水污染防治法律问题

水污染防治法律问题（精选12篇）

水污染防治法律问题 第1篇

随着近些年我国经济的快速发展, 水资源无论是在工农业的生产中还是在我们日常生活中都扮演着越来越重的角色, 但是粗放型的经济发展模式也使得多数河流遭受了严重的破坏。而我们传统的河流的治理方法是哪儿污染严重治理哪儿, 是谁辖区内的河段由谁负责管理, 头痛治头, 脚痛治脚, “各扫门前雪不管他人瓦上霜”。但是河流水资源具有整体性、关联性、跨行政区域性, 是一种环境资源, 在使用中又存在着使用的多元性和差异性等特征。而无论对流域水资源的何种使用, 从长远计, 都必将涉及到对水资源的保护, 防止其受到污染。

一、国内跨区域河流水污染防治中存在的问题

(一) 对流域可持续发展的认识还不够

长期以来, 谈到国民经济和社会发展时往往只注重经济增长指标, 而很少把资源消耗和环境代价纳入经济核算体系。虽然当前党中央国务院提出了深入落实科学发展观, 进一步推进可持续发展战略, 但是抽象的行政指引在意识领域短时间内难以起到立竿见影的作用。在经济利益至上的思维惯性作用下, 以污染换经济的现象还普遍存在, 人们还没有真正意识到人与自然是个统一体。科学的流域可持续发展观还需要进一步贯彻落实。

(二) 滥用水资源, 缺乏约束用水法律制度

改革开放以来我国以环境为代价换取了经济的快速发展。到目前为止我国大部分企业基本上还是在走一条粗放型发展的模式, 沿江沿河设立的化肥厂、石灰厂等比比皆是, 而且这些企业以老企业居多, 生产技术及设备相对落后, 水重复利用率低、消耗指数大, 环保设施不配套。因此, 在生产的过程中, 就产生了污染。源头防污、治污的效果不好, 再加上环保遗留问题和历史欠账较多, 水污染更加得不到有效的治理。连续多年我国经济总量急剧增加, 城市化进程不断加快, 各跨区域河流人口迅速增长, 两岸工农业生产和生活用水已远远超过其承载能力, 这不仅使得河流流量减少, 还大大降低了河流对污染物稀释、自净的能力, 加剧了河流水污染。而我国目前还没有建立起限制用水法律制度, 对于节约用水还只是一个公益口号而已, 而道德上的约束尚不足以抑制经济利益的诱惑。

(三) 缺乏有效的统一管理

首先, 我国目前的水污染管理体制是“一龙主管, 多龙参与”的制度, 它造成了部门之间职能交叉和重叠, 导致部门之间协调困难, 迟缓了对水污染的有效治理, 加速了水污染的形成。

一方面, 是河流流经的各省内部缺乏有效统一的管理。由于部门性质的不同, 各部门水污染治理发展目标也不同, 因此, 各部门水污染治理机构都侧重于关注与本部门相关的水污染治理发展, 从而导致组织资源设置分散, 水污染治理的人力、物力资源的分散和水污染治理政策协调不够。另一方面, 河流流经的各省之间缺乏有效地沟通与协调。以松花江为例, 2008年12月19日, 黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》其第二条规定“本条例适用于本省行政区域内汇入松花江水系的所有地表水的全部集水区域 (以下简称流域) 的水体污染防治。”2008年5月29日吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议通过《吉林省松花江流域水污染防治条例》其第二条明确规定“本条例适用于本省行政区域内松花江流域的江河、湖泊、水库、渠道等地表水体和地下水体的污染防治。”由此可见黑龙江省和吉林省在松花江管理上基本是分片包干, 在污染防治上各干各的, 虽然在治理污染时两省之间有相应的应急协调机制, 但是尚没有一个严格的制度上的约束, 一旦问题发生难免会有权责不明, 相互推诿的情况发生。在长江、珠江等其他各个跨区域河流水污染防治中都存在同样的情况。

(四) 相关法律法规不健全

我国到1989年才颁布《环境保护法》, 《水污染防治法》到1984年才正式施行。我国第一部流域性水污染防治法《淮河流域水污染防治暂行条例》是1995年颁布的, 而针对其他跨区域河流水污染防治的法律法规却是空白, 基本上都是一省一法, 一区一法。例如目前针对松花江的专门立法只有《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》和《吉林省松花江流域水污染防治条例》两部地方性法规, 尚没有一部统一的立法来统一规范松花江流域的污染防治管理工作。而英国几十年前便颁布了第一部水环境保护法规———《河流污染防治法》。日本于1996年就颁布了以流域为单元的《特定水系水道障碍防止及水源水质保护特别措施法》, 建立了流域监测评价系统。

(五) 河流水污染防治中执法力度薄弱

再好的法律制定出来执行不了也是枉费, 目前国内多数河流污染事故频发跟环境执法部门的执法力度薄弱有直接关系。一方面是因为当地行政官员对水污染防治的意识不够, 另一方面主要是地方保护主义作怪, 因为大多数沿河而建的污染企业都是多年前在政府扶持下建立起来的, 是地方财政收入的重要来源, 一旦该企业被查封整顿那么地方财政收入也会带来重大影响, 那么只要不是太影响本地生产生活他们也就“睁一只眼闭一只眼”了, 至于可能对下游其他城市造成的影响也就不管不问了。

二、完善国内跨区域河流水污染防治措施的建议

(一) 深入贯彻落实科学发展观, 提高环境保护法律意识

一方面加大环保宣传力度, 加强对广大党员干部和人民群众的环境保护法律意识的教育。我国以前由于盲目的追求经济发展的高速度, 单纯地以GDP衡量干部政绩, 对相关干部的政绩观产生了错误的导向作用, 经过近几十年的掠夺式发展导致严重的资源环境问题。因此跨区域河流流经各省应通过地方立法进一步落实科学发展观, 进一步树立和落实以绿色GDP为核心的政绩观。另一方面, 充分利用媒体、网络等便利条件提高普通民众的环境维权意识, 对于河流水污染损害积极进行维权, 从而达到全民共举, 形成无人敢污染、无人纵污染的良好局面。

(二) 实行限期节水法律制度

一直以来节约用水都是道德问题, 我国对节约用水仅作了原则性的规定, 但并无强制性条款。目前我国河流水资源污染日益严重, 而道德已不足以遏制巨大的经济利益诱惑。水作为一种资源, 虽然其具有自净功能, 但是当有毒元素超过其自净能力, 水体便会遭受污染。如果在秋冬季节枯水期仍从各河流大量取水使用, 水量的总体减少使水体的自净功能减弱, 不足以减少污染因子, 这样不仅不能净化污染而且导致剩余的河水也遭受到了严重污染。修改后的新《水法》规定实行“开源与节流优先”的原则, 但操作性不强, 并且没有规定相应的法律责任。所以要防止流域水污染不仅要限制排污量, 而且还要限期节约用水量, 尤其对大量浪费水资源的单位或个人依法进行严惩, 并把限期用水作为一项法律原则。由此可见, 限期节水也是保护各河流流域可持续发展的一种重要手段, 需要我国政府和广大民众的共同努力, 实现社会发展向节水型、环保型社会的转变。

(三) 打破区域限制, 设立流域性管理机构

根据决策理论, 在公共管理中, 管理主体越多越分散, 管理责任就愈趋于松弛, 对资源的保护就愈为无力, 资源的状况则愈坏。反之, 权力越统一, 责任就越大;权力越是集中并趋向单一中心, 责任就越明确, 权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此, 在构建国内跨区域河流水资源保护体制时, 必须加强调控实行统一指挥, 推行主要管理功能部门化, 确立单一权力结构和单一行政领导系统。

虽然国内各河流流域通过《中华人民共和国水污染防治法》, 以及各行政区域通过的各种地方立法规范公民个人和企、事业单位的行为, 建立各种监督管理制度, 进行河流水污染防治, 但其往往受到地方利益、部门利益的限制, 其结果只能是整个流域水资源保护的失范, 最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是由于水资源的“多头”管理造成的。所以跨行政区域河流要求在水污染防治问题上应进行统一治理。比如法国水资源管理的成功经验主要体现在遵循自然流域规律, 根据其经济和社会的发展设置流域水管理机构, 即流域管理局。这种管理形式既符合水文特征, 又适应社会的发展。

因此我国可以考虑在环境保护总局下设立一个全国河流水污染防治办公室统一管理河流污染防治问题, 在地方上针对各个河流的具体情况, 设立类似于黄河水利委员会那样的流域性统一管理机构, 并对全国河流水污染防治办公室负责, 统一行使河流水污染防治管理的权利。这样既便于日常的监督管理工作, 一旦有污染事故发生也有利于及时反映, 统一协调展开治理工作, 避免行政区域上的划分带来的工作上的漏洞, 而且一旦救治不力也可以比较明确责任的承担。

(四) 完善国内跨区域河流水污染防治立法

目前我国还没有统一的河流水污染防治基本立法, 虽然我国现行的《水污染防治法》第十条规定水污染防治应按流域或者按区域进行统一规划, 但是我国现行有关河流水污染防治的法规规范基本上都是按地方行政区域制定的地方性立法。仅1995年颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》是一部流域性水污染防治法, 而针对其他跨区域河流水污染防治的法律法规却是空白。各省、地区根据本地区的情况制定的具体水污染防治制度、措施虽然在一定程度上使流域的水污染防治取得了一定的成果, 但这只起到了“头痛医头, 脚痛医脚”的效果。一旦发生严重的河流水污染便会产生跨地区污染和污染纠纷, 以致造成地区之间, 群众之间的矛盾, 严重影响社会的稳定。

国际上许多国家都采取以自然流域为单元防治污染, 并取得了好的效果。我国国内跨区域河流水污染防治应适应世界发展的潮流, 打破原来“各家事各家管”的分散管理模式。在水污染治理上以流域性的统一法规作为保障, 只有将污染防治置于法律基础之上, 水污染防治的重大举措, 才能得到相应的法律支撑。因此应尽快制定我国统一的河流污染防治基本法, 并以此为基础结合各个河流的水文地理特征制定流域性水污染防治法, 以形成一个系统的完善的河流水污染防治法律体系, 以达到各流域水污染防治工作有法可依、依法治理的目的。从而避免地方保护主义, 以及跨行政区域的水污染纠纷处理过程中法律适用所带来的冲突, 同时提高全社会对河流水污染的防治意识。

(五) 加大水污染防治部门的执法力度

在有法可依的基础上, 要把各个河流水资源保护好还要求执法部门必须要严格执法, 形成有利于执法的机制。目前我国环境执法过程中执法不严, 力度不大的状况普遍存在。特别是某些领导同志的思想认识不到位, 重建设、轻管理, 依法行政的自觉性不高。另外执法队伍还不够健全, 执法人员相关素质欠缺也是一个主要原因。因此, 一方面, 应大力提高依法治水的法律意识, 同时把具有相关法律知识、专业技术等专门人才吸收到执法队伍中去, 提高执法人员的综合素质;另一方面, 应通过立法赋予环境执法部门更大的强制执行力, 打破原有的环境保护部门面对污染不敢执行、不能执行的尴尬局面;此外, 还应强化对河流水污染的刑事法律保护, 严厉制裁危险犯, 加强对水污染犯罪的打击, 对违法者加大处罚力度。

三、结论

随着我国经济的迅速发展和人们环保意识的不断提高, 人们对生活质量的要求也越来越高, 河流水污染防治工作的好坏不仅关系到沿岸普通民众的日常生活也直接影响到各河流流域的经济是否可以保持持续健康发展。因此建立健全相关法律法规, 完善相应管理制度, 建立流域性统一管理机构不仅将对我国河流的水污染防治起到重大作用, 对我国社会经济和自然环境的和谐、健康发展更是具有长远的意义。

参考文献

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[5]陈宜瑜, 王毅, 李利锋.中国流域综合管理战略研究[M].北京:科学出版社, 2007.

