以保证报表数据的准确性，为地方政府性债务数据的进一步应用提供可靠依据。

4. 三部门分工协作，利于对填报数据的跨部门复核。

财政、人民银行、银监三部门协作完成上述地方政府性债务报表的填报工作。财政部门负责牵头组织报表填报工作，并负责具体实施。人民银行提供中期票据有关报表的债权信息。银监会组织银行业金融机构提供银行贷款等有关报表的债权信息。

在财政系统内部，通过逐级上报的机制，完成地方政府性债务报表的填报、审核和汇总。具体来讲，县级财政部门负责填报县本级报表，汇总所属乡镇的报表，报送给上级地市级财政部门;地市级财政部门负责填报地市本级报表，审核所属县级财政部门报送的报表，报送给省级财政部门;省级财政部门负责填报省本级报表，审核所属地市级财政部门报送的报表，报送给财政部;财政部负责汇总审核各省级财政部门报送的报表。利用人民银行、银监会提供的债权信息，可以对报表中的相关数据进行复核，验证数据的完整性和准确性。

二、现行统计方法的不足

在实施上述报表体系填报过程中，在采集地方政府性债务信息的及时性、灵活性方面以及深度挖掘方面，还存在不足，影响了信息的应用价值。

首先，还不能实时获取地方政府性债务信息，影响风险预警的水平。2009年以前，实行年度统计，2009年开始实行季度统计。虽然统计频度有所提高，但还不能达到动态监控地方政府性债务的要求。

《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(审计署，2010年6月23日)指出，截至2009年底，审计调查的18个省、16个市和36个县，政府性债务余额合计2.79万亿元。其中：2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，占62.72%。2009年这部分地区一年新增地方政府性债务达1.04万亿元，占37.28%。在短时间内，地方政府性债务规模如此大幅增加，如果不能迅速识别风险，势必影响及时预警和科学决策。

其次，这套报表采用的格式不够灵活，随着地方政府性债务监管业务的发展，报表结构势必会相应地发生变化。一旦报表结构改变，便会引起填报、审核、复核、统计分析等每一个环节的实施效率下降、成本提高。

与2005年地方政府性债务报表对比，2009年报表的体系、表格栏目和填报口径都有明显的变化。例如，取消了《政府性债务项目明细表》，增加了《地方政府性债务举借方式分类表》、《地方政府性债务期限表》。又如填报口径“债权人”，将“商业银行”进一步细化为“中资大型银行”、“中资中型银行”、“中资小型银行”、“城市信用社”、“农村信用社”、“财务公司”、“外资金融机构”。

此外，由于这套报表中的填报口径决定了采集到的都是汇总数据，信息不够精细。债务项目(如公益性基础设施建设项目)是地方政府性债务管理的基本元素，每一笔借、用、还都是以债务项目为单位发生的。基于现有的报表数据，不能进一步向下挖掘，无法获得构成表中汇总数据的明细数据。银行贷款往往与债务项目关联，利用银行业金融机构提供的银行贷款信息进行报表数据复核时，如果发现存在数据不一致的问题，目前还难以从已有数据中分析出原因。报表数据不够精细，对跨部门复核工作的成效、效率和成本都会产生不良影响。

三、运用信息化手段改进监管的建议

加强地方政府性债务管理，有效防范和化解潜在财政风险，是一项非常复杂、艰巨的工作，需要各级政府、相关部门和单位以及社会各界的通力合作。从信息化角度，迫切需要对地方政府性债务进行全口径管理和动态监控，建立实时的债务信息披露和风险预警系统。

首先，要建立地方性政府债务的项目库，集中保存债务项目的基本信息。每个债务项目的属性信息不仅包括现有报表体系中所有的填报口径，以便于生成各级报表，为了满足精细化监管和跨部门复核的需要，还应新增一些属性，诸如“项目状态”(包括完工、半停产、停产等)、“偿还方式”(包括一次性偿还、等额偿还、年金偿还、特别约定、挂账等)、“债务国别”、“担保形式”;此外，还应添加项目的相关合同、批复函等附件，作为各级财政部门进行债务项目信息审核的依据。

