绩效审计评价框架

绩效审计评价框架（精选11篇）

绩效审计评价框架 第1篇

近年来,在“十二五”规划的指导下,中央及全国地方政府为保持经济中高速发展积极筹措资金,实现了改革开放不断深化,民生事业持续进步。根据中华人民共和国国家统计局2015国民经济和社会发展统计公报显示,我国国内生产总值由2011年的484 124亿元增长到2015年的676 708亿元,固定资产总投资由2011年的311 485亿元增长到2015年的562 000亿元。

在经济发展的同时,公共预算支出和政府债务等问题受到社会越来越多的关注。国家统计局2015年公布的统计年鉴显示,2014年中央和地方一般公共支出分别为22 570.07亿元和129 215.49亿元,相比2011年分别增长37%和39%。此外,根据中华人民共和国审计署2013年第32号公告———全国政府性债务审计结果显示,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务为206 988.65亿元,负有担保责任的债务29 156.49亿元,可能承担一定救助责任的债务66 504.56亿元。其中不难发现,因公共工程项目建设而承担的债务占有非常重要的位置,中央部分及所属单位负债中,政府负有偿还责任的债务768.54亿元,主要以国家重大水利工程建设基金偿还的南水北调工程建设贷款537亿元,占比69.87%;中国铁路总公司通过发行政府性支持债券或以铁路建设基金提供担保等方式举借22 949.72亿元用于项目建设,若存在偿债困难,政府可能承担一定的救助责任;地方政府性债务中,债务资金主要投向基础设施建设和公益性项目,用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出为87 806.13亿元,占比86.77%。

公共工程作为国家拥有的、为社会公众提供公共物品和公共服务的途径和载体,对国民经济的发展、社会福利的提升起着举足轻重的作用。公共工程具有非营利性、非排他性、公共性、福利性等特点,各级政府的财政资金和政府担保资金是其支出的主要资金来源,有效地筹集并管理公共工程项目债务是建设能够为社会公众服务的公共工程的重要保证。而多年来,我国一直存在公共工程债务资金管理方式不当,资金筹集和使用的效率低、效果差,决策不科学、浪费严重的现象。虽然相关政府部门,审计单位通过审计等方式积极探索问题的解决办法,但效果不佳,其中非常重要的一个原因就是传统的审计工作主要以公共工程项目债务资金的真实性、合法性和合规性为审计重点,而缺乏对资金筹集和运营的效率性、效果性进行审查,得出的审计结果只能一定程度地保证资金在账目上的合理,而不能实现资金在实际工程建设中的有效和增值。要想改善公共项目债务资金使用不当的现象,则需要突破传统的财务审计,建立一套有效的公共工程项目债务绩效审计体系,增强对公共工程项目债务的经济性、效率性、效果性等评价,更全面客观地掌控公共工程项目债务情况。

二、公共工程项目债务绩效审计与财务审计的区别

绩效审计从上世纪40年代开始,在世界各国和地区得到迅速发展。1986年最高审计机关国际组织在第12届国际会议上正式确定“绩效审计”这一术语,并将绩效审计界定为对公营部门管理的经济性、效率性、效果性进行评价,因此绩效审计又被称为“3E”审计,之后又有学者提出包括“公平性”“环境性”在内的“5E”等。我国绩效审计起步较晚,从20世纪80年代开始,随着我国把经济工作重点转移到以提高经济效益为中心的轨道上来,我国开始重点开展绩效审计。2003年之后,国家审计署在《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》中要求逐年加大绩效审计的份量,我国审计工作的重点也逐步从合规性、合法性审计向绩效审计转移,尤其是在政府部门、公共财政、项目投资方面。然而,对于债务绩效审计的研究,尤其是公共工程项目债务绩效审计研究几乎没有。研究公共工程项目债务绩效审计首先要弄清其与公共工程项目传统审计的区别与联系。

如邢俊芳在《绩效审计与中国审计国际接轨》一文中所指,绩效审计本质是资金运行效益的审计。公共工程项目债务的财务审计是对财务报表中债务资金的计量、列报是否不存在重大错报提出合理保证,是对债务资金的真实性、合法性、合规性的审查监督,而公共工程项目债务绩效审计是在债务资金真实合规的基础上对其运行效益的审计,是财务审计的进一步发展。两者的区别见表1。

除上述区别外,公共工程项目债务绩效审计相比于财务审计风险更大,审计证据更加复杂且难以获取,审计监督范围更广,层次更多。同时,两者之间又具有一定的联系。公共工程项目债务绩效审计以财务审计为基础,两者都受到中国国家审计准则的指导,具有相似的审计模式、审计流程,需要相似的审计证据。前者需要后者审计水平与影响达到一定要求的前提下进行,是现代经济与中国公共工程建设发展的要求下对后者量到质的进步。

从公共工程项目债务绩效审计和财务审计区别中可以看出,我国有效开展公共工程债务绩效审计的主要难点就在于缺乏统一的审计标准和完善的审计评价框架,而绩效审计的条件更高,风险更大,操作更难,又要求必须有统一绩效审计标准和切实可行的审计框架指引。本文认为,平衡计分卡在建立绩效审计评价框架中具有重要作用。

三、平衡计分卡应用于公共工程项目债务绩效审计的可行性

平衡计分卡是从财务、客户、内部运营、学习成长四个角度,将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理体系,除了为企业提供卓越有效的战略实施工具外,平衡计分卡还广泛应用于政府部门和非营利性组织,同时,平衡计分卡的特征和操作方法也使其具备应用于公共工程项目债务绩效审计的可行性。

(一)两者的目标一致

平衡计分卡作为持续评价和改进组织绩效的工具,设计的目的就是要建立“实现战略制导”的绩效管理系统,实现组织业绩的持续改进。公共工程项目债务绩效审计同样是站在社会公众立场对公共受托责任进行的审计,目的在于实现债务资金管理绩效评估机制。其通过经济性、效率性、效果性等维度的综合衡量,审查公共工程项目债务资金筹集、管理、使用状况,为促进组织更有效地实现管理提出改进建议并落实改进效果。两者都可以从组织管理绩效出发,既达到对过去公共工程项目债务管理绩效的综合评价,又达到对未来债务管理改进的考核,都是对只注重财务指标考核的体系的突破。

(二)两者都十分注重定性与定量的结合

平衡计分卡的设计包括四个角度:财务角度、顾客角度、内部经营流程、学习和成长。财务业绩可以显示企业的战略和其执行是否为企业实现盈利,实现股东利益最大化,主要通过资产利润率、净资产收益率、投资收益率等财务指标来衡量,以定性为主。顾客层面是为了帮助企业了解并满足客户需求,使其能够更好地在市场竞争环境中实现战略目标和远景目标;主要通过客户满意度、客户忠诚度、市场份额等定性定量指标的结合。内部经营流程旨在帮助企业确定擅长的关键的内部流程,继续提高并创造价值;主要通过计划准确性、内含报酬率等定性定量指标相结合。学习成长角度确立了企业要创造长期成长和改善所必须的框架;主要通过高等学历员工比率、交叉培训员工数、绩效评估及时完成度等定性定量指标相结合。公共工程项目债务绩效审计以公共工程项目债务管理的经济性、效率性、效果性等为审计标准,经济性用以衡量债务取得成本是否合适,债务资金的使用和管理是否节约合理,效率性用以评价债务资金的投入是否产出足够的效益,效果性用以审查债务资金使用的既定目标是否达到,实际效果与预期是否一致。公共工程项目债务绩效审计所需要的获取实物、文件、询证和分析性审计证据,采用的评价综合方法、调查法等审计方法同样是定性与定量的密切结合。

(三)两者都包含了平衡的思想

平衡计分卡包含了五项平衡:财务指标与非财务指标的平衡、企业的长期目标与短期目标的平衡、结果性指标与动因性指标的平衡、企业组织内部群体与外部群体的平衡、领先指标与滞后指标间的平衡。公共工程项目债务绩效审计也同样处处体现平衡,包括经济性、效率性与效果性的平衡,财务绩效与非财务绩效的平衡、短期发展与长期可持续发展的平衡、公平与效率的平衡、国家利益与社会公众利益的平衡等。

(四)两者的资源需求相同

平衡计分卡与公共工程项目债务绩效审计的内容及操作方法决定了两者有着共同的资源需求。人力资源方面,两者都需要综合性的人才队伍,包括专业的财务人员、市场人员、信息技术人员、管理培训人员、法律人员等全方位的人才;物力资源方面,两者都需要一定的财力支持,管理者的高度配合,相关技术的支撑;第三方鉴证方面,两者都需要第三方提供更为真实科学的证据,为改进绩效管理或作出适当绩效评价提供条件。

(五)前者对后者具有支持作用

平衡计分卡作为一种先进的绩效管理工具,是企业或项目本身直接将其战略目标转化成指导个人行动的绩效指标,实现有效战略管理。公共工程项目债务绩效审计是审计部门站在社会公众角度,通过审计手段评价公共工程项目债务管理的经济、效率和效果,并提出改进建议,帮助企业或项目完善管理,也帮助政府履行服务职能。平衡计分卡比审计更加直接,将平衡计分卡用于绩效审计能使审计工作更有针对性,更符合实情,才能做到“以其之法审其之身”,从而“对症下药”。此外平衡计分卡经过长时间的发展,已形成的比较完善的理论框架、平衡操作方法能帮助公共工程项目债务绩效审计设计适用的评价标准和审计体系。

四、基于拓展平衡计分卡的公共工程项目债务绩效审计

(一)平衡计分卡拓展

考虑公共工程项目债务绩效审计自身的特点,笔者认为需要对平衡计分卡的设计层面进行改动和拓展,将财务层面、顾客层面、内部流程层面和学习成长层面调整为财务层面、社会层面、内部流程层面、学习成长层面和可持续发展层面,见图1。

(二)基于拓展平衡计分卡的公共工程项目债务绩效审计评价框架

公共项目债务绩效审计应当贯穿于公共项目债务资金从筹集到使用再到偿还以及后续影响的整体过程,采用事前、事中、事后相结合的审计模式,对公共工程项目债务的经济性、效率性和效果性进行评价。所以公共工程项目债务绩效审计的框架和指标可以依据项目资金预算、债务资金的筹集、债务资金的使用、债务资金偿还四个阶段进行设计。