关于水污染防治工作有关问题的探讨 第2篇

摘要:水污染防治工作是一项系统工程,需要立法的支持,需要公众的广泛参与,更需要不同部门、不同地区间的真诚合作。我们要不断探索和创新水污染防治工作的管理体制、工作机制,加强保护水环境的科学技术研究,在切实依法行政的同时,有效地运用市场机制和经济手段来保护水环境,防治水污染,切实使水污染状况得到改善,实现水资源的可持续利用。

关键词:水污染防治立法水资源利用

中图分类号:X321 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2011)01(a)-0120-01

近年来,随着人口的增长,经济的发展,大量的生活及工业废水直接排入河道,致使城乡水环境日益恶化,水污染越来越严重。水污染问题已经严重影响到人民生命健康,制约着经济的可持续发展,成为摆在我们面前的一项必须尽快予以研究解决的战略问题。

1在取水许可和水资源论证制度中超前考虑水污染防治问题

取水许可和水资源论证制度是由水利部门实施的两项水资源管理的重要法律制度。取水许可制度是目前我国水资源管理法律制度中最重要的水行政许可法律制度之一,也是强化水资源统一管理,促进水资源优化配置、节约与保护的一项核心制度。在此项制度的实施中,水利部门要注意审查申请人提出的退水要求是否合理合法,节水和保护措施是否可行。在实施取水许可监督管理过程中要注意审核或检查取水的退水水质、废污水处理设施运行状况是否符合要求。水行政主管部门不得向超过国家和省污染物排放标准或者污染物排放总量控制指标的单位发放取水许可证。对已经领取取水许可证而未完成限期治理任务的排污单位,不得批准新增取水、退水量。

建设项目水资源论证制度,是根据《水法》、《取水许可制度实施办法》的规定,基于我国有限的水资源及其承载能力,针对现有的取水许可审批存在的粗放简单等问题而设立的一项新的水资源管理制度,是对取水许可制度的补充和完善。与取水许可审批发证相对应,水资源论证适用于直接从江河、湖泊或者地下取水并需申请取水许可证的建设项目。

水利部门应通过这两项制度的正确实施,在取水之初就充分考虑取水户用水后的退水对水环境的影响,从而采取有效的措施对可能造成的水污染进行超前控制。

2实施排污口监督管理,把好排污口设置审批关

实施入河排污口监督管理,把好入河排污口设置审批关,是控制水污染的一项重要措施。在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口,在由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批之前,应当经过有管辖权的水行政主管部门审查同意。排污口设置审批是《水法》设立的一项由水行政主管部门实施的行政许可事项。为了贯彻《水法》的这一重要规定,2005年1月1日,水利部22号令《入河排污口监督管理办法》(以下简称《办法》)正式实施。《办法》既对新改扩排污口设置审批作出了具体规定,明确了新改扩排污口设置的审批部门、入河排污口申请文件要求、入河排污口论证报告内容、论证单位资质要求、受理程序、审查程序、审查重点、审查决定内容和特殊情况下排污量的调整等具体内容,又对已设排污口登记和管理作了相应规定。

入河排污口监督管理涉及面广,与取水许可管理、水资源论证及河道管理紧密联系。市、县水利部门之间要协调好内部关系,河道管理、水资源管理机构要加强入河排污口设置信息的沟通,将新改扩入河排污口管理同河道管理结合起来;同时,积极争取有关部门对入河排污口监督管理的支持,要加强和环保部门的协调,可以同环保部门联合行文,真正落实设置入河排污口的单位在向环保部门报送建设项目环境影响报告书(表)之前,向水利部门提出入河排污口设置申请,将入河排污口设置审批作为建设项目环境影响评价的前置条件。

3加强水污染源头控制,全面推行排污许可和环评制度

排污许可和环境影响评价制度是由环保部门实施的两项从源头上控制环境污染的重要制度。排污许可对排污单位许可排放污染物的种类、数量、浓度、时限、排放方式、排放去向等做出规定,规范排污单位的排污行为,落实污染物总量控制目标。针对水污染的严重状况,应制定相关规范性文件,全面推行排污许可制度,只要是在境内向水域排污的单位或个人必须申请排污许可,办理排污许可证后方准许排污。做到环保不发证,工商不年检,从源头上把住污染控制关,使排污许可证真正成为企业合法排污的唯一凭证,严格规范排污单位的排污行为,落实总量控制目标,推行清洁生产,最终实现水环境质量全面改善。

4把饮用水源区保护作为当前工作的重点

防治水污染需要全社会的共同努力,非一日之功。当务之急要加强水源地保护工作。在水源保护方面,《水法》《水污染防治法》都有相关规定,1989年国家五部委共同颁布的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》也作了较具体的规定,要求各级人民政府的环境保护部门会同有关部门作好饮用水水源保护区的污染防治工作并根据当地人民政府的要求制定和颁布地方饮用水水源保护区污染防治管理规定。饮用水水源保护区由地方环境保护部门会同水利、地质矿产、卫生、建设等有关部门共同划定,报经县级以上人民政府批准。但这些规定落实都不到位,部门之间缺乏应有的协作。环保部门在水环境功能区划中划饮用水源区,水利部门在水功能区划中划饮用水源区,各行其是,既浪费行政资源,又不能在饮用水源地保护工作中形成合力。

可见,饮用水源区保护工作,涉及到水行政主管部门与环境保护行政主管部门等有关部门的协调配合,应根据本地区的实际情况,加强各部门的沟通、协调,逐步建立相互合作、共同执法的工作机制。

5提高认识,加大水环境保护的宣传教育力度

加强水资源环境保护,关系经济和社会可持续发展的大局,关系全市生态环境安全,关系广大人民群众的切身利益。在当前水污染问题日益突出的情况下,我市必须把保护水环境放到落实“三个代表”重要思想的高度来认识,大力开展学习、宣传和教育活动,使广大干部群众特别是各级领导干部,进一步增强水资源忧患意识和水环境保护意识,从长远发展的战略高度,切实重视水环境问题,正确处理经济发展与环境保护的关系,为了保持经济、社会能够持续发展,决不能走“先污染,后治理”、“先破坏,后整治”的老路。必须在全社会树立水资源与水环境的忧患意识,要努力推行环保治污的政务信息公开,让广大群众都来了解水污染防治工作,关注水污染防治工作,参与水污染防治工作,从而调动一切积极因素,切实加强我市的水污染防治工作,保护我市饮用水源的安全。

水污染防治法律问题 第3篇

关键词：水污染防治；问题；对策

近年来，我国经济一直处于一个不断上升的态势，我国人口也在持续增加，对于淡水资源的需求量也随之上升，但是同时我国农业、工业等的发展对水资源造成的污染也日益严重，导致我国生态资源面临严峻的挑战。水资源污染不但会给人们的身体健康带来威胁，还会严重阻碍社会的发展。

一、我国水污染防治工作中存在的问题

第一，我国在水资源的开发利用过程中，由于缺乏可持续发展的观念，导致水资源过度开发，使众多河流失去自净能力；第二，对于跨市界、跨省界流域的水污染由于没有规定明确的负责人，因而导致污水、废水的处理与管理问题严重分离；第三，一些城市对于科学发展观没有严格落实，只是片面的追求经济的增长，从而忽视了对水资源的防治；第四，我国在水污染防治方面资金的投入缺乏力度，很多资金都没有落实到位；第五，我国有关污水防治方面的法律法规还不够完善，污水治理的成本高，根本就不能激发企业自主治理污水的意识。

二、水污染的治理措施

（一）加强政府环境管制

企业污染高居不下的原因是因为缺乏政府管制的约束，因此，水污染的防治工作包括水资源的控制利用必须依靠政府在市场中的主导作用。应建立起以政府环境管制为主导，企业经营配合的环境管理模式。政府应以水污染治理为长期任务，丝毫不能放松对水环境的监管力度，坚持从投资建设到运行管理的管制和操作。此外，政府应加大环境执法力度，对水污染物排放持续不达标的企业一律予以整治；对污染严重的水域加大资金投入治理，实行水环境评价制度，严格控制审批新上污染性建设项目。

（二）提高居民对水污染防治工作的重要意识

目前，大部分的居民对于污水防治方面没有一个强烈的意识，不仅在日常生活中不注重对水资源的保护，而且在污水的治理中也没有积极的配合。人们根本没有意识到水资源对于我国耕地以及粮食安全的关系，而且随着我国对于淡水资源需求量的不断增加，淡水资源的供应量已经严重不足，这不仅会给人们的生命健康带来威胁，还会阻碍当地经济的发展。因此，必须要重视对水污染的防治工作，提高人們對水污染的重视程度，并且加大对水污染防治的宣传以及培训力度，体现出水污染防治的重要性。

（三）加大对水污染防治工作的投入

政府需要加大对水污染防治工作的重视力度，将水污染防治工作放在水资源保护工作中的重要地位。首先，政府应该加大对水污染防治工作的财政投入，完善水污染防治工作的硬件设施，如更新水污染防治的监测仪器等。此外，相关部门和工作人员需要不断完善水污染监测的手段，提高水污染的监测技术，以便有效快捷地对水资源状况进行监测，防治水污染事件的出现。与此同时，政府还需要加强对企业的思想教育工作，通过多种途径加强企业的水污染防治意识。最后，政府要加快建立健全流域生态补偿机制，以经济手段为主调节相关利益主体的利益关系，加大对利益受损者的生态补偿，用经济手段鼓励更多的利益主体自觉保护水资源，防治水污染。

（四）实施协调统一的管理机制

我国对于水污染的治理工作，已经提出了一些有效的管理制度以及解决措施，但是，在实际的实施中，政府不仅要加强对其实施力度的监管，还要实行统一的规划以及管理，制定统一性的污染物排放标准，并组织相关管理人员制定有效的监管制度，对于妨碍以及营销水污染治理的人员要实施一定的处罚。此外，还要积极开展水资源的检测活动，可以先对一些水流域进行试点，对其中发生的问题进行处理，并针对这些问题对试点工作进行修改，进而推行至全部的水流域。

（五）完善相应的法律法规

我国虽然已经建立起初步的水污染防治法律体系，但是还存在一些空白的地方，政府需要逐步完善相应的法律法规，从总的方面规范水污染防治工作，从具体落实方面引导水污染防治工作。其次，我国需要尽快出台系统、专业的流域治理法律法规，从法律层面统一水资源开发和水资源保护工作。再者，要加快完善已建立的法律体系，明确水体污染防治工作的政府主体责任，做到以法定责，违法必究。进一步加大水体污染的违法成本，对出现污染水资源的企业要严厉查处，同时追究相关部门的法律责任，对其问责。

（六）加快水污染治理技术的开发

在水资源污染的控制方面，需要依靠公众的监督以及政府的管理力量；在水污染的治理方面，要依靠先进的科学技术。先进的技术以及管理方法必将会使水污染治理呈现出高效益、强效率。政府应该加大对水污染治理技术研发的扶持力度：对污水治理有特殊贡献的个人或集体进行奖励；改善以及优化企业污水处理的工艺以及技术线路。此外，还应推动有关污水治理技术服务行业的发展，利用市场的导向作用，更好的实现污水的治理目标。

三、结语

综上所述，水资源污染的防治是一项长期而复杂的工程，需要制定合适的工作目标，以科学发展观为指导，不能走先污染后治理的老路。从国家层面而言，要在政策上予以一定的支持，保证相关法律法规的严格落实，为水污染防治工作的顺利开展奠定基础。

参考文献：

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[3]陈宇杰.水污染防治工作的问题与对策探究[J].化工管理，2015，

21：209.

水污染防治法律问题 第4篇

水污染是指由于人类的生产和其他活动,污染物进入水环境,导致水的物理、化学等方面的特性发生改变,水质恶化,以至危害人类健康[1]。工业废水、生活污水、农田排水以及通过其他途径进入水体的有毒、有害物质都是污染流域水体的来源。20世纪90年代以来,特别是1994年以来,面对流域水污染不断加剧的局面,我国开展了大规模的流域水污染治理工作,把流域水污染防治作为环境保护工作的重点,并对水污染最严重的“三河三湖”(淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、太湖)实施了重点治理,水污染防治工作有了较大进展:①初步建立了以《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法(以下分别简称《环境保护法》《水污染防治法》《水法》)等法律为主的水污染防治法律体系;②建立了重点污染物排放总量控制、城市污水集中处理、生活饮用水水源保护等一系列制度;③不断增加水污染防治的投入。“九五”期间,全国投入环境保护资金3460亿元,占同期GDP的0.93%,比“八五”期间增加了1.5倍; “十五”期间,环境保护资金7000亿元,占同期GDP的1.3%,比“九五”期间增加1倍多,其中与水污染防治有关的投资约2700亿元,占环境保护总投入的38.6%。这些措施使流域水环境恶化的趋势得到了一定程度的遏制,部分河段水质好转,但从总体上看我国流域水环境仍处于较高的污染水平,有的处于污染爆发期[2]。

我国的流域水污染具有以下主要特点:

a. 水污染危害流域整体性。流域内河流上中下游和干支流共同形成了河流不可分割的组成部分,它们构成一个整体。流域中,水量与水质、地表水与地下水相互依存;上下游、左右岸、干支流的开发利用与治理互为影响。流域水污染对水资源的破坏或不良影响会跨行政区域在整个流域范围内显现,呈现出水污染危害流域整体性特点。

b. 污染源多样性。水体污染按来源分点源污染和面源污染。点源污染主要是指工业废水和生活污水产生的污染。面源污染途径多,有水土流失、化肥、农药、禽畜粪便、垃圾、水陆交通中的油污等。我国流域水污染呈现出污染源多样性的特点。

c. 水污染危害多元性。水资源功能多元,既有生态功能,也有经济与社会功能。灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等都离不开水,水对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等产生巨大影响。流域水资源的多功能性,决定了流域水污染危害具有多元性。

d. 水污染流域差异性。流域是水资源存在的自然基本单元,我国的流域水污染具有以耗氧有机物为主要污染物、水体黑臭为主要特征的共性污染现象,同时,由于自然条件和经济发展水平的差异,不通流域的水污染具有各自不同特点,如松花江和辽河流域中,铜、氰、汞的污染比较突出;太湖流域的面源污染问题严重,湖泊富营养化比较严重;黄河基本自然生态需水量得不到保证,水污染问题更加严重和复杂。

