卫生标准行政处罚

卫生标准行政处罚（精选12篇）

卫生标准行政处罚 第1篇

关键词：卫生监督,行政处罚

1 资料来源与检查项目

1.1 资料来源

根据2007年全省各级卫生行政部门对医疗机构放射卫生监督检查报表资料。

1.2 检查项目

放射诊疗机构的建设项目放射防护卫生审查情况、放射工作人员佩带个人剂量计情况、放射诊疗设备质量控制及放射场所放射防护检测情况、放射作业场所设置辐射警示标志情况、放射工作人员职业健康检查情况、职业健康监护档案建立情况、放射防护组织机构建立及放射工作人员放射防护知识培训情况等。

2 行政处罚情况分析

2.1 汇总行政处罚数据

2007年各级卫生行政部门共检查从事放射诊断的医疗机构970家、从事放射治疗的医疗机构25家、从事核医学的医疗机构32家、从事介入放射的医疗机构29家; 共对25家放射诊疗机构给予了行政处罚, 占检查总数970家的2.57% (表1) 。

2.2 具体违法情节分析

卫生行政部门监督检查发现放射诊疗机构的具体违法情节主要为:放射诊疗机构未建立放射防护组织机构、未制定放射防护管理制度、未制定放射事故应急预案、建设项目放射防护设施未进行卫生审查、放射诊疗工作人员未按规定配戴个人剂量计、放射诊疗场所未进行放射防护检测、未设置辐射警示标志、受检者未配备个人防护用品、放射工作人员未进行放射防护知识培训、放射工作人员未进行职业健康体检 (表2) 。

2.3 违法机构行政处罚种类

各级卫生行政部门依据《职业病防治法》和《放射诊疗管理规定》的要求, 对25家放射诊疗机构给予了行政处罚, 处罚种类为:警告、罚款, 其中给予警告21家, 罚款6家, 总罚款金额为1.36万元。

3 讨论

(1) 从表1发现:有违法行为的放射诊疗医疗机构42家, 各级卫生行政部门给予行政处罚的只有25家, 给予的行政处罚率较低, 只占57.14%, 从这可以反映, 卫生行政部门执法力度偏弱。 (2) 从表2发现:受处罚的放射诊疗类型以X射线影像诊断为主, 有24家, 占处罚总数的96%;主要的违法情节为未建立放射防护组织机构、放射工作人员未进行职业健康体检、放射诊疗场所未设置辐射警示标志等。这一结果反映了违法机构主要以基层放射诊疗机构为主, 从放射诊疗机构未落实放射诊疗工作的管理、未定期检查放射诊疗管理法律、法规、规章等制度的落实情况上说明了基层放射诊疗机构负责人的法制观念与放射卫生防护意识淡薄, 忽视放射防护工作的重要性。

4 管理对策

4.1 加强卫生监督管理

各级卫生行政部门应当加强监督执法队伍建设, 完善执法责任制和执法责任追究制, 加强放射卫生监督执法人员的培训, 提高卫生执法队伍的整体素质和综合执法水平。

4.2 加大卫生行政执法的力度

各级卫生行政部门应当加大卫生行政执法力度, 定期对本行政区域内开展放射诊疗活动的医疗机构进行监督检查。同时, 放射卫生监督执法人员应加强法律法规及相关标准的学习, 在监督检查中依据法律要求合理执行, 做到“不漏罚、不超罚、处罚得当”。

4.3 强化放射防护知识培训

各级卫生行政部门应当定期对本行政区域内开展放射诊疗活动的医疗机构负责人进行放射防护法律法规的培训工作, 提高他们的放射防护法制观念及管理水平。

4.4 放射诊疗机构加强放射防护管理工作

烟草专卖行政处罚案卷标准 第2篇

第一条 为规范烟草专卖行政执法案卷管理，依据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国档案法》，以及《烟草专卖行政处罚程序规定》（3号令）制定本标准。

第二条 本标准适用于各级烟草专卖行政机关按照行政处罚程序实施处罚的案卷。

第二章 基本标准

第三条 主体合法

1、处罚主体合法：实施烟草专卖行政处罚的组织为依法能够独立行使处罚并承担法律责任的县级以上烟草专卖行政机关。

2、被处罚主体认定准确：（1）被处罚主体必须是依法能够独立行使权利，并承担法律责任的公民、法人或其他组织；（2）在案卷中应有证明被处罚主体资格的村料；（3）被处罚主体必须是违法行为的当事人。

3、法律文书中，处罚主体和被处罚主体使用全称，且前后一致。对外使用的文书必须使用行政机关的印章。

第四条 事实清楚，证据确凿

1、法律文书所述违法事实是法律、法规、规章规定应当给予行政处罚的事实；

2、法律文书应当准确记载违法时间、地点、情节、程度和后果；

3、卷内证据应当合法、有效、足以证明违法行为的性质、情节、程度和后果。

第五条 适用法律正确

1、行政机关作出行政处罚的依据必须是现行有效的法律、法规、规章；

2、法律文书中，法律、法规、规章的名称应使用全称，并准确引用列条、款、项、目；

3、当事人的行为必须是法律、法规、规章规定应当给予行政处罚的违法行为；

4、行政处罚的种类和幅度符合法律、法规、规章的规定。

第六条 程序合法

1、在一般程序的实施阶段上应按照立案、调查取证、审查决定，送达执行的步骤实施行政处罚；

2、在时间顺序上案卷应按照实施行政处罚的步骤记载；

3、在形式上每一执法活动的内容、过程和结果都应当在相应的法律文书记载；

4、在行为方式上必须符合法定要求：（1）作出行政处罚决定前必须由两名以上执法人员进行调查取证，并出示执法证件；（2）作出行政处罚决定前必须告知当事人拟处罚的事实、理由和依据；（3）作出行政处罚决定前必须告知当事人依法享有的陈述和申辩的权利，并听取当事人的陈述和申辩；（4）符合听证条件的，在作出行政处罚决定前必须告知当事人享有要求听证的权利；当事人依法要求听证的，行政机关应组织听证；（5）行政处罚决定必须经行政机关负责人批准，重大行政处罚决定必须经行政机关负责人集体讨论，依法应由上一级行政机关备案的行政处罚案件，必须上报备案；（6）法律文书的送达符合法定的时限、方式、案卷中必须有相应的回执；（7）依法应移送其他机关的案件，必须移送。

第三章 具体标准

第一节 立（销）案

第七条 立I（销）案审批。法律文书有：立案报告表、撤销立案报告表。

1、立案报告表基本内容

（1）涉嫌案由。涉嫌案件的主要性质；

（2）案件来源。在检查或办案中发现的案件应注明检查的时间、地点。属于举报的应写明举报方式，需要保密的，可以不写明举报人。交办或移送的，应写明交办、移送机关及其意见；

（3）案情摘要。应注明发生涉嫌违法行为的时间、地点、简要情节，及承办人对涉嫌违法事实、情节的判断；

（4）承办人意见。应注明当事人涉嫌违反的法律、法规、规章的名称、条款、建议立案的意见，两名以上承办人签名及日期。在引用法律依据时只引用相应的法律、法规名称和主要条款，不必引用处罚条款，也不必提出处罚数额；

（5）审批意见。应有行政机关负责人同意立案的意见，签名及日期。

2、撤销立案报告表基本内容

（1）简述案情。应注明调查取证的情况和结果；

（2）承办人意见。应注明销案的理由和建议，销案的意见、签名及日期；

（3）审批意见。应有行政机关负责人同意销案的意见，签名及日期。

第二节 调查取证

第八条 调查取证的法律文书有调查笔录、抽样取证文书、先行登记保存文书、鉴定结论、听证文书、调查终结报告。

第九条 调查笔录包括：询问笔录、检查（勘验）笔录

1、询问笔录，检查（勘验）笔录的基本要求（1）每份《询问笔录》只能对应一个被询问人；

（2）一个案件有多处现场或一个现场有多次被检查的，应分别制作检查（勘验）笔录；

（3）对案件当事人应表明身份，并告知证人有不得提供伪证或隐匿证据的义务。

2、询问笔录基本内容

（1）询问起止的时间和地点；

（2）询问人和记录人姓名；

（3）被询问人的基本情况。应记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职务等；被询问人是当事人还是证人必须记录清楚；

（4）询问内容。包括反映事实的时间、地点、行为及行为人、情节、后果等；

（5）被询问人对笔录的意见。应有“记录属实”的字样并由被询问人逐页签名或印章；

（6）询问笔录记录的被询问人回答的问题有修改的，应由被询问人在修改处压指印；

（7）被询问人拒绝签字的，应在笔录中注明，并由两名执法人员签名；

（8）笔录中应有告知当事人享有陈述和申辩权利的记载（使用专门告知文书的除外）。并记录当事人对违法行为的辩解意见。

3、检查（勘验）笔录基本内容

（1）被检查人的基本情况。被检查人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况。被检查人是法人或其他组织的，要记载其名称、法定代表人或负责人姓名、职务。其他有关人员在场的，记载其姓名、职务情况；

（2）检查（勘验）的时间、地点；

（3）现场情况。应准确、客观地记载违法事实或违法行为，包括有关的数据、位置、状态、情节、程度等。对现场情况附以图示或照片的，必须要有相应的文字说明。

（4）检查（勘验）、记录人员签名；

（5）被检查人对笔录的意见。应注明“情况属实”的字样并签名或印章；

（6）被检查人拒绝签字或不在现场的，应在笔录中注明，由见证人或两名执法人员签名或印章。

第十条 抽样取证文书包括抽样取证通知书和物品清单（通知书与物品清单的登记内容必须一致）

1、抽样取证通知书基本内容

（1）当事人的名称（姓名）；（2）取证的事由；

（3）取证物品的名称、数量、规格等；（4）取证的时间、地点

（5）取证的法律、法规依据，写明名称和具体条款；

（6）当事人签名或印章。当事人拒绝签字的，应在清单上注明；

（7）行政机关印章及日期。

2、特品清单基本内容

（1）特品的数量、品级、名称、规格、型号、形态等；（2）特品所有人或持有人签名或印章；（3）应有两名执法人员签名或印章。

第十一条 先行登记保存证据文书主要有先行登记保存证据通知书、物品清单、物品处理通知书。这三种文书应配合作用。

1、先行登记保存证据通知书基本内容

（1）当事人的名称（姓名）

（2）登记保存物品的理由及法律依据；（3）登记保存物品的名称及数量、规格；（4）登记保存物品的方式、期限和地点；

（5）当事人、见证人、执法人员分别签名或印章，存根须有行政机关负责人签注意见并签名，注明批准时间；

（6）行政机关印章及日期。

2、物品清单基本内容同本标准第十条第2项。

3、物品处理通知书基本内容（1）当事人的名称（姓名）；

（2）物品处理意见；

（3）执法人员、当事人签名或印章，存根须有行政机关负责人签注意见并签名，注明批准时间。

（4）行政机关印章及日期。第十二条 鉴定结论基本内容

1、申请鉴定的单位或个人；

2、申请鉴定的时间及内容；

3、结论性意见；

4、鉴定部门印章、日期及鉴定人员姓名

第十三条 听证文书主要有听证告知书、听证通知书，听证公告、听证记录、听证报告。

1、听证告知书基本内容

（1）当事人违法事实和所依据的法律、法规、规章的名称及相应的条、款、项、目；

（2）拟作出行政处罚的种类和幅度；

（3）当事人依法享有要求举行听证的权利及法定期限；（4）行政机关的名称、地址、印章及日期。

2、听取通知书基本内容（1）举行听证的时间、地点；（2）听证主持人的姓名；

（3）当事人可以委托代理人参加听证和有要求听证主持人回避的权利；

（4）行政机关印章及日期。

3、听证公告基本内容（1）案由；

（2）听证的时间、地点（3）行政机关印章及日期。

4、听证笔录基本内容

（1）举行听证的起止时间、地点；

（2）听证主持人、记录人、案件调查人的姓名、性别、工作单位、职务。当事人、代理人的姓名、性别、工作单位、职务、电话、住址等基本情况。

（3）当事人对案件涉及的事实、证据、依据、陈述、申辩的内容。

（4）当事人签名。

5、听证报告基本内容

（1）案由；

（2）听证的时间，地点和参加人情况；

（3）当事人针对行政机关认定的违法事实、情节、适用法律等提出的理由和证据，及从轻、减轻或不予行政处罚的要求；

（4）主持人意见和建议。

第三节 审查决定

第十四条 审查决定的法律文书有案件处理呈批文书、案件集体讨论记录、行政处罚决定书、当场处罚决定书、责令改正通知书等。

第十五条 案件处理呈批文书基本内容、案由；

2、当事人的基本情况。当事人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况，当事人是法人或其他组织的，要记载其单位的名称，法定代表人或负责人姓名、职务；