在项目库中，由各级财政部门负责，从债务项目的第一笔举债到最后一笔还款，逐笔记录债务规模的每一次变化。按照“随发生、随填报”的原则，及时地填写债务项目最新的“借、用、还”情况。有了这些粒度更细的数据，就像库存管理信息系统一样，各级相关部门可以实时地掌握每一个债务项目的累计使用债务额、累计偿还债务额、累计债务余额、累计拖欠额，还可以及时地监控本地区的整体债务规模。此外，通过信息共享，更易于完成跨部门复核工作，例如，利用银行贷款数据对填报数据进行复核，如果发现数据不一致，还可以“向下钻取”识别导致差异的具体债务项目。

以上述地方政府性债务信息为基础，可以随时自动生成不同时点、不同时段的地方政府性债务统计报告。由于减少了因录入报表数据的手工操作引起的出错风险，既降低了填报成本，也提升了工作效率。不仅可以提供当前采用的年报、季报，可以提供地方政府性债务统计月报，甚至日报。各级相关部门得以及时摸清地方政府性债务的底数，精确预警、科学决策，提高信息透明度。

要构建一个强大的债务信息披露和风险预警系统，建立可扩展的地方政府性债务数据标准是先决条件。笔者认为，建立数据标准的最佳途径就是创建地方政府性债务报告XBRL分类标准。

XBRL(可扩展商业报告语言)，是一种基于可扩展置标语言(XML)的业务报告技术标准。XBRL通过给财务会计报告等业务报告中的数据增加特定标记，使计算机能够“读懂”这些报告，并进行符合业务逻辑的处理。在业务报告处理过程中应用XBRL，具有“质量更好、速度更快、成本更低”的明显优势。因此，从诞生至今的十几年间，XBRL在世界各地得到越来越广泛的应用。

XBRL为业务报告中的每个指标项目建立不同的标记，所有的标记统称为分类标准。分类标准定义了各指标项目的属性及其之间的关系，相当于一个业务信息交换的“词典”。分类标准是在XBRL技术规范的基础上，结合各个国家、行业、企业的实际情况制定的。目前，获得XBRL国际组织认可的分类标准有几十个之多。

地方政府性债务报告XBRL分类标准根据地方政府性债务报表及其填报说明，以财政部发布的基于企业会计准则的XBRL通用分类标准为基础，遵循国家标准化委员会发布的XBRL技术规范制定。地方政府性债务报告XBRL分类标准由模式文件和六类链接库组成。

地方政府性债务报告XBRL分类标准中涉及的所有地方政府性债务报表概念都定义在一个模式文件中，采用数据项、超立方体和维度项三类替换组。地方政府性债务报告XBRL分类标准在基于企业会计准则的XBRL通用分类标准的基础上进行扩展，继承了基于企业会计准则的XBRL通用分类标准的模式文件。例如，定义地方政府融资平台资产负债情况表中的元素时，可以直接引用基于企业会计准则的XBRL通用分类标准。

地方政府性债务报告XBRL分类标准使用六类链接库，分别是展现链接库、定义链接库、计算链接库、标签链接库、参考链接库和公式链接库。展现链接库定义元素与元素在展现结构上的层次关系和顺序关系。定义链接库定义元素之间的定义层的关系，如“一般与特殊”关系、“原名与别名”关系以及维度关系。计算链接库定义元素与元素之间的数值计算关系。标签链接库定义元素及其显示名称之间的对应关系，将模式文件中定义的元素与可读性更强的名称联系起来。参考链接库定义元素与其报表填报说明之间的对应关系，便于使用者查找每个元素的具体术语定义。公式链接库定义复杂的数据计算关系，弥补计算链接库的不足，例如定义维度各成员之间的计算、元素间的乘除计算。

地方政府性债务报告XBRL分类标准是汇总报告的数据标准，不能支持处理某个债务项目的每一笔举借或偿还交易。为此，还要进一步建立地方政府性债务XBRLGL分类标准。地方政府性债务XBRLGL分类标准是对地方政府性债务报告XBRL分类标准的补充，将地方政府性债务报告与其背后的细节链接在一起，提供审计报告、预算编制、内部详细报告所需的全部特定信息。

地方政府性债务XBRLGL分类标准提供了一个交易级标准接口，易于与现有的应用系统交换交易数据。地方政府性债务XBRLGL分类标准还能够“向上”关联到地方政府性债务报告XBRL分类标准，实现交易数据自动汇总生成地方政府性债务报表，并实现地方政府性债务报表向下钻取明细数据的功能，满足审计跟踪等增值业务需要。