“三河三湖”流域是我国最早开展水污染防治的流域,国家先后制定了“三河三湖”流域水污染防治“九五”规划和“十五”规划。1998年以来,国家在国债和中央预算内资金安排上,把“三湖”治理作为流域治理的重点,但治理效果并不明显,水污染防治依然形势严峻。现以淮河和太湖为例加以说明。

a. 淮河流域水污染状况。淮河流域位于我国东部,介于长江、黄河之间。淮河发源于河南省桐柏山,向东流经河南、安徽、江苏3省。淮河流域的主要污染物为高锰酸盐和氨氮。淮河治污计划始于1994年。1995年8月8日,我国历史上第一部流域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》颁布,明确提出:1997年实现全流域工业污染源达标排放,2000年实现淮河水体变清。然而,根据2006年中国环境公报,淮河流域86个地表水国控监测断面中,Ⅱ、Ⅲ类水质的断面比例为26 %,Ⅳ、Ⅴ类为44%,劣Ⅴ类为30 %。

b. 太湖流域水污染状况。太湖流域位于长江三角洲,地跨苏、浙、皖、沪3省1市。流域内最大的湖泊是太湖。受总磷、总氮的影响,太湖富营养化现象严重,局部区域有机污染现象也非常严重。1998年底,国务院有关部委会同苏浙沪2省1市发动了声势浩大的“聚焦太湖零点达标”行动,要求在1998年底,太湖地区1035家重点污染企业必须全部实现达标排放。然而,进入21世纪后,太湖水不但没有变清,反而持续恶化,以至2007年7月发生太湖蓝藻事件。根据2006年中国环境公报,太湖流域21个国控监测点位中,无Ⅰ~Ⅳ类水质,Ⅴ类和劣Ⅴ类水质点位分别占14%和86%。

窥斑见豹,我国流域水污染整体形势非常严峻。根据2006年中国环境公报,国家环境监测网实际监测的745个地表水监测断面中(其中河流断面593个,湖库点位152个),Ⅰ~Ⅲ类、Ⅳ~Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为40%, 32%和28%[3]。我国水污染事故频繁发生,据统计,2005年全国共发生环境污染事故1406起,其中水污染事故693起,占全部环境污染事故总量的49.2%。部分流域水资源的开发利用程度过高,也加剧了水污染的恶化趋势。据最新《水资源调查评价结果》,淮河开发利用率为53 %,辽河开发利用率为66%,海河开发利用率为100%,过高的开发利用导致这些河流枯水期基本没有生态流水量,大大降低了流域水体的自净能力[4]。

2 我国流域水污染防治的法律缺陷

错误的政策是自然资源可持续利用和生态环境的真正威胁[5]。20世纪80年代中期开始并日益蔓延的水污染问题,固然有经济高速发展等原因,但没有建立与流域水污染特点相适应的流域水污染防治制度和管理机制是重要原因。流域水污染防治要取得预期成效,必须建立与流域水污染特点相适应的流域水污染防治制度和管理机制。目前我国流域水污染防治存在许多法律缺陷,主要表现在以下几个方面。

a. 流域水污染防治法律体系不完善。《环境保护法》《水法》《水污染防治法》等法律构成了我国水污染防治法律法规体系,这些法律法规的颁布实施,结束了我国水资源保护无法可依的局面,但存在的一些不足之处,影响了我国水污染防治工作的成效。

首先,我国缺乏一部完整系统的流域水环境管理法。我国的流域几乎都是跨行政区域的,有的跨县界,有的跨省界,各行政区域都可以对流经本区域内的河湖断面进行立法管理。这种不同立法主体从自身利益出发进行立法管理的现象显然不利于流域水环境的保护。虽然流域管理思想在我国现行法律法规中已有所体现,如《水污染防治法》(1996年)第l0条规定:防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划;《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995年)第4条规定:淮河流域水资源保护领导小组负责协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题和负责监督 、检查淮河流域水污染防治工作。但是,流域水环境管理在我国立法中还只是零星的规定,实现流域水环境管理所必须构建的法律制度体系及符合各流域特点的相应机制平台尚未形成。

其次,有些法律缺乏针对性和可操作性的条款。《环境保护法》《水法》《水污染防治法》等全国性法律虽然也适用于水污染防治工作,但这些法律对流域水污染的一些具体问题缺乏针对性和可操作性的条款,如《水污染防治法》(1996年)第19条第2款明确规定国务院有关部门和地方各级人民政府必须有计划地建设城市污水集中处理设施,但没有对此款规定相应的法律责任。《水污染防治法实施细则》第14条亦有类似规定,但在法律责任部分同样缺乏相应规定。由于没有强制性要求,地方政府一般不会优先考虑组织建设污水处理厂。此外,在制定全国性法律时,往往要考虑平衡不同地区经济社会发展水平的差异性,客观上造成了缺乏适合流域水污染防治特点的法律体系和标准。

最后,目前我国水污染防治的法律制度尚不健全。现行水污染防治法律制度主要有水污染防治规划、环境影响评价、排污收费管理、重点水体总量控制、饮用水水源保护区管理、水污染限期治理等基本制度,这些制度对防治水污染起到了积极的作用,但是,与流域水污染防治面临的新形势、新要求相比,还有很多需要完善的地方,如,我国目前水环境监测网络不完善、水环境状况信息发布不统一、没有水污染预警制度;排污许可制度、排污总量控制制度的实施仅限于重点水体;公众参与制度不健全;跨界水污染纠纷与事故频繁发生,而损害赔偿和生态补偿机制还未建立;环保部门缺乏限期治理、停产整顿等必要的行政强制手段,导致“违法成本低,守法成本高”等突出问题的存在;流域水资源所有权主体严重缺位;农业面源污染防治制度还存在较大的法律空白。此外,环境影响评价制度作为贯彻环境保护“预防为主”方针的关键性制度也存在刚性不强、落实不足的问题。

b. 以行政区域管理为主的流域水污染防治管理体制不合理。我国环境法和资源法立法分开,对水资源保护也采取了分开立法模式,如分别制定《水污染防治法》和《水法》,分别建立各自的管理体制。1996年修订的《水污染防治法》是水污染防治的基本法律依据,规定了统一监督管理、分工负责相结合的水污染防治监督管理体制,即“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关;各级交通部门的航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关;各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理”。2002年修改后的《水法》规定了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,即“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作,流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。国务院有关部门按照职责分工,负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工,负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”。

然而无论是《水污染防治法》规定的统一监督管理、分工负责相结合的监督管理体制,还是《水法》中的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,实际上都是统一监督管理与分级、分部门管理相结合,并以地方行政区域管理为主的监督管理体制。流域的干支流、上下游、左右岸被人为地划分为多个行政区域,法律上虽授权地方各级人民政府对本行政区水环境质量负责,但在地方各级政府中,水资源保护和水污染防治工作又分属水利、环保、建设等不同的政府职能部门。这种“垂直分级负责,横向多头管理”的流域水资源管理体制存在重大缺陷:割裂了水资源的生态属性和经济属性,割裂了水资源的开发利用和水环境保护的内在联系,割裂了水资源的系统性和整体性,无法避免地产生地方保护主义,牺牲了管理的效率与效能。这种以行政区域管理为主的现行管理体制必然导致流域管理失控以及地方和部门为了各自利益进行恶性竞争。

以2007年6月爆发的太湖蓝藻的事件为例。太湖流域处于长三角地区的黄金中心点,涉及2省1市的35个城市。这种天然的行政区隔,为太湖周边各城市环保部门的监管工作带来了难度,也为他们推卸责任提供了借口。已建立的流域管理机构——太湖流域水资源保护局,名义上由水利部和国家环境保护总局共管,但由于级别低,权威性差,难以承担起跨省、跨部门协调水污染防治工作的重任,很难发挥其相应职能[6]。污染源一旦进入河道、湖泊,“谁都该管”但“谁也不管”、“谁也管不了”。又如,虽然《淮河流域水污染管理暂行条例》赋予了淮河流域水资源保护领导小组负责协调的权力,但它只是一个协调机构,没有绝对的约束力,而且也缺乏监督机制,所以尽管该小组会进行一些执法检查,但却不是定期的。

不建立流域联合治污与监督机制,是对水资源流域整体性的背离。任何水资源开发利用与保护工作都需要多部门间的合作,但我国由于缺乏统一的、更高一级的协调部门,各部门各自为政,难以实现“统一规划、合理布局”[7]。

c. 市场机制缺乏法律保障。水资源开发利用过程中存在明显的外部性。所谓外部性,指在实际经济活动中,生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来非市场性的影响。与环境问题有关的外部性,主要是生产和消费的外部经济性。水资源的这种外部性正是引起流域水污染的一个重要原因。从经济学的角度,法律制度适当结合市场机制是很重要的,是保护公共价值的必须手段[8]。我国在水污染防治制度的设计上,权力干预、直接命令的管理制度过多,利用市场化机制协调水资源开发利用主体利益关系的制度太少。如《水污染防治法》规定城市污水应当集中处理,但由于考虑居民的水价承受能力,水价和污水处理费都定得不高,而且水价没有根据用水量或污水排放量的变化而进行浮动,对居民节约用水和减少污水排放的激励作用小。

由于市场竞争机制缺乏法律保障,在水污染防治中不能发挥其应有的作用。城镇集中式污水处理厂仍然作为事业单位由政府部门垄断控制,缺乏多元的投资主体和融资体制,造成政府财政投入的资金和所收费用的使用效率不高,加上投入相对不足,导致很多流域水污染防治规划的部分项目不能按期实施。

3 我国流域水污染防治的法律完善

考虑到流域水污染的特点,根据环境保护法的基本原则,针对流域水污染日益严重的情况,流域水污染防治工作应该实现4大转变:从单纯点源治理向流域综合整治转变;从末端治理向全过程控制转变;从污染浓度控制向污染浓度控制和总量控制相结合转变;从分散的点源治理向集中控制与分散治理相结合的点源治理转变[9]。虽然,2008年2月新修订的《水污染防治法》总结了1996年《水污染防治法》实施的经验教训,并结合我国水污染防治工作面临的新形势,对1996年《水污染防治法》进行了全面的修改,展现了许多亮点:进一步增加了政府的责任;确立了“超标排放即违法”的原则;进一步强化了重点水污染物排放总量控制制度;全面推行排污许可证制度;完善了水环境监测网络,建立了水环境信息统一发布制度;完善了饮用水水源保护区管理制度;强化城镇水污染防治的同时,关注农业和农村水污染防治;建立水污染事故应急处理制度;加大处罚力度的同时进一步完善了环境污染民事责任制度等。这些修改将使我国的水污染防治工作迈上一个新台阶,为水污染防治工作由被动应对转向主动防控,从而让江河湖泊休养生息奠定了较好的法律基础。但《水污染防治法》的最新修订是在近几年层出不穷的重大突发水污染事故导致饮用水危机的背景下进行的,因而,这部法有着明显的应对痕迹。要实现流域水污染防治的4大转变,还必须根据流域水污染的特点,进一步完善流域水污染防治法律体系和流域水污染防治管理体制。

3.1 完善流域水污染防治法律体系

目前,以《环境保护法》《水法》《水污染防治法》为核心,我国水污染防治法律法规体系已成雏形。在现有的基础上,根据流域水污染防治的现状和需要,建立健全流域水污染防治法律体系,成为遏制我国流域水污染恶化趋势的当务之急。

3.1.1 完善流域管理法律法规

首先,立法时应将某一条河或某一个湖泊作为一个独立完整的客体。防止流域水污染或改善流域水环境状况,必须进行全流域控制,否则就难以达到立法目的[10]。以所有流域为对象,制定流域法,然后再由国务院或流域内政府根据这部法律制定流域管理条例[11]。法律上对流域管理应予以明确规定,将流域管理概念明确列进《环境保护法》和《水污染防治法》,可为流域管理提供明确而具体的法律依据。

其次,要进行不同位阶的立法。根据我国现行立法体制,对跨界河湖根据其流域面积及其在国民经济和社会发展中所起作用的大小,作不同位阶的立法:对长江、黄河、淮河、珠江、辽河、海河、松花江等全国几大主要流域进行高位阶立法,由全国人民代表大会常务委员会制定法律;对其他跨省的河湖,由国务院制定行政法规或由国务院环境保护行政主管部门制定行政规章;对省内跨市区的河湖,由所在省的人大常委会或省政府制定地方性法规或地方人民政府规章;对省内跨县区的河湖、支流,由有关部门制定规范性文件。根据流域水污染防治区别对待的原则,在进行流域立法时要突出流域特色,提高立法质量,真正起到补充国家水污染防治法的作用。

3.1.2 完善流域水污染防治环境经济政策的法律保障体系

重视并发挥市场机制让资源和环境变成企业内部成本的作用,加强节水型社会建设、水权水市场和排污权市场、城乡水务一体化管理等领域的立法建设,尽快制定节水法、水权法、水资源保护法(单独立法或与水土保持法和水污染防治法合并)等,逐步完善有关流域水污染防治绿色信贷等环境经济政策的法律保障体系。