3、违法事实。认定的违法事实、情节、后果、法律依据，及当事人的申辩意见；

4、承办人意见。承办人员对该案处理适用的法律依据和意见，签名及日期；

5、行政机关负责人审批意见。机关负责人同意或不同意处罚的意见、签名及日期。

第十六条 案件集讨论记录基本内容

1、时间、地点；

2、案由；

3、主持人、出席人、列席人员、记录人员的姓名及职务；

4、承办人员汇报的案情；

5、参加讨论人员的主要观点和意见及签名；

6、结论性意见。

第十七条 行政处罚告知书基本内容

1、当事人姓名；

2、案由；

3、拟作出行政处罚的事实、理由及依据；

4、告知当事人享有的权利；

5、告知当事人的收到告知书后进行陈述和申辩的期限及地点；

6、行政机关印章及日期。

第十八条 行政处罚决定书基本内容

1、当事人的基本情况。当事人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况。当事人是法人或其他组织的，要记载其名称、地址、法定代表人或负责人姓名、职务；

2、违反法律、法规、规章的事实、依据；

3、实施行政处罚的依据及种类；

4、行政处罚的履行方式及期限；

5、不服行政处罚决定，申请行政复议，行政诉讼的途径和期限。应分别注明复议机关及复议期限、诉讼机关及诉讼期限；

6、作出行政处罚决定的机关的名称及日期（日期以行政机关负责人批准或决定处罚的日期为准）；

7、行政机关印章。

第十九条 当场处罚决定书基本内容

1、当事人的基本情况；

2、违法法律、法规、规章的事实、依据；

3、实施行政处罚的依据；

4、罚款数额

5、不行政处罚的履行方式及期限；

6、不服行政处罚决定，申请行政复议、行政诉讼的途径和期限。应分别注明复议机关及复议期限，诉讼机关及诉讼期限；

7、处罚的时间、地点；

8、行政机关印章；

9、制作当场处罚决定书的执法人员签名。

第二十条 责令改正通知书基本内容

1、当事人的名称（姓名）；

2、违法事实；

3、违反法律、法规、规章和名称及具体条款、项、目；

4、责令改正的内容及期限；

5、行政机关印章及日期；

6、行政机关对当事人改正情况的复查记录；

第四节 送达执行

第二十一条 送达执行的法律文书有送达回证和执行文书。第二十二条 送达回证基本内容（适用于发生法律效力和具有法律意义文书的送达）；

1、送达文书的名称；

2、受送达人的名称（姓名）；

3、送达的时间、地点；

4、行政机关印章；

5、送达人签名；

6、收件人签名；

7、代收送达，留置送达的应在备注中注明。公告送达应将公告文书归档入卷。邮寄送达的可以将挂号信回执粘贴于备注中。委托送达的，受委托机关应在备注栏中盖上印章。

第二十三条 执行文书主要包括行政处罚缴款书、违法物品销毁记录表、罚没烟草专卖品指定收购移交单、延期（分期）缴纳罚款审批文书、加处罚款决定书、强制执行申请书。行政处罚全部履行的，应有相应的凭证。即制作行政处罚缴款书、罚没烟 草专卖品指定收购移交单，违法物品监销单等；行政处罚部分履行的，应制作延期（分期）缴纳罚款审批文书；行政处罚逾期不履行的，应制作加处罚款决定书、申请法院强制执行的文书。

1、行政处罚缴款书由当地财政部门统一印制，并按要求填写。

2、违法物品销毁记录表基本内容

（1）销毁违法物品的数量、品级、名称、规格、型号、形态等。

（2）销毁理由；

（3）监销人员签名或印章。

3、罚没烟草专卖品指定收购移交单基本内容（1）被指定单位名称；

（2）指定收购移交烟草专卖品的名称、产地、规格、数量、单价、分品种金额及总金额；

（3）移交单位及收购单位经办人签名；

（4）移交行政机关负责人签名或印章；（5）移交单位和收购单位印章及日期。

4、延期（分期）缴纳罚款审批文书基本内容（1）当事人的基本情况；

（2）处罚决定书的名称及编号；

（3）延期（分期）缴纳罚款的人民币大小写金额；（4）延期（分期）缴纳罚款的理由及方式；（5）承办案件机构负责人的意见、签字及日期；（6）行政机关负责人的意见、签字及日期。

5、加处罚决定书基本内容（1）当事人的基本情况；

（2）原处罚决定书的名称及编号；（3）加处罚款的理由及法律依据；

（4）应当缴纳加处罚款的人民币大小写金额；（5）行政机关限定加处罚款的最后缴款期限；（6）强制执行申请书基本内容。

6、行政机关印章及日期。（1）受文的人民法院全称；（2）当事人基本情况；（3）申请理由及法律依据；（4）申请机关印章及日期；

（5）附项。即应列明作出执行依据的处罚决定书或其他文件。

第五节 结 案

第二十四条 结案的法律文书有结案审批文书。其基本内容为：

1、案由；

2、案情；

3、执行情况；

4、承办人建议结案的意见、签名及日期；

5、行政机关负责人同意结案的意见、签名及日期

第六节 指定管辖、案件移送

第二十五条 指定管辖文书基本内容

1、被指定管辖单位名称；

2、案由；

3、指定管辖的法律依据；

4、指定单位印章及日期；

第二十六条 移送文书主要包括案件移送函，移送物品清单。

行政处罚与刑事处罚的衔接问题探析 第3篇

关键词：行政处罚；刑事处罚；衔接；一事不再罚

行政处罚和刑事处罚都是行为人对自己实施的受法律否定评价的行为所承担的一种法律负担，是一种不利的法律后果。两种处罚国家都是以强制力保证实施的，二者虽有相似之处，然而，法律追求的公平正义价值对行政处罚和刑罚做出不同要求，二者在适用上又有一定的界限和先后顺序。例如，行为人2年内连续实施2次盗窃行为，两次行为均为普通盗窃行为，且数额未达到法定标准，故分别作了行政处罚，当行为人在2年内再次实施盗窃行为，依据《刑法修正案（八）》规定，行为人2年内3次实施盗窃行为可认定为多次盗窃，构成盗窃罪，那么，行为人前2次盗窃行为所受行政处罚是否在盗窃罪所承担的刑罚中折抵，这就涉及行政处罚二者如何衔接的问题。①

在我国，对于违法犯罪行为采取了行政处罚和刑事制裁相结合的二元惩罚机制，对于情节较轻、未达法定数额、未达到法定次数的行为人处以行政处罚，对具有严重社会危害性的行为用刑罚手段来规制。由此我们可以看出，我国刑法对危害社会的行为采取既定性又定量的方式，并通过“情节”、“后果”、“次数”、“数额”将行政处罚与刑事处罚衔接起来，且二者可以转化，即有行政处罚转为刑事处罚。②

在盗窃的司法认定中，因盗窃财物价值较少不构成犯罪而被行政处罚后再次实施盗窃行为的，2年内再次实施盗窃行为，后因多次盗窃而被追究刑事责任的，行为人所受行政拘留、罚款等处罚是否应该在刑事处罚中判处的徒刑或者财产刑折抵问题。

在特殊盗窃行为认定上，扒窃与多次盗窃认定中可能存在行为窃取财物价值较少不构成犯罪而对行为人做出行政处罚情形，进而存在行政处罚与刑事处罚衔接问题；然而，入户盗窃和携带凶器盗窃行为完成即已构成犯罪，行为人取得财物价值大小为量刑情节，不影响行為的定性，故不存在因同一事实先被行政处罚后被刑事处罚的情形。为了能说明这一问题，首先看一个案例，张某整日无所事事，2011年8月10日，其见路边停放一辆未上锁的自行车，见四下无人，随将该车骑到附近一废品回收站变卖，获得赃款180元，所得钱款进行挥霍，后被公安机关抓获，公安机关依据《治安管理处罚法》对张某行政拘留10日。后，张某再次以同样方式窃取他人财物，获得赃款200元，公安机关仍对其做出行政拘留15日的处罚决定。2013年7月30日，张某在一小区的椅子上看见一快递包裹，见周围没人，顺手提走，后被公安机关抓获，经鉴定，包裹内的衣物价值450元。侦查部门以盗窃罪向检察机关移送审查起诉。本案中，犯罪嫌疑人张某先后实施三次盗窃行为，其构成盗窃罪是无可争议的，但是，张某前两次行政处罚是否折抵盗窃罪的刑罚存在争论。

笔者认为，争论的焦点在于张某前两次所受行政处罚和后面刑罚是否折抵涉及刑法中“一事不再罚”原则的理解和适用问题。那么，何为“一事不再罚”，一事不再罚最早起源于美国，具体指任何人不能因为一次行为受到两次以上刑事处罚。后来，“一事不再罚”原则逐渐发展到行政法领域，成为保障和维护公民基本人权的制度。③依据“行为不能重复评价理论、一事不再理原则”，张某前两次盗窃行为已先后被行政处罚10天和15天，法院以该已受处罚盗窃事实为依据进行判处有期徒刑。笔者认为，张某因多次盗窃被判处有期徒刑，在原行政处罚中已受到行政拘留，两种处罚行政相同，都具有公法性以及都是限制行为人的人身自由，应当在张某有期徒刑中将拘留处罚的天数折抵刑期，以实现罪责刑相适应原则。

此外，在司法实践中，将扒窃价值较小财物不认定为盗窃罪，但因该行为具有一定的社会危害性，不予以处罚，可能放纵违法行为，因此，在司法实践中，对于这类行为一般进行行政拘留或者罚款。2005 年的《治安管理处罚法》第49条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”此规定的“盗窃”当然包括“扒窃”的特殊盗窃类型，而且实践中相当部分“扒窃”行为也是当作治安案件处理的。那么，行为两次扒窃被行政处罚后，再次实施盗窃行为，也产生“扒窃”行为刑事处罚与行政处罚如何合理衔接的问题，依据上述解决原则。

刑法具有谦抑性和我国司法资源匮乏的现实状况，决定当前我国刑法必须施行行政处罚和刑事制裁对违法犯罪二元惩罚机制，刑法第13条也规定了但书条款，扒窃行为存在出罪，对于情节轻微，窃取财物价值较小的，不作为盗窃罪处理。也就是说，扒窃行为不一定完全入罪，④对于两次扒窃较小财物不构成扒窃犯罪而进行行政处罚行为人，第三次实施盗窃的，应以多次盗窃追究其盗窃罪的刑事责任。⑤根据禁止重复评价原则，判处刑罚与已受行政处罚实质类容相同的，应在刑罚中折抵，以实现人权的保障和罪责刑原则。

行政处罚和刑事处罚衔接问题，从根本上讲，涉及的是司法权和行政权的协调问题，⑥在具体适用上，我们应该明白两种责任部分实质内容相同，如罚款和罚金、行政拘留与有期徒刑和没收违法所得与没收财产，都具有公法性质等相似之处，二者在一定条件下可以折抵。当然，在现有的司法体制和行政体制下，行政处罚和刑事处罚的衔接还存在立法上的细化、司法实践行政执法机关移送等一系列问题，仍然需要立法的进步和各部门分工合作、相互配合来完成。⑦

【注释】

①陈晓宇，《行政处罚与刑事处罚的衔接适用》，载《中国刑事法杂志》2011年第8期，第40页。

②王楚，《行政处罚与刑罚的竞合与衔接》，载《行政与法》2012年，第81页。

③陈建旭，《同一行为重复处罚的禁止》，载《北方论丛》2011年第4期，第148页。

④薛进展、蔡正华，《扒窃型盗窃罪研究-以<刑法修正案（八）>相关规定为背景》，载《天津法学》2012年第3期，第6、7页。

⑤许光，《试析”扒窃”入罪的条件与司法认定》，载《江南大学学报（人文社会科学版）》2011年12月第6期，第39页。

⑥王楚，《行政处罚与刑罚的竞合与衔接》，载《行政与法》2012年，第85页。

⑦金懿、叶小舟，《禁止重复评价原则语境下行政处罚与刑事处罚的衔接》，载《中国检察官》2014年第4期，第31-33页。

行政处罚程序问题研究 第4篇

1.1 行政处罚

行政处罚主要指的是拥有着行政处罚权利的行政机关部门或者是在法律法规授权之下的相关组织, 结合法定程序及权限, 针对破坏或者是违反行政法律秩序、和行政法律规范, 然而并未构成犯罪的行为, 必须依据法律规范针对处罚的法人、公民或者是相应组织采取一定的法律制裁措施。而行政处罚的程序, 是指由行政处罚法规定的, 在行政处罚实施过程中行政机关和当事人必须遵循的行为规范和制度。