在项目资金预算阶段进行绩效审计,主要对项目的筹资需求、筹资模式、债务资金与权益资金比重的合理性、举债的科学性、举债担保的风险性、举债决策流程的合规性、举债产生的机会成本、监督报告系统的完善程度、预算人员能力和项目管理人员水平等进行综合评价,从而避免公共工程项目盲目举债以及流程不当做出的错误决策,从源头把关。

在债务资金的筹集阶段进行绩效审计,主要对债务筹集方案的合理性、债务资金获得成本、债务资金记录的准确、合同是否完善、筹资人员的能力、项目预期目标是否科学、审批流程是否恰当等进行综合评价,从而评价债务资金获得方式的合理程度,筹集成本的经济程度。

在债务资金的使用阶段进行绩效审计,分别对债务资金投入和产出的比率、债务资金实际使用和计划的匹配程度、资金的到位率、项目的经济效益、社会效益、债务资金管理人员的管理水平、项目资金使用流程的合规性、债务资金对项目建设作出的贡献程度、债务资金产生的额外效益等进行综合分析,从而对公共工程项目债务资金使用不合理的地方进行调控,为提高债务资金使用的效率和产生的效果提出改进建议。

在债务资金的偿还阶段进行绩效审计,主要评估公共工程项目的债务状况、偿债风险、对项目建设和后续运营的影响、偿债的资金管理是否科学、是否不利于后续的举债、是否按规定偿还债务或产生额外成本等,最终衡量公共工程项目的效益性和债务管理的科学性,从而控制项目之后的债务风险,避免因债务负担造成的项目建设困难或不达标,影响其提供社会服务。

此外,还需对四个阶段总体的可持续发展层面进行评价,主要衡量债务资金管理的经济、效率、效果对公共资金持续发展的影响,社会价值,生态影响,对公共财政资金在其他方面投入的影响,提供社会服务的公平性以及社会公众负担的公平性,对未来国家经济发展的影响,对其他公共资金管理的借鉴价值等。

摘要：随着国家经济发展,政府对公共工程的建设力度越来越大,而由此负担的债务资金也不断增加。突破传统财务审计限制,开展绩效审计审查公共工程项目债务的经济性、效率性和效果性对完善我国公共资金管理十分重要。然而,公共工程项目债务绩效审计本身的复杂程度以及缺乏系统的绩效审计框架一直是其发展的瓶颈。本文研究了将平衡计分卡用于绩效审计的可行性,在引入可持续发展维度来拓展平衡计分卡原有维度的基础上,尝试建立绩效审计框架,以推动公共工程项目债务绩效审计实施。

关键词：公共工程项目,债务审计,拓展平衡计分卡,绩效审计评价框架

参考文献

[1]邢俊芳.绩效审计与中国审计国际接轨[J].经济研究参考,2003,(2).

[2]郑石桥.绩效审计方法[M].大连:东北财经大学出版社,2015.

[3]王世成,武国.大规模投资绩效评价指标体系研究[J].审计研究,2010,(5).

[4]刘爱东,赵金玲.政府投资公共工程绩效审计评价指标研究[J].审计与经济研究,2010,(5).

[5]应瑾瑾.政府投资公共工程项目的债务审计评价研究[D].浙江工商大学,2011.

[6]晁坤,蒋苓.基于拓展平衡计分卡的国有煤炭企业绩效评价指标体系[J].经济管理,2013,(11).

绩效审计评价框架 第2篇

关键词：国家理论；经济责任；审计评价?

政府党政领导经济责任审计（以下简称党政领导经济责任审计）是从20世纪90年代后期展开的具有中国特色的审计新领域。由于当前国家政治授权产生的代理问题与信息不对称问题比较突出，因此，党政领导经济责任审计是当前对权力监督的一个重要手段，具有特殊的历史意义。1999年中共中央、国务院联合印发的两个“暂行规定”和2006年修订通过的新审计法为经济责任审计提供了法律依据。但由于我国经济责任审计尚处于探索阶段，尤其是党政领导经济责任制尚未建立起来，党政领导经济责任审计对象特殊, 审计范围广泛, 不同层面的党政领导干部的工作范围、工作对象差距很大，因此，探索和规范党政领导经济责任审计具有重要意义。更为重要的是由于经济责任审计是针对“个人”的责任审计，党政领导经济责任审计直接涉及党政领导干部任期的是非功过，关系到党政领导干部的升黜，因此，审计评价是经济责任审计诸环节的核心与关键问题。本文拟在现代西方产权经济学的国家理论基础上，构建党政领导经济责任审计评价指标的整体框架，并扼要探讨党政领导经济责任审计具体评价指标设置的原则，为进一步出台党政领导经济责任审计的实施细则或经济责任审计准则的制订、规范党政领导经济责任审计提供一个参考依据。

一、相关研究评述

界定党政领导经济责任审计内容是构建党政领导经济责任审计评价指标框架的基础。2006年修订的新审计法第25 条规定: “审计机关按照国家有关规定, 对国家机关和依法属于审计机关监督的其他单位的主要负责人, 在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况进行审计监督。”，这仅仅给出我国经济责任审计监督的总体内容，对构建经济责任审计评价指标提供了指导意义。现实中党政领导经济责任审计内容十分复杂，想用一把尺子来界定其审计内容是很难做到的。吉林省审计学会课题组［1］在总结一些典型地方党政领导经济责任审计实践经验的基础上，归纳了党政领导经济责任审计内容。他们将党政领导干部经济责任的范围分为四个层面、三个范畴和二个系统。四个层面主要由省部级、地厅级、县(区)局级、乡、科级四个层面的干部。三个范畴主要包括块块领导干部、条条领导干部、事业单位领导干部。二个系统包括党委系统和行政系统。并提出采用一般分类与特别分类两种办法来探讨党政领导经济责任审计的内容，认为党政领导的经济责任审计的一般内容应该包括三个方面:（1） 审计党政领导干部所在地区、部门、单位财政财务收支的真实合法性。（2） 审计党政领导干部在执政期间重大公共投资项目的效益。（3）审计、评价党政领导干部在执政期间主要工作目标完成情况。最后根据行政区党委，行政区政府领导、政府部门领导界定了党政领导干部经济责任审计的特别内容。在审计署2007—2008年立项课题研究报告（2009）中，以蔡春教授领衔的西南财经大学课题组［2］的《经济责任审计评价方法研究》将党政领导和企事业负责人的目标经济责任的内容分为治理责任、管理舞弊控制责任、经济权力控制责任、效益或绩效责任和环境保护责任，并根据各类目标经济责任，构建相应的经济责任审计评价指标。将党政领导经济责任评价指标分为民主政治建设和绩效两个方面的评价。民主政治建设方面主要包括权力范围、组织结构和问责体系、信息透明度、廉洁自律、申诉和执行机制、党风廉政内部监督制度落实、政务公开程度等指标；绩效方面包括真实性、客观性、合法性、投入产出的“3E”、内部控制、资源利用等指标。青岛市审计局课题组［3］的《部门领导干部经济责任审计评价方法研究》将政府部门分为经济运行管理部门和社会事务管理部门，在确定部门经济责任审计内容的基础上，将部门经济责任审计评价指标分为经济决策权指标、经济管理监督权指标、经济执行权指标和履行廉政职责情况指标四大类。刘世林和牛玉韬［4］认为经济责任审计评价指标应与评价对象、评价责任、任职目标、评价范围挂钩，并构建了经济责任审计评价指标体系。该指标体系给出的党政领导经济责任审计评价的一级与二级指标为：（1）财政财务收支评价（主要包括财政预算执行情况、资金收入与支出、企业财务收支情况等）。（2）资产管理与购建评价（主要包括资产综合情况、长期资产管理情况、流动资产管理情况、固定资产购建情况等）。（3）经营业务管理绩效评价（主要包括综合经济社会发展水平、社会和谐和经济发展环境情况、领导干部决策能力和水平等）。（4）个人及行政执法情况评价（主要包括组织性违法违纪情况、个体性违法违纪情况）。?

以上研究对党政领导经济责任审计评价指标体系的构建提供了有益的借鉴，但不同程度地存在着局限性：（1）审计内容界定和审计评价指标框架的构建多采用归纳法对评价指标进行分类，没有运用演绎法，将审计评价指标框架构建在一个扎实的理论基础上。（2）各研究采用不同的分类标准构建审计评价指标框架，但由于主要采用的是归纳法，没能显示各类指标之间逻辑关系，同时各类指标也难免存在一定的重复交叉内容。本文拟以现代西方产权经济学中的国家理论为基础，着眼于党政领导经济责任审计评价指标整体框架的构建及具体评价指标设置的原则，但本文并不涉及具体的审计评价指标的构建。

★ 经济责任审计述职报告

★ 经济责任审计规定实施细则

★ 经济责任审计调研报告

★ 公共管理改革对现行预算会计体系影响分析的论文

★ 经济责任审计联席会议领导讲话

★ 会计电算化对传统会计的影响

★ 浅析会计电算化对会计工作的影响

★ 知识经济对传统会计的影响

★ 经济责任审计防范风险对策论文

公共投资项目绩效审计评价体系初探 第3篇

关键词：公共投资项目

绩效审计评价体系

0引言

建立公共投资项目绩效审计评价体系，是一项难度很大的系统工程，又是推进绩效审计必须面对、不能绕开的一项艰巨工作。当前，从国内公共投资项目绩效审计评价工作开展情况看，还没有形成一套成熟的绩效审计评价体系。

1公共投资项目的含义

公共投资项目是指由财政性资金、社会公共资金和其他政府资源投资的建设项目。公共技资项目与公共投资项目两者之间既有区别，又有交叉。一般来说，政府技资项目，是指全部由政府投资或以政府投资为主的建设项目。其中，以政府投资为主的建设项目分为以下两种情形：一是政府投资额占50％以上的项目；二是政府投资虽不足50％，但政府投资者实际拥有建设和运营控制权的项目。政府投资的方式主要有两种，即直接投资基本建设项目和注入资本金。而公共投资项目的外延则比公共投资项目的范围大，除上述两类项目外，还包括各级政府以其他方式，如补助、转贷和贴息投入的项目，以及通过依法享有的一些优惠政策，如豁免土地出让金、税收、特许经营权等建设的项目。