摘要：本文在分析现行地方政府性债务规模统计分析方法的优势和不足的基础上, 提出了改进地方性政府债务监管信息及时性、准确性和灵活性的建议。

关键词：地方政府性债务,债务项目,XBRL,分类标准

参考文献

[1].李鹏.中国地方政府债务风险成“头号威胁”.中国新闻网, 2004-02-23

地方政府性债务 第10篇

随着地方政府债务不断的创造历史新高, 很多地方政府债务已经处在破产的边缘。2014年国家审计署发布了2013年度全国政府性债务审计结果, 全国各级政府负有偿还责任的债务达20.7万亿元。自从李克强总理提出把经济发展控制在合理区间, 政府有意的控制国内经济的增长速度, 与前几年相比, GDP快速增长达到两位数, 已经不再可能。2014年预计的经济增长速度GDP应该在7.3%-7.5%之间。很多地方政府的还债压力特别大, 加之全国房地产业遇到了寒流, 全国房价普遍下降。而作为地方财政收入主要来源, 土地和房屋的税收会大大降低。随着地方政府的收入减少, 很多地方政府的隐形债务或间接担保的债务会暴露出来。由于地方政府很多资金是来源于银行, 银行担心政府债务违约而承担过多的风险, 不仅不会再借款给地方政府, 还会通过各种渠道快速的回笼资金。这样地方政府通过地方融资平台融资也会变得十分困难。一旦进入恶性循环, 政府融资就会出现很大的困难, 政府债务违约和破产就不再是不可能的事情。其中, 济南政府债务危机已经给全国敲响了警钟, 在齐鲁银行2013年的年报, 披露了济南市历城区城市建设综合开发公司3507万贷款本金违约, 并欠息高达613万元。此外, 美国底特律政府破产也是个活生生的例子, 曾经是全美第五大城市、“汽车之城”的底特律向州法院递交了破产保护申请。自金融危机爆发到现在, 美国至少有15个城市申请破产。而自1937年以来, 美国有约600个城市申请破产。由此可见, 一旦我国地方政府出现大面积债务违约, 我国地方政府也就存在破产可能。

2地方政府破产与企业破产的关系

地方政府破产, 就是政府债务出现违约, 首先受影响最多的就是金融机构, 主要包括银行、保险公司、基金公司等。其中损失最多的银行, 因为很多地方融资渠道主要是通过银行。银行是与地方政府有着密切的联系, 尤其是地方性银行, 主要的出资人就是地方政府。还有就是通过保险公司、基金公司、证券公司为地方政府融资, 发行政府抵押的各种金融衍生产品的金融机构。一旦无法按时归还资金, 银行等金融机构将陷入巨额的债务危机当中。

同样银行等金融机构因为地方政府债务的影响, 很可能也会出现挤兑风波, 甚至银行破产。虽然我国还没有什么关于地方政府破产的保护法律, 但是关于银行破产条例的征求意见年初就已经公布。目前我国很多国企将面临着混改, 国家产业机构面临着一次大的调整, 包括银行业在内的各种金融机构。许多地方政府的支柱产业都是房地产业, 如果我国房地产行业出现崩盘, 银行很多的贷款就将很难收回, 从而银行现金流通也会出现问题, 除了向其他金融机构拆借资金办法以外, 就是快速回笼资金。而资金大多数都是政府担保项目和企业或者直接购买地方政府债券。如果地方政府没有资金偿还债务, 那么银行就得倒闭。银行一旦倒闭就会影响到政府的资金来源。

银行等金融企业破产意味着企业清盘与不复存在, 而地方政府破产只是财政的破产, 不是政府职能的破产, 政府破产重在通过财政平衡、债务重组等方式解决债务问题, 而不是让政府消失。但尽管如此, 政府破产对防范地方政府债务风险仍然具有非常积极的作用。地方政府破产具有风险隔离作用, 由于地方政府可以申请破产, 地方政府的债务风险是隔离的, 因此, 一个城市的问题不会带来整个国家的系统性风险;地方政府破产还具有止损作用, 可以把债权人的损失控制在一定限度之内, 在一定程度上保护债权人的权益;地方政府破产也具有惩戒作用, 破产城市的公共支出将大幅缩减, 百姓要承担更高的税负, 对破产负有责任的官员, 其仕途将受到影响;地方政府破产更具有警示作用, 提醒人们反思地方经济和财政发展模式存在的弊端, 并及时转变发展方式。我国地方政府不能破产导致其债务风险是发散、积累, 不可控的, 中央政府将成为最后的兜底者, 地方官员不需要为借债行为承担责任, 借债扩张投资的冲动难以遏制, 传统经济与财政发展模式则难以改变。