1.2 行政处罚程序的作用

行政处罚程序是调整行政处罚活动的法律程序, 是行政管理法治化的一个重要的组成部分。现如今, 现代化公安行政处罚程序可谓是我国公安机关及部门根据法律开展各项工作事宜的关键保障, 其重要性不容忽视, 针对公安机关行使行政处罚权而言, 行政处罚程序可起到较为良好的规范作用;公安行政处罚程序的优化应用可实现行政效率及效益的合理提高;目前的行政处罚程序能够充分彰显以人为本的先进理念, 给予人权更多尊重及保障。

2. 行政处罚程序中所存在的相关问题

上个世纪90年代以来, 我国行政执法工作不断向前发展, 在法律、法规的制定或修订时更多的注意到了行政执法程序方面的规范与完善。1996我国《行政处罚法》的颁布与实施, 不仅是我国行政法制建设中的一件大事, 也使我国行政处罚领域有了明确的法律依据, 特别是在行政处罚程序方面实现了有法可依。但是, 从实际操作过程来看, 仍存在着一些问题:

2.1 听证程序欠缺完善

听证中实现良好的职能分离可谓是行政处罚程序实施最为基本的要求, 若智能不分则会违反回避制度, 导致听证实效性难以实现, 我国现有程序即使规定听证是通过非本案调查者进行主持的, 然而力度仍然较弱, 未能给予听证职能分离更多重视;在限制人身自由的处罚中, 未能使听证程序有效适用;未针对听证笔录进行排他性原则的合理设置。

2.2 程序性限权欠缺完善

就程序效力而言, 我国行政立法中针对程序效力所进行的规定不是非常彻底, 与此同时, 未对执法过程中警察程序违法法律责任进行相对较为详尽的规定。行政处罚程序失去现实意义, 从某种程度上而言对于警察权力的规范大打折扣, 实际操作中当事人实体权利逐步丧失, 存在有法律正当性下降的风险。

2.3 由于行政处罚程序不具备较高的准司法化程度, 导致其难以拥有较强的控权及维权功能

律师代理及律师协助欠缺实际的法律规范;针对行政案件中所涉及的被侵害人而言, 我国目前的社会救助制度设计欠缺完善。

3. 相关建议

3.1 逐步扩大实际听证范围, 实现听证笔录排他性原则的合理设置

基于我国实际国情及对对应的司法承受能力出发来看, 需适当扩大行政处罚听证范围, 然而, 全部相对较为严厉的行政处罚包括没收较大数额及行政拘留等均需纳入至听证范围中;听证中中涉及的全部定案证据必须向当事人出示, 历经质证之后记录在案, 否则不可作为是定案证据, 同时公安部门需结合听证笔录情况认真作出行政处罚决定, 并将听证笔录当作唯一证据, 有效设置合理的排他性原则。

3.2 重新制定相关规定, 严格强化程序效力

我国现行行政处罚程序规定公安机关可针对程序违法行为重新进行行政处罚, 该规定导致行政处罚程序效率遭受较为严重的规避, 为起到良好严格程序效力作用, 有必要进行重新制定。明确区分立法, 可补正程序瑕疵, 即公安部门轻微违反程序的行为, 若程序违法造成行政处罚决定丧失有效性, 则公安部门不可再追求本案中违法行为, 同时, 为确保当事人合法权利, 必须针对公安机关相关人员的渎职责任进行追究, 强制性地强化执法者程序观念意识。

3.3 强化提升准司法化程度, 健全完善社会救助法律制度设计

在行政处罚一般程序中积极推广应用非正式听证程序, 即简式听证, 并在行政处罚中积极引入相应的职业法律服务体系, 针对律师向行政违法嫌疑人进行法律服务的全程提供实施鼓励, 完善确立相应的律师代理协助制度, 加强行政处罚程序公开透明度;结合实际现状, 基于保障人权的角度出发, 针对行政处罚程序实施人性化制度设计, 彰显保护弱者的相关理念, 完成行政案件社会救助基金的合理设立, 并交由公安部门管理, 若加害人或者是受害人没有能力负担医疗费用, 加害人实施违法行为之后发生逃逸的, 均可由救助基金进行部分或者是全部医疗费用的垫付, 而后公安部门在完成垫付之后并依法向加害人追偿。通常而言, 行政案件中所涉及的医疗费用相对较低, 为此该项工作的实践操作性较强, 较为容易实现。

结语

综上可以知道, 在公安机关行政指法过程中, 行政处罚程序应用成效甚为明显, 其可强化提升工作效率, 为实现依法执政提供强有力后盾, 为此需针对行政处罚程序中所存在有的相关问题进行详细分析, 并积极给出针对性较强的有效措施, 力求努力完善公安机关行政执法工作。

参考文献

[1]张晓.行政处罚与刑罚优先性问题探究——以税务行政处罚案为例[J].今日湖北 (下旬刊) , 2013 (06) .

[2]李蓓.论案卷排他性制度——兼论我国行政处罚听证程序的完善[J].法制与社会, 2014 (19) .

河北省行政处罚案卷标准 第5篇

2010-07-02

为进一步完善全省各级行政执法部门的行政执法案卷，规范各级各部门的行政执法行为，不断提高行政执法水平，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《河北省行政执法和行政执法监督规定》、《河北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》等有关法律、法规、规章的规定，制定本标准。

本标准分为基本术语、一般程序处罚案卷标准、简易程序处罚案卷标准、立卷归档标准和附则五部分。

基本术语

1、处罚主体：是指依法能够独立行使行政处罚权并承担法律责任的行政机关或组织。

2、被处罚主体：是指实施违反行政法律、法规、规章的行为，受到行政处罚的公民、法人或者其他组织。

3、公民：包括自然人、个体工商户、农村承包经营户、个人合伙等。

4、法人：是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四种。

5、其他组织：是指合法成立，有一定组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。

6、行政机关负责人：是指该行政机关的法定代表人或主管负责人。

7、证据：主要包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、询问笔录、检查（勘验）笔录等。

8、时间：本标准所称的时间至少要具体到年、月、日。

9、地点：本标准所称的地点要具体到市、县（市、区）、路、门牌号、楼层、房间号或乡、村、队和具体处所。

10、日期：本标准所称的日期要具体到年、月、日。

11、当事人基本情况：当事人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、身份证号码、住址、单位、职业、联系方式等情况；当事人是单位的，要记载其单位的名称、组织机构代码、营业执照号码、地址、法定代表人或负责人姓名、职务、联系方式等。

一般程序处罚案卷标准

一、实体标准

实体标准是指反映行政处罚案卷合法性的基本标准和要素，包括：主体、事实、适用法律、原则和程序。

（一）主体合法

1、处罚主体合法

（1）实施行政处罚的部门具备行政处罚的主体资格，并取得罚没许可证；

（2）实施的行政处罚符合法定权限；

（3）法律文书中，印章使用符合《行政处罚法》的有关规定；

（4）履行行政执法任务的人员必须是行政执法人员，并按照《河北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》申领和持有合法、有效的行政执法证件（含国务院部门依照法律、行政法规规定核发的行政执法证件，并已向当地人民政府法制机构备案）。

2、被处罚主体认定准确

（1）被处罚主体必须是依法能够独立行使权利、承担法律责任的公民、法人或者其他组织。对不满14周岁的人有违法行为的和精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，且在案卷中应有证明被处罚主体资格的材料；（2）被处罚主体必须是违法行为的当事人；

（3）法律文书中，被处罚主体应当使用全称，且前后一致。

（二）事实清楚、证据确凿

1、法律文书所述违法事实是法律、法规、规章规定应当给予行政处罚的事实；

2、准确记载违法时间、地点、情节、程度和后果以及调查取证过程；

3、证据材料应当合法、真实，与违法事实有关联，足以证明违法行为的性质、情节、程度和后果。

（三）适用法律正确

1、作出行政处罚的依据必须是现行有效的法律、法规、规章；

2、法律、法规、规章的名称应使用全称，并准确引用到条、款、项、目；

3、行政处罚的种类和幅度符合法律、法规、规章的规定。

（四）遵循处罚原则

1、公正、公开原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。

2、处罚与教育相结合原则。实施行政处罚，纠正违法行为，坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

3、“一事不再罚”原则。对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

（五）程序合法

1、应按照立案、调查取证、告知当事人权利、审查决定、送达、执行的步骤实施行政处罚；

2、在时间顺序上应按照实施处罚的步骤记载；

3、在形式上每一执法活动的内容、过程和结果都应当有相应的法律文书记载；

4、在行为方式上必须符合法定要求。主要包括：作出行政处罚决定前必须由两名以上执法人员进行调查取证，并出示合法有效的执法证件；作出行政处罚决定前必须告知当事人拟处罚的事实、理由和依据，并听取当事人的陈述和申辩；符合听证条件的，在作出处罚决定前必须书面告知当事人享有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应依法组织听证；行政处罚决定必须经行政机关负责人批准，情节复杂或者重大行政处罚决定必须经行政机关负责人集体讨论；依法应由上一级行政机关批准或决定的行政处罚案件，必须上报；法律文书 的送达符合法定的时限、方式，案卷中必须有相应的送达回证；依法应当移送其他机关的案件，必须移送。

二、案卷文书标准

案卷文书标准，是指行政处罚案卷中，反映各种法律文书的制作和使用规范的一般要求。

（一）立案

行政处罚案件的立案，应有立案审批表，并明确以下内容：

1、当事人基本情况。

2、案件来源。检查中发现、举报、群众来信来访、领导交办、移送、途径披露和其他方式等。检查中发现的案件应注明检查的时间、地点。

3、案情记载。应注明发生违法行为的时间、地点，及承办人对涉嫌违法的事实、情节的客观描述。

4、承办人意见。应注明当事人涉嫌违反的法律、法规、规章的名称、条款，建议立案的理由、依据及意见、承办人签名及日期。

5、办案机构意见。应有办案机构负责人意见、签名及日期。

6、审批意见。应有行政机关负责人审批意见、签名及日期。

（二）调查取证

主要法律文书有调查笔录、抽样取证文书、先行登记保存文书、鉴定结论、告知及听证文书、调查终结报告等。

1、有两名以上行政执法人员共同执法，案卷内所有调查取证文书中均有两名以上行政执法人员的签名。

2、调查笔录。包括：询问笔录、检查（勘验）笔录等。

询问笔录（每份询问笔录只能对应一个被询问人且每次询问制作一份）应当有：询问起止的时间和地点；询问人和记录人姓名；被询问人的基本情况；询问内容（包括反映本案事实的时间、地点、行为及行为人、情节、后果等）；被询问人对笔录的意见（应有“记录属实”的字样并由被询问人逐页签名或盖章）；告知当事人享有陈述、申辩权和申请回避的记载（使用专门告知文书的除外）；询问笔录记录的被询问人回答的问题，有更改的，应由被询问人在更改处捺手印；询问笔录为多页时，被询问人应捺骑缝手印；被询问人拒绝签字的，应在笔录中注明，并由两名执法人员签名。

检查（勘验）笔录（一个案件有多处现场的，应分别制作笔录）应当具备：检查（勘验）的时间、具体地点；被检查人基本情况。其他有关人员在场的，记载其基本情况；检查（勘验）的完整内容记录（包括表明身份、说明执法依据、准确客观地记载违法事实或违法行为与违法情节等）；检查（勘验）、记录人员签名；被检查人对笔录的意见。应注明“情况属实”的字样并逐页签名或盖章。被检查人拒绝签字或不在现场的，应在笔录中注明，由见证人或两名执法人员签名或盖章并说明原因；笔录中有更改之处时，应有被检查人捺手印、盖章或签名；笔录为多页时，被检查人应捺骑缝手印。

3、抽样取证文书。包括：抽样取证通知书和抽样取证物品处理通知书及相应审批文书（使用案件处理内部审批表）。

抽样取证通知书中应当具备事项有：当事人的名称（姓名）；取证的事由；取证物品的抽样基数、生产企业、品牌名称、数量、规格等；

取证的时间、地点；取证的依据；当事人签名或盖章；行政机关印章及日期；物品清单；两名以上执法人员签名或盖章；当事人拒绝签字的，应在清单上注明。

抽样取证物品处理通知书应当具备事项有：当事人的名称（姓名）；取证物品的名称、数量、规格等；抽样取证物品处理的依据；抽样取证物品的处理意见；两名以上执法人员签名或盖章；当事人拒绝签字的，应在清单上注明拒签的原因及理由。

4、先行登记保存证据文书 先行登记保存证据文书包括：

（1）先行登记保存证据通知书。并注明：当事人的名称（姓名）；登记保存物品的法律依据、理由、名称、规格、数量等物品性状描述；登记保存物品的方式、期限和地点；当事人签名或盖章和主管领导签字及行政机关印章，并有日期。（2）物品清单。