3.1.3 协调相关法律法规

首先,协调环境保护法律法规。环境是一个多要素相互联系的有机系统,环境立法应是综合性的,不仅需要考虑各要素内部的联系问题,而且还应考虑不同环境要素之间的协调和联系问题,其要旨是各要素之间的综合和总体协调。如,“水体”既是环境又是资源,现在把它人为分成“水环境”和“水资源”,分别用《水污染防治法》和《水法》进行法律保护的法律体系模式和管理体制,严重阻碍了水环境保护的法治建设,更不利于水资源长远和高效的保护,因而需要融合二者,统一进行立法和管理。为使流域水污染防治取得较好效果,按照整体系统的流域水污染防治的法律原则,除了修改《水污染防治法》和《水法》,加强两者之间的协调外,还需要整体推进环境保护方面的其他法律。《水污染防治法》(1996年)第13条规定:建设项目环境影响报告书中,必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响作出评价,还应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。此举虽然为社会公众参与水环境保护提供了途径,但是实践中一些建设项目往往是先建设后评价,使社会公众的参与成为点缀,而且即便是参与,对如果公众产生不同意见如何对待的问题,法律没有作明文规定。此外,环境影响评价刚性不足,环境影响评价制度在水污染防治中没有得到严格执行,公众参与也多半流于形式。开展流域规划环境评价是解决流域发展和流域环境保护矛盾的根本方法。流域被污染不是因为发展而是因为乱发展,流域规划环境评价可以从污染的源头和全过程出发,从宏观战略决策和流域整体规划方面充分论证流域环境资源承载能力,统筹考虑流域资源环境保护与区域社会经济发展之间的关系,合理安排流域资源配置和产业结构布局,规避流域范围内城市化、工业化的快速发展带来的环境风险,从而减缓和防治流域内存在的环境问题,因此,要抓紧修改《环境影响评价法》,增强环境影响评价的法律约束力和科学性。

其次,要协调《水法》《水污染防治法》及各项专门立法与《中国人民共和国民法》《中国人民共和国刑法》《中国人民共和国土地管理法》《中国人民共和国渔业法》等涉水法律间的关系。

3.2 完善流域水污染防治管理体制

我国现行流域水污染防治的管理体制的突出的问题集中表现在:流域管理条块分割,区域管理城乡分割,功能管理部门分割,依法管理政出多门。这样一种管理方式导致各部门争权不断、推责有余。如果不建立一个跨地区、跨部门的流域管理体制,就不可能有效执行水污染防治措施。2008年新修订的《水污染防治法》第8条规定:县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理;交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理;县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内,对有关水污染防治实施监督管理。从这个规定可以看出,部门分割和多头治水的现状仍未改观,仍然实行水质和水量分别管理、流域管理和区域管理并存的模式。如何协调水质管理和水量管理、协调区域管理和流域管理仍然是个难题。笔者认为,流域水污染防治必须充分考虑水环境保护、水资源利用二者的依存关系,建立一个“流域区域结合,部门职责明确,公众参与,合力治污”的流域水污染防治综合管理体制。在价值选择上,水资源的生态价值和经济价值并重;在管理内容上,水污染防治和水资源利用并行;在管理方式上,流域管理和行政区域管理相结合,以流域管理为主;在管理机构的设置上,流域管理机构具有独立地位,对流域内水资源的开发、利用和保护进行统一管理。

摘要：分析了我国流域水污染防治现状,认为我国流域水污染危害具有整体性、多元性、差异性等特点。进一步分析了我国流域水污染防治存在的法律缺陷:流域水污染防治法律体系不完善,流域水污染防治管理体制不合理,市场机制缺乏法律保障。提出从完善流域水污染防治法律体系和流域水污染防治管理体制两方面来加强我国流域水污染防治工作。

关键词：流域水污染,水污染防治,法律缺陷,法律完善

参考文献

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[2]国家环境保护总局.2006年中国环境状况公报[EB/OL].[2009-03-18].http://www.zhb.gov.cn/news/xz/.

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[5]高红贵.淮河流域水污染管制的制度分析[J].中南财经政法大学学报,2006(4):48-49.

[6]曾维华,张庆丰,杨志峰.国内外水环境管理体制对比分析[J].重庆环境科学,2003,25(1):2-4.

[7]王曦.国际环境法与比较环境法评论:第2卷[M].北京:法律出版社,2005.

[8]王金南,田仁生,洪业雄.中国环境政策:第1卷[M].北京:中国环境科学出版社,2004.

[9]张梓太.流域水污染防治立法的两点思考[J].法学杂志,2004(1):19.

水污染防治法律问题 第5篇

2。1.1循环型社会综合法欠缺

目前，我国已颁布《清洁生产促进法》，但该法调整对象主要是工业生产领域实施清洁生产的事项，对农业、服务业领域只作原则性规定，对个人生活领域未予考虑。循环经济理念强调政府、企业、公众的全方位的参与。因此，《清洁生产促进法》难以担当推动整个社会向循环型社会迈进的重任。而在缺失建设循环型社会的大背景下，建设节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持、市场培育及公众参与都难于获取，难免陷入孤立无援的境地。因此，发展循环经济，建设节水型社会，必须制定一布旨在推进循环型社会建设的综合法。

2。1.2地方立法滞后

《水法》第7条第2款规定各级人民政府应当加强对节约用水的管理，可目前地方立法中关于水资源保护立法的几种类型：饮用水资源保护条例、水污染防治条例、水资源环境保护条例，这些条例均强调工业废水在末端的达标排放。《水污染防治法》则对节水未作规定。虽然近年来一些省会城市和较大的市如武汉、广州、深圳、哈尔滨、长春、郑州、太原、济南、青岛、宁波、杭州、昆明、西安、呼和浩特、乌鲁木齐、贵阳、大连等均颁布了城市节水条例，对节水和水资源再生利用作出了规定，但根据《立法法》，省会城市和较大市以外的其他城市无立法权限，而目前省级的节水条例还较少，只有陕西、山西、吉林、四川、云南等省和北京、天津、上海几个直辖市有相关立法。这就导致我国的节水主要在一些零星的大城市展开，而大量的中等城市、小城镇及广大的农村地区还未行动，这无疑对我国节水型社会的建立构成巨大障碍。因此，要使节水的星星之火成燎原之势，地方立法任重而道远。

2。2立法内容方面存在的问题

2。2。1未体现可持续发展的立法指导思想

可持续发展理论是循环经济的重要理论基础，[7]对循环经济具有不可替代的指引和推动作用。我国《水污染防治法》第1条规定：“为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展，特制定本法。”按照这一表述，在防治水污染，保护和改善环境这一目的.之上还有一个更高层次的目的，即促进社会主义现代化建设的发展。反映了水污染防治立法的最终目的是为经济建设服务的。当前，“人与自然和谐相处”已经成为社会发展的重要指导思想，《水污染防治法》的立法目的仍片面强调经济发展显然不合时宜，不利于节水型社会的建立。因而，修改水污染防治法的立法目的势在必行。

2。2。2相关基本制度亟待完善

2。2。2。1环境影响评价制度的不足

环境影响评价制度是贯彻预防为主的环保方针的重要手段。但目前我国环境影响评价制度还难以适应循环经济理念下水污染防治的要求。

第一，环境影响评价制度未真正体现源头预防的思想。我国环境影响评价制度所要求的“预防”，实质上是预防污染产生后直接排入环境而造成污染，属于“末端预防”，并未体现从源头避免或减少废物的思想。《环境影响评价法》第17条所规定的建设项目环境影响报书应包括的内容中，没有关于建设项目在资源能源消耗和清洁生产方面的评估要求。《水污染防治法》第12条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响作出评价，规定防治措施。”可见，在水污染防治方面，现行环境影响评价制度所针对的是“产生的水污染”，对于推进循环经济，加强节水及中水回用起不到应有的作用。

第二，环境影响评价对象范围过窄。政府在循环经济的发展中具有举足轻重的地位，政府在制定规划、政策过程中，如果能将循环经济理念贯彻其中，则将有力地促进循环经型社会的建立。然而，我国现行《环境影响评价法》未就政府决策的环境影响评价予以规定。历史证明，一项不合理的决策对环境造成的影响，远远要超过单个建设项目。20世纪80年代支持“十五小”企业的政策所造成的资源和生态危机，其影响至今也难以完全消除。淮河流域水污染所引发的灾难性后果，可谓真实写照。[8]

第三，缺乏拟议行动的替代方案。替代方案系相对于拟议行动（包括建设项目、规划、政策）而言。依美国《环境政策法》，它指的是可以代替建议行动并实现其目的的行动方案。[9]但根据《环境影响评价法》第2条之规定，我国的环境影响评价制度中并未考虑替代方案。在缺乏替代方案的情况，环境影响评价只能就拟议项目对环境可能造成的影响进行分析、预测，提出相应对策，而不能在拟议项目以外考虑其环境友好型方案。[10]例如：现在很多城市在解决缺水问题时，往往采用开发新水源、跨流域调水和开采地下水等传统的方式，对节水和污水再生利用措施则考虑甚少。

2。2。2。2节水制度的缺陷

循环经济的首要原则是减量化。因此，节水是水污染防治的首要环节。但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，具体表现为：

第一，浪费水的法律责任不明确。目前，国家和一些地方已颁布了有关节水的法律文件，但这些法律文件大多未明确规定浪费用水的法律责任。《水污染防治法》偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少。《水法》、《城市节约用水管理规定》虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任。而近年来颁布的一些地方节水立法虽有所进步，但仍存在一些问题。例如，地方性节水立法一般都规定“新建、扩建、改建建设项目的节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”，然而，对于违反这一规定的行为未作任何规定。致使一些应建节水设施的建设项目在未建节水设施时也能通过建设部门的审批。

第二，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位。目前，有关节水的立法大都规定人民政府健全节约用水社会化服务体系，推广节水新技术、新工艺、新设备，培育和发展节水产业。但由于

缺乏配套的优惠政策，节水产业发展缓慢，许多节水新技术、新产品因缺乏资金而无法推广使用。

第三，节水标准体系不健全。目前，我国现行节水标准主要涉电力、钢铁、石油石化、纺织、造纸、啤酒、酒精七大行业，而煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准。服务业、农业领域也还没有制定节水标准。

2。2。2。3污水再生利用制度的弊端

第一，缺乏对污水再生利用的系统规划。目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度。在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用利用方面缺乏统一的规划。19修订的《水污染防治法》第10条仅规定流域水污染防治规划作了规定，并未就污水再生利用规划作出要求。，建设部发出了《关于印发〈城市污水再生利用技术政策〉的通知》，明确规定“城市供水和排水专项规划中应包含城市污水再生利用规划”，然而这仅是一个通知，不具有法律效力。地方的节水条例虽然大都规定地方节水管理部门应当编制节约用水规划，但并未规定节水规划中应包括污水再生利用规划。目前只有天津颁布了《天津市城市排水和再生水利用管理条例》，明确规定“市政行政管理部门根据本市城市总体规划，……，会同有关部门共同编制再生水利用规划”。可见，我国目前污水再生利用规划还无法通过法定程序纳入城市总体规划，势必会造成城市规划失误。这就是为什么一些地区在面临严峻的水污染的情况下，往往只能通过搬迁位于居民区、水源保护区的污染企业而解决问题的原因所在。

第二，城市污水集中处理滞后。《水污染防治法》第19条第2款明确规定“国务院有关部门和地方各级人民政府必须……，有计划地建设城市污水集中处理设施”，但由于没有对此款规定相应的法律责任。《水污染防治法实施细则》第14条亦有类似规定，但在法律责任部分同样缺乏相应规定。由于法律没有强制性要求，地方政府对组织建设污水厂一般不会优先考虑。[11]

另一方面，即便地方政府迫于水污染危机而组织建设污水厂，但由于没有按照市场经济规律进行市场化运作，结果也是收效甚微。目前，我国的城市治污设施投资和管理是采取政府投资、政府建设、政府运行的模式，本应由城市居民和企业承担的治污费转到了国家的头上，在政府财政吃紧的情况下，污水处理资金难以保证，其结果是污水处理设施被迫闲置。又加之我国尚未建立完善的污水处理收费制度，缺乏合理的价格机制，污水处理收费偏低或者不收费，造成污水处理产业入不敷出，发展缓慢。此外，城市污水收集管网建设滞后，致使部分污水处理厂因无法收集污水而不能运行。

第三，中水利用率低。根本原因是相关法律对此没有硬性规定。例如，《哈尔滨市城市节约用水条例》第25条规定，新建工程中应当建设配套中水设施，但并未规定相应的法律责任，从而导致实践中小区建设项目中没有中水设施，也可以通过建设监管部门审批。同时，也导致市政中水管网建设落后，中水利用率低。以洗车业为例，由于中水管网建设不到位，许多城市洗车点如果使用中水洗车，只能采取配送中水的手段。尽管中水的价格为略低于自来水的价格，但高昂的运费令众多冲车点望而却步。

2005年5月，全国人大常委会执法检查组分赴全国六省区对《水污染防治法》的实施情况进行了执法检查。检查结果显示，尽管我国自中央发行国债以来，7年累计投入国债资金1115亿元用于水污染治理，但从总体上看，治理污染的速度赶不上污染增加的速度。全国280多个地级以上城市中，有87座城市的污水处理率为零。在目前全国已建成的污水处理厂中，能够正常运行的只有三分之一，低负荷运行的约有三分之一，还有三分之一开开停停甚至根本就不运行。[12]