3防止地方破产的对策建议

3.1清理地方政府债务, 健全偿债机制

地方政府应该抓紧时间清理地方政府债务, 进行分类化解, 禁止再扩大地方债务规模, 不能因为怕债务违约, 就继续违规举债或借款。这样不仅不能解决债务违约, 还可能导致更严重的政府破产。很多地方政府的财政收入增长明显减缓的同时, 地方政府债务在快速增长。很多地方政府公布GDP与实际GDP情况不符, 这些地方政府扩大了GDP的数据。去年我国公布的GDP与各省公布的GDP之和相差很多, 地方政府公布的数据远远高于国家公布的数据。同时地方政府很多债务是隐形的或者担保者, 国家很难统计, 因此地方政府应摸清债务结构, 划分层次, 区别对待, 对那些直接隐性债务, 应提前预测未来可能的支出缺口;对或有隐性的债务, 应加强管理, 否则或有隐性债务在地方政府出于各种公众压力承担还债责任的情况下, 会变成政府直接显性债务;对或有显性的债务, 应坚持由举债主体自行清偿债务, 尽量避免其向政府直接债务转化;而那些已是显性的债务, 地方政府应根据债务的期限与数量, 制定出偿还计划, 并可建立相应的偿债基金。在清理控制债务规模同时, 建立健全的偿债机制, 更是防止政府破产的关键。地方政府应设立地方政府债务风险准备金, 通过年初财政预算、年度预算超收、年终结余调剂以及投资收益等方式的有机结合, 来作为偿还债务的资金来源, 然后实行专户管理、专款专用, 用于确保政府债务能够按期偿还, 增强地方政府防范与化解债务风险的能力。我国地方政府举债和美国地方政府举债还有本质的区别, 我国举债主要的目的是投资, 而不是消费, 所以健全偿债机制, 完全是可以避免政府破产的。

3.2减少地方政府开支, 加强监管

很多西方国家地方政府通过减少财政开支, 控制政府债务规模。例如裁员和削减一些庞大臃肿的政府机构。2014年我国中央政府要求地方政府控制政府财政支出, 但地方存在很多严重超支或透支现象。地方政府现在这种情况下, 很难做到减少地方债务规模, 必须加强监管。只能在现有的情况下, 尽量减少地方债务的快速增长。让地方债务的增长速度控制下来, 与经济增长的速度相适应。不能再像以前那样依靠举债政府来扩大投资, 追求经济的快速增长, 要严格界定政府投资范围, 尽可能使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域以及对地方经济社会发展全局有着重大影响的项目, 例如基础教育与科研、环境保护、城市交通、能源、公共卫生、农业基础设施与市场基础设施等公共产品领域。否则会加剧我国经济发展“三驾马车”的内在矛盾。加强监管的同时, 要制定一些关于地方政府投融资条件、地方政府债务偿还条例和投融资项目决策失误后责任追究条例在内的一系列法律法规, 实现政府投融资管理的规范化。监管的目的不是限制地方经济发展, 而是让地方政府花好每一分钱。