公共投资项目绩效审计就是审计机构或审计人员接受委托后，以公共投资活动的真实性、合法性为基础，对公共投资项目的经济性、效率性、效果性进行的审查和评价。

这一含义中的中心内容仍然是“三E”，但与一般绩效审计概念相比，其更具针对性，具体性：

1.1经济性。就是指以最低的支出和耗费进行工程设计、施工和维护，尽量节约，避免浪费。具体说是指投资项目立项决策的科学性和可行性，工程建设成本的节约性和建设资金筹集成本与使用成本的节约性。

1.2效率性。是指项目建设与其所用的资源{如土地、建筑材料、机械、人工等)之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入，即支出合理。

1.3效果性。主要是关注工程投资目标的实现情况，是否达到预定的标准，是否取得预定的效益，这里的效益不仅包括经济效益，还包括微观经济效益、宏观经济效益、环境保护、社会效益等相关内容。

2公共投资项目绩效审计评价体系总体框架构建

一般情况下，绩效应当包括行为过程和行为结果两个方面。行为过程包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规、合理。行为结果包括投入与产出之比是否有效果，行为的结果是否达到预期目标以及产生中长期影响。投资活动需要决策控制、过程监管以及结果评价。由此，公共投资项目绩效审计可以包括程序审计、过程审计、结果审计三个组成部分。同时，按照项目实施的时间安排，我们又可将项目的绩效审计评价过程分为四部分，即投资决策评价、资金筹集与使用评价、项目组织管理评价、项目投资效益评价。因为具体项目的都有自己的特点和特征，故很难形成一个千遍一律的适合于每个项目的评价指标体系，但是本文据此形成的公共投资项目绩效审计评价指标体系总体框架，见表1，将为每一个具体的评价项目提供评价体系的建立思路和借鉴。

3完善公共投资项目绩效评价指标体系的路径选择

建立评价指标体系是实施公共投资项目绩效审计的必备条件，也是审计人员作出正确评价的客观依据和质量保证。目前，公共投资项目绩效审计评价指标体系尚未完全确立，审计实践中经常遇到诸多具体操作问题，特别是投资项目千差万别，其可比性较差，指标体系亦不能以偏盖全。为此，本文建议，在设计和应用评价指标体系时，应作如下路径选择。

3.1科学合理选项选择什么项目进行绩效审计评价至关重要。我们要选择具有典型性和代表性的项目作为评价对象，人大、政府和社会普遍关注，受关注程度较高；主体建筑对彰显现代城市形象和历史文化品位作用突出；财政资金投入量大，如因管理不善造成损失浪费，将对政府决策产生负面影响。对这样的项目实施绩效评价，有着积极的促进作用。

3.2明晰设计理念在设计评价指标时应坚持四个统一：一是直接经济效益与间接经济效益相统一，既注重评价项目本身直接取得的经济效益，也要重视项目通过投资、建设及运行所带动的社会经济效益评价；二是微观效益与宏观效益相统一，评价指标应全面反映经济、社会和环境效益及影响，而不能片面强调经济指标；三是近期经济效益与长期经济效益相统一，既要重视反映经济增长的短期效益指标，又要重视起主导作用的长期指标，并注重挖掘其效益的可持续性；四是定量分析与定性分析相统一，既要做到定量指标与定性指标同时兼备，以反映投资效益与影响的全貌，又要把定量分析与定性分析结合起来，从而得出广泛而深刻的评价结论。

3.3合理修正指标在绩效审计评价指标体系建立后，为使评价指标体系更科学、合理，可通过测定指标效度和信度对指标体系进行检查和修正。简单地说，效度就是指标的准确性程度；信度就是测试数据和结论的可靠性程度。如果测试数据不准确，就不可能产生可靠的评价结论：如果未取得可靠的数据，也不可能得出正确的结论。在公共投资项目绩效审计中，如果设立的指标不能完全反映项目的效益和效果，则该指标体系不具有较高的效度和信度，需要适度修正。一般情况下，对指标体系的检查和修正，应请这方面的专家通过经验对指标效度和信度进行判断后才能实施。

3.4强化制度保障审计规章制度是审计法律法规的延伸和补充，对规范审计行为、提高审计质量起到不可或缺的作用。为促进绩效审计工作的规范运行，审计机关应逐步建立健全绩效审计管理制度，如《绩效审计操作规程》、《重点项目跟踪审计实施办法》、《绩效审计后续检查制度》等一整套规章制度，以保证公共投资项目绩效审计工作的有序运行。

3.5加强后续检查后续检查在公共投资项目绩效审计中占有特殊重要的地位，如果项目单位或其主管部门对审计建议不予重视，或将审计报告束之高阁，绩效审计也就失去了应有之义。只有强化对审计建议落实情况的跟踪检查，才能促进有关单位和部门认真执行绩效审计结论，确保公共投资项目绩效审计成效得以充分发挥。

绩效审计评价框架 第4篇

政府绩效审计在政府职能转变进程中发挥着极为重要的功能。政府绩效审计的有效开展, 有利于推进我国的民主化进程和政府执政效率的提高。目前我国政府绩效审计体系由于体制环境等因素, 存在着较多的问题。我国政府绩效审计尚未构建起相对完善、全面的政府绩效审计法律规范。因此, 尽管各级审计机关积极的开展政府绩效审计工作, 但却始终没有脱离财务审计的思路, 这样就极容易造成绩效审计发展的偏颇。政府绩效审计是指按照客观、公正的原则, 对政府及其管理的部门的行政资源、公共资源的配置效率, 采用具体的定量或定性的方法, 进行规范性地测定与评价, 从而形成相应的审计结论的过程。政府绩效审计是具有较高层次性的政府审计行为, 从西方国家对政府绩效审计的界定可以发现, 政府绩效审计是对社会资源利用的经济性、效率性、效益性的考察。但由于各个国家国情不同, 相对于这三种特性的考察也就有所区别;从政府绩效审计的实施过程以及审计的内容来看, 有的是通过明确如何实施政府绩效审计来对其进行定义, 有的是通过审计的内容来对政府绩效审计进行解释。不同的定义代表了不同国家对本国政府绩效审计的不同理解, 对政府绩效审计的职能目标要求也就不同。已有文献较少对制度背景下政府绩效审计框架进行研究。本文认为, 政府绩效审计研究具有重要的理论意义和现实价值。

二、我国政府绩效审计的现状及意义

(一) 我国政府绩效审计的现状

目前我国政府绩效审计的现状是: (1) 政府绩效审计体系不健全。相比外国政府绩效审计体系而言, 我国政府绩效审计是产生于国家审计制度的确立以后, 起步相对较晚。没有建立符合我国国情的政府绩效审计体系。 (2) 政府绩效审计体制不合理。西方国家政府绩效审计采用的是立法制, 审计机关地位高、独立性强, 其审计结果直接向议会报告, 不受行政当局的干扰。而我国的绩效审计体制属于行政体制, 并且接受本级人民政府和上级审计机关的双重领导, 监督与被监督同时隶属于政府部门, 所以这就难免政府为了自身利益考虑, 而减弱审计的相对独立性。使得审计机关的审计独立性被弱化, 无法实现审计的最终目的。 (3) 政府绩效审计评价标准缺乏。政府绩效审计体系中的评价标准是衡量审计对象的工作效益、审计质量以及确定审计责任的标尺。西方国家已经建立起相对完善的政府绩效审计的标准评价体系。保证了政府绩效审计工作的质量、能够让审计人员在审计工作中有章可循、有法可依。相比之下, 我国没有公认、统一的标准来衡量政府对社会公共资源的使用效益, 现行体制下政府绩效审计体系在指标衡定上存在缺陷。 (4) 政府绩效审计方法落后。一般情况下, 审计机关从理论中是无法获得绩效审计的开展程序和方法, 只能通过大量实践总结归纳出相适应的方法步骤。西方国家很早就认识到这一点, 通过将审计案例与审计实务进行整合分析, 从而形成科学的绩效审计方法体系。如运筹学方法、行为科学方法、统计抽样方法、系统论方法、科学管理方法等。而我国绩效审计方法体系还未建立, 对绩效审计典型案例的研究与总结相对于其他国家来说仍属于比较浅的层次, 离形成较为成熟有效的方法和技术还有很大的距离。 (5) 政府绩效审计人员素质低。目前西方国家审计人员构成是多元化, 在美国会计总署中, 很大一部分审计人员除了是来自财会专业, 其他更多的是由法律、工商管理等专业的专家组成的。而我国审计人员大多是来自审计专业的毕业生, 人员结构单一、视野狭隘、达不到目前的审计的发展要求。目前还有相当一部分的审计人员对绩效审计概念模糊, 对其操作步骤就更知之甚少。在经济快速发展的大背景下, 新的审计观念尚未形成, 旧的审计观念也未完全消除, 审计的社会地位不能与其应发挥的职能相对应。

(二) 我国政府绩效审计的意义

为了满足经济发展的要求, 以中国特色为背景, 构建符合我国国情的政府绩效审计体系具有重要意义。 (1) 是职能分工细化的历史选择。随着经济发展, 政府绩效审计的职能要求也越来越高, 划分越来越细。我国已经进入了从财务审计向绩效审计过渡的重要阶段。这一系列条件促使开展政府绩效审计。 (2) 是政府职能转型的客观需要。随着政府职能向服务型转化, 人民大众的地位提高, 政治意识也开始增强。期望了解执政的国家政府在公共财政支出领域的效率, 大型公共工程项目决策的过程是否科学, 是否有利于整个社会的发展, 是否符合人民对这项决策的公共期望, 是否满足了广大民众的审计意愿等。 (3) 公众经济意识增强的需要。广大公众在进行投资时, 最关心的是投入和产出的比例。一方面, 及时、足额的缴纳应缴税款是应尽的义务;另一方面, 关注纳税资金的用途及其使用是否经济有效是其权力。如果纳税人发现上缴的税金没有得到有效的使用, 而是为满足公共部门部分人员得个人需要而被挥霍浪费。就有权拒绝对这部分支出进行支付。这种经济意识的提高, 经济需求的增强实际上是授权给国家审计机关, 要求对政府部门、公共机构的支出绩效、社会公共资源的使用责任开展政府绩效审计。 (4) 政府责任意识增强的需要。政府近一直致力于在广大社会民众面前树立取信于民、廉洁高效的政府形象, 通过满足人们的信息需求, 向公众说明把取得的财政收入经济而有效地投入到为改善整个社会状况的各个领域。政府通过绩效审计评估政府职能履行责任, 促进其效率的提高。控制脱离客观现实的行政性腐败行为, 如“政绩工程”等, 防止造成不必要的严重浪费。开展政府绩效审计还能通过权力的制约和监督, 来增强政府官员的工作责任感, 做到不盲目决策、不轻率决策等, 从而推动社会经济的发展。 (5) 审计事业发展的需要。政府绩效审计已经成为当今审计发展的趋势。在美、英等发达国家, 政府审计工作的中心内容已经转变成绩效审计。我国随着经济体制的改革和发展, 在国家审计署的审计发展工作规划中, 已明确指出我国的审计重心也将逐步向绩效审计转移, 以推动我国政府绩效审计的广泛和深入开展。我国审计事业的发展随着政府绩效审计的发展而发展。通过开展绩效审计来扩宽和延伸审计范围和领域, 使得审计内容更加完整和连续。我国目前的审计体系尚不完善, 可以通过发展政府绩效审计, 确立政府绩效审计评价标准, 从而实现我国审计事业的大跨步发展, 提高我国审计理论研究的水平。