2。2。3环境管理体制的缺陷

农村环境污染存在的问题与防治 第6篇

关键词：农村;污染;环保;建议

近年来，我国经济发展较为快速，伴随着发展节奏而来的是国家对三农问题的关注，因此，我国农村发展也在崭新的机遇下蓬勃发展[1]。但是，发展是一把双刃剑，有好处的同时也带来了严重的污染，导致农村的环境逐渐恶化[2]。另外一方面，我国本来就不是很重视农村环境的污染，没有根据实际情况建立相应的管理机制，与城市现代化建设相比，我国农村发展较为迟滞，农业的发展与环境的保护之间的矛盾越来越严重。

一、我国农村的三类环境污染问题

（一）现代化进程中产生污染

人多地少是我国的国情的真实写照，随着经济的高速发展，我国土地资源基本已经大幅度减少，基本接近底线了[3]。实际生产当中，土地经营管理者为了增加土壤的产出，大幅度的使用农药和化肥，截止目前，我国基本已经成为世界上使用化肥和农药最多的国家。更重要的是，在化肥农药高密度使用的背后，还有各种化肥的构造混乱等实际情况。整体看来，化肥的利用率较低，很容易随着雨水等流失，农田的土壤污染情况因此诞生，不仅导致农田水土的污染，还会通过农田中水体的传导造成地下的水污染，也会污染空气。相关的数据显示，我国每年基本使用约130万吨的农药，但是实际上只有很小一部分可以对农作物产生影响。其他的一部分基本上是流入了水中或者土壤当中，严重破坏了土壤的营养结构，甚至是直接危害了人口的健康。另外，大棚农业在我国增多，大大地造成了地膜的损坏。近些年来，我国使用了世界上最大量的地膜，破坏了土质。还有很多地方将秸秆进行焚烧，又或者是直接丢弃在水中，导致资源的浪费和空气环境的损坏，污染了农村的环境卫生[4]。

（二）人居环境污染

我国部分农村和小城镇聚集混乱，没有经过科学规划的布局导致居民的聚集杂乱无章，分区也不合理，并且忽视生活垃圾的合理处理，直接丢弃导致生活垃圾流入周边的环境中，形成极其糟糕的环境[5]。从目前很多农村的实际情况来看，居民喜欢随意丢弃垃圾，大多还是露天放置，生活脏水随意排放，居住的附近环境受到严重的毁坏，随着程度的加深，逐渐影响着地下水的质量，进而威胁着人们的卫生与健康。随着生活水平的提高，农村经济条件逐渐改善，但是城市的污也在逐渐转向农村。

（三）工业污染

乡镇企业造成工业污染，威胁着农村的环境。乡镇上布局了一些中小企业，但是这些企业大多数时候是设备落后，生产技术水平极低的状态，同时还没有养成良好的环境保护意识，生产导致的工业垃圾也没有得到合理的处理，逐渐地严重威胁周边的环境[6]。近些年，乡镇中逐渐兴起发展集约化的蓄畜养殖，养殖者没有环保意识，随意排泄污染源污染地表水，更严重的是，这些牲畜排泄的粪便会带来疾病因子，威胁人们的生命安全。另外一方面，养殖所需的饲料含有大分量的化学元素，有时如果牲畜没有及时吸收就会流入周边环境当中，严重危害居住环境。

二、解决农村环境污染问题的几点建议与对策

（一）建设法规、标准、管理制度及其支撑体系

首先，根据农村发展的实际情况，针对农村的生活、牲畜养殖、工业发展等方面造成污染的环节，研究制定合适的法规制度，约束环境污染的行为，用法律法规的手段确保农村环境保护的持续。目前，我国仅在新颁布的《固体废物污染环境防治法》中针对农村环境污染问题进行了解释和说明[7]，除此之外，基本上没有涉及的法规，这个现实也揭露了我国农村环境保护法律保护缺失的问题，今后，相关的职能部门应该引以为戒，根据实际情况制定切实可行的法律法规，保证农村环境保护有法可依。

（二）发展生态农业

生态农业是解决农村环境污染的另一个重要方法。我国传统农业属于粗放型农业，发展中对环境破坏严重，因此必须进行系统的改革和优化。首先，了解农村的地域环境，根据实际情况采取科学的施肥、防治等方法进行农业生产，合理科学地使用化肥，控制数量，保证质量，提高化学的利用率;其次，在农村应该积极推行循环经济，实施清洁发展策略，确保乡镇工业结构的合理。

（三）加强环境基础设施建设

基础设施的建设是确保农村环境保护的基本措施。首先，面对生活垃圾，应该合理处理固体垃圾，集中分类进行处理;其次，将生活或者工业污水进行科学处理，结合所在地区的实际情况，针对性的进行污水的处理;最后，注意牲畜的养殖的合理性。牲畜养殖要与当地的农村发展密切结合，根据本地乡镇的实际规划，建立一套科学完整的养殖方案。

（四）加大农村环境保护的投入

不同于城市设置的专项环境保护项目，有专门的财政拨款，农村环境保护没有固定的资金支持，也没有明确的集资对象。因此，农村的环境保护工作只能够结合这一实际情况开展，建立一套专门服务于农村环境保护的筹资方案，增加专项财政拨款的金额，还要自上而下将每个环节中涉及的各个部门的责任明确，建立完整的农村环境管理体制，加强农村人口聚居地的环保基础设施。

（五）加强环境监测和监管

有了方案与法规之后，重点就是执行。法律重在发挥对环境保护工作的监督与保护，坚决按照相关的法律法规办事，严格惩治各种破坏环境的行为，依法保护各个环境保护的成果。实际上，农村与乡镇处于离城区较远的地方，管理起来有着一定的难度和限制，结合这一实际问题，我国相关职能部门应该定期检查，监督各项环保工作的顺利进行。

（六）加大宣传提高环保意识

环保工作还有很重要的一个方面，就是加大宣传力度，加强人们心中的环保意识。媒体、电视、广播、教育媒介等等都可以用于农村环保知识的宣传和引导。另外还可以开展专项的环保知识下乡的活动，普及环保知识和环保措施，让每个人心中都逐渐树立健康的环保观念，并且引导鼓励他们能够在农村环境保护方面贡献自己的力量。

三、结束语

农村环境保护问题，关系到整个人类的生活，必须引起每个人的高度重视。保护农村环境，人人有责，我们必须深入贯彻科学发展观，协调经济发展与环境保护之间的关系，加强人力、物力投入，努力建设环境和谐的新型社会。

参考文献：

[1]吴海燕.新农村建设中的农村生态环境问题探析[J].江西行政学院学报，2009，11（3）：49-51.

[2]卢亚丽，薛惠锋.我国农业面源污染治理的博弈分析[J].农业系统科学与综合研究，2007，23（3）：268-271.

[2]袁平.农业污染及其综合防控的环境经济学研究：理论探讨与实证分析[D].北京：中国农业科学院，2008：36-38.

[3]张欣，王绪龙，张巨勇.农户行为对农业生态的负面影响及优化对策[J].农村经济，2005，11（7）：54-56.

[4]何立果.都江堰流域“农村生态环境保护模式”研究：兼对“府南河上游安龙可持续发展项目村”的考察[D].四川：西南财经大学，2007：23-27.

[5]刘建昌，陈伟琪，张珞平，等.构建流域农业非点源污染控制的环境经济手段研究：以福建省九龙江流域为例[J].中国生态农业学报，2005，13（3）：186-190.

[6]黄德林，包菲.农业环境污染排放及其政策导向[M].北京：中国农业科学技术出版社，2008：22-23.

关于水污染防治工作有关问题的探讨 第7篇

1 在取水许可和水资源论证制度中超前考虑水污染防治问题

取水许可和水资源论证制度是由水利部门实施的两项水资源管理的重要法律制度。取水许可制度是目前我国水资源管理法律制度中最重要的水行政许可法律制度之一, 也是强化水资源统一管理, 促进水资源优化配置、节约与保护的一项核心制度。在此项制度的实施中, 水利部门要注意审查申请人提出的退水要求是否合理合法, 节水和保护措施是否可行。在实施取水许可监督管理过程中要注意审核或检查取水的退水水质、废污水处理设施运行状况是否符合要求。水行政主管部门不得向超过国家和省污染物排放标准或者污染物排放总量控制指标的单位发放取水许可证。对已经领取取水许可证而未完成限期治理任务的排污单位, 不得批准新增取水、退水量。

建设项目水资源论证制度, 是根据《水法》、《取水许可制度实施办法》的规定, 基于我国有限的水资源及其承载能力, 针对现有的取水许可审批存在的粗放简单等问题而设立的一项新的水资源管理制度, 是对取水许可制度的补充和完善。与取水许可审批发证相对应, 水资源论证适用于直接从江河、湖泊或者地下取水并需申请取水许可证的建设项目。

水利部门应通过这两项制度的正确实施, 在取水之初就充分考虑取水户用水后的退水对水环境的影响, 从而采取有效的措施对可能造成的水污染进行超前控制。

2 实施排污口监督管理, 把好排污口设置审批关

实施入河排污口监督管理, 把好入河排污口设置审批关, 是控制水污染的一项重要措施。在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口, 在由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批之前, 应当经过有管辖权的水行政主管部门审查同意。排污口设置审批是《水法》设立的一项由水行政主管部门实施的行政许可事项。为了贯彻《水法》的这一重要规定, 2005年1月1日, 水利部22号令《入河排污口监督管理办法》 (以下简称《办法》) 正式实施。《办法》既对新改扩排污口设置审批作出了具体规定, 明确了新改扩排污口设置的审批部门、入河排污口申请文件要求、入河排污口论证报告内容、论证单位资质要求、受理程序、审查程序、审查重点、审查决定内容和特殊情况下排污量的调整等具体内容, 又对已设排污口登记和管理作了相应规定。

入河排污口监督管理涉及面广, 与取水许可管理、水资源论证及河道管理紧密联系。市、县水利部门之间要协调好内部关系, 河道管理、水资源管理机构要加强入河排污口设置信息的沟通, 将新改扩入河排污口管理同河道管理结合起来;同时, 积极争取有关部门对入河排污口监督管理的支持, 要加强和环保部门的协调, 可以同环保部门联合行文, 真正落实设置入河排污口的单位在向环保部门报送建设项目环境影响报告书 (表) 之前, 向水利部门提出入河排污口设置申请, 将入河排污口设置审批作为建设项目环境影响评价的前置条件。

3 加强水污染源头控制, 全面推行排污许可和环评制度

排污许可和环境影响评价制度是由环保部门实施的两项从源头上控制环境污染的重要制度。排污许可对排污单位许可排放污染物的种类、数量、浓度、时限、排放方式、排放去向等做出规定, 规范排污单位的排污行为, 落实污染物总量控制目标。针对水污染的严重状况, 应制定相关规范性文件, 全面推行排污许可制度, 只要是在境内向水域排污的单位或个人必须申请排污许可, 办理排污许可证后方准许排污。做到环保不发证, 工商不年检, 从源头上把住污染控制关, 使排污许可证真正成为企业合法排污的唯一凭证, 严格规范排污单位的排污行为, 落实总量控制目标, 推行清洁生产, 最终实现水环境质量全面改善。

4 把饮用水源区保护作为当前工作的重点

防治水污染需要全社会的共同努力, 非一日之功。当务之急要加强水源地保护工作。在水源保护方面, 《水法》《水污染防治法》都有相关规定, 1989年国家五部委共同颁布的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》也作了较具体的规定, 要求各级人民政府的环境保护部门会同有关部门作好饮用水水源保护区的污染防治工作并根据当地人民政府的要求制定和颁布地方饮用水水源保护区污染防治管理规定。饮用水水源保护区由地方环境保护部门会同水利、地质矿产、卫生、建设等有关部门共同划定, 报经县级以上人民政府批准。但这些规定落实都不到位, 部门之间缺乏应有的协作。环保部门在水环境功能区划中划饮用水源区, 水利部门在水功能区划中划饮用水源区, 各行其是, 既浪费行政资源, 又不能在饮用水源地保护工作中形成合力。

可见, 饮用水源区保护工作, 涉及到水行政主管部门与环境保护行政主管部门等有关部门的协调配合, 应根据本地区的实际情况, 加强各部门的沟通、协调, 逐步建立相互合作、共同执法的工作机制。

5 提高认识, 加大水环境保护的宣传教育力度

加强水资源环境保护, 关系经济和社会可持续发展的大局, 关系全市生态环境安全, 关系广大人民群众的切身利益。在当前水污染问题日益突出的情况下, 我市必须把保护水环境放到落实“三个代表”重要思想的高度来认识, 大力开展学习、宣传和教育活动, 使广大干部群众特别是各级领导干部, 进一步增强水资源忧患意识和水环境保护意识, 从长远发展的战略高度, 切实重视水环境问题, 正确处理经济发展与环境保护的关系, 为了保持经济、社会能够持续发展, 决不能走“先污染, 后治理”、“先破坏, 后整治”的老路。必须在全社会树立水资源与水环境的忧患意识, 要努力推行环保治污的政务信息公开, 让广大群众都来了解水污染防治工作, 关注水污染防治工作, 参与水污染防治工作, 从而调动一切积极因素, 切实加强我市的水污染防治工作, 保护我市饮用水源的安全。