3.3拓宽地方政府融资渠道, 降低融资成本

很多地方政府资金收入主要依靠出让土地的收入, 这样很危险风险很大, 因为只有在政府的土地出让价格高于开发成本, 才能实现政府土地使用权出让所获收益用于补偿基础设施投资的支出, 再把盈余部分投入新地块的开发这种良性循环和投资资金的周转使用, 政府才不会陷入债务困境之中。而这些也明显表明地方政府缺少资金, 融资渠道不畅通。我国目前已经在十个省市实行自行发债, 主要是解决地方政府融资问题。根据国际惯例, 判定是否地方破产的标准不是资不抵债, 而是是否能够偿还到期债务。虽然这种为银行体系松绑的举措, 有助于地方政府提高其经济运行和财政状况的透明度, 进而提高其运行效率, 但负面效果同样存在:自行发债并没有改变地方政府面临的债务压力, 只是等同于将地方政府破产的潜在风险延迟了。在这样的背景下, 允许部分地区试点自行发债, 无非是延缓了地方债务到期高峰潮的来临。所以中央政府应该加强地方自主债务的监管, 防止地方政府过渡举债。中央政府在给予地方政府更多自主权利, 但是还要控制风险, 由2009年2000亿元地方债到2014年4000亿元规模内。根据财政部公布信息, 上海等10个地区试点自发自还债券总规模为1092亿元, 其中江苏174亿、广东148亿、江西143亿元、山东137亿元、浙江137亿、上海126亿、北京105亿、宁夏55亿元、深圳42亿、青岛25亿元, 其余地区仍由财政部代发代还。同时自主发债地区实行年度发行额管理, 全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。年度发债规模限额当年有效, 不得结转下年。试点地区债券期限为5年、7年和10年, 结构比例为4∶3∶3, 这并不是给试点地区以“借新债还旧债”的机会, 而是有利于缓解地方偿债压力, 优化地方债务结构。同时还可以大大降低政府融资平台, 将来可能更多地区可以实现自发自还。

参考文献

[1]傅光明.“六招”化解地方政府债务风险[J].中国经济周刊, 2010, (5) .

[2]魏加宁.国外地方政府债务融资制度综述[J].国家行政学院学报, 2010, (12) .

[3]陈海峰.关于地方政府融资平台规范运行的思考[J].中国证券期货, 2012, (2) .

地方政府债务治理出路 第11篇

我们一直在监测着中国非金融部门债务率的测算。从2009-2013年期间，中国经济的债务率上升了近71个百分点，2013年末中国的非金融部门债务达到了GDP的2.01倍。从2012年下半年开始至2013年末的18个月内，中国非金融部门债务率上升了31个百分点， 社会融资总量的增速一直显著超过名义GDP增速，特别是地方政府融资平台债务激增和影子银行的信用膨胀尤为突出。

去年底公布的全国地方政府债务的审计结果显示：2010年底，地方政府直接承担偿债责任的有6.71万亿元，2013年6月底是10.9万亿，两年半时间增长62.44%；2010年底，地方政府的“或有债务”（即政府履行了担保责任，或者承诺代为偿还的债务）2.34万亿元，2013年6月底是7万亿，增长了299%；截至2013年6月，地方政府债务（直接+或有）是17.9万亿，比2010年底（10.7万亿）增长67.3%。

风险整体可控

从目前地方政府债务规模来看，尽管近两年增长较快，但我们认同中央的判断，地方政府债务的风险整体可控。

其一，中央和地方政府（与财政责任相关的）的债务规模占GDP的比例仍然控制在60%以内。去年底发布的全国各级政府债务的审计结果显示，截至2012 年底，全国政府负有偿还责任债务占GDP的比例为36.7%。若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算，总债务占GDP的比例为39.4%，均处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内。

其二，在单一制国家中，政府有很强的控制力能将债务在中央政府、地方政府、企业和住户部门之间转移，一个部门的负债对应的往往是另一个部门的资产，只要国家对国外经济部门保持相当规模的净债权状态，发生债务危机的概率不大。

其三，从短期看，我们可供选择的减杠杆的政策空间很大，包括政府资产的转卖；债转股；用长期债务替换短期债务，将负债久期拉长，减少错配的风险等等。

未来中央政府信用的救助是可以考虑的重要手段。在单一制下，地方政府实际上是没有单独的承担风险的能力的主体（它的行为可以公司化，但产权关系是模糊的），这好似一艘没有做底舱隔段的船（任何一级政府的风险都可能是上级政府和中央政府的风险）。所以中国未来要利用好仍处于健康状态的中央政府的表（2012年中央政府债务占GDP比例只有23%）。通过低成本融资将企业和地方政府的存量债务逐步有序地转移至中央政府的表上，集中进行债务重组（具体执行的技术细节可以再进一步探讨，比方说中央可能要跟地方和银行谈一个价格，不能全额埋单，要倒逼硬化约束机制的建立，减少未来道德风险的发生）。

先转移杠杆，再行去杠杆，如果组织有序的话，能最大限度避免减杠杆过程中的无序相互践踏风险，将有效缓解流动性紧张，可以降低存量债务系统循环的成本，也可以为实体经济提供充裕的流动性。