（3）先行登记保存证据审批文书（使用案件处理内部审批表）。（4）先行登记保存证据物品处理通知书。包括：当事人的名称（姓名）；物品处理意见；执法人员、当事人签名盖章；行政机关印章及日期。

5、鉴定结论

鉴定结论应当具备：申请鉴定的单位或个人；申请鉴定的时间及内容；明确的结论性意见；鉴定人员签名、鉴定机构印章及日期。

6、告知及听证文书

（1）在作出行政处罚决定之前，应制作行政处罚事先告知书。行政处罚事先告知书应载明：当事人的基本情况；有告知当事人违法事实、理由和依据的条、款、项、目及完整记载；应告知当事人拟给予行政处罚的种类和额度；有告知当事人陈述、申辩权以及陈述、申辩的途径、期限；应载有行政机关名称、印章及日期。

当事人要求陈述和申辩的，应制作陈述、申辩笔录，或当事人陈述申辩材料，应当有陈述和申辩开始和结束的时间、地点；有陈述人的基本情况及与本案的关系；有陈述和申辩的内容；有陈述人及记录人的签名。

（2）听证文书。包括：听证告知书、举行听证通知书或听证公告、听证笔录、听证报告等。

在作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当制作听证告知书。听证告知书具备的事项与处罚事先告知书基本相同。

当事人要求听证的，应当制作举行听证通知书。通知书要注明：当事人，举行听证的具体时间、地点和方式，听证主持人、听证员、书记员的姓名，告知当事人可以委托代理人参加听证和有要求听证主持人回避的权利，行政机关印章及日期。

听证公告应明确：案由；听证的时间、地点、方式和有关事项；行政机关印章及日期。

听证笔录具备的事项包括：举行听证的起止时间、地点；听证主持人、记录人、案件调查人、当事人、代理人、证人的基本情况；听证过程

中的陈述、质证等详细内容；听证主持人、记录人、当事人、代理人、有关证人签名等。

听证报告应当具备：听证的时间、地点、方式和参加人情况；案件调查人提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议的内容；当事人针对行政机关认定的违法事实、证据、行政处罚建议、适用法律等提出的申辩和质证，以及从轻、减轻或不予处罚的要求；争论的焦点问题；主持人意见及签名；报告形成时间等。

7、调查终结报告

（1）有对案件调查的来源、调查经过；

（2）有当事人的基本情况；

（3）有当事人违法事实和相关证据记录；

（4）有违反法律规定的行为和行政处罚的法律依据及行政处罚自由裁量规则依据；

（5）有案件调查机构的处理建议。

（三）审查决定

主要法律文书有：案件处理审批表、案件集体讨论记录、行政处罚决定书、责令改正通知书等。

1、案件处理审批表（使用案件处理内部审批表）。（1）有对案件来源记载。（2）有当事人的基本情况。（3）有违法事实和证据情况。

（4）有明确的行政处罚依据（法律、法规、规章及条款）以及根据

行政处罚自由裁量规则进行裁量的依据。（5）有承办人和承办机构的意见及签名。（6）有行政执法部门法制机构意见。（7）有行政机关负责人审批意见。

2、案件集体讨论记录。集体讨论决定的行政处罚，须有案件集体讨论记录，记录内容应包括：讨论时间、地点；案由；主持人、出席人员、列席人员、记录人员的姓名及职务；承办人员汇报案情；参加讨论人员的主要观点和意见；结论性意见及参加人签名。

应由上级行政机关批准的行政处罚案件，须有报批文书，包括本行政机关的意见及印章，案由和案情陈述、处理建议、报送日期、上级行政机关批准日期等。

3、行政处罚决定书（1）有当事人的基本情况。

（2）有违反法律、法规、规章的事实和证据。

（3）有行政处罚的种类和依据（含根据行政处罚自由裁量规则进行裁量的依据）。

（4）有行政处罚的履行方式和期限；实行罚缴分离的，应告知当事人罚款缴付的指定银行名称、地址等，并告知若逾期缴纳罚款是否有加处罚款的规定。

（5）有告知当事人不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。

（6）有作出行政处罚决定的日期（以行政机关负责人批准或决定处

罚的日期为准）。

（7）有作出行政处罚决定的行政机关名称、印章。

4、责令改正通知书

（1）应载明当事人的基本情况。

（2）有违法事实和违反法律、法规、规章名称的全称及具体条、款、项、目。

（3）有责令改正的内容及期限。（4）有行政机关名称、印章及日期。

（四）送达和执行

1、送达文书主要是送达回证，适用于发生法律效力和具有法律意义文书的送达。送达回证必须包括：送达文书的名称；受送达人的名称（姓名）；送达时间、地点；送达方式（代收送达、留臵送达的应在备注中注明；公告送达应将公告文书归档入卷；邮寄送达的可以将挂号信回执粘贴于备注中）；送达人签名、被送达人或见证人签名。

2、执行文书的要求是：处罚全部履行的，应有相应的凭证。如行政处罚缴款书、违法物品监销单等；处罚部分履行的，应有相应的审批文书，如延期或分期缴纳罚款审批文书等；处罚逾期不履行的，应有依法加处罚款、查封、扣押、冻结文书或申请法院强制执行的文书。

（五）结案

结案的主要法律文书是结案报告。结案报告包括：案由、案情、送达情况、执行情况及其结果和相关证据、承办人意见及签名、办案机构负责人意见及签名、行政机关负责人意见及签名、结案日期等。

简易程序处罚案卷标准

简易程序处罚案卷标准，只适用于违法事实确凿并有法定依据，对公民当场处以五十元以下，对法人或者其他组织当场处以一千元以下罚款或警告的行政处罚案卷。其具体标准为：

一、实体标准

实体标准同一般程序处罚案卷标准中的实体标准。

二、案卷文书标准

简易程序处罚案卷的文书应具备以下内容（相关内容的具体要求与一般程序处罚案卷标准中的案卷文书标准要求相同）：

1、使用预定格式和编有号码的行政处罚决定书；

2、有当事人姓名或单位名称、地址（住址）；

3、有违法行为的具体时间、地点；

4、有违法行为的事实和证据；

5、有罚款金额或警告内容；

6、有行政处罚依据（条、款、项、目）；

7、有行政处罚履行方式和期限；实行罚缴分离的，应告知当事人罚款缴付的指定银行名称、地址等，并告知若逾期缴纳罚款是否有加处罚款的规定；

8、有告知当事人不服行政处罚决定，申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；

9、有作出行政处罚决定的行政机关名称、印章和日期；

10、有当场实施处罚的行政执法人员的行政执法证件号码、签名或盖

章；

11、当场执行行政处罚决定的要有备注。

立卷归档标准

1、行政处罚案件实行一案一卷、一卷一号制度。涉及国家机密、商业秘密、个人隐私的案件，可以实行一案二卷，即正卷和副卷。

2、卷内文书应当使用蓝黑色、黑色钢笔、签字笔书写。当事人提供的材料使用铅笔或圆珠笔的，入卷前应予复印。所有文书只存一份正本。

3、案卷按照《文书档案案卷格式》（GB/T9705—2008）的要求立卷。

4、卷内材料排列有序。可选择两种顺序排列：第一种顺序是按照办案过程顺序排列文书；第二种顺序是行政处罚决定书和送达回证在前，其余文书按照法律文书、证据文书、其他文书设臵分类排序。

5、卷内文书采用阿拉伯数字逐页编写页码，正页在右上角、反页在左上角编写。

6、不能随文书装订立卷的证据，应放入证据袋中，随卷归档，并在证据袋上注明证据的名称、数量、拍摄时间、地点等内容；不能随文书立卷装订的录音、录像或实物证据，需在备考表中注明录制的内容、数量、时间、地点、责任人及存放地点等内容。

7、纸张无破损，破损文书应修补或复制。文书大小规格统一，文书过小的应衬纸粘贴切齐，文书过大的应折叠整齐。

8、案卷中不得涂改，如确需涂改，必须在涂改处捺手印，并注明涂 13

改的原因及理由。

附则

1、各级政府法制部门和部门法制机构负责指导、规范和监督行政处罚文书的制作、立卷和案卷管理工作。

2、各级政府法制部门和部门法制机构应定期组织行政处罚案卷的评查，推广先进经验，纠正存在的问题，不断提高行政处罚案卷质量和行政执法水平。

3、国务院有关部门对行政处罚文书格式有规定的，从其规定；省人民政府行政执法部门按照本标准制作本系统统一的文书格式，可根据部门执法工作需要增加相关文书格式，并报省政府法制机构备案。

4、行政处罚文书中根据行政处罚自由裁量规则进行裁量的依据不得单独使用，应与相应的法律、法规、规章同时使用。

5、本标准由河北省人民政府法制办公室负责解释。

附：河北省行政处罚案卷参考文书样式

一、立案审批表

二、询问笔录

三、检查（勘验）笔录

四、抽样取证通知书

五、抽样取证物品处理通知书

六、先行登记保存证据通知书

七、先行登记保存证据物品处理通知书

八、行政处罚事先告知书

九、陈述、申辩笔录

十、行政处罚听证告知书

十一、行政处罚听证通知书

十二、听证笔录

十三、听证报告

十四、调查终结报告

十五、案件集体讨论笔录

十六、案件处理内部审批表（通用）

十七、行政处罚决定书

十八、责令（限期）改正通知书

十九、行政处罚文书送达回证

二十、行政处罚案件结案报告 二

十一、当场行政处罚决定书 二

十二、行政违法案件移送函 二

十三、行政处罚强制执行申请书 二

十四、案卷封面 二

浅析刑罚与行政处罚竞合问题 第6篇

关键词：刑罚；行政处罚；法律适用；立法

刑罚与行政处罚的竞合问题，理论界的相关讨论是由来已久的。在此，“旧事重提”，并非仅仅是对问题的再讨论、再总结。只是在新时期、新形势下，传统旧问题还没有解决好，新的问题又层出不穷。在此，本文意在归纳、总结前人对相关问题的分析研究的基础上，提出自己的几点浅显的意见。

早在1994年，陈兴良教授就将目光投注到这一领域。他曾提出刑罚与行政处罚的相对性问题，他指出行政不法与刑事不法是相互转化的，行政处罚与刑罚处罚是相互消长的。①之所以说行政处罚与刑罚具有相对的意义，在于违反行政法律法规的行为，只要其社会危害达到一定的严重程度，立法者就将其视为犯罪，应用刑罚予以制裁。在外观上，是行政处罚向刑罚的演进，刑罚对行政处罚的替代。虽然，在法学理论上，刑罚与行政处罚具有相对的意义，此消彼长，但两者分属两个不同的领域。在具体的适用上，适用主体、方式、方法以及具体理念上都是完全不同的。同时，法律是严肃的，而法律的严肃性更多的体现于对违规者的制裁。所以，如陈教授所说，刑罚与行政处罚的关系并不仅仅是一个纯粹的法学理论问题，更重要的是一个法律问题。行政处罚与刑罚的关系，应是互相衔接，协调一致的。

刑罚与行政处罚在现实应用中未能衔接好的原因在于立法。首先，在立法上有学者提出，刑罚与行政处罚各自的适用范围还不是很清晰，责任的轻重也不够协调。②这与这一点笔者也深有体会，《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安处罚法）第35条关于扰乱铁路、桥梁、涵洞通行安全的行为和处罚。《中华人民共和国刑法》（以下简称刑法）第117条，破坏交通设施罪。对比这两个法条我们会发现，对于破坏交通设施的行为，从《治安管理处罚法》到《刑法》，共有三个对于犯罪严重程度的表述，《治安处罚法》中的“情节较轻的”，构成两个，有较轻的情况，必然有对应的较重的情况。《刑法》中的“足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险”。这样，对于一个行为，执法者可能需要考虑三个层次的严重程度，何时是较轻的，何时是较重的，何时又足以使火车、汽车等发生倾覆、毁坏危险，这些在法条上并不能找到明确的答案。这就在一定程度上无限的扩大了司法者的自由裁量权，也为司法活动留下了一个巨大的漏洞。源于此，有学者提出在行政执法中的“以罚代刑”的问题③，有很多已经触及刑法规定，应适用刑罚予以制裁的“触犯行政法规”的行为以交纳罚款的形式不了了之。这于这一现象，笔者认为在这个行政法规与刑法交错竞合的法制环境下，“刑罚”对“行政处罚”的职责很难说是合情合理的，原因在于该“行政处罚”同样是有据可查，并未超出其规定的范畴。其次，在立法的形式上，目前我国依旧采用的是“依附性的散在型立法方式，分散设置在行政法律中的刑事罚往往只规定对某种行政犯罪行为依照或者比照刑法典、单行刑法的规定追究刑事责任，有的甚至仅笼统的规定“情节严重的，依法追究刑事责任”。当然类似的笼统式规定并非只存在于行政法中，一句话便将皮球提到了刑法的规制圈，但到底要适用什么罪名，处以何种法定刑，就不再有下文了。像这样的条文规定，不仅仅损害这行政法规的权威性，也同时深深的叩问这刑法的尊严。