总之, 水污染防治工作是一项系统工程, 需要立法的支持, 需要公众的广泛参与, 更需要不同部门、不同地区间的真诚合作。我们要不断探索和创新水污染防治工作的管理体制、工作机制, 加强保护水环境的科学技术研究, 在切实依法行政的同时, 有效地运用市场机制和经济手段来保护水环境, 防治水污染, 切实使水污染状况得到改善, 实现水资源的可持续利用。

摘要：水污染防治工作是一项系统工程, 需要立法的支持, 需要公众的广泛参与, 更需要不同部门、不同地区间的真诚合作。我们要不断探索和创新水污染防治工作的管理体制、工作机制, 加强保护水环境的科学技术研究, 在切实依法行政的同时, 有效地运用市场机制和经济手段来保护水环境, 防治水污染, 切实使水污染状况得到改善, 实现水资源的可持续利用。

水污染防治法律问题 第8篇

1 我国水资源环境及污染现状

我国是一个水资源总量较丰富, 但人均水资源量却仅为世界人均量1/4的缺水国家。而且有三成的水资源因污染而不能利用, 10.6%的河长严重污染, 水体已丧失使用价值, 90%以上的城市水域污染严重。工业污染源超标排污现象严重, 不少企业宁愿缴纳排污费取得合法的排污权而不愿意投资建设废水处理设施, 或者即使建有处理设施也不运行。很多城市缺乏充足的建设资金, 没有建立污水处理收费制度, 城市污水处理费用没有落实。环境基础设施建设又赶不上城市化发展的速度, 致使城市生活污水成为水污染的又一重要来源。同时生产生活用水严重浪费, 每年浪费水达100亿吨以上。

2《水污染防治法》施行中存在的问题

2.1 地方政府权责不清, 重视经济发展忽略环境保护

近年来, 我国虽然越来越重视水污染防治工作, 但在不少地方, 一些地方依然存在"重经济, 轻环境;先发展, 后治理"的观念, 只顾眼前利益, 不顾长远利益, 以牺牲环境为代价招商引资, 发展本地经济。不但不支持环保部门依法征收排污费, 反而替排污者说情, 甚至采取行政干预, 使行政处罚也难以执行。

2.2 公众水污染防治意识淡薄, 参与形式单一

在我国, 《水污染防治法》虽然已经颁布实施多年, 但由于宣传不到位, 很多地区的单位及个人的水污染防治意识淡薄。很多项目工程未能按照《水污染防治法》的规定来进行项目论证和环境影响评价, 项目建成后污染水源时也没有人理会。从另一个角度看, 我国当前尚未建立环境污染公益诉讼制度, 公众参与水污染防治缺乏具体权威的法律规范。同时公众参与水污染防治的形式比较单一, 多数人对污染水环境的行为采取不管不问的态度, 使水污染防治工作的社会监督失去作用, 导致了有关执法部门不能及时有效地对有关违法行为做出处理, 不少水污染事件待发现时已经过了处罚时限。

2.3 法律不完善, 守法成本高、违法成本低

现在许多企业宁愿缴纳排污费, 取得合法的排污权, 也不愿意投资建处理设施, 建有处理设施的也不运行。在我国, 水污染侵权民事责任赔偿总额也远远低于日本、美国等西方国家。我国水污染侵权民事责任赔偿总额一般不到欧美国家的10%。由于“守法成本高, 违法成本低”, 一些水污染者和水资源破坏者敢于无视法律而肆意妄为。

3《水污染防治法》施行中的完善措施

3.1 强化政府监管责任与力度

在水污染的防治中, 监督、管理是政府最为重要的职能之一。我国水问题很大程度上源于管理的失范和制度的欠缺。过去我国在环境保护部门内部建立了不少行之有效的制度, 而但新形势下的制度建设应是加强和促进环境与资源保护行政主管部门与其他相关政府部门以及整个社会的协调与合作。通过对管理行为规则的制定和规范, 消除环境与资源保护工作的体制性障碍, 确保新型资源环境管理体制的正常运转和目标的实现。监管制度建设正是建立新型资源环境管理体制的客观需要, 为有效预防、制止、纠正那些环境违法的现象, 其核心是水政执法。加强该项工作应全面规划, 统筹兼顾, 综合治理, 从而切实把水政执法纳入法制化的轨道。为此, 各级政府和水利部门要依据国家的法律法规, 结合本地区的实际, 因地制宜, 制定出行之有效的政策, 使水政执法职能部门便于操作, 依法办事且执法有据。《水污染防治法》应明确政府在水政执法中的定位, 注重政府的规制与监管职能, 通过政策和执法引导水污染治理的良性运转, 最终实现政府在公平诚信执法方面的成本效益。

3.2 加大宣传力度, 提高公众参与执行意识

《水污染防治法》是一部全面规定水污染防治的监督管理, 防止地表水污染、地下水污染的法律。它的颁布实施, 对于加强水资源管理, 防治水污染具有重要意义。相应机关要针对当前一些群众法制观念淡薄, 水污染防治意识不强的现状, 把学习、宣传、贯彻《水污染防治法》当做一项基础性工作来抓。在执法机关内部加强《水污染防治法》的学习和宣传工作, 增强执法人员贯彻执行《水污染防治法》、依法履行职责、公正执法的责任感和使命感, 为全面正确地贯彻实施《水污染防治法》奠定思想基础。充分利用传媒通过多种渠道, 向社会各界大力宣传《水污染防治法》, 突出水污染防治的重要意义。同时加强对公众参与的明确具体的规定, 鼓励公众更多地参与环境管理, 促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识, 加强宣传、教育, 为水环境污染治理提供持续的社会根本动力。

3.3 加大治污资金技术投入, 提高违法成本

水污染防治是一项公益性极强的事业, 具有投资规模大、建设周期长、投资回报慢、财务收益率低、社会筹资难等特点。长期以来国家对水污染防治投入不足, 缺乏稳定的投入保障机制, 导致水污染防治工作严重滞后于经济社会发展要求。有基于此, 政府应加大对水污染防治工作的资金投入, 鼓励民间资本和外资进入水污染防治领域继续推进建立城市水污染处理市场化机制, 全面推进工业废水和生活污水无害化处理等水污染防治工作;科学合理地调配水资源, 加强节水教育, 增强全社会节水意识, 建设节水型社会;加强排污费的征收和管理, 制定有利于水污染防治的价格税收政策;大力研究开发污水资源化技术, 加快污水处理及其配套设施和污水回用设施建设, 在大幅提高城市污水处理能力的基础上, 高度重视污水再利用, 以达到减污增效的双重作用, 实现废水资源化, 提高水资源利用率。在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施。

随着经济不断发展生活水平不断提高, 国民对环境质量的要求越来越高, 对环境保护和治理的关注度越来越高, 对破坏环境的违规违法行为的容忍度则越来越低。近年来的几起水污染重大事件变成社会突发性危机事故一再表明, 在水污染防治和水环境的改善上只能进步, 不能原地踏步, 更不能退步。这也是国民对全面建设小康社会、提高生活质量的正当要求。而本次《水污染防治法》的再次修订, 对于我国水污染防治, 生活生产用水环境与质量的提高, 对其施行过程中遇到问题的解决与完善都具有重大而深远的现实意义。

参考文献

[1]雷放.新《水污染防治法》的十大亮点.中国政法大学.[1]雷放.新《水污染防治法》的十大亮点.中国政法大学.

[2]蔡守秋.国外水资源保护立法研究.[2]蔡守秋.国外水资源保护立法研究.

[3]朱丽, 田义文.完善水污染防治法的法律责任.[3]朱丽, 田义文.完善水污染防治法的法律责任.

[4]浙江省环境保护局.浙江省2006环境状况公报[R].浙江:浙江省环境保护局, 2007.[4]浙江省环境保护局.浙江省2006环境状况公报[R].浙江:浙江省环境保护局, 2007.

我国农村环境污染防治法律问题研究 第9篇

1.1 复合性

长期以来, 我国农村大部分地区环境存在脏乱差等棘手问题。随着建设新农村、新农业步伐的推进, 农民生活水平得到大幅提高, 环境污染日益恶化。然而, 除了历史遗留问题尚未解决, 农村环境也产生新的污染问题, 如:现代农业生产中过量使用化肥、农药, 以及蓄禽养殖带来的问题等。农村中工业污染的排放既有乡镇企业自身发展的问题, 也有城市工业“三废”向农村转移排放的重要影响。生活垃圾污染一部分是由农民自身不良的生活习惯产生, 另一部分来自城市向城郊乡镇转移。在大量的农村环境污染中, 呈现新旧问题叠加, 内外源性并存, 点面污染交叉等诸多问题集聚的状况。据此, 在寻找解决措施时, 除了要考虑历史因素, 现代化农业技术推广与法制问题之外, 也要对现实问题进行思考, 考虑农业产业结构调整产生的环境影响, 并且要顾及现实的技术、经济、思想意识状况。因此, 其复杂性极强。

1.2 分散性

“一家一户”是我国广大农村地区的基本生活单位, 由于基础设施及良好生活习惯的缺少, 生活废物往往未经处理便直接向就近的周边环境排放, 从而使得整个农村地区呈现“人人出力”、“处处开花”的污染现状。区别于城市工业污染集中连片的特征, 农村环境污染由于其自身生产生活方式的家庭化、无序化、个性化, 决定了其污染的分散性。然而, 农村环境污染虽然呈现分散性, 但其程度并不低于城市污染。分散的“一家一户”形式使得每个点上污染较轻, 但由于“人人出力”、“处处开花”的状况长期存在, 这种污染极易集中连片, 从而形成大面积污染, 提升了治理成本和防治难度。

1.3 潜伏性

环境污染一般分为突发性污染和累积性污染两类。累积性环境污染是我国目前农村环境污染的最大成因, 而生活污水排放、化肥农药施等造成突发性大规模污染损害的情况几乎不会发生。不良生活、生产方式的长年累月沉积导致了农村环境污染的现状, 污染的短期危害往往不明显, 从而使得任意心理增强, 这也是多数农民环保意识差的成因。然而, 渐进性、过渡性的污染累积到一定程度就会造成危害发生, 并且这种污染往往不可逆转, 就如目前我国发生的诸多重金属污染事故。

1.4 持久性

“滴水穿石非一日之功”, 恶性积累造成农村环境污染以及破坏, 量到质的转变造成了污染问题的集中爆发。正是农村环境污染的特殊性导致其污染爆发大都不可逆转, 而对其的恢复、改善, 绝非短时间内可以做到。

2 我国农村环境污染防治的法律对策

2.1 相关法律法规制定和完善

加大对农村环境特点的深入研究, 加快农村环境保护的针对性立法。第一, 修改我国环保领域的基木法《中华人民共和国环境保护法》, 针对农村环境污染出台相应的纲领性防治规定, 使得相关主体责任在环境污染防治章节中得以明确, 监管体制、基本制度得以完善, 农民环境权益得以保障。第二, 我国人大及其常委会应针对农村环境污染的严峻现状, 加快农村环境污染防治法的制定, 有针对性地对我国农村环境污染问题做出具体规定。如:农村环境污染防治的负责机关、人员要求、组织构成、资金管理、权责划分、环境评估标准、环境监测、农村环境保护民众参与制度、环境信息公开制度及环境宣传机制等。

2.2 强化环境法治意识

基层政府相关行政工作人员环境意识的缺乏在我国依然存在, 尤其表现在农村环境污染问题方面。而我国环境法律法规的贯彻实施有赖于地方行政负责人, 其环境保护意识以及对农村环境污染问题的重视程度, 与广大农村地区法律法规的实施具有直接关系。富勒曾认为作为一种想法的理念, 其力量是现存最有力的一种力量, 法治作为一项事业, 使人类的行为服从规则治理。所以必须对地方行政负责人加强教育、培训, 落实岗前培训, 加大对环保知识、法律法规的深入学习, 促进正确政绩观、环境观的树立, 提升基层环境执法者的技能学习和业务培训, 促进环境执法人员执法水平的提升, 加快城乡协调推进污染防治建设, 强化可持续发展理念的树立, 统筹经济、环境, 从根本上解决基层政府目前存的在的问题, 包括执法观念缺乏、环境责任缺位、对农村环境污染缺乏重视等。

2.3 加大环境违法处罚力度

相关部门的统计结果显示, 我国环境违法成本相当低廉, 几乎不到治理成本的十分之一, 不到危害损失的2%。从经济学利益最大化的角度来看, 违法比守法可以追逐到更大的利益, 那么企业肯定会选择违法而非守法。所以必须加大处罚力度, 增加企业污染成本。试想一旦因污染造成的成本远远高于其环保设备、技术投入成本时, 以经济利益为追求的企业必将选择成本更小的环保投入。同时, 应赋予环境保护部门强制执行权, 对于屡教不改、拒不履行环境行政处罚的企业, 可以考虑对其财物进行扣押和没收, 情节严重的可以对其采取查封、冻结等强制执行措施。从而强化环保部门执行力度和执行效果, 对其他污染企业起到极大震慑作用, 督促他们完善污染处理设备, 知法守法, 严格遵守相关环境标准。