总之，我们认为地方政府债务风险是完全可控的。

治理的两个关键

从长期来看，我们认为地方债务治理机制主要要解决两个方面的问题。

第一个问题是切实推进政府职能转变、强化债务约束的预算改革，这是落实市场在资源配置中起决定作用的关键所在。是个系统工程，习主席说是“啃硬骨头”。这可能要改变中国的分权式竞争体制（GDP竞争的政绩考核制度），重构中国经济增长的引擎。在分权式竞争体制下，只要是一旦经济下滑，重启地方进行融资和进行竞争性发展的这种特征就顽强存在。治一阵子又起来一段，起来一段又治一阵子，永远跳不出这个循环。

第二个问题是，地方政府未来要成为一个真正合格的市场融资主体，必须要有配套的制度保障，使其能获得相应的与债务匹配的偿债收入，这样才能为其设计对应的金融解决方案。

在成熟国家中，与地方政府举债相对应的偿债结构主要是两个制度安排。

第一个是高效率的城市基础设施的市场化运营机制。基础设施的运营不是完全靠政府财政补贴，相当部分是靠市场化运营和使用者付费，而中国目前主要靠财政补贴，比方说，北京拥有全世界最完善的基础设施，但收费可能是最便宜的。十八届三中全会提出，在自然垄断性领域（电网、铁路、油气、水网等），可以根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。这有利于形成支撑公共基础设施项目的合理偿债收入。

第二个是地方政府要有稳定的主体税源。在成熟国家，地方政府的收入是以不动产税、消费税和资源税为主体的。由于分税制没有形成地方财力与事权相匹配的体制，中国的地方政府越来越求诸于“土地财政”，行为短期化导致了越来越严重的届别机会主义和道德风险（通过土地出让，50年或70年的土地租金事实上被政府一次性收取，而一届政府的任期只有3～5年。这种不对称性是诱使地方政府无休止地占用辖地土地资源的基本原因）。

城建投融资机制改革对策

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”，并明确“区域性公共服务作为地方事权”。《决定》提出要“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，这为建立权责明晰、多元化的城市建设投融资体制指明了方向。

根据《决定》的精神，我们就未来城市建设投融资体制（金融解决方案）提出以下四种对策。

产权对策。通过资产证券化，实现基础设施产权向社会资本的转让。为此应建立基础设施的产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台现有的资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目和在建项目筹集资金。

机构对策。设立城市基础设施投融资专营机构，或是在国有商业银行设立特别账户，封闭管理平台资金运用和偿债资产收益。

市场对策。以城镇化未来收益为支撑，积极探索多样化的市政项目发债模式。根据市政项目收益状况的不同，可以考虑分类处理。

如果项目本身收益具有完全偿债能力，如水务类公用事业、车流量较大的高速公路等都可以通过收费获取稳定收益，实现还本付息。这类项目可以由地方政府授权机构或代理机构发行债券筹资，并明确以项目收入作为偿债来源，国际上称之为项目收益债券（Revenue Obligations）。

如果项目自身收益不能完全偿还债务，但加上其附加价值可满足偿债要求。港铁公司就是通过开发地铁上盖土地，用上盖土地增值收益偿还的债务。对于这类项目，国际上一般混合使用市政债券和资产证券化（ABS）。

如果项目自身收益加上其附加价值不足以完全满足偿债要求，偿债缺口还需要用地方政府财税收入予以弥补。这类项目偿债就需要项目收益、土地增值收益和财政补贴三家搭起来建立合理的偿债结构。

国际上通行的是公共部门-私人企业-合作模式（PPP模式）。应允许有条件的地方，根据实际情况进行不同模式的试点和探索。为此，市政债券应享受税收减免待遇，并在地方政府预算中设立特别账户，封闭管理发债资金运用和偿债资产收益，同时按市政债的要求强化其信息披露和惩罚约束责任。进一步推动利率市场化改革和分层次的信用体系建设，发挥信用评级在强化市场约束中的作用。进一步推动各类金融机构完善公司治理，形成有效的决策、执行、制衡机制，促使投资者按市场化理念和原则，基于透明的地方政府财务信息和信用评级结果进行投资决策。