三、我国制政府绩效审计框架的构建

(一) 政府绩效审计框架构建的原则

为了有效提升我国政府绩效审计的运行效能, 应当坚持以下原则。 (1) 注重体系构建的可操作性。具有中国特色政府绩效审计体系的构建, 最终目的是为了更好为审计事业提供发展动力。一个完整绩效审计体系的建立如果缺乏可操作性, 那么这个绩效体系的构建将毫无任何意义, 因为永远都是停留在理论阶段, 而无法付诸实践。 (2) 制定合理有效的实施标准。要建立以中国特色为背景的政府绩效审计体系, 必须完善相关法律制度的建设, 确立政府绩效审计的权威性、强制性, 形成具有我们中国自己特色的审计体系。 (3) 既要坚持理论特色也要强化实践性。本文所提出的构建具有中国特色政府绩效审计体系, 是我国所有审计人在不断经验总结的基础上总结出来的, 同时也是顺应了时代的变迁, 是经济飞速发展的产物。我们所有构建的这个特色体系, 并不是靠空想而来的, 而是要真真正正经得起考验的。正是因为这套理论的提出, 我们的审计实践才会有更加明确的发展方向, 真正做到理论与实践的完美融合。 (4) 有利于持续地推进政府绩效审计。我国坚持用科学发展观来构建社会主义和谐社会。同样, 构建的具有中国特色的绩效审计不仅在于满足社会公共资源, 也要满足私人个别需要, 而这也正是科学发展观的核心内容。

(二) 政府绩效审计框架构建的指导思想

审计署也在其工作发展规划中提出要加快绩效审计发展, 促进经济发展转变方式, 健全政府绩效管理制度, 提高社会公共资源的配置和有效利用。 (1) 科学设置绩效审计的职能机构。我国的审计机关受国务院领导, 地方的审计机关则是受地方政府领导为主, 审计署领导为辅, 这样就使得政府全力比较集中。而其作为审计机关的被监督对象就难免会削弱审计机关的独立性了。为了增强审计机关的独立性, 也有的专家学者建议采取机构重整的办法来实现。即对审计机关内部机构的调整, 设置独立的部门来单独负责绩效和财务的审计。 (2) 界定政府绩效审计的功能。刘家义审计长提出了国家审计“免疫系统”理论, 认为绩效审计在经济发展中的作用就相当于人体当中的“免疫系统”, 是保障审计工作健康、有序运行的重要条件。这个理论为开展政府绩效审计工作提供了新的审计理念和今后我们审计工作应当努力的方向, 为打造具有中国特色的政府绩效审计, 发挥其应有效用, 以实现审计工作的全面发展。 (3) 定量与定量分析指标体系进行科学评价。开展绩效审计的重要意义在于科学、合理、客观、公正地评价政府绩效, 是考核被审计单位的一个很重要的综合考核指标。在国家审计署的工作规划当中我们也了解到, 现在我国不仅要将开展政府绩效审计, 而且还要将我国政府部门所有的项目都纳入绩效审计之中。这就意味着现在审计的不仅仅只是政府钱花得对不对、合法不合法, 还要对其钱花得好不好, 值不值、有没有效果进行全面“把关”, 这将避免政府花钱重投入不重结果, 解决怎么把钱花得“物有所值”的问题。

(三) 政府绩效审计框架要素

政府绩效审计框架由以下要素构成。 (1) 政府绩效审计框架要素。政府绩效审计主体。本文认为审计机关作为一个大的审计主体, 应当发挥一个外部整体协调和内部互相补充的作用。逐步形成一个以国家审计为主, 其他审计为辅的, 并将两者适时结合的一种新的审计格局。政府绩效审计客体。一般情况下开展政府绩效审计主要包括机构和项目这两个被审计对象。根据中华人民共和国审计署提出的《2008—2012国家审计工作五年规划》, 我国可以根据自身的实际情况, 将政府机关、事业单位以及各类财政资金支出确定为政府绩效审计主要的被审计对象。政府绩效审计目标。绩效审计从一般意义上来说, 是对社会公共资源经济性、效率性、效益性的考虑。当然, 审计手段与审计技术方法会因为审计项目的出发点和归宿点的不同而发生改变, 从而最终影响他的表达方式以及最终的处理结果。 (2) 政府绩效审计范围。为了适应当前中国社会经济的飞速发展, 所致力于构建的政府绩效审计体系的范围应该由项目和机构这两方面构成。当然这只是两个大的方面, 全面的进行绩效审计, 必须要有所侧重。目前对于政府机构的绩效审计不会成为审计发展的重点。而项目的绩效审计, 包括各种专项资金支出、投资支出、国债和外债支出项目等, 就显得尤为重要。当然还可以在项目这个审计大类下, 再进行细分, 如项目管理的有效性、项目预期目标的实现等。 (3) 政府绩效审计模式。政府绩效审计模式主要包括绩效审计的主要方向和审计范围, 而本文所要构建的具有中国特色的政府绩效审计是要在充分考虑我国特殊国情的基础上, 制定相适应的审计模式。根据现如今的经济发展要求, 我们所要的绩效审计不仅仅只是静态的审计, 而是主动、全面、动态的审计。以前我们的审计模式注重的是对所发现的问题的查处, 而现在绩效审计模式下, 强调的则是审计的预警和分析能力。“免疫系统”理论模式的提出就非常符合经济社会发展的需要。本文认为, 构建具有中国特色的政府绩效审计, 应当以免疫系统理论模式为导向。构建以预防、揭露和分析问题为目的的绩效审计模式。我们要正确处理好揭露问题与解决问题的关系, 要提出有针对性、可操作性的审计建议。构建以风险权重为导向。我国现有的绩效审计评价标准大部分还是以单纯的“3E”标准来进行评价。而目前提出的“免疫系统”, 其拥有揭示风险、强化控制、改进管理的功能, 使政府绩效审计具有导向性与可参照性。 (4) 政府绩效审计法律体系。当前我国在政府绩效审计方面的立法还不健全, 法律制度还不明确、规范。在越来越多的国家将绩效审计的权限和依据纳入法律当中的大前提下, 我国也要开始着手将审计工作通过法律来对其加以规范和明确。目前现行的法律制度并没有规定开展绩效审计需要何种资格, 只是对传统财务审计进行解释性的说明。所以, 应当致力于在国家立法中进一步明确开展绩效审计的资格限定, 做好绩效审计机关的资格审查, 明确审计机关的审查权限, 为政府绩效审计的发展营造良好的发展环境。 (5) 政府绩效审计方法体系。根据现有的审计经们总结出大致的审计程序, 每个程序的内容都会随着审计对象或者审计目标的变化而发生变化。主要分为以下步骤:一是立项和计划。主要是对审计项目进行筛选, 对选定的被审计对象制定审计项目计划。然后是开展审前调查其结果、最后是编制审计方案。二是根据被审计项目所要达到的效果目标, 从而选择相应的评价指标。每一个作为被审计对象的机构或项目可能因为各种原因而存在多重目标, 所以我们在审计评价的选择依据上尽量考虑其来源的权威性, 再根据被审计单位的总的审计目标, 制定出相适应的指标评价体系。三是测算指标评价结果。根据上一阶段已经确定的审计目标和审计评价指标, 对审计过程中所需要的数据、资料等进行广泛的搜集并作出相关的分析。四是报告和传递审计结果。我国的主要做法是, 对于政府公开审计结果的报告, 应当以公开的形式对外传递审计结果。相对于审计程序, 审计方法的确定主要有风险分析和目标评价两种。这两种审计方法可以在绩效审计工作中分开使用, 也可以将两者相结合。如果正在进行的政府绩效审计刚好处于一个期中的绩效审计, 那么就可以采取风险分析法。因为在这一阶段的审计主要是对正在执行的项目或行为管理控制情况进行的效益评价。而如果是出于对项目结果的评价, 就可以选择目标评价法, 对事后效益进行一个审计。 (6) 政府绩效审计评价体系。要建立全方位、多层次的具有中国特色的政府绩效审计体系, 要以科学发展观作为我们的理论指导, 对社会公共资源实现资源合理配置, 形成科学、有效的绩效评价体系。以科学发展的眼光, 来制定科学的的绩效审计综合评价指标。在社会经济飞速发展的新形势下, 建立政府绩效评价体系始终要坚守最基本的原则, 即通过深入贯彻落实科学发展观, 让广大的政府官员树立正确的政绩理念, 政府致力于其效能的执行。故此, 政府绩效审计应建立政府绩效审计的综合评价制度。深化国家政府的服务性职能, 为广大民众实现其根本利益。人民大众是国家的根本, 政府应当从人民的角度出发, 不断加强公共服务能力, 以提高公众对政府的满意程度。这个满意程度的衡量就需要建立一个政府绩效评价标准, 对通过这个标准, 来对政府的工作进行科学的评价。建立项目绩效评价体系, 实现项目资金和公共资源分配最优化项目资金的公共资源的是否有效、合理分配是我国目前政府管理考核的重头戏。为了更好地提高资金使用效率以及实现公共资源的合理配置, 最好的方法就是建立一个有效的项目绩效评价考核制度。建立将绩效考评与领导干部个人政绩“挂钩”的问责制度。需要建立明确的、相对统一的绩效考评标准来对政府官员们的工作作为进行识别和测量。对行政优良的进行政策激励, 对自身本职工作不作为的要其承受一定的惩罚, 并承担一定的责任。这样将政绩与绩效考评相结合的做法, 能够有效地保证政府绩效审计的健康有序的发展。