可能是现实的需要，仰或是立法技术的局限，刑罚与行政处罚的衔接问题似乎短时间内是无法得到妥善解决的。既然暂时无法解决，就应从实际应用上对其进行规制。对此，理论界目前有如下几种观点：

（一）合并适用。刑罚与行政法规的合并适用，即当行为人的一个违法行为既触犯刑法规定又触犯行政法规定时，对行为人给予刑罚处罚的同时，并不影响其行政法上受到的制裁。

（二）吸收适用。由于刑罚较之于行政处罚的严厉性，这里的吸收仅指刑罚对行政处罚的吸收，即在行为人的一个违法行为既触犯刑法规定又触犯行政法规定时，依刑法对其进行刑罚制裁后，就不再追究其行政法上的责任，或者对其之前受过的行政处罚在刑罚处罚上予以相应的同类削减。

（三）刑事补罚。指违反行政法规定的行为虽涉嫌犯罪，但由于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，司法机关免于刑事处罚，但是根据案件具体情况，有主管部门予以行政处罚。

当下，正值建设社会主义法治社会的关键时期，为维护刑法在打击犯罪、维护社会治安方面的中流砥柱作用，同时考虑国家在刑罚适用上的谨慎态度以及行政治理模式的创新发展。以下，对刑罚与行政处罚的衔接竞合及适用，提出几点浅显的见解：

第一，在处理刑罚与行政处罚的竞合问题上，要明确刑罚的后盾作用，同时严格控制“以罚代刑”现象的滋生。当前，刑法和行政法规在刑罚与行政处罚的衔接反面的相关条文，其实赋予了司法机关和行政执法机关以很大的自由裁量空间，以至于超出了法学理论上自由裁量含义的范畴，就像前文提到的，刑法上对“情节”方面的规定，或是行政法上的“情节严重的，依法追究刑事责任”。对于相关的认定标准，法学界尤其是刑法学界早就有研究，但需要指出的是法律是严肃的，法律适用则更是严肃的，相关的研究若在法律法规指定之前进行，似乎更为妥当。当务之急，是要为适用同一口径，树立一个标准。

第二，从立法上对这一领域给予足够的重视。刑罚与行政处罚在衔接问题上的混乱从根本上说，还是立法的原因。当然要逐步解决这一问题，也只能从立法入手。当前，想要彻底解决二者的竞合问题，似乎不太现实，因为法制的稳定作为社会稳定的必要因素，同样也是建设法治社会的重要追求。前已述及，刑罚与行政处罚相竞合衔接的法律条文散见于各处，这样既不利于对这一领域的宏观控制，亦不利于法律要就与应用。可从立法上为这类竞合衔接性的条文拟定一个类似总纲性质的规定，使之规范化、系统化。

第三，从研究的层面，可对刑罚与行政处罚竞合衔接问题进行专门性研究。刑罚与行政处罚的竞合问题已经研究多年，但成果寥寥。从一定程度上来说，法学界对这一边缘领域还未投入足够的重视。需要指出的是，类似刑法与行政法的学科联系，行政法与民法，民法与刑法等领域同样存在着类似的问题，其并非个别现象，是需要投入大量精力研究的，也是很有必要研究的。随着建设社会主义法治社会的进一步深入，法治进一步健全，对这一领域的研究将会越来越关乎整个法治社会的构建质量。（作者单位：中国人民公安大学）

参考文献：

[1]陈兴良.论行政处罚与刑罚处罚的关系[J].中国法学，1994年第二期.

[2]岳心.行政处罚与刑罚的适用衔接[J].全国法院系统第二十二届学术讨论会征文陕西省西安市中级人民法院.

[3]王楚.行政处罚与刑罚的竞合与衔接研究[J].行政法研究.

[4]吴镇宇.行政处罚与刑罚交错适用之困境与出路[J].当代法学，2013年第5期.

[5]董丽君.论行政处罚与刑罚关系之处理[J].湘潭大学学报，2011年第1期.

注解：

①陈兴良.论行政处罚与刑罚处罚的关系[J].中国法学，1994年第二期.

②王楚.行政处罚与刑罚的竞合与衔接研究[J].行政法研究.

论行政赔偿的处罚性质 第7篇

(一) 行政赔偿概念本身就具有处罚性质

行政赔偿是行政侵权行为主体行使行政职权及履行行政职责的违法行为引起的, 也就是说, 这种行为是一种职务行为。《国家赔偿法》第五条规定:国家只对职务行为导致的侵权损害承担赔偿责任。对行政机关工作人员行使的个人行为或者公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的, 国家不承担赔偿责任。行政机关工作人员的职务行为必须是违法行为, 并造成了一定的损害, 国家才承担赔偿责任。这说明了行政赔偿是对受害的公民、法人和其他组织的合法权益的赔偿, 同时也是对行政侵权行为主体的惩戒。

(二) 行政赔偿范围的确定有利于对行政侵权行为主体进行处罚

行政赔偿范围包括赔偿的行为范围和赔偿的损害范围。《国家赔偿法》组织合法权益的情形, 造成损害的, 受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。这是对行政赔偿范围的确定。行政侵权行为主体是侵犯公民、法人和其他组织合法权益的国家机关及其工作人员, 可赔偿的损害是受害的公民、法人和其他组织的合法权益。行政赔偿范围的确定有利于对行政侵权行为主体进行惩处。

二、《国家赔偿法》的归责原则体现出行政赔偿的处罚性质

修改后的《国家赔偿法》改变了以违法原则为单一归责原则的模式, 确立了一种“多元化的归责体系”。不仅违法行为造成的侵权损害可以获得国家赔偿, 合法的职权行为在结果上造成损害的, 受害人也有权获得国家赔偿。即以违法原则与损害结果原则相结合的归责原则。《国家赔偿法》的修改, 体现了以人为本, 尊重和保障人权, 为了人民, 依靠人民, 从群众中来, 从群众中去, 时刻把人民放在第一位的治国理念。

《国家赔偿法》第十六条规定, 行政机关工作人员在行使职权中有故意或者重大过失的情况下, 行政机关在对受害的公民、法人和其他组织的合法权益进行赔偿后可以对其工作人员追偿。这种责任的承担, 更突显出了行政赔偿的处罚意味。对于受害的公民、法人和其他组织而言, 最终的赔偿责任承担者是实际侵害人;对于行政机关而言, 正是由于行政侵权行为主体的先前的违法行为造成了损害结果, 才会对这种损害结果进行补救, 这一补救行为, 体现了对行政侵权行为主体的处罚。

三、行政赔偿与行政补偿相比较显示出处罚性质

行政赔偿和行政补偿虽然都是补救措施, 没有明确的界限, 但两者之间还是有一定的区别, 正是这种区别才使行政赔偿显示出处罚性质。 (一) 行政补偿是行政机关在合法行使职权的前提下对公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害而进行的补偿。行政补偿是以合法行政行为为前提的, 是一种“过失”行为。而行政赔偿是行政机关在行使职权中侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成了损害结果为前提的, 以“违法”和“损害结果”为归责原则, 从而显示出行政侵权行为主体的“故意”。因此, 法律才会对行政侵权行为主体进行惩罚, 对受害的公民、法人和其他组织的合法权益进行赔偿。 (二) 行政补偿的补救方式除了支付赔偿、返还财产、恢复原状外, 还有移民安置、给予医疗或抚恤、实物补偿等。而行政赔偿除了以支付赔偿金为主要方式, 以返还财产和恢复原状为辅外, 《国家赔偿法》第三十五条还规定:行政侵权行为主体在行使职权过程中致人精神损害的, 应当在侵权行为影响的范围内进行赔偿;造成严重后果的, 应当支付相应的精神损害抚慰金。“精神损害抚慰金”的赔偿方式更明显地体现出对行政侵权行为主体“故意”的违法行为的处罚, 使其对受害的公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害结果付出更大的代价。这将对行政侵权行为主体起到一定的警示、教育、惩戒和处罚。

四、结语

总之, 《国家赔偿法》的修订, 是中国行政赔偿制度建设的一大进步, 改善了国家与公民的关系, 表明了国家态度的转变。笔者认为, 行政赔偿的处罚性质是一个值得深入研究和探讨的问题, 只有明确了行政赔偿的处罚性质才能更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益, 改善法治和人权的关系, 彻底转变政府职能, 实现人民真正当家作主的权利。行政赔偿才能更符合社会主义法制建设的要求, 才能切实发挥其更大的功效。

摘要：行政赔偿不是一种损害救济途径, 而是对行政侵权行为主体 (行政机关及其工作人员) 的一种处罚, 即行政赔偿具有处罚性质。与行政补偿相比, 行政赔偿是对行政侵权行为主体事后的惩处。本文主要从行政赔偿及其范围的确定、归责原则以及与行政补偿相比较等方面阐述行政赔偿的处罚性质。

关键词：行政赔偿,行政赔偿范围,归责原则,行政补偿

参考文献

[1]刘嗣元, 石佑启著.国家赔偿法要论[M].北京:北京大学出版社, 2005.

[2]马怀德著.国家赔偿问题研究[M].北京:法律出版社, 2006.

[3]储琦.论行政赔偿的处罚性质[Z].百家论坛, 2012.

[4]杨忠醐.论国家态度之转变—以&lt;国家赔偿法&gt;的修改为视角[Z].人民论坛, 2013.

卫生标准行政处罚 第8篇

一、比例原则乃该指导意见的法理依据

2004年初步估计全国拥有66亿平方米“小产权房” (属于广义的违法建筑) , 曾一度引起社会广泛关注, 国务院责成国土资源部牵头14个部委研究拿出解决方案, 现已提交国务院, 至今没有结论。违法建筑包括存留违法建筑和在建违法建筑, 违法建筑的处理应当区分是否符合城市规划、是否可以改正。笔者认为, 《规划处罚指导意见》不仅为存留违法建筑即“小产权房”处理提供依据, 而且为在建违法建筑的处罚提供精准的法律依据。该指导意见并非空穴来风, 既具有《行政处罚法》第4条和《城乡规划法》第64条的法律依据, 又具有宪法行政法比例原则的理论依据。在行政执法中, 比例原则又称禁止过度原则, 它是指行政主体实施行政行为时应兼顾执法目标的实现和相对人权益保护, 如果执法目标的实现可能对相对人权益造成损害, 则这种损害应被尽可能地限制在最小的范围和限度之内, 二者有适当的平衡和比例。比例原则包含“三性”:1.适当性。即行政机关采取的措施及方法应有助于行政目的之实现, 否则即违反适当性。如某地规划部门长期不予颁发建设用地许可证和建设工程规划许可证, 许多单位和个人在没有取得规划许可证的情况下便进行施工建设, 待建筑物建成之后, 有关部门采取罚款了事。规划执法部门所采取的罚款处罚实际上已经沦为变相收费, 无助于实现维护城乡规划秩序目的之实现。2.必要性 (亦称最小损害性) 。即在有多种同样可达成行政目标之方法可供选择时, 行政机关应选择对相对人权益侵害最小的方式, 不能超出必要的限度, 否则即违反必要性。3.均衡性。行政机关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现之目的显失均衡, 两者之间应保持相对均衡的关系, 否则即违反均衡性要求。可见, 比例原则是为了防止行政机关滥用权力, 也是对行政机关审慎善意行使权力之要求, 其为诚信原则之内容, 应属当然。《规划处罚指导意见》第3条规定:“对违法建设行为实施行政处罚时, 应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”显然, 对违法建筑区分处理、行政处罚规范自由裁量权是该指导意见的精髓。城乡规划行政处罚裁量权, 是指城乡规划执法部门, 依据《城乡规划法》第64条规定和《行政处罚法》第4条规定, 对违法建设行为实施行政处罚时享有的自主决定权。

二、尚可采取改正的处理

《规划处罚指导意见》第4条规定了尚可改正的情形:1.取得建设工程规划许可证, 但未按建设工程规划许可证的规定进行建设, 在限期内采取局部拆除等整改措施, 能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求;2.未取得建设工程规划许可证即开工建设, 但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件, 且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的, 属于尚可采取改正情形。