当前形势下地方政府性债务管理研究 第12篇

一、地方政府性债务的形成机理分析

分税制改革以来, 中央和地方的事权与财权的分配出现了事实上的事权重心下移和财权重心上移的现象, 从而导致地方政府的事权和财权不对等, 再加上我国转移支付制度尚不完善, 地方政府资金缺口不断加大。然而, 根据我国现行的法律法规不允许地方政府直接负债。

1.《贷款通则》规定:“借款人应当是工商行政管理机关核准登记的企事业法人, 其他经济组织, 个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”依据该规定, 地方政府不符合借款人的定义, 不能直接向银行借贷。

2.《中华人民共和国预算法》规定:“地方各级预算按照量入为出, 收支平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。”这一规定使地方政府没有发行债券的权利。

3.《中华人民共和国担保法》规定:“国家机关不得作为保证人, 但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”, 地方政府对债务提供担保也是被禁止的。

综合以上, 地方政府面临着矛盾的境地:一方面随着我国经济的快速发展, 地方各级政府对城市基础设施的建设需要大量的资金;另一方面是现行的法律法规对借贷主体及发债主体的严格限制。为了解决建设资金需求和供给矛盾, 地方政府在现实操作中产生了三种解决办法:一是中央政府发行国债再转贷给地方政府, 其实是中央替地方政府发行债券;二是地方政府向国际金融机构借款, 集资性借款和财政借款;三是是通过成立隶属于地方政府的企业 (以下称为“地方投融资平台”) , 或向银行借款, 或者按照《企业债券管理条例》来发行债券。由于这些债券是城投公司以企业债券的形式审批发行的, 所以在形式上是合法的而且规避了《预算法》的制约。

二、我国目前地方政府性债务管理存在的问题

(一) 地方融资平台缺乏直接融资手段, 严重依赖银行信贷

受《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国担保法》等法律法规的约束, 地方政府的融资活动长久以来缺乏统一的规范管理, 长期处于依靠地方融资平台自发寻找融资渠道和变相发债的状态, 成为地方财政风险的最主要来源。中央不允许地方政府直接发行债券。而事实上我国直接融资市场发展的潜力很大, 地方政府融资结构之所以严重失调正是由于国家不允许地方政府发行债券, 在地方政府缺少直接融资手段的条件下必然会导致过度依赖银行借款或者对外隐形担保的方式进行间接融资。直接融资比重严重偏低使地方融资平台的银行信贷规模大大超出了合理比重, 同时也使地方政府债务风险很大程度上集中在银行系统。

(二) 举债主体混乱, 偿债责任不明确

1.地方政府和其下属财政部门是债务主体, 一些具有政府背景的公司都可以借债, 使“多头举债, 多头管理, 条块分割”的局面一直存在。这些负债主体通常自行管理, 游离于财政和审计等部门的管理之外。

2.举债缺乏严格的审批程序, 部门和单位债务收支未纳入预算管理, 没有经过当地人大的审查批准, 没有经综合性部门进行归口管理。

3.举债的“权, 责, 利”未结合, “借, 用, 还”不统一, 有些部门或单位对借款用款很积极, 却很少考虑负债成本和偿还责任。地方政府的主要领导人流动性很大, 常常会造成举债决策人和债务偿付人不完全统一, 偿债责任不明确。

(三) 地方融资平台缺乏自我约束和体制约束, 投资运作不规范

1.融资平台整体负债规模缺乏约束。最大数量的筹措资金是成立融资平台的最主要的目的, 对于资产和负债之间的比例是否失调、债务风险是否超出了地方融资平台的承受能力, 往往不在其考虑范围以内。

2.融资平台对投资方向缺乏约束。在当前情况下, 地方融资平台往往大包大揽的参与了原本应该由市场主体负责投资建设的领域, 最后导致资金分流, 应该由其投资的领域往往由于资金缺乏而停滞, 或者造成负债规模过于庞大。容易出现超前的基础设施投资和重复建设投资。

3.融资平台缺乏外部约束。基础设施建设行为往往具有正的外部性, 牵涉到债权人和受益人老百姓的切身利益, 需要来自外部的社会约束和监督。但是目前来看来自于外部的约束严重缺乏。政府项目投资在尚未真正纳入公共预算, 投资预算尚未细化的情况下, 人大对投资项目决策是否科学、预算是否安排合理、资金来源是否落实、预期效果能否达到和债务风险是否可控等重大问题很难提出实质性的意见和建议, 也就很难发挥其政府投资预算的审批和监管职能。