四、结论

本文所致力于构建的以中国特色为背景的政府绩效审计体系, 是针对我国政府绩效审计的缺陷不足和健康开展的障碍而提出的, 目的是为了能够更好的开展政府绩效审计, 发挥其应有的作用。本文所提出的我国现行审计体系存在各种问题, 都是目前面临的实际问题, 所以具有中国特色的政府绩效审计体系的构建是具有现实意义。当然, 本文所构建的中国特色政府绩效审计体系仍存在一定的缺陷, 仅从理论上分析指标评价体系的重要性, 而并没有提出切实标准的具体指标框架。在构建新政府绩效审计体系时, 更多的是理论上的考虑, 而忽略了实际工作中的困难, 这是本文需要进一步研究的重点。

参考文献

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[2]赵宦:《我国政府绩效审计标准之探讨》, 《会计与审计》2006年第12期。

[3]王云秀:《政府绩效审计研究与分析》, 《财会通讯》2007年第6期。

[4]王悦:《政府绩效审计要突出稳步重点前进》, 《中国审计》2006年第1期。

[5]吕珺、张超:《政府绩效审计与制度保障分析》, 《财会通讯》2009年第9期。

[6]陈尘肇:《中国绩效审计研究与实践现状》, 《财政研究》2009年第9期。

[7]廖洪、王素梅:《中美政府绩效审计比较》, 《审计与经济研究》2007年第6期。

[8]James Q.Wilson“, Study on the Government Performance Audit Evaluation Index System”, Management International Reviw, 2007.

土地资源绩效审计评价问题研究论文 第5篇

土地资源绩效审计评价指标是对土地资源及其经济效益，生态效益，社会效益等为主的综合效益因素所进行的评价。

土地资源绩效审计评价指标是对土地资源及其经济效益，生态效益，社会效益等为主的综合效益因素所进行的评价。

土地资源绩效审计评价指标包含以下几点：

1）相关性评价：即项目指标与生产需要之间的相关性，一是国家层面的相关性，二是与地方政府之间的相关性。

2）效果性评价：即投入与产出之间的关系，从预期效果，成效及相关影响等方面进行评价。

3）效率性评价：讲求投入与产出之间效益最大化，包含征地率、周期率、储备计划完成率以及闲置率等方面进行评价。

4）可持续性评价：是指项目实施后，其后续的管理、资金、财务等方面的可持续能力的评价。

5）合规性评价：是指项目运行过程中符合国家法律法规的评价，从审计发现的问题和落实整改两个方面进行评价。

绩效审计评价框架 第6篇

关键词：商业银行 内部审计 绩效评价 展望

一、引言

近年来，随着我国商业银行的陆续上市，银行间竞争日益激烈。商业银行内部审计在促进公司治理结构的完善，防范和化解金融风险以及提升银行的经营管理水平上发挥着越来越重要的作用。然而，从我国商业银行内部审计实践来看，内部审计人员考核评价机制不合理严重影响着内部审计作用的发挥。因此，打造一支高绩效内部审计团队，实现内部审计人员职业发展和商业银行价值最大化急需建立科学的内部审计人员考核评价机制。

二、商业银行内部审计人员绩效评价机制建设的目的

1、有利于提高审计效率，降低审计成本

建立科学的商业银行内部审计人员绩效考核机制，有利于引导审计人员积极探索风险导向审计理论与实践，实现内部审计的价值增值功能。同时，有利于激励内部审计人员不断创新审计工具，探索新的审计方法、流程。通过上述途径，整合商业银行内部审计资源，在降低金融风险，提高审计效率和效果的基础上，不断降低审计成本。

2、有利于培养一支高素质的审计人才队伍

商业银行内部审计人员的考核评价机制，有利于促进银行建立一支精通银行业务，熟悉金融监管政策，掌握现代审计技能，善于沟通合作的高绩效审计团队。科学的绩效考核机制能培养良好的职业操守，引导内部审计人员忠于商业银行内部审计事业。通过合理的考核机制，使我国商业银行逐步培养一支审计理念先进，审计技能高超的高素质的审计人才队伍。

3、有利于实现商业银行价值最大化

根据国际内部审计师协会（IIA）的定义，内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营并帮助组织实现其目标。因此，商业银行内部审计人员的考核评价机制，有利于通过专业化的审计监督、评价和咨询，合理保证银行资产安全，运营高效，从而实现被审计对象价值最大化和商业银行价值最大化。

三、商业银行内部审计人员绩效评价机制的主要内容

1、审计工作量化考核评价指标体系

通过国内外商业银行内部审计实践来看，审计工作量化考核评价指标主要包括审计发现、风险评估分析以及审计成果等方面。具体来说，商业银行内部审计部门要对审计过程中发现问题的数量和风险度进行量化；风险评估分析预警是指商业银行内部审计人员根据审计发现进行风险计量并分析评估，判断审计对象存在重大风险的方面以及环节；审计成果指标是指内部审计人员通过全面审计以及综合分析，对被审计对象的风险状况进行评估，对其改善经营管理，提高经营效率，要按质量和效果的不同给予量化考核评价。

2、审计质量效果综合评价体系

商业银行内部审计综合评价体系的项目应当三个方面的内容，即工作要素、工作能力以及工作态度。其中工作要素包括审计充分性、审计质量、工作效率、审计深度；工作能力包括银行业务知识、文字表达能力、沟通协调能力、审计专业技能、发展潜力；而工作态度应包括责任心、合作意识、品德、执行力。综合评价体系涉及的项目众多，在做整个考核评价中一般占50%的比重。审计人员综合评价表如表所示。

3、审计激励约束体系

根据前面所述，每到年终，商业银行根据审计量化考核指标体系和审计质量效果综合评价体系建立内部审计人员年度绩效考核评价表，并根据评价结果，公正、公平地对审计人员进行薪酬激励，同时依据商业银行内部审计职位管理办法，每年度终了对审计人员职位进行调整和晋升，当然对于不称职审计人员也要进行适当的处理。年度绩效考核表如下表所示。

表2 XXXX银行审计部员工（200X）年度绩效考核评价表

四、商业银行内部审计绩效评价机制展望

鉴于平衡计分卡工具已经广泛应用到国内外大型商业银行的绩效考核中，可以设想逐步将平衡计分卡引入到内部审计部门的绩效考核中，即分别从价值指标、被审计对象满意度、内部审计流程和学习与成长四个方面考核内部审计人员的绩效，从而真正引导商业银行建立一支审计理念方法先进、积极性高、凝聚力强的内部审计队伍，实现商业银行价值最大化。

参考文献：

[1]姜凡.商业银行绩效评价研究综述[J].中国证券期货，2012，（04）：231-232

[2]许一览.商业银行营销人员绩效评价系统的开发与实现[J].上海金融，2009，（05）：81-84

[3]郭江波.基于动态平衡计分卡的企业内部审计绩效评价研究[D].兰州商学院，2011

[4]黄萍萍.高校内部审计绩效评价研究[D].安徽大学，2012

[5]王红梅.完善国有商业银行内部绩效评价体系的对策[J].黑龙江金融，2007，（07）：8-10

[6]徐倩.我国商业银行经营绩效评价研究[D].西南财经大学，2012

绩效审计评价框架 第7篇

关键词：绩效审计,受托经济责任,BRT营运,评价模式

一、问题提出

BRT (Bus Rapid Transit, 快速公交系统) 是指一种介于快速轨道交通 (Rapid Roll Transit, 简称RRT) 和常规公交 (Normal Bus Transit, 简称NBT) 之间的新型公共客运系统, 利用现代化公交技术配合智能交通和集成调度系统, 开辟公交专用道路以实现轻轨服务水准的一种独特的城市客运系统。BRT运营管理部门是指对BRT城市交通运输项目进行运营管理的企业单位, 如城市公共交通总公司。BRT项目运营运营管理是城市运输管理部门主要业务职能活动。

目前, 由于BRT项目的运营管理与普通交通运输的管理存在较大差异, 导致相关城市交通运输部门产生管理上的纠合, 并且项目管理者责任模糊, 其绩效审计工作也头绪混乱, 对其运营管理部门的绩效评价因绩效审计对象和目标的偏离, 而致使绩效审计难以做出客观公正的评价等问题。本文试图从受托经济责任的视角, 理清BRT运营管理部门的受托经济责任范围和内容, 构建BRT运营管理绩效审计的理论框架, 为审计部门顺利开展城市交通企业的运营管理绩效审计, 提供有益的借鉴。