《规划处罚指导意见》第5条规定, 对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形, 首先采取行政强制措施, 以书面形式责令停止建设, 不停止建设的, 依法查封施工现场。在执法实践中, 查封并不能震慑违法行为人甚至不能起到暂时性控制违法建设的作用, 原因是缺乏查封后权力对接, 有人责怪立法缺失。事实上, 规划执法部门享有查处违法建筑的法定职责, 可以实施扣押施工工具、查封施工现场、查封施工设备、发出停工通知书等行政强制措施, 但是, 由于违法行为人缺乏应有的法律意识, 实施的强制措施很难达到遏制私搭滥建的理想效果, 给城乡建设管理增加了难度。规划执法部门查封施工现场后, 相对人撕毁封条继续施工, 破坏了封条的权威性和严肃性, 根据《治安管理处罚法》第50条规定, 公安机关以妨碍执行公务为由, 依法对其进行治安管理处罚, 以警察权间接维护规划执法部门执法的权威性, 实现治理违法建筑的目标。但是, 公安部2011年3月下发《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》, 严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动。一些基层公安派出所认为, 只要沾上“拆”字, 似乎就是非警务活动, 对待规划执法妨碍公务的行为唯恐躲之不及。笔者认为, 公安机关的职责受人民警察法、治安管理处罚法、刑事诉讼法等法律的规范调整, 不因为一个通知、一份文件就改变了公安机关的职权。因此, 打击犯罪、预防犯罪、维护社会治安管理秩序是公安机关的法定职责。协助城乡规划执法, 也是维护社会治安管理秩序内容之一, 公安机关应当在职权范围内维护规划执法的权威性和严肃性。现实中, 城乡规划执法部门实施强制措施后, 行政相对人仍然继续施工的, 规划执法部门不能直接拆除“违法建筑”, 否则, 就属于以违法制裁违法, 这被指与依法行政要求相悖。《规划处罚指导意见》第5条规定, 对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形, 以书面形式责令限期改正;对尚未取得建设工程规划许可证即开工建设的, 同时责令其及时申请补办建设工程规划许可证。在许多地方, 规划处罚权和规划许可权分离, 由不同的部门行使, 能否补办规划手续, 规划局说了算, 所以规划处罚部门在作出处罚决定之前, 书面征求规划许可部门的意见, 复函明确可以补办手续后, 规划处罚部门再作出“责令补办手续”的处罚决定。对按期改正违法建设部分的, 处建设工程造价5%的罚款;对逾期不改正的, 依法采取强制拆除等措施, 并处建设工程造价10%的罚款。违法行为轻微并及时自行纠正, 没有造成危害后果的, 不予行政处罚。

《规划处罚指导意见》第6条规定, 处罚机关对违法行为人处以罚款, 应当在违法建设行为改正后实施, 不得仅处罚款而不监督改正。这样就把违法建筑整改与金钱罚的实施进行区分, 目的是为了防止“以罚代拆”现象。一些地方的执法机关由于人员超编, 存在自收自支现象, 在执法中仅仅盯着罚款, 不在监督改正方面狠下功夫, 而以罚款了事, 行政相对人交点罚款, 便理直气壮了。这种执法间接纵容了违法建设, 是一种渎职行为, 情节严重的, 由纪委监察、检察机关依法查处。

三、无法改正违法建设行为的处理

《规划处罚指导意见》第7条规定:“第四条规定以外的违法建设行为, 均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”具体包括:1.没有取得建设工程规划许可证, 或者取得建设工程规划许可证但未按建设工程规划许可证的规定进行建设, 无法采取局部拆除等整改措施能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求。2.没有取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件。《规划处罚指导意见》第8条规定, 对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形, 首先以书面形式责令停止建设;不停止建设的, 依法查封施工现场, 将强制停止违法建设施工行为。根据《行政处罚法》规定, 对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体, 作出责令限期拆除决定书。单体建筑是相对于建筑群而说的, 建筑群中每一个独立的、不可分割部分的建筑物均可称为单体建筑。行政处罚时, 坚持最小损害原则, 针对独立的、不可分割部分的建筑物单体进行行政处罚。对按期拆除的, 不予罚款;对逾期不拆除的, 依法强制拆除, 并处建设工程造价10%的罚款;对拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的, 不能拆除的, 可以作出“没收违法建筑行政处罚决定”, 该处罚决定指向新建、扩建、改建并存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体。新建、扩建、改建并存在违反城乡规划事实的违法建筑已经销售的, 按照该单体出售所得价款计算违法收入, 处罚没收该违法收入并处建设工程造价10%以下的罚款。出售所得价款明显低于同类房地产市场价格的, 处罚机关应当委托有资质的房地产评估机构评估确定。

《规划处罚指导意见》第12条规定:“对违法建设行为处以罚款, 应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。已经完成竣工结算的违法建设, 应当以竣工结算价作为罚款基数;尚未完成竣工结算的违法建设, 可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数;未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的, 处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定。”笔者认为, 根据最高人民法院和国家工商局的有关规定, 在界定“违法所得”时应当扣除建筑材料和人工费的成本。处罚机关做出“责令限期拆除并处罚款”的处罚决定, 应当在依法拆除或者没收实物或者没收违法收入后实施, 不得仅处罚款而不强制拆除或者没收。

《城乡规划法》虽然规定违法建筑的强制拆除, 可以申请人民政府执行, 也可以申请人民法院执行, 但是, 根据最高法院一贯的态度, 双轨制强制执行的情况下, 法院原则上不受理, 不得已只能申请人民政府强制拆除, 即违法建筑的强制拆除以申请政府执行为主, 合法房屋征收的强制拆除应依法申请法院来实施, 这样就有科学的分工, 减少法院的压力。尽管如此, 特殊情况下, 法院强制执行比政府强制执行的效果好、风险小。例如, 某违法建筑内居住有老人、残疾人, 如果政府强制拆除存在较大风险, 如果由法院执行, 法院可以作出执行裁定, 被执行人逾期不自行拆除的, 法院可以根据《民事诉讼法》第102条规定, 对被执行人实施司法拘留, 通过司法拘留的威慑力, 达到拆除违法建筑的目的, 避免强制拆除时自焚事件的发生。没收违法所得的强制执行涉及金融强制权力, 根据《行政强制法》规定, 人民法院享有查询、冻结、划转银行存款的权力, 而人民政府没有上述权力, 故只能申请人民法院。

四、处罚时效

违法建设行为追求违法建筑结果, 违法建筑结果依赖违法建设行为, 违法建筑结果与违法建设行为密不可分, 违法建设行为的“违法性”与违法建筑结果有因果关系, 类似于刑法理论中的结果犯, 实施违法建设行为一定产生违法建筑, 如果行为人为了实施违法建设行为所作的准备, 比如购买建筑材料、准备施工工具等, 称之为“行为预备”, 不宜按照《行政处罚法》和《城乡规划法》进行行政处罚;如果违法建设行为两年内未被执法机关发现, 客观上形成的违法建筑已经超过两年, 不能认为超过处罚时效。笔者认为, 违法建设行为与违法建筑结果具有不可分割的关联性, 违法建筑一旦形成且一直未补办审批许可手续, 这种违法行为一直处于继续状态, 继续到规划执法部门对这种建筑进行处罚并得到实际执行为止。只有当规划执法部门进行处罚后, 这种继续状态的违法行为才得以结束。因此违法建筑与违法建设行为不可分割, 不存在两年的处罚时效问题, 该违法建筑即使已经存在十年, 规划执法行政部门仍然能够对此行为进行处罚。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第11条规定, 土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法, 向人民法院起诉的, 人民法院应当按照行政处罚法第29条第2款的规定处理。《行政处罚法》第29条规定:违法行为在两年内未被发现的, 不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限, 从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的, 从行为终了之日起计算。对违法建设行为的纠正包括:补办审批许可手续和拆除;对违法建设行为的金钱罚包括:罚款和没收非法所得。据此, 《规划处罚指导意见》第14条规定, 对违法建设行为进行行政处罚, 应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。具体就是在补办规划手续或者拆除违法建筑后, 在两年之内罚款或者没收非法所得。

规划执法涉及许多法律的灵活运用, 《规划处罚指导意见》只是住房和城乡建设部对法律适用的指导意见, 不具有强制性。根据《行政诉讼法》规定, 人民法院审理行政案件依据法律、法规, 参照规章, 《规划处罚指导意见》连规章的层次都不够, 所以, 不能成为法院审理案件的依据。有些地方人大制订了城乡规划法实施的地方性法规, 这些地方性法规是执法机关的法律依据和法院审理行政案件的依据。执法机关和审判机关应当以辩证的观点选择适用法律法规和规范性文件, 以实质法治的态度推动依法行政。

参考文献

[1].刘武元.违法建筑在私法上的地位.现代法学.2001.4

[2].朱剑红.城市规划年的一项重要内容——建设部将重点查处违法建设.人民日报.1995.5.31

一起非法行医行政处罚案例分析 第9篇

1 案情摘要

徐汇区2007年在打击非法行医专项行动中发现, 在肿瘤医院门口附近散发医药小广告现象比较严重, 其中涉及位于东安路239号的某公司东安路分公司。经过排摸后, 8月13日对该公司进行监督执法检查, 检查时该公司在营业中。现场查见3台“X线胶片观察灯”, 墙上贴有“张某副主任医师…”等广告宣传牌。张某正在当班, 当场未能提供其“医师资格证书”及“医师执业证书”。现场查见黄某等五位医师开具的病情记录单共计32张、回访登记本1本、重复购药登记表2份、“病人初、复购、死亡”明细2份, 当事人提供该公司的发票6张以及出库单4张。该公司未取得“医疗机构执业许可证”。

2 违法事实

经调查后认定该公司未取得“医疗机构执业许可证”, 自2006年10月底至2007年3月份在东安路277号、自2007年5月初至案发日在东安路239号, 擅自聘请持有“医师资格证书”及“医师执业证书”的张某等七位医生开展医疗执业活动。他们根据患者提供的病历、检验报告、X线摄片等临床报告, 建议患者服用“某某灵芝宝”并开具治疗方案, 开展医疗执业活动共约8个月。

3 处罚结果

违反《医疗机构管理条例》第二十四条的规定, 依据《医疗机构管理条例》第四十四条, 《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第一款第 (三) 项的规定, 责令其停止医疗执业活动, 以未取得“医疗机构执业许可证”擅自执业案由对其罚款人民币10 000元。

4 案例分析

4.1 违法事实认定

《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条对“医疗执业行为”的定义:诊疗活动是指通过各种检查, 使用药物、器械及手术等方法, 对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。根据上述定义, 诊疗行为可以分成医疗检查、诊断和治疗三个方面。该三方面是否须全部具备或只须其中之一即可定性为医疗执业行为, 存在一定的争议, 但对此卫生部无明确的解释。但从立法本意和实际操作来看, 应倾向于后者, 笔者也比较赞同后者, 不然规避法律的行为将比比皆是。从证据上看, 判断诊疗行为比较明确的证据有病历 (含诊断) 、处方、各种医学检查记录、使用药物及手术等方法的治疗记录等。

本案是一起公司以免费医疗咨询形式推销保健品, 涉及擅自开展医疗执业行为的案件。对于本案违法事实的认定, 办案人员、合议人员存在一定的分歧。一方认为当事人只是简单的咨询和推销作为一种保健食品的“某某灵芝宝”, 认定为医疗执业行为尚存在一定的难度。另一方认为当事人为患者做医疗咨询, 根据患者提供的病历、检验报告、X线摄片 (现场X线胶片观察灯用于读X光片) 等临床报告, 在病情记录单中提出治疗方案, 提出的治疗方案有:内分泌治疗、放疗、化疗、中西医结合治疗、对症支持治疗、抽胸水闭合胸腔治疗、复查胃镜及上腹部CT等等。建议患者服用“某某灵芝宝”只是该公司的商业目的, 其过程中根据临床报告做出分析判断、书写病历 (病情记录单) 、提出治疗方案, 并聘用具有“医师执业证书”的医师, 俨然就是一种医疗执业行为。最后经过合议并请示市卫生局相关监督部门后, 认定本案违法事实清楚, 只是证据链上存在不足。

本案案发地位于东安路239号, 经过调查询问及书证的取证, 查实当事人自2006年10月底至2007年3月份在东安路277号开展同样的违法行为, 两处案发并罚, 且违法时间长, 违法行为对社会影响较大, 故本案在裁量中从重处罚。