参考文献

水污染防治法律问题 第10篇

笔者从企业水污染防治管理工作存在的典型问题着手进行调查分析并对解决方案进行探讨,提出了相应的对策措施。

1企业在水污染防治管理过程中存在的典型问题

(1) 污水收集系统不完善,如清污分流、雨污分流不彻底,部分企业厂区实施了清污分流和分质分治不到位,生活污水某些企业还未收集处理。清下水CODCr浓度高于规定且不做监测,清下水紧急切断阀未建或不规范。管线布置不合理,工艺废水管线采取地上明渠明管或架空敷设的比例不高,污水沟污水井还比比皆是,车间集水池高低浓度分开的不多,初级雨水收集的硬件和切换的管理制度基本未形成。废水管道和易污染区域不能满足防腐、防渗漏要求,跑冒滴漏时有发生 。

(2) 污水处理工艺不适宜。在污染处理设施设计时,只考虑常规污染因子,未考虑行业特征污染物,如某化工企业原料使用中含有磷元素,但污水处理工艺只针对COD的去除处理。 处理能力与生产能力不匹配。不少企业随着企业生产规模的不断扩大,污染物产生量日益增加,但污染处理设施还是当初建设时的规模,只能减少处理停留时间,导致处理效果受影响, 还有另外一种是大马拉小车的能力过剩情况也同样存在,特别是近年来许多企业节能减排效果不错,污水排放量大大减少, 部分企业实际污水处理量已远远小于原有污水处理设施的设计能力,这种情况也会同样影响污水处理设施的正常运行,也造成污水处理设施运行的不经济。

(3) 治理设施运行过程管理不到位,污水处理环保设施操作规程没明确控制参数,不便于操作; 在实际操作过程中不按操作规程实施; 污水处理环保设施运行台账记录不全或无记录; 对于环保设施运行过程中可能出现的潜在情况没有响应机制。

2水污染管理工作典型问题的解决方案

针对以上提出的典型问题,结合相关的管理要求,企业可以采取如下措施解决水污染防治管理工作的问题:

2.1对现状进行调查,确认收集系统的充分性

首先对现有污染源进行全面排查,对原有企业生产区域厂区排水系统进行调查,包括区域内所有废水排放点位、去向以及各个排放口排放污水的污染因子、污水量,对调查结果进行汇总、整理以及统计,形成企业污水管网布置现状图及表。确认所有废水是否已全部纳入收集范围,重点排查除工艺废水以外的其他废水的收集情况,如生产场所的各种清洗废水、实验室及检测场所排放的废水,辅助工程及公用工程排放的各种废水、含污染的初期雨水以及事故或紧急情况下排放的废水等。 其次确认是否根据不同的处理要求对污染物进行分类收集。如电镀行业的重金属废水和其他工业废水是否分类收集,根据调查分析结果提出改造方案,完善废水收集系统,提高厂区的清污分流、雨污分流水平,改造应该满足如下要求:

(1) 严格实行雨污分流、清污分流,化工企业生产区域初期雨水全部进入废水收集系统,间接冷却水必须全部进入水循环系统,实行回用。企业厂区内食堂、浴室、厕所等生活污水和实验室废水全部截污进入污水处理系统。

(2) 污水分质收集,如皮草行业含铬废水应与制革综合废水分流处理,铬鞣、复鞣等工段产生的含铬废水须由专用含铬废水收集管道单独收集,且转鼓与铬水专用管道应直接连接, 转鼓四周应采取防止铬水混入其它废水沟槽的措施,严防混入综合废水; 化工类企业影响污水处理效果的重金属、高氨氮、 高磷、高盐份、高毒害 (包括氟化物、氰化物)、高热、高浓度难降解废水应设单独的污水收集系统。

(3) 规范建设雨水排放口。一个生产厂区只准设一个雨水排放口,清理封堵废弃排放口和管道。最终排放口与外部水体间安装切断设施,并配套建设足够容积的应急池和应急泵。

(4) 为了有效防止污水 “跑冒滴漏”,污水输送实行管道化,化工工艺废水管线应采取地上明渠明管或架空敷设,企业厂区污水收集和排放系统等各类污水管线设置清晰,管道满足防腐、防渗漏要求,易污染区地面应进行防渗处理,罐区和废物收集场所的地面应作硬化、防渗处理,四周建围堰并宜采取防雨措施,

(5) 污水总排口按规范设计,安装必要的在线监测设施。

(6) 设置标准的废水和清下水排放口,设置检查井,便于观察采样。

2.2对治理设施进行评审,确认水染污治理设施的适宜性

根据企业的实际情况,选择合适的时机对配套的污染治理设施的适宜性进行评审,并寻找改进的机会。评审时机通常可以选择在企业新、改、扩建项目实施前,或者采用新工艺、新材料、新设备等可能引起水污染物产生量和产生浓度发生变化的情况,以及国家及地方污染物排放标准发生变化引起时。若无相关变化,宜每年进行评审比较合适。评审的内容可以包括如下方面:

(1) 污染处理工艺或设施的适宜性: 首先对现有污染治理设施的处理工艺进行分析,确认在该工艺条件下能有效去除的污染物种类; 其次,汇总进入该处理设施的污染物类别,与前面的结果进行分析比较,得出现有处理工艺是否能有效去除进入该系统的所有污染物。目前部分企业工艺的不适宜是由于前期的排水分质不清导致后续所有的污水进入一个处理系统,如高盐份、高浓度的污水没有预处理,进入生化处理系统影响生化处理效果; 除了考虑前面所述的污水分质收集要求外,同时要关注目前高盐分污水处理、高浓度污水处理、除磷等污水工艺已相对成熟,相关企业应结合公司污水水质情况作相应工艺的引进。

(2) 污染治理设施处理能力的适宜性: 统计企业在满负荷生产条件下排放的所有废水种类和数量,与污水处理设施的设计能力相比较,评审治理设施整体处理能力是否与生产能力相匹配,污染设施是否存在超负载运转的情况,或者存在能力过剩情况,这两种情况都会影响污染治理设施的正常运转,企业应根据排污量的变化及时对废水治理设施进行评估并确认改造调整的需求。

(3) 根据评审的结果并结合相关要求以及当前的新技术等对现有污染治理设施进行完善、改进,如 《水十条》 提出: “2017年底前,造纸行业力争完成纸浆无元素氯漂白改造或采取其他低污染制浆技术,钢铁企业焦炉完成干熄焦技术改造, 氮肥行业尿素生产完成工艺冷凝液水解解析技术改造,印染行业实施低排水染整工艺改造,制药 (抗生素、维生素) 行业实施绿色酶法生产技术改造,制革行业实施铬减量化和封闭循环利用技术改造。”相关行业在水污染设施适宜性评审的过程应考虑这些相关要求并予以实施。

2.3规范并加强污水治理设施运行管理

(1) 制定可操作的污水处理设施操作规程并予以完善,操作规程应明确开车、正常运行以及停车等各个过程的操作程序及要求,明确各个控制点的控制参数,并提出异常情况的防范要求以及应对措施。

(2) 污水治理设施的管理人员以及操作人员应经过必要的培训,培训的内容包括污水治理的基本概念及原理、污水站的运行操作要求以及污水达标排放的重要性。

(3) 建立污水处理设施运行台帐,明确相关控制参数或是控制步骤的记录要求并予以记录,记录应真实反映运行状况。

(4) 操作人员严格按照操作规程控制相关参数,确保正常运行,达标排放。管理人员应该加强监督管理。

(5) 严格设备管理制度,做好设施设备的维护保养,确保治理设施正常运转。

3结语

企业应将水污染防治列入企业环境保护的重要内容之一, 对现有的污水收集系统、污水治理设施等进行定期对现有的污水水污染治理系统进行排查评审,对水污染防治管理工作进行自我检查,规范并加强污水治理设施运行管理,确保污水达标排放,为改善水环境尽到企业应尽的责任。

摘要：2015年4月国务院发布了《水污染防治行动计划》(《水十条》),计划提出全面控制污染物排放、严格环境执法监管等各项要求,《水十条》的出台,对于企业的水污染防治工作提出了新的要求,笔者从水污染防治管理工作存在的典型问题着手进行调查分析,针对污水收集系统不完善、污水处理工艺不适宜以及污水治理设施运行管理不到位的典型问题进行分析并对解决方案进行探讨,提出了相应的对策措施。

关键词：水污染防治,典型问题,解决方案

参考文献

[1]国务院.国发[2015]17号.国务院关于印发水污染防治行动计划的通知[OL].http://zfs.mep.gov.cn/fg/gwyw/201504/t20150416_299146.htm.

水污染防治法律问题 第11篇

【关键词】建筑工程施工；环境污染问题；有效防治措施

1 引言

建筑工程是一项关乎国计民生的综合性工程，毫不客气地说，建筑工程的建设与施工将会对我国社会的发展以及国民经济的提高产生极其重大的影响。然而，在建筑工程建设与施工能够对我国社会发展、国民经济增长等方面带来积极影响的同时，在建筑工程的建设与施工过程中，还可能对工程的周边环境乃至生态平衡带来一定的消极影响，从而对工程周边居民的工作、生产以及生活带来诸多不便。由此可见，在建筑工程的施工过程中，各参建单位必须牢固地树立生态环境可持续发展的理念，切实地将建筑工程施工中的污染防治与环境保护等方面的管理工作落到实处，并在建筑工程的建设与施工过程当中将其看作是一项极为关键而又重要的工作来加以管理。本文针对建筑工程施工中的环境污染问题，对其相应的有效防治措施予以了一定程度的分析与探讨。

2 建筑工程施工中的环境污染问题

2.1 建筑工程施工中的水污染问题

在建筑工程施工期间的水污染主要是由施工生产和生活污水大量排放，导致地面水产生污染，甚至污染到地下水而引起的。比如施工设备在使用和维修过程中，将会产生大量含油废水，如果这部分含油废水不经过妥善处理甚至不经处理直接排入河道，将对河流水质产生质的影响。在混凝土工程施工过程中一旦处理不当，也可能会产生大量废物、污水，这些废物一旦流入河中，将会使河道中的水质产生变化。

2.2 建筑工程施工中的大气污染问题

在建筑工程施工中对大气环境的影响主要包括施工中各种车辆行驶和机械作业过程所排放的大量尾气和产生的大量扬尘；施工所用的建筑材料（主要包括水泥、砂石骨料等）运输和石方爆破作业产生的尘灰，运输材料过程中由于车辆颠簸或以及由此产生抛洒及道路扬尘，由于施工过程中洒水工作不到位导致地面干燥由风力吹起的扬尘等，所有这些对空气质量的影响因素都会给附近群众甚至附近田间作物带来不利影响。

2.3 建筑工程施工中的固体物及粉尘污染问题

在建筑工程施工过程中，要废弃大量的建筑材料垃圾和施工人员所产生的生活垃圾以及土石粉粒、粉煤灰、水泥等粉状建筑材料在搬运中产生的悬浮物。若对此处理不当，由于扬尘和雨水冲淋等原因会对大气环境和水环境造成二次污染，给周围居民和环境造成不利影响。

2.4 建筑工程施工中的噪声污染问题

在建筑工程施工期间的噪声影响主要是由机械设备产生的噪声、车辆行驶产生的噪声和施工作业的噪声。其中影响最大的主要是施工机械噪声，例如：开挖作业机械在挖运石料过程中产生的噪声，混凝土拌和过程中拌合设备发出的噪声、爆破所产生的噪声等。

3 建筑工程施工中环境污染问题的有效防治措施

3.1 建筑工程施工中水污染问题的有效防治措施

在建筑工程施工过程中，应按照国家水资源保护的相关要求，对进入水体的污染物进行严格控制，确保其排放总量以及污废水浓度能够达标；对于机械废油的处理、混凝土的养护、砂石骨料的清洗、施工废水与生活污水的处理等问题采取有效措施，防止其被直接排放从而污染水体；并保证施工人员生活饮用水的清洁与卫生；而对于施工人员的生活污水必须经过化粪池处理之后再施与农田；工程机械的检修与冲洗废水也须经过隔油沉淀处理之后才能用于施工道路或施工场地的喷洒与清洁。

3.2 建筑工程施工中大气污染问题的有效防治措施

在建筑工程的施工过程中，应按照有关的排放要求，通过消烟除尘的有效措施，降低污染物的排放量，并对污染源进行严格管理；对材料堆放必须采取合理的挡风措施，以降低扬尘；对于土方以及施工材料的运输，也应防止出现扬尘与材料散落等情况给环境带来的污染；施工车辆必须安装净化的尾气设备，各种燃油的工程机械也必须安装消烟和除尘的设备；决不允许在施工区域内焚烧那些可能产生污染气体的各类物质。

3.3 建筑工程施工中固体物及粉尘污染问题的有效防治措施

在建筑工程施工过程中，应当根据相关的弃渣规划来进行固体废弃物的有序堆放及重复利用，严禁随意倒放弃渣。同时可以利用弃渣来进行造田、修路等工作，从而降低其对耕地及河道等的占用；采取有效措施以避免施工运输车辆中的砂石、土石以及混凝土等散落在施工道路或者施工场地中，并安排专人对施工道路和施工场地进行及时地清扫；施工人员产生的生活垃圾应当采取袋装处理，统一清运，并做好施工人员的健康保护与人身保护工作。