二、受托经济责任的理论框架

关于受托经济责任研究, 国外学者主要从公共受托责任的内涵以及受托责任的范围和内容框架等各方面展开论证。从上个世纪60、70年代起, 西方学者Jones M.Patton (1992) 、Romzek and Dubnick (1987) 、Gray (1984) 、Kevin (1994) 等对受托经济责任理论都有了较深入的研究。最高审计机关亚洲组织的东京宣言中, 给其赋予如下的定义:“公共受托经济责任, 是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况, 并负有财政管理和计划项目方面的责任”。国内学者杨时展 (1989) 、文硕 (1990) 、蔡春 (1999) 、王光远 (2004) 、秦荣生 (2006) 等强调行使政府权力的人必须为其行为承担公共的说明义务, 本质上受托责任是一种提供记录和就职责履行情况给予说明的义务, 因这种义务产生的赞扬和责备、奖励和惩罚从行为上可以看作是对受托责任的检验证明。国内外学者从受托责任的产生根源, 阐述了受托责任来源于公共资源配置权力的“授予”, 并认为受托责任是在公共资源配置权力中, 行使公共权力的人必须为其行为承担公共的说明义务, 本质上受托责任是一种提供记录和就职责履行情况给予说明的义务。关于受托经济责任研究范围和内容的研究, 刘世林 (2010) 依据马克思政治经学原理和政治学委托代理与授权理论, 分析了公共受托责任与社会再生产过程的关系, 提出了社会再生产过程实质上是经济组织的“业务职能活动”和“资源配置活动”的各个要素相互联系、相互交叉、相互影响, 从而推动实现社会资源和经济组织价值增长的目标的经济责任履行活动。由此可见, 经济责任作为经济活动的“内核”, 应包括“业务经营活动责任”、“货币资源配置责任”、“实物资源配置责任”、“人力资源配置责任”相互作用的“四类”责任范围框架。 (参阅图1) “受托经济责任”实质上是在国家授予一定的管理权限, 而由经济组织承担的管理责任, 包括社会管理责任和内部管理责任。现代管理理论的创始人法国实业家法约尔认为:“管理是由决策、计划、组织、指挥、协调及控制等职能为要素组成的活动过程”。197年诺贝尔经济学奖获得者赫伯持?西蒙提出“管理包括决策”的观点。事实上, 在经济组织“四类”责任范围框架下, 每一类责任都客观的分为“决策”责任和“执行”责任。决策和执行就是经济组织“四类”责任范围框架下的经济责任的内容。 (参阅图1)

三、BRT项目营运企业受托经济责任的界定

(一) BRT项目营运企业管理体制

受托经济责任的产生和变化基于公共资源所有权和经营权的分离而产生, 也伴随着这种授权关系的变化而变化。公共资源的授权关系变化, 一般受不同的授权体制制约和影响。BRT项目营运企业的管理体制, 是公共财政资源授权体制的一个具体运用。对BRT项目营运管理企业受托经济责任的界定, 首先要理清BRT项目营运企业的管理体制。

目前, 我国BRT项目营运企业在管理体制上尚没有统一的规定。我国大中型城市的公交企业性质仍属于国有企业或国家控股, 并且公交企业多以集团公司的形式在地方形成垄断;而对一些小城市和乡镇村来说则采取私人投资或私人承包公交线路的民营化发展模式, 政府提供财政补贴。黄玉兰 (2008) 提出, 我国正在实行的城市公交事业民营化管理, 其有着拓宽资金来源渠道、提升公交市场竞争活力、提高公交服务质量、推动政府职能转变等优点。但由于缺乏统一规划, 政出多门, 公交行业有多个政府部门分而治之, 各自发牌发证, 城市公交各管理部门在条块之间、行政层级之间职能的交叉, 政策不一等弊端, 使得公交公司管理混乱不清, 盈利创收能力差。以重庆市公交体制为例, 2006年改革前, 在同一公交市场上, 国有公交车和多家民企客运车辆展开竞争, 前者执行建设部政策, 后者执行交通部政策, 导致双方矛盾重重, 无序竞争。2006年后, 重庆市依据城市公交客运是为公众提供必要安全和普遍服务的社会公用事业, 充分发挥大型国有公交企业的主导和带动作用, 通过规范公交客运市场多种所有制主体, 实现对公交客运线路按严格的必要条件由政府特许经营, 构建适应社会主义市场经济要求的主城区公交客运营和管理体制。

目前, 以国有控制为主的公交营运公司组织机构多以“金字塔”型构建。该种组织结构最顶端以“总经理”为统领, 向下分别为“分管经理”、“管理部门”、“生产现场”。“分管经理”通常包括副总经理、工会主席等职务分别主要管理不同的单位领域。其下属的“管理部门”则相对比较庞大, 既包括行政、财务、人资等事业管理部门, 同时也包括营运服务、运营安全、车队管理等业务管理部门。在最底层, “生产现场”则是包括了实际车辆运行及站台服务等。这种结构强调正式程序、权职命令、规章、层级等, 在稳定的环境下为一种效率较高的组织形式。但是, 郭欣 (2011) 指出, 这种组织结构在公交市场信息变化快速、决策反应要求灵敏的情况下, 无法反应组织机构与组织任务之间的内在联系, 因而很难反映组织的运行机制。因此郭欣提出应当推行扁平化管理, 即建立在团队合作基础上, 弱化领导角色, 强调职能沟通和发挥管理能动性, 将管理的重心放在中间层的事业部, 同时整合多余职能科室, 明确职责。同样的, 在BRT项目营运公司的管理体制下, 应当明确各管理层级的职责, 依据职能清楚地划分责任范围和内容, 进而进行有效的绩效评价。

(二) 公交营运公司管理体制下的责任界定

通过改进原BRT营运公司“金字塔”型的组织结构, 在现推行的扁平化的组织管理体制下, 依据上述经济组织“四类”责任框架理论, 公交公司的各级职能部门, 其内部人力资源管理责任、财政财务管理责任、实物资产管理责任是管理部门内部人、财、物资源配置管理责任, 资源内部配置责任的有效履行, 有益于“职能责任”的有效履行, 提高BRT项目营运管理绩效。而对于更为重要的“职能责任”的履行, 这种职能责任重点是BRT项目营运中一切有关营运服务、营运安全等方面的管理。由决策权和执行权相互分离的原则我们可知, 公交公司在管理上的“资源配置权”和“职能履行权”都客观的可分为“决策权”和“执行权”。按照现行管理权限, 负责BRT项目运营的管理部门的内部资源实质上是公交公司的其他部门配置。具体来看, 如人力资源管理权, 由组织人事部门配置, 实物资产管理权由资产管理部门配置, 财政财务管理权由财政部门配置。

由于大多数公交运营公司以国有控股为主, 因此在资源的配置上通常会经历两次配置。首先是人财物资源从外部配置到BRT项目运营的管理部门。在这个过程中, 包括由上级政府下拨财政资金支持公交公司正常的营运运转, 分配相关人员支持业务、行政职能等。也只有在分配这些资源后, 公交公司的高级管理层, 例如总经理级别的, 才能有权利对这些资源行使决策, 同时承担相应的“决策”责任。而在管理部门内部的“二次”配置中, 主要是依据外部配置规定和具体方案直接配置到位, 部门内部只依据公交公司的规定和方案执行, 在内部人财物资源配置上, BRT项目运营的管理部门在内部资源配置方面只有执行权, 而没有决策权, 相应的也只承担资源内部配置的“执行”责任。在上述BRT项目营运公司管理层的决策责任中, 其主要是通过制定政策和建立分级管理的内部控制制度, 对上级拨付的财政资金进行概预算和分配, 对固定资产购置及修配进行审批, 统筹计划行车路线、合理分派员工以及整体运行监督等工作的履行。因此, BRT项目运营管理层的决策责任应包括:政策制定和内部控制制度建立、固定资产购置与修配的审批、财政资金概预算审批和使用检查, 以及统筹安排行车路线与人员等内容。严格来说, 这些工作部分仍是在执行上级政府及主管部门的决策, 公交公司在BRT项目运营的过程中应承担上述执行责任。公交公司作为BRT项目运营管理中的核心组织, 其承担的责任同样是一种执行责任。

(三) BRT项目营运企业绩效评价的范围和内容

负责BRT项目运营的公交公司, 作为BRT项目营运的管理者, 其管理部门的管理绩效集中体现在“人、财、物”的绩效上, 实质上就是围绕着其在BRT项目运营管理方面的受托经济责任而展开的管理部门的管理绩效评价。

按照经济组织“四类”责任框架理论, 公交公司BRT项目运营的管理部门被授予了“业务职能履行权”和“内部资源配置权”, 相应的公交公司管理部门也要承担相应的责任。从受托经济责任的“四类”责任范围框架来看, 对公交公司管理部门的绩效审计的范围必须涵盖BRT项目运营的业务管理和内部资源配置两大领域, 即“四类”责任范围———“财政财务管理责任”、“实物资产管理责任”、“人力资源管理责任”、“职能业务管理责任”。其中, 前三项责任作为“内部资源配置责任”主要是指上级机关和部门配置给BRT项目运营管理部门的用于维持部门行政管理和业务职能正常开展的资源, 如行政经费、办公处所和办公设备、管理人员及其人员薪酬使用责任。职能业务管理责任主要是指BRT项目运营中有关运行服务、运行安全等方面的管理责任。

BRT项目运营公司管理部门的绩效审计的内容从“决策”和“执行”两个方面分别界定。根据前文已有的分析, 公交公司管理部门内部资源配置只有执行责任而没有决策责任, 对其内部资源配置方面的绩效审计内容也只能从内部资源的配置“执行”责任入手。对于部门内部资源配置绩效审计, 财政财务方面主要是评价部门财政财务收支是否严格遵守上级部门的预算及其收支制度, 即以上级部门的预算指标为标准, 评价财政经费使用的经济性, 以及有财政投资的固定资产生产购置资金的使用结算过程和进行审计;实物资产方面评价实物资产使用是否保质、保量、保值、保用途, 即以上级部门配给的实物资产质、量、值、用途为标准, 评价实物资产使用合理性和经济性;评价内部职工岗位安排、工作流程、出勤率等是否按照制度要求执行人力资源配置结构是否合理、现有人力资源的综合素质是否达到要求, 即以上级部门定编定岗制度和干部职工以及服务对象的问卷评价为标准, 评价管理部门工作的效率性。

公交公司在BRT项目营运的职能业务管理方面, 其业务职能责任主要包括提供运行服务、保证运行安全等职能。相较资源配置权的责任来看, 这种责任则是一种“决策”性责任, 对于管理部门的业务职能决策责任履行的绩效审计, 主要包括三个方面: (1) 政策、制度审计。公交公司有权根据中央和上级管理部门的政策, 制定适合本BRT项目营运的具体政策和管理制度, 对于政策、制度建立的绩效审计, 应以专家的论证、更主要的是政策执行的相关单位以及本地群众的问卷评价统计结果为标准, 评价政策、制度的公平性、可行性。 (2) 项目运营情况审计。BRT项目营运情况的好坏, 主要体现在公交公司在BRT项目营运业绩的变化情况, 客运量增减多少, 客运收入是否有所增加, 资产周转率如何。对于BRT项目营运情况的绩效审计, 应以审计部门的审计意见结果为标准, 评价公交公司的总体营运成果, 以及有关BRT项目营运决策的适当性、科学性、公平性。 (3) BRT项目营运的社会效益。BRT项目作为一项具有公益性质的政府项目, 其目的主要是为公众提供更为快捷的交通, 缓解交通压力, 因此对于BRT项目产生的社会效益, 包括公众满意度、环境效益等应当通过借以群众问卷评价统计结果为标准进行效果性的评价。