(四) 地方融资平台运作信息透明度很低

金融机构与地方政府在地位上的不对等导致对借贷信息上的不对称。地方融资平台往往依靠地方政府的强势地位从多家银行获取信贷资金, 多头举债或者统借统还, 融资状况不透明, 偿债主体不清晰。银行对于地方融资平台的资本充实状况, 信贷资金的利用状况以及还款能力不能清楚地掌握, 无法掌握地方政府真实的财政收支和债务负担状况, 对信贷资金难以实施有效地风险监控。

(五) 地方财政过度依赖土地出让收入

土地财政收入来源主要包括两大类:一是与土地有关的税收, 地方政府重点征收的是房地产税和建筑税;二是与土地有关的政府非税收入, 如土地租金、土地出让金等等。目前, 地方政府主要看重的是土地出让金, 出让金占地方预算内收入的比重已达50%, 少数地方甚至超过预算内收入。一方面地方政府通过直接出售土地获得收入, 另一方面地方融资平台可以以土地作为抵押获得银行贷款。而土地出让收入很大程度上与房地产业有密切联系。目前, 国家对房地产市场加大调控力度, 房地产泡沫一旦破灭可能使地方政府土地出让收入骤减, 地方财政收入的减少必然会影响地方债务的偿付, 从而加大了地方债务风险。

三、强化地方政府债务风险管理的建议

(一) 进一步完善分税制体制改革和健全中央与地方的转移支付制度

合理地平衡中央和地方政府的财权和事权, 明确中央政府与地方政府之间的事权。确定哪些事权归中央政府, 哪些事权归地方政府。界定的标准是属于全国性共同事务 (纯公共物品) 的事权, 应归中央政府决策、承担和管理;属于地方性共同事务 (准公共物品) 的事权应由地方政府管理, 确保财力和事权相匹配。同时, 加大中央财政的转移支付力度, 扩大地方政府的预算内收入, 力争在体制内解决地方政府财政收支缺口。

(二) 健全相关的法律法规, 完善地方政府债务融资的法律体系

可以考虑由国务院依据《预算法》等法律法规尽快制定并制定出一些特别的规定, 可以制定具体的办法允许地方政府以直接融资的形式发行地方政府债券, 为有条件的省市发行市政债券提供法律依据, 然后再循序渐进的加以推广, 完善地方政府的债务融资体系。

通过修改《贷款通则》、《担保法》的相关规定, 认可地方政府借款人的身份规定, 允许地方政府能够直接向银行借债, 允许地方政府财政收入为地方政府对债务提供显性担保, 降低地方政府债务风险。

(三) 提高地方政府财政收支信息披露的透明度

高度透明的信息披露制度有利于地方政府的债务控制能力, 避免地方政府债务的恶性膨胀, 所以提高财政信息的透明度对防范地方政府财政风险、保障地方经济发展的稳定性有重要意义。这要求地方政府提供并披露更全面的地方财政信息, 包括预算收支信息、财务状况信息以及影响未来预算收支的决策情况。有利于社会公众监督地方政府各部门债务资金的使用状况, 减少社会公众的搜索信息成本负担, 也有利于社会公众与政府之间的互动交流, 促使地方政府完成其受托责任。

(四) 建立科学规范的债务规模控制和风险预警机制

1.科学合理的债务规模监控指标体系可以及时反应地方政府举债的现状, 相关部门要尽快摸清地方政府的现有债务规模, 制定合理的债务风险控制标准。相关的指标要量化到每一级政府, 同时进行需求和供给双重控制, 减少金融机构和与地方政府间的信息不对称, 有效防范地方政府债务风险。

2.风险预警是动态发展的过程, 在此过程中要从动态发展的角度看问题, 不断地对预警系统进行调整和完善, 这样才能较好的发挥债务风险的预警作用。当前我国应该遵循先易后难的顺序, 可以先在发达地区政府建立债务风险预警机制, 随着其发展程度推而广之。当然, 债务风险预警系统的运作仅仅靠完整的统计指标体系和监测预警模型等技术手段是远远不够的, 还必须要有相应的制度安排。只有将技术和制度两方面紧密的结合起来, 才能够有效的保障地方政府债务风险预警系统的正常运行。

参考文献

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