4.2 擅自执业法律适用

在处理非法行医擅自执业案件中一直存在争议, 即适用《中华人民共和国执业医师法》 (以下为《执业医师法》) 还是《医疗机构管理条例》 (以下为《条例》) 的问题。从法律的等级效力来看, 《执业医师法》是全国人大常委会通过的法律;《条例》是国务院的行政法规;《医疗机构管理条例实施细则》 (以下为《细则》) 是卫生部的部门规章。《执业医师法》第二条“依法取得执业医师资格或者执业助理医师资格, 经注册在医疗、预防、保健机构中执业的专业医务人员, 适用本法。”《条例》第二条“本条例适用于从事疾病诊断、治疗活动的医院等医疗机构。”第二十四条“任何单位或者个人, 未取得‘医疗机构执业许可证’不得开展诊疗活动。”由此可以推论, 对擅自执业行为进行监管时, 《执业医师法》规范和调整的对象是个人, 《条例》和《细则》规范和调整的对象是单位和个人, 因此《条例》和《细则》规范和调整的对象范围广于《执业医师法》;而在处罚力度上《执业医师法》强于《条例》和《细则》。[1]

认定开展违法行为的主体为单位时, 由于只有《条例》和《细则》对单位未取得“医疗机构执业许可证”擅自执业行为作了明确具体的规定, 显然应适用《条例》和《细则》。本案的违法主体是依法成立的法人单位, 所以在法律上应该适用《条例》和《细则》。

4.3 义诊和非法行医

当事人在案件处理中提出其公司以医疗咨询为主, 其医疗行为不收取任何费用, 收取的只是销售保健品的费用, 其公司的医疗咨询只是一种义诊而已。何为“义诊”, 卫生部在《关于组织义诊活动实行备案管理的通知》中有明确的定义:“义诊是提供医疗、预防、保健等咨询服务的非商业性社会公益活动, 参加义诊的机构必须是经县级以上卫生行政部门核发‘医疗机构执业许可证’的医疗机构…”。同时明确规定:“义诊组织单位应当按照向卫生行政部门备案的内容开展义诊。发现有下列行为之一者, 卫生行政部门要立即责成义诊组织单位停止义诊, 并依照《执业医师法》《医疗机构管理条例》等有关法律法规追究责任, 对相关机构和人员予以严肃处理: (一) 未经卫生行政部门备案擅自组织的义诊; (二) 在义诊中推销药品、医疗器械、保健品等, 非法作医疗、药品、医疗器械、保健品等广告或从事其他商业活动。”根据上述定义和要求, 对当事人的说法予以驳斥, 否认其行为属义诊范畴。

4.4 处罚程序中的听证

《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前, 应当告知当事人有要求举行听证的权利…”《上海市行政处罚听证程序试行规定》第二条规定“本规定适用…本条前款的较大数额罚款, 是指对非经营活动中的违法行为处以1 000元以上、对经营活动中的违法行为处以3万元以上的罚款。”

按照上述规定, 是否必须有听证程序的关键在于确定其行为属经营活动还是非经营活动及处罚金额的数目大小。就本案而言, 被处罚人为合法注册的公司, 在其经营活动中发生的行为不论其是否收费均应视为经营行为。现场查见的发票及出库单为被处罚人出售保健品“某某灵芝宝”的收费凭证, 虽然聘请医生开展的医疗执业活动不直接向患者收取费用, 但医疗执业活动费用包含在售出保健品的利润中, 无法剥离计算, 本案应认定为经营活动。本案处罚金额未超过3万元, 按照上述规定无需听证程序。

4.5 打击非法行医中的取缔

根据1998年12月8日卫生部给四川省卫生厅“关于《医疗机构管理条例》执行中有关问题的批复”卫生行政部门对未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的违法行为进行取缔, 是一种行政强制措施, 不是行政处罚。根据卫生部行政解释条例中“责令其停止执业活动”应视同为取缔。所谓行政强制措施, 是指行政主体为了实现一定的行政目的, 而对特定的行政相对人或特定的物作出的, 以限制权利和义务为内容的临时性强制行为。而实际内容应当是没收非法财物, 如果行政机关仅仅作出依法取缔的决定, 而不没收当事人的非法财物, 当事人仍然可以进行非法行为, 没收当事人的非法财物也就实际上取缔了非法行医组织。因此, 取缔无证行医重点在于没收非法所得和药品、器械。[2、3]

本案中因当事人的医疗执业行为不直接收取费用, 也无任何书面凭证。当事人提供该公司的发票为销售保健食品的发票, 不能作为医疗执业行为直接收取的费用, 若以此作为非法所得收入在认定上存在争议。虽然可以推断出其医疗执业行为收取的费用涵盖在销售保健食品的费用中, 但难以从中剥离出来, 故本案在最后的处罚中未没收非法所得。另外本案中3台“X线胶片观察灯”应作为物证处理, 作为医疗器械予以没收, 而最后的处罚中未予以没收是本案的一个缺陷。

4.6 遏制非法行医市场, 卫生部门任重道远

黑诊所、江湖游医利用低廉的收费吸引患者前来就医, 存在一定的市场, 造就了非法行医有生存之路。与此同时另一种形式的非法行医在悄然滋生, 这就是公司借用免费医疗咨询、免费体检等形式推销保健品, 其推销的对象往往是上年纪的老人。利用人们贪图便宜的心理, 开展所谓的免费医疗咨询、免费体检, 借以达到推销的目的。这种形式的非法行医往往在感觉上当受骗的老人举报时, 或者因为其公司散发的非法医药小广告、免费体检通知被举报时才被发现。反映了群众自我防护意识、法律意识不强, 让非法行医有了生存空间, 这就要求我们在打击非法行医工作中加大巡查力度, 重视每一起举报线索, 从源头上堵截非法行医。

非法行医是一个非常复杂的社会问题, 涉及人民群众医疗安全, 单靠卫生部门打击难以解决这一顽疾。这需要各职能部门密切配合, 各司其职, 齐抓共管, 建立打击非法行医的长效机制, 形成“打非”工作整体联动的态势。目前卫生法律法规滞后, 不能完全适应新时期发展。应加快卫生体制建设, 完善各项卫生法律法规及规范、标准等。同时应加强宣传, 提高群众自我保护意识、法律意识刻不容缓, 卫生行政部门应大力宣传医学科普知识和卫生法律法规, 动员人民群众积极参与, 充分发挥举报投诉渠道作用, 让非法行医无处藏身。

4.7 不足之处

本案应从病情记录单中记录的患者联系方式入手, 对患者进行相关调查, 制作询问笔录, 与现场检查笔录、书证等形成“证据链”, 增加证据的说服力。但工作量大, 联系方式可靠性低, 可操作性差。

参考文献

[1]范稷.擅自执业案件法律适用分析[J].上海卫生监督, 2006, 1 (3) :129-131.

[2]胡建淼.行政法学[M].第一版, 法律出版社, 1998:322-330.

谈一般程序行政处罚案件办案流程 第10篇

关键词：一般程序,行政处罚,办案流程

1. 案源登记。

依监督检职权查处的初步调查。或者或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办进行核查。制作现场笔录等等, 在此期间经报批准可以采取行政强制措施。

2. 立案。

(1) 根据初步掌握违法行为的证据, 填写立案审批表; (2) 报办案机构负责人审批建议立案并指定两人以上承办;机关负责人审批同意立案。

3. 调查取证。

(1) 调查取证。1) 调查、收集有关违法行为证据;2) 依法检查违法行为现场, 制作现场检查笔录和证据提取单;3) 当事人签名 (当事人拒绝到场和拒绝签名应在笔录注明) 。 (2) 先行登记保存或采取行政强制措施 (查封、扣押措施) 。1) 填写有关事项审批表经机关负责人同意或口头批准24小时后补办;2) 填写先行登记保存通知书、采取行政强制措施通知书;3) 制作清单, 执法人员和当事人签名盖章。 (3) 询问当事人及证明人。1) 询问被询问人, 制作询问笔录 (被询问人应核实并签名盖章) ;2) 被询问人拒绝签名或盖章, 应当在笔录上注明。

4. 案件调查终结。

(1) 认为违法事实成立, 应当予以行政处罚的, 写出案件调查终结报告书 (尾部承办人签名署时间, 办案机构负责人也要签名) ;草拟行政处罚建议书 (即:填写 (行政处罚建议) 的行政处罚有关事项审批表或者填写统一格式的《行政处罚建议书》) , 连同案卷交由核审机构核审。 (2) 认为违法事实不成立, 应当予以销案的;或者违法行为轻微, 没有造成危害后果, 不予行政处罚的;或者案件不属于本机关管辖应当移交其他行政机关管辖的;或者涉嫌犯罪, 应当移送司法机关的, 写出调查终结报告, 说明拟作处理的理由, 报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理。

5. 送核审与行政处罚建议审批。

(1) 法制机构核审, 填写案件核审表; (2) 机关负责人审批行政处罚建议书。根据案情解除先行登记保存或强制措施:1) 解除先行登记保存证据或者查封、扣押的物品 (填写有关事项审批表报机关负责人审批) ;2) 填写解除行政强制措施通知书;3) 当事人在清单注明取回有关物品并签名。

6. 告知当事人 (处罚告知或听证告知) 。

(1) 制作行政处罚告知书, 送达当事人。或者 (1) 、制作行政处罚听证告知书, 送达当事人; (2) 制作陈述、申辩或听证笔录; (3) 当事人要求听证, 应发听证通知书。

7. 当事人要求听证的举行听证会, 制作听证报告 (当事人不申请听证的该程序自动省略) 。

8. 案件处罚决定审批并作出处罚决定 (当事人不申请陈

述、申辩或听证的三个工作日后或者当事人陈述或者听证程序结束后) 。 (1) 填写处罚决定审批表;草拟行政处罚决定书 (2) 签发决定书。1) 给予一般行政处罚的, 机关负责人审批处罚决定;签发行政处罚决定书;2) 有规定拟不予行政处罚、减轻行政处罚、从轻行政处罚、从重行政处罚的或者给予较重处罚或给予属于听证范围的处罚, 提交工商行政管理机关有关会议 (局长办公会议或案件审理委员会) 集体讨论决定后。机关负责人审批、签发行政处罚决定书。 (3) 作出并送达行政处罚决定书 (填写送达回证) 。

9. 处罚决定执行。当事人到指定银行交纳罚款。

1 0. 没收物品处理。 (1) 填写有关事项审批表, 报机关负责人批准; (2) 制作物品处理情况记录。

1 1. 立卷按正副卷立卷归档。

财政部规范行政处罚裁量权 第11篇

《规范》要求，财政部门行使行政处罚裁量权，应当遵循合法、合理、综合裁量的原则；并遵守陈述、申辩制度，听证制度，裁量说理制度和回避制度。对属于法定听证情形的，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，应当举行听证。

该《规范》明确，财政部门行使行政处罚裁量权，有下列情形之一的，应当集体讨论决定：对重大财政违法行为拟给予较重行政处罚的案件，包括拟作出吊销会计从业资格证书、吊销注册会计师证书、责令停产停业、撤销会计师事务所、撤销资产评估机构、取消政府采购业务代理资格、较大数额罚款、没收违法所得数额较大等处罚决定案件；案情复杂、争议较大的案件，包括在违法事实认定、证据采信、法律适用、管辖权的确定等方面存在争议的案件；以及其他社会影响较大的案件。

如何确定财政行政处罚的种类和幅度？《规范》提出，应当按照下列步骤进行：结合财政违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度以及主客观因素等，界定违法行为的违法程度；根据相关法律、法规和规章的规定，参照本规范，考虑财政违法行为是否具有从重，从轻、减轻，或者不予行政处罚的情形；根据相关法律、法规和规章的规定，决定是否对财政违法行为予以处罚，予以何种处罚，以及何种幅度的处罚。

同时，《规范》指出，当事人有下列情形之一的，应当从重行政处罚：伪造、变造、隐匿、故意销毁财政违法行为证据的；拒绝、阻挠、妨碍财政执法，拒绝、拖延提供有关资料，拒绝陈述有关情况或者作虚假陈述的；财政违法行为涉案数额或者违法所得数额较大的；财政违法行为屡查屡犯的；授意、指使、强令、胁迫、诱骗、教唆他人实施财政违法行为的；对检举人、举报人、证人或者执法人员打击报复的；截留、挪用、侵占军用、救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济等资金和物资的；在突发公共事件中实施财政违法行为的；因拒不整改或整改不力，导致财政违法行为处于持续状态的；财政违法行为构成犯罪但免于刑事处罚的，等等。

《规范》强调，财政部门应当将行使行政处罚裁量权的程序、裁量标准予以公开，并指定法制机构、相关职能机构或者专门人员对案件承办机构行使行政处罚裁量权的合法性、合理性和适当性进行复核。同时，财政部门应当加强对本部门、下级财政部门行政处罚裁量权行使情况的监督，对违法或者不当行使行政处罚裁量权的行为，应当及时纠正。财政部门应当建立健全行政执法情况检查、行政处罚案卷评查和重大行政处罚案件备案制度，加强对行政处罚裁量权行使情况的监督考核。行使行政处罚裁量权违法或者明显不当的，应当追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的相应责任。