四、BRT项目营运管理绩效审计理论框架

“绩效”一词来源于管理学, 不同的人对绩效有不同的理解。有的人认为, 绩效是指完成工作的效率与效能;有人认为绩效是指那种经过评估的工作行为、方式及其结果;更多的人认为绩效是指员工的工作结果, 是对“组织”的目标达成产生的效益或“贡献”。实质上绩效是组织为实现其目标而开展的活动在不同层面上的有效输出, 是成绩与成效的综合, 是一定时期内的工作行为、方式、结果及其产生的客观影响。全球最著名的管理学大师之一, 彼得?德鲁克教授从绩效与管理、受托经济责任的三者关系方面做了深入研究, 认为:“管理是一种以绩效、责任为基础的专业职能”。经济组织内部实现其目标过程, 实质上是组织全体员工履行其受托经济责任的过程。受托经济责任的履行贯穿于整个经济组织的业务职能的履行流程中, 分布于每一个职工的职务行为中。可见, 绩效评价, 是对经济组织在一定时期内为实现目标的工作行为、方式、结果所产生的客观影响的评价, 也是对经济组织管理层受托经济责任履行过程和效果的评价。全面的绩效评价必须以经济组织受托经济责任为对象, 并以受托经济责任履行结果是否达到预期目标为评价标准。

从哲学意义上说, 受托经济责任作为一种特定的“客观事物”, 有着其特定的“形式”和“内容”。所谓形式是指客观事物的外在形状和表现形式, 内容是指客观事物内在因素的总和。具体到受托经济责任这一客观事物, 其“范围”作为受托经济责任的边界, 它也是反映该事物的外在表现形式之一;受托经济责任的范围不仅是明确这一事物的边界的规则, 也是划定不同责任主体之间不同责任内容的边界, 在这个边界之内圈定了不同责任主体的活动领域和权力作用的范围, 它是责任主体履行受托经济责任的边界规范。其“内容”作为这一客观事物内在因素总和, 是在特定的边界范围内的内在实体因素。受托经济责任的内容, 则是在其特定的责任范围内的责任实体要素。构建以受托经济责任为基础的绩效平价理论框架, 首要的任务是清楚界定受托经济责任的范围和内容。

公共经济组织绩效评价实质上是围绕着公共经济组织的受托经济责任而展开的经济组织管理责任履行目标达成情况的评价, 其评价对象是公共受托经济责任的履行情况。因此, 经济组织绩效评价的范围和内容必须与其受托经济责任的范围和内容保持一致。在评价时, 主要是构建以受托经济责任履行“绩效”评价为核心, 以真实性、合法性验证确认为基础的公共部门绩效评价模式。以绩效评价为核心, 就是整个公共经济组织的绩效评价围绕着经济组织受托经济责任履行是否达成预期目标而展开, 首先, 构建涵盖经济组织整体四类受托经济责任范围, 反映经济组织受托经济责任内容 (责任范围框架下的决策、执行责任内容) 的评价指标体系, 作为反映经济组织绩效目标实现情况的数据化信息平台。其次, 选择衡量经济组织受托经济责任履行优劣的评价标准, 受托经济责任履行的优劣往往与责任目标的实现程度正相关, 绩效评价标准的选择应以受托经济责任履行数据化目标为依据。再次, 建立评价指标与评价标准的对比机制, “评价指标值”是其涵盖的受托经济责任履行结果的“实际实现值”, “评价标准值”是与评价指标涵盖口径一直的“预期目标值”, 通过二者的对比, 结果反映的恰是该类受托经济责任的履行效果。上述三个阶段, 是绩效评价的核心工作, 而绩效评价指标体系的构建和评价标准体系的选择是构建绩效评价体系重要内容。参阅图2.

绩效评价离不开反映经济组织绩效目标实现情况的数据化信息平台———评价指标体系, 在评价过程中, 确保评价结果的客观性和公正性的前提是, 评价指标所反映的数据信息的真实性, 影响评价指标实际实现值升降的受托经济责任履行行为的合法性。因此, 以受托经济责任为基础的经济组织绩效评级模式的应用, 必须以评价指标所反映的数据信息的“真实性”验证确认, 以影响评价指标实际实现值升降的受托经济责任履行行为的“合法性”验证确认为基础。通过对评价指标数据的真实性、合法性验证确认, 剔除虚假数据和违法违规数据对评价指标数据的不良影响, 以实现绩效评价结果的客观性、公正性。基于受托经济责任的绩效评价模式, 即以绩效评价为核心, 以真实性、合法性验证确认为基础的绩效评价模式, 这种评价模式, 不仅化解了基于财务活动的绩效评价模式的评价范围狭窄, 难以实现全面、客观、公正评价经济组织绩效责任的矛盾, 也突破了绩效评价与真实性、合法性设计目标与有效性 (绩效) 评价目标相脱节的困局。这种绩效评价模式的理论框架, 不仅适用于盈利单位的绩效评价, 也适用于非盈利单位的绩效评价, 具有广泛的应用性。

随着近几年审计工作的发展, 审计部门对经济组织的绩效评价已成为审计工作的中心目标。长期以来, 无论是公共交通管理部门, 还是其他公共管理部门, 对于其绩效评价一直没有找到科学的评价模式, 要么是绩效评价目标与真实性、合法性审计目标的脱节, 评价结论脱离绩效公共价值目标, 导致评价结果的客观性、公正性的缺失;要么是绩效评价与受托责任的脱节, 以财务活动为中心而脱离对公共部门职能责任的绩效评价, 导致评价结论的全面性、完整性的缺失。弥补当前公共部门绩效评价模式的重大缺陷, 主要是构建以受托经济责任履行“绩效”评价为核心, 以真实性、合法性验证确认为基础的公共部门绩效评价模式。具体到BRT项目建设运行方面, 负责BRT城市交通运输项目的企业, 如确认城市交通运输公司为管理部门。其管理绩效主要体现在其项目建设和财政资金使用管理责任履行上。构建BRT管理运行部门基于受托责任审计的评价模式, 就是构建BRT运营管理部门在建设项目管理和财政资金配套管理方面的受托经济责任履行绩效的评价模式, 需要主要应理清以下几个关系。

第一, 受托经济责任与绩效评价的关系。英国著名绩效审计专家Glynn (1985) 对英国、加拿大等六国开展政府绩效审计的情况进行比较后得出绩效审计服务于公共受托责任的结论。我国学者秦荣生 (1994) 、蔡春等 (2011) 认为绩效审计的核心目标是绩效评价, 目的是为了解除或确认政府的公共受托责任。审计对政府及其部门以“绩效”为核心的评价具有“公共”性价值取向, 这种价值取向使经济责任审计矛头直接指向了“公共受托责任”。这些论断清楚的解释了公共部门受托经济责任与其部门管理绩效以及绩效评价的关系。公共部门的绩效主要体现在受托经济责任目标的达成上, 绩效评价的对象就是公共部门受托经济责任。BRT项目运营管理部门实质上也是特定的公共管理部门, 其受托经济责任主要体现在BRT项目运行管理责任的履行上。管理部门受托责任的有效履行, 保质保量的完成日常营运任务, 充分体现了财政资金的“增值”, 即体现出管理部门的管理绩效。只有在项目营运任务目标完成的情况下, 才能体现管理部门受托责任的有效履行。审计部门对BRT快速城市公交项目管理运营部门的绩效评价, 实质上就是对其受托经济责任履行结果的评价。理清这一关系, 有利于破解绩效评价与受托经济责任脱节的思想障碍, 使审计人员进一步明确绩效评价的关注点应主要集中在BRT项目营运业绩和社会效益, 公交公司的管理部门受托经济责任的履行过程和效果方面。

第二, 绩效评价目标与受托经济责任履行目标的关系。Johnsen等 (2001) 认为政府绩效审计更主要的是代表公众的利益。Pollitt (2003) 调查欧洲五国审计机关开展绩效审计的状况后认为, 公共部门绩效审计尤其应注重向社会公众提供审计报告。这些论断, 从绩效评价价值取向和受托经济责任本质层面揭示了绩效评价目标与受托经济责任旅行目标的关系。首先, 公共部门的绩效评价目标必须体现公共利益价值取向, BRT快速公交项目的绩效评价必须体现公共价值取向, 用于建设BRT项目的资金是一种公共资源, BRT项目的投入运营, 对于增加广大市民的切身利益而言, 是该项目的最大“增值”或最大“绩效”。这也恰恰体现了管理部门的受托经济责任履行目标的达成。其次, 政府投入大量的财政资金用于BRT项目营运, 其最大期望就是保证营运任务的完成并发挥应有的效能。为了保证营运任务的完成, 财政资金投资者也期望管理者承担如实报告受托责任履行情况和结果, 依据法律法规制度履行受托责任的义务。作为BRT项目的运营管理部门, 首当其中要承担“绩效”责任的同时, 还要承担报告真实性责任和管理行为的合法性责任。由此可见, BRT项目运营管理部门绩效评价目标与受托经济责任履行目标二者具有同一性, 二者是一种趋同关系。理清这一关系, 可以使审计人员明确绩效评价标准与受托经济责任履行目标的关系, 有利于绩效评价标准的科学合理的选择。

第三, 受托责任范围和内容与绩效评价范围和内容的关系。既然绩效评价的对象即受托经济责任, 那么绩效评价范围和内容也必须受受托经济责任范围和内容的制约和决定。受托经济责任的“内部资源配置” (包括财政财务、实物资产、人力资源) 责任和“业务职能履行”责任的“四类”范围框架和“决策”、“执行”两项内容模式, 决定了BRT运营管理部企业绩效评价的范围和内容。交通公司的内部资源主要是以上级机关和部门配置为主, 在资源配置上不承担“决策”责任, 而只承担资源使用的“执行”责任;在履行业务职能上, 公交公司具有制定公交线路、车辆运行等方面的审批权、管理权, 应承担相应的“决策”责任。