3.4 建筑工程施工中噪声污染问题的有效防治措施

在建筑工程施工过程中，应严格按照国家规定中对噪声的要求，选择低噪弱振的施工工艺与施工设备，或者是选择减噪降振等防治措施；对于施工区域与施工人员生活区域应实行分离，并进行隔音设施的设置；对所有进、出场的工程机械设备与施工车辆的外排噪声参数指标，都必须满足有关的环保要求；同时通过科学合理的施工组织与施工安排，尽可能地在白天进行大规模施工，以避免晚上出现施工噪声扰民的情况，从而保证工程施工顺利开展与周边居民正常生活的双赢。

3.5 建筑工程施工中几点关于环境污染等问题的其他有效防治措施

3.5.1 水土流失防治措施：在建筑工程施工中应按工程设计和合同要求采取工程或生物防护措施，防止基坑边坡失稳、滑坡、坍塌或水土流失；合理设置土石方填挖施工现场临时排水系统，及时疏导雨水，以减少雨水對挖填土坡坡面的冲蚀；填方坡面应及时夯实并进行基坑边坡加固；合理确定借土弃土位置，合理开采砂石料场，注意料场弃土弃渣分离处理；多余的土方尽量就地用来整理坡面，当不得不外运时，应该运至无自然保护价值的规定场所，弃土不得破坏或掩埋地表植物；当堆砌高度较高时不应进行护面设计并应设挡土构造物以免将来发生坍塌；尽量避免在工地内造成不必要的生态环境破坏。在工程施工期间不乱砍、滥伐林木，尽量不破坏草灌等植被，并选择适宜本地区栽植的植物，进行景观施工和园林绿化施工，保持工程与周边生态环境的协调，尽量减免工程施工对水域生态环境的影响。

3.5.2 疾病流行防治措施：在建筑工程施工中应注意防治疾病流行，保护人群健康。并应坚持预防为主，防治结合，认真做好疾病调查和防疫工作，采取有效措施，减免流行性传染病、地方病、自然性疫源性疾病的发生，千方百计保护人民生命健康。

3.5.3 文物破坏防治措施：在建筑工程施工过程中，一旦发现文物（或疑为文物）时，立即停止施工，采取合理的保护措施，防止其被移动或被破坏，同时将情况立即通知上级管理部门和文物主管部门，从而保护好文物。

4 结语

在建筑工程的施工过程中，应高度重视环境污染的防治管理，不但要避免工程施工对环境造成污染和破环，还要加强关注生态与环境的硬性需求，并对其进行相应的防治管理，只有这样，才能真正对环境污染的防治起到良好的管理作用，从而达到人与自然的和谐统一。总而言之，建筑工程施工中的各参建部门必须严格遵守有关的法律法规以及自身的社会职责，通力协作，相互配合，共同保护好建筑工程施工过程中的周边生态环境，从而使得建筑工程能够更加充分地发挥出社会、经济以及环境等各方面的综合效益。

参考文献：

[1]刘达尤. 建筑工程施工中对环境污染的防范措施研究 [J]．中小企业管理与科技(下旬刊)，2011(04)．

[2]李裕平. 建筑施工环境污染剖析与绿色施工组织管理方法研究 [J]. 科技创新导报，2010(35).

[3]罗朝元. 浅谈消除建筑施工环境污染与安全问题的措施 [J]．广西城镇建设，2009(04).

完善中国大气污染防治法律制度 第12篇

(一) 命令—控制制度执行无保障

命令—控制手段是世界公认的、比较有效的、且应用最广泛的污染控制手段。这种模式强化行政监管机构的权力和执行手段, 赋予行政机构强有力的执行权和处罚权, 主要通过设定综合性或单行的环境标准、制定环境规划、高效的行政处罚、多样化的行政强制执行手段、定期或不定期的现场检查和限期治理、突发性环境污染应急预案等方法实施。

中国在采用命令—控制手段防治大气污染时, 取得了很大的成效, 但在该制度的执行上存在不少问题, 突出表现在:一是环保行政机关强制执行权不够。中国环保机关在财政和人事安排上都受制于地方政府, 而各地空气污染大户往往也是地方政府的利税大户, 有些本身就是国有企业, 实施处罚的主体和被处罚的对象都归属于政府, 这使得环保行政机关在严格执行空气质量标准上处于两难境地;二是环保行政机关处罚所依据的环境标准不能满足环境质量的要求。与国际标准相比, 中国目前有不少环境质量标准比较滞后。以空气质量标准为例, 中国在新制定的空气环境质量标准中增加了PM2.5的数据, 但是与其配套的监测方法标准、规范却无法满足需要, 由于缺乏仪器适用性检测技术要求, 中国在规范PM2.5的监测工作方面存在很大的纰漏。目前中国还没有针对PM2.5连续自动监测系统技术要求的相关标准[1];三是缺乏对环境行政机关的监督制度。大气污染防治涉及到企业、政府和公众的利益博弈, 作为监管者同样具有“经济人”的特性, 同样会“权力寻租”或为“机构俘获”, 需要建立广泛的环境行政监督制约制度, 在环境行政机关怠于履行职责时, 由监督机关督促其履行职责。中国的环境行政机关一方面权力配置不够, 影响了其职责的发挥, 另一方面, 也有行政不作为。以大气污染防治为例, 中国现行《大气污染防治法》第5条规定:“任何单位和个人都有保护大气环境的义务, 并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。”这里并没有明确将政府机关列为监督的对象[2]。

(二) 市场诱导制度不够健全

命令控制手段作为一种最早和应用最广泛的防治手段, 在长期的适用过程中逐渐暴露出弊端。最典型的是由于其强制性, 无法激发出被监管者的积极性, 不考虑污染防治成本的个体差异, 实行统一的环境标准, 造成防治成本高的污染者尽量逃避监管, 与监管者“躲猫猫”, 而对防治成本低的污染者也缺乏激励。尤其是在中国以GDP为导向的资源配置模式中, 对环境与经济的博弈, 政府倾向于经济优先, 但环境污染又不得不治理, 折中的结果是实行较低的环境标准, 污染成本要远远小于预防成本, 造成企事业单位宁可缴纳排污费和罚款, 也不进行环境预防治理。

(三) 公众无法参与大气污染防治, 相关制度严重不足

在环境治理领域中, 既可能出现政府失灵, 也可能出现市场失灵。市场经济人利益最大化的本性会造成监管者为被监管者“俘获”, 出现权力寻租, 而环境污染的形成本身就是市场失灵造成的, 因此, 对污染治理, 需要独立于政府、市场的第三方参与。第三方主体因其公益性、独立性、草根性而避免了政府的权力寻租, 因其特定的维护环境公益的宗旨和目标、成员的专业性和敬业精神避免了市场的盲目性和自利性。中国大气污染防治法对公众参与的典型规定是“任何人和单位”都有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告, 但却没有具体的法律规范规制检举和控告的对象、程序等实施条款, 导致该条规定成为无法实施的空中楼阁。比如, 公众参与必须具备的条件之一是获得充分的环境信息, 但在实践中, 政府不公布甚至拒绝公布环境信息很常见。2012年11月, 北京市志愿者由于无法获得广州市李坑垃圾焚烧发电厂的环境信息而起诉广州市环保局案就是一个很好的例证[3]。

二、欧美发达国家的大气污染防治法律制度

(一) 实行严刑峻法

欧美大气污染防治法最典型的特征是对大气污染防治实行严格的管制措施。以PM2.5为例, 中国的是年均35μg/m3, 美国原执行的是年均15μg/m3, 但美国联邦环保局在2012年12月, 进一步降低该标准为12μg/m3。美国还不断修订工业锅炉、焚化炉和水泥窑等污染设施需要达到的清洁空气标准, 以及工业锅炉最大可行控制技术标准等, 以切实实现空气质量标准。在执法上, 欧美对大气污染实行刑事处罚、禁令、高额罚金等制度, 处罚对象极其广泛, 被惩罚的对象小到个人, 大到巨型跨国公司, 乃至市县、州政府甚至联邦政府, 都可能受到美国环保部门或者司法部门的巨额罚款。如2011年3月, 根据《清洁空气法》、《资源保护和回收法》以及《综合环境反应法》等, 美国政府向通用汽车公司罚款5 100万美元。而中国的大气污染事故很少有受到重罚的, 以2009年福建仙游血铅污染案造成多达203人血铅超标的情况下, 罚金总额也才2 750万元人民币[4]。

(二) 采取多种市场手段

美国的排污权交易制度最早就是在空气污染防治领域实施的。20世纪70年代美国为控制酸雨、降低空气污染又不影响发展经济, 首创了泡泡政策、容量结余、银行储备、排放抵销等, 取得了良好的制度绩效, 成为各国争相借鉴的典范。排污权交易可以提高污染防治资源的使用效率, 给由于技术改进等方法而超量减排的厂商以出售剩余的排污权的激励, 而治理污染成本较高的企业, 也可以通过从市场上购买排污权指标达到降低污染排放的目标。欧盟为减缓全球气候变暖而实行的碳排放权交易制度, 是另一个经实践证明比较成功的环境经济法律制度, 该制度的原理正是借鉴了排污权交易制度。除此以外, 欧美还广泛实行种类繁多、功能各异的空气污染税, 通过市场价格杠杆控制污染的排放。

(三) 公众普遍能够参与大气污染防治

首先, 欧美立法赋予公众有大气环境治理的参与权, 如美国《清洁空气法》建立了“公民诉讼”制度, 赋予任何公民可以就空气污染向任何“人”, 包括厂商、州县、联邦政府等起诉的权利;欧盟制定的《奥尔胡斯公约》 (《在环境问题上获得信息、公众参与和诉诸法律的公约》) 明确赋予各国民众与NGO团体对未履行公约的政府机构可提出控诉;其次, 实行广泛的环境信息公开制度, 以保证公众能够获得环境监管所需要的信息。美国有《信息公开法》、《国家环境政策法》、《行政程序法》等;欧盟颁布了《情报开放指令》、德国有《环境信息法》、英国有《信息公开法》等。再次, 欧美国家政府支持和发展了数量庞大的环境NGO, 这些环境团体以其专业性强、组织周密、财力雄厚等优势, 成为公众参与的主力军。

三、完善中国大气污染防治法律制度的建议

(一) 完善中国大气污染防治的行政监管手段

在中国这样一个各地区经济发展水平极不平衡、市场程度差异很大的发展中国家, 对大气污染的基本防治手段仍然是行政监管, 应该借鉴欧美发达国家的监管制度和方法, 实行大气污染防治的严刑峻法。一是加重大气污染的处罚力度。要根据经济发展水平, 对污染者实行重罚, 迫使污染者不敢违法, 从思想上主动杜绝靠污染转嫁和降低成本的苗头;二是实行多样化的行政监管方法。不断完善现场检查、限期治理、环境标准、行政指导、环境监测、突发性大气污染应急处理等命令—控制手段, 不断优化和提高监管指标水平, 完善监管配套技术法规;三是加大监督力度。把负有大气污染防治职责官员的履责情况同其职位变动挂钩, 实行严格的环境行政监管问责制, 对行政不作为和不当作为的官员要依法追究其渎职等法律责任。

(二) 注重构建和完善大气污染防治的市场诱导手段

市场诱导手段是大气污染防治行政监管的重要补充, 要不断构建适合中国国情的市场机制, 引诱大气污染企事业单位主动积极地预防和治理大气污染。一是构建广泛的大气污染税费制度, 逐步建立主要污染气体税收制度, 如二氧化硫税, 二氧化碳税等;二是不断完善大气污染排污收费和排污权交易制度, 在大气污染总量控制的基础上, 构建具有中国特色的大气污染产权市场交易制度;三是构建和完善有利于大气污染防治的绿色信贷制度、绿色消费制度、环境保险制度、绿色产品制度、绿色证券制度等。

(三) 强化公众参与大气污染防治的制度建设

一是强化空气环境信息公开。应依据《政府信息公开条例》, 不断完善环境信息公开的方式方法, 可采取在环保部门网站主动公示, 接受公民申请告知, 在电视、广播、报纸等媒体公布等多种方式发布环境信息。除了涉及保密和知识产权外, 相关环境信息都应该依法公开;二是支持和促进环境NGO的设立和发展。特别是降低和简化环境草根社团登记的条件和程序, 完善环境NGO的组织建设, 形成民主决策的体制和机制, 强化其公益性、专业性;三是构建和完善环境公益诉讼制度。中国已经在2012年新修订的民事诉讼法中宣告建立了环境公益诉讼制度, 但对于哪些组织和机关享有环境公益诉权还没有明确, 需要相应的配套制度予以完善。

参考文献

[1]郄建荣.PM2.5监测方法标准规范欠缺环保部拟发6项新标[EB/OL].http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/fzjd/20121112125311.htm, 2012-11-12.

[2]张式军, 曹甜.略论大气污染防治法的不足及其完善[C].2007年全国环境资源法学研讨会论文集, 2004.

[3]洪奕宜, 岳岩.拖延信息公开引不满“80后”环保爱好者状告环保局[N].南方日报, 2013-01-19.