路政行政处罚自由裁量权亟待规范 第12篇

2013年12月1日, 央视《经济半小时》播出了《女车主不堪超载罚款服毒自杀》案件, 引起了社会各界的广泛关注, 公路“乱罚款”问题再次被抛到舆论浪尖, 给路政执法人员再度敲响警钟。导致这样极端事件发生的原因是多方面的, 有路政管理执法体制问题、交警与路政执法标准不统一问题、执法不规范问题等等。

无论外部环境和因素如何, 规范行使执法自由裁量权是每一个路政执法人员严格执法的必然要求。当前, 严格规范公正文明执法, 防止路政执法乱罚款, 规范路政行政处罚自由裁量权再次提上了重要议事日程。

路政乱罚款案件层出不穷

2012年4月21日, 交通运输部通报两起执法乱收费案件, 发布了《关于河南叶县河北邢台交通运输执法人员违规执法乱收费案件的通报》, 要求各地交通运输主管部门引以为戒, 加强对执法人员的教育管理, 强化监督检查, 严格规范交通运输行政执法行为, 充分发挥查处公路“三乱”问题快速反应机制的作用。

此通报之后, 同年12月22日, 央视《经济半小时》播出了《交通部门为养队伍纵容上路罚款》的四个案件, 在节目中当事人指出“特别运政、路政, 橡皮式的罚你, 他可以罚到你十万, 可以罚到你2千, 可以罚到你200, 这个尺度很大的”。

2013年12月1日, 央视《经济半小时》播出了超载罚款案件, 在2013年11月14日, 一名货车司机在河南永城境内被当地运政和路政执法人员拦下, 司机在出示了给运政部门缴纳的3000元年票和给路政部门缴纳的3000元月票后, 两部门仍坚持罚款, 女车主求情未果, 当场服农药自杀, 现已抢救脱险。当地执法人员受访时声称是正常执法, 不清楚女车主是否喝药。目前涉案人员6人被停职或免职。

近一年的时间, 央视同一栏节目两度报道运政、路政乱罚款问题, 此类事件似乎层出不穷, 不得不引起交通运输执法人员的深刻反思。

罚款年票制、罚款月票制、橡皮式罚款、违规执法乱收费等问题, 都是公路路政执法中行政处罚自由裁量权滥用的表现。路政行政处罚中罚款是使用最多的处罚种类, 行政处罚自由裁量权, 犹如一把双刃剑, 运用好了可以有效提高行政效率, 但若被滥用, 会极大地侵害行政相对人的合法权益, 破坏交通运输行政部门的形象。

自由裁量权不规范行使的表现形式

在公路路政执法中, 行政处罚自由裁量权“自由”的范围广、幅度大、存在环节多, 容易被滥用, 往往表现在以下几个方面:

1.同责不同罚。即对同样责任的两个相对人采取轻重不同的处罚方法或幅度, 如同样是超载, 有的罚, 有的不罚, 执法不一致。一些超载车是“关系车”、“人情车”, 路政人员不予拦截罚款, 甚至在遇到上级检查时为这些车通风报信。有些地方治超对“熟人”办理“月票制”、“年票制”, 给予关照以规避处罚。执法过程中同责不同罚, 违反了平等原则和过罚相当原则, 丧失了处罚的公正性和合理性, 容易引发行政相对人的不满。

2.畸轻畸重。即在同一案件中重者轻罚或轻者重罚。无一定标准, 处罚幅度任意性大, 高低悬殊, 即所谓“橡皮式”罚款。行政处罚畸轻就不能充分发挥法律的威慑作用, 畸重就有可能产生对社会的报复心理, 最终都无法达到法律所求的目的, 不可能起到防止、纠正违法行为的作用。

3.考虑不当。一方面, 执法人员没有考虑相关的因素。即应当考虑的相关因素, 如违法行为发生的时间、地点、动机、故意、过失、目的、造成的危害后果、违法行为的次数、是否主动消除违法行为产生的后果等事实和法律因素。再如没有考虑被处罚者的实际承受能力, 罚款罚到违法行为人无法承担的程度, 使其无法生活下去, 不但无法达到处罚效果, 而且也难以使其认识和纠正错误, 有可能导致其作出新的违法行为, 不利于社会的安定团结。另一方面, 执法人员不正确考虑相关的因素。不相关的因素包括相对人的身份、地位、性别、政治信仰等;相对人与执法人员的关系, 包括亲属关系、同学关系、上下级关系等。实践中, 有些执法人员因当事人申辩而加重处罚;有的为获得不正当收入加重处罚, 甚至讨价还价。

总的来看, 这些不规范行使的行为违反了过罚相当、平等原则、处罚与教育相结合等基本原则, 违背了立法本意, 对路政执法产生了严重的负面影响。这些行为往往会侵害行政相对人的合法权益, 引起行政相对人和社会公众的怀疑、不信任, 产生对立情绪, 不配合行政执法, 会导致行政违法行为增多, 社会秩序不稳定, 如发生喝农药抗拒执法的极端现象;同时会助长特权思想, 办理罚款“月票制”, 滋生腐败, 造成恶劣影响。

自由裁量权不规范行使的因素分析

1.现有执法体制下执法模式的影响

目前, 公路路政执法体制不顺, 容易出现在一条路上交通运输部门多头执法、重复处罚和处罚标准不统一等现象。同时, 交通运输行政执法机构性质不统一, 执法编制不足, 导致许多基层执法机构大量聘用临时工、借用人员参与行政执法。另外, 执法经费不足, 没有财政预算的保障, 容易导致“罚款养人”、“趋利执法”的恶性怪圈。执法一线中的一些编外人员因待遇无法与正式执法人员同工同酬, 出现靠罚款谋生计的现象, 严重影响了执法质量, 引发社会不稳定因素。

2.执法人员职业道德修养和专业素质不齐的影响

行政处罚自由裁量权能否被规范行使, 路政执法人员的职业道德修养和法律业务水平是决定性因素。法国著名法学家马布里说过:“道德犹如哨兵, 它保卫着法律。”同时, 执法人员的专业素质是影响执法水平高低的关键因素。目前路政执法人员从专业结构看, 法律和交通专业执法人员比例较低;从年龄结构看, 整体年龄仍然偏大, 趋于老化;从来源结构看, 毕业分配和公开招考执法人员的比例偏低。有的执法人员思想道德素养较差, 漠视行政相对人的权利;有的执法人员专业不过硬, 工作中造成裁量不公问题;还有的执法人员自身法制观念淡薄, 加上利欲驱使, 主观上进行权力寻租。

3.交通运输行政立法的局限性

交通运输行政管理事务的广泛性、多样性和多变性, 社会性、渗透性强等特点决定了具体执法权力难以详细、具体的列明, 必然要求在法律、法规和规章中, 对行政自由裁量权进行原则性规定。模糊性规定给行政处罚带来了弹性空间, 在实施时, 不得不过多地依赖执法人员个体的主观判断、经验判断, 致使既容易发生超裁量范围的违法行为, 又容易出现在法定权限内裁量不当、不合理等问题, 导致“橡皮式”罚款现象的出现。

4.监督制约机制不健全

监督制约机制对保障执法水平、预防行政争议具有重要意义。但在路政行政执法内部监督上, 还存在对路政行政执法责任制落实不到位的情况。在外部监督领域, 作为权力监督的主要群体——行政相对人往往不敢申请复议或出于其他心理不愿行使监督权;而司法监督, 按照我国法律规定, 只在有争议时才审查具体行政执法行为的合法性, 且对于具体执法行为究竟是否适当即合理性较少审查, 当然更难以发挥对裁量权的监督作用。

加强路政行政处罚自由裁量权规范的建议

关于行政执法自由裁量权规范的问题, 从2004年《全面推进依法行政实施纲要》, 到2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》, 再到2010年交通运输部印发的《关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》, 2013年《交通运输部关于全面建设交通运输法治政府部门的若干意见》及《路政文明执法管理工作规范》, 都对行政执法自由裁量权作出了规定, 各省市也出台了相关规范。

党的十八届三中全会决定中明确要求“完善行政执法程序, 规范执法自由裁量权, 加强对行政执法的监督, 全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度, 做到严格规范公正文明执法。”当前, 规范路政执法中行政处罚自由裁量权问题成为依法治路的重中之重。

1.深化交通运输行政执法体制改革

(1) 深化行政执法体制改革。明确交通运输行政执法机构的性质, 争取使路政执法机构纳入行政机关或全额拨款的事业单位序列, 杜绝企业执法的现象, 确保执法主体资格合法。整合执法主体, 相对集中执法权, 推进综合执法, 着力解决权责交叉、多头执法问题, 建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

(2) 清退路政执法部门临时工, 转变路政行政执法人员的身份。对编制外的临时人员、借用人员进行全面的摸底、调查, 加强对编外人员的管理;建立科学统一的交通运输行政执法机构编制核定依据和标准;优化交通运输行政执法队伍结构。

(3) 确保路政执法经费来源, 彻底根除“以罚代管”模式。严格执行《公路安全保护条例》规定的“公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算”。要使交通运输行政执法机构的经费全额纳入同级财政预算, 交通运输行政执法队伍所需经费全部由财政列支。严格实行收支分离的管理方式, 坚决杜绝执法行为与经济利益挂钩的现象, 彻底改变“以罚养人”的做法。

2.严把入门关, 强化专业培训, 提高执法队伍素质

(1) 严格按照交通运输执法人员上岗要求严把入门关

按照交通运输部《关于加强交通运输行政执法队伍建设的指导意见》的要求, 各地要强化行政执法队伍准入管理, 严格执行“凡进必考”制度, 凡执法机构进入必须由人事部门统一招考, 坚决杜绝随意进人, 从源头上确保执法人员素质。

(2) 建立健全路政执法人员业务培训机制

建立健全路政执法人员培训机制, 实施执法队伍人才培养计划。定期对路政执法人员进行专业知识培训, 使之全面熟悉、掌握业务工作所涉及的法律法规和技术规范。通过专题培训, 使执法人员掌握自由裁量权的原则和基本要求, 既懂得如何依法行政, 又能明晰执法的权限边界和法律对自身的约束。

(3) 探索建立执法信息交流制度

加强执法人员之间的执法信息交流, 有利于执法人员在自由裁量权的尺度把握上保持一致, 对自由裁量权规范行使能起到积极作用, 必要时开展有关法律法规和规章研讨会, 特别是针对新出台的法律法规和规章以及行政处罚中的热点、难点问题进行研讨, 使执法人员加深对条文的理解, 避免由于对法律法规和规章理解不同而出现裁量差异过大的情况。

3.制定行政处罚标准, 缩小自由裁量空间

(1) 制定裁量基准, 细化路政法规

裁量基准, 就是在上位法的范围内, 根据立法原意和各地实际, 对现行法律法规在情节、幅度、方式、程序等方面进行全面细化, 制定明确、具体的执法标准, 为规范行使自由裁量权提供实体和程序上的内部规范性文件, 使自由裁量权的细化与合理化落到实处。建立健全路政行政处罚自由裁量基准制度, 增强路政法律法规的操作性和实用性, 有助于路政管理机构规范自由裁量权行使, 保护行政相对人合法权益, 实现社会公平正义。

(2) 汇编典型案例, 指导裁量实务

由于规范和控制路政行政执法自由裁量权的原则和标准的抽象性, 造成了不同执法人员对其理解有出入, 可能导致相同相似的法律情形得到不同的裁量。根据判例法的基本精神, 建议各省级公路管理机构选编典型案例, 建立路政执法经典案例指导制度, 定期对本单位、本系统的行政执法案卷进行分类评比, 将其中判断准确、裁量合理的案卷进行汇编, 作为今后处理同类违法行为的参考。还可以建立指导性案例电子库, 及时补充更新, 提升指导性案例的针对性和使用价值。

4.依托科技手段加强处罚监督制约

自古道:“权力失去监督必腐败”。要确保交通运输行政执法自由裁量权正确行使, 需进一步加强对依法行政的监督, 建立一套完整、严密有效的行政执法监督机制。可以在监督制度中运用科技手段, 提升监督能力和效果。一方面, 实施执法行为全程可监控化, 做到内容公开、过程公开、结果公开, 确保权力在阳光下运行。另一方面, 建立健全行使行政处罚自由裁量权的信息化系统平台, 推动行政处罚自由裁量工作的数字化、程序化、网络化和信息化, 增强监督便捷性。借助计算机技术手段, 将执法程序、调查和取证的步骤、内容、要求予以强制性规范, 使行政处罚简单、快速、规范、统一, 增强行政处罚的公正性、科学性和准确性, 进一步提高依托科技加强对裁量权监督制约的水平。