参考文献

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绩效审计评价框架 第8篇

1 财政支出绩效评价的的实施意义

财政支出绩效评价作为改善公共管理水平的重要工具,具有判断、预测、激励、约束等多项功能。建立财政支出绩效评价的制度和方法,是深化财政改革的必然,有利于进一步完善财政资金分配的科学性,缓解财政收支矛盾。能够通过对财政收支对比关系的深入分析,对财政资金运用结果的绩效评价,促进财政资金供给理念从供给保障向“有效供给”的实质性转变,进而更好地满足区域经济社会发展的财力需求。

1.1 有利于确立以财政支出效果为最终目标的财政支出取向。

财政支出和管理的全过程应该是:从预算的编制到执行再到决算,到最后的追踪问效。而我们常说的财政三步曲只是预算、执行、决算,缺少了问效这一环节。长期以来受传统管理模式的影响,财政资金管理中普遍存在着“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的问题,存在着财政支出规模与支出效果脱节的缺陷。财政预算支出以规模而不是以效益为基本目标取向,财政的主要任务被误解为要最大程度地满足各部门的资金需要,各部门把大量时间和精力放在争项目、争资金上,而投资责任和支出效果却往往无人负责,造成财政支出效率较低,导致行政成本加大和公共资源的浪费。实施财政支出绩效评价,将支出控制的重点从投入转到了产出或结果,突出强调财政支出的责任和效益,要求支出机构承担起对于产出或结果的管理决策的责任,提高财政资金的使用效率。

1.2 突出了财政支出绩效评价对财政支出的约束。

顾名思义,公共财政是公众的财政,公众有权知道财政的钱都用到哪里去了。同时,公众不仅希望有一个廉洁的政府,更希望有一个高效的政府。高效使用纳税人的钱,是纳税人对政府的要求,也是政府自身提高执政能力和行政管理水平的需要。通过对财政资金的使用情况进行综合评价,判断钱花出去有没有达到预期的目标,有没有取得较好的政治效果、社会效益和经济效益,发现并分析资金使用上和管理上存在的问题及其形成原因,将目标主要锁定在提高部门的服务质量和挖掘潜力上,有利于控制预算规模,防止预算支出膨胀。寻求以最低成本最大限度地满足公共需要,最合理、最有效地促进经济社会协调发展,从而有效地提高财政管理水平,完善财政政策。

1.3 有利于增加财政支出的科学性和透明度,进而逐渐推动“绩效预算”模式的建立。

通过对财政资金投入情况进行绩效评价,把评价结果作为预算安排的重要依据,从资金分配源头上予以规范,进一步管理好财政资金支出的闸门,体现了以结果为中心的理财思想。在政府与财政的关系上,财政不再是过去那种被动的出纳机构,而真正成为“政府的理财者”。这对那些“只想要钱,不想办事”的机关肯定是有压力的,至少他们先得想想要办成哪些事,然后才去要钱。部门单位向财政申请款,不能再像以前那样,报一个文件说要多少钱就行,而是从一开始就要把资金的绩效目标以及评价结果与预算结合起来,实现绩效与预算的匹配,彻底改变预算单位申请预算随意要价的做法,硬化预算的约束。

2 财政支出绩效评价工作面临的难点分析

目前财政支出绩效评价工作虽然已有初步的基础,但由于起步较晚,仍然处于理论准备和试点摸索阶段,全面建立和完善财政支出绩效评价制度并使评价结果具有科学性和合理的鉴证性还需要经历较为漫长的过程。

2.1 发展和建立一套成熟而且运行成本比较低的绩效测评体系,需要较长过程。

绩效评价的核心是建立起一套完整的能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法,使项目的绩效目标能够量化、具体化,为评价各项目的绩效提供技术支持。由于财政支出范围广泛,具有不同层次、不同领域、不同支出性质评价的复杂性。如何采取一种比较准确的办法,来对财政支出绩效进行衡量,是财政支出绩效评价中的核心问题和主要难点。制定一套科学完整的评价指标体系,采集编制一套系统和公正合理的评价标准值,熟练掌握和应用评价方法,优化评价手段等都还需要一个过程。

2.2 全社会对绩效评价的认识还有一个过程,缺乏支持财政支出绩效评价的氛围。

我国财政支出绩效评价工作刚刚起步,目前还没有财政支出绩效评价工作相关的法律和制度,工作缺乏硬约束。也没有法律法规明确财政部门就是绩效评价工作的执行主体,工作起来难免出现个别部门、单位不积极主动配合的现象。同时传统的、固有的观念给绩效评价工作带来相当大的阻力。长期以来人们认为财政资金是“唐僧肉”,不吃白不吃。绩效评价工作对人们固有的思想观念带来了巨大的冲击,要打破长期形成的管理方式,其难度可想而知。在目前考核机制下,单位领导最看重的是其在任职期间的发展业绩,最重视的是“争项目、争投资、争规模”等“外延扩大再生产”方式以求得发展效应,即期望的是眼前或很快能看得到的成绩。绩效评价在推动发展效应方面更是一种“内含扩大再生产”方式,而且绩效评价是对过去已支出的、现在正在支出的和将来要支出的财政资金或项目的有效性进行更深层次的监督,这些矛盾将或多或少限制财政部门绩效评价的开展。此外财政支出涉及到各个层面,牵涉到部门、单位甚至是个人的利益,财政支出本身错综复杂的利益关系,也增加了绩效评价工作的难度,这在很大程度上削弱了财政资金使用部门、单位和项目追求较好支出的动力。

3 对开展财政支出绩效评价的对策建议

要着力培育支持财政支出绩效评价的制度环境,不断建立和完善实施财政支出绩效评价所需要的各种基础条件,采取定性与定量相结合的方法,从多角度看待财政支出的绩效问题,从而逐步有效地推进财政支出绩效评价实施的广度和深度。

3.1 强化财政支出绩效评价宣传力度,树立绩效评价理念。只有破除传统观念束缚,才能从根本上提高对公共资金绩效评价的重视程度。一是财政部门必须积极采取措施,开展对绩效评价工作重要性的宣传。通过重要工作会议加以强调、通过媒体宣传等多种形式,让公共资金绩效评价理念深入人心。要运用绩效评价试点成果,积极争取各部门领导对绩效评价工作的重视。二是制定并完善相关奖励制度,建立领导任用及提拔与财政资金绩效评价挂钩的考核机制,扭转以往注重短期内“短、平、快”政绩的做法。

3.2 充分调动各方面的积极性,努力营造支持财政支出绩效评价的氛围。对财政支出进行追踪问效,不仅仅是财政部门的事情,也是资金使用单位和财政部门的共同责任。财政部门应注意调动各方面的积极性,善于利用各方面的力量,加强沟通联系,注意听取意见,做好解释、说明工作,达到相互理解、配合和支持,形成共识,推动绩效评价工作的开展。

3.3 设立专门的财政支出绩效评价组织机构,作为财政支出绩效评价的执行主体。通过成立有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构,负责财政支出绩效评价的制度建设和具体评价工作的组织落实,为绩效评价工作的开展提供制度保障。本着“先易后难、先简后繁”的原则,选择部分财政支出项目,开展试点工作。现阶段财政支出绩效评价工作的实施范围主要是重大项目建设资金、大宗申请款及教育、水利、社会保障、基础建设等财政支出。逐步有序扩展绩效评价的实施范围和完善组织管理程序,收集评价衡量体系中所需的基础(下转309页)(上接155页)信息,建立和完和完善满足不同层面、不同行业、不同支出性质等方面的指标体系,保障财政支出绩效评价的客观公正性。

3.4 增加评价结果的约束力,确立财政支出绩效评价工作的权威性。逐步探索绩效评价结果公示制度,根据财政支出评价结果分析诊断单位和部门的主要政绩水平,建立绩效评价结果的应用机制。绩效评价结果既作为部门单位后续拨款的重要依据,倘若一个部门经过考核,存在绩效或与经费不配比,将成为预算主管部门削减预算的重要依据。同时也作为该单位目标管理考核的重要内容,甚至可以作为干部任用的重要参考。

3.5 逐步推动“绩效预算”模式的建立。绩效预算是指根据确定的绩效目标和成本,计算确定部门或单位使用财政资金的额度或计划,它是财政绩效管理的基础环节和基本方式。建立绩效预算管理的约束机制和激励机制,能够切实提高政府的管理效能和财政资金的有效性。其最终目的是将绩效评价与预算编制和预算管理紧密结合起来,建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理体系,形成效率与支出相匹配的财政资金供给制度。因此,应在继续推进部门预算改革的基础上,初步建立起完善的绩效评价体系,并尝试将绩效评价结果与部门预算编制相结合,逐步将绩效预算的理念引入到财政支出管理中,使预算管理模式从投入控制预算转到效果导向预算,提升财政效率。

摘要：在公共支出管理制度中引入和突出财政支出绩效评价环节,是我国财政支出管理改革和公共财政框架构建过程中的重要内容。财政支出绩效评价工作,得到越来越多有识之士的推崇。针对这一问题进行了论述。

绩效审计评价框架 第9篇

2008年以来, 一场全球性的金融危机席卷而来, 为应对危机, 中国政府采取了宽松的货币政策和“4万亿”强投资计划等一系列积极财政政策。由于地方政府的财力难以应对中央政府要求的高达1.3万亿的资金配套 (1) , 为了突破资金瓶颈和法律障碍, 地方融资平台如雨后春笋般粉墨登场, 成为强经济刺激计划中最活跃的投融资主体。

国务院2010年19号文对地方融资平台给出的官方定义为“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 承担政府投资项目融资功能, 并拥有独立法人资格的经济实体”。地方政府对投融资的客观需要和主观冲动, 使得融资平台规模和数量激长的同时, 也出现了规模增长过快、运作不规范、经营效益低下等问题。地方融资平台在拉动内需的经济计划中发挥着举足轻重的作用, 也潜在着巨大的金融风险和财政风险。

二、地方融资平台运营现状及存在的问题

(一) 运作模式:发展定位不准确, 未形成清晰的发展规划

地方融资平台普遍的运作模式为通过政府组织, 采取“以财政注资、土地为支撑、市场化筹资”的方式, 形成企业、财政、土地、金融机构等因素的合力, 通过平台融资、平台转借转投等方式放大政府的投资效应, 进而破解城市基础项目建设的投融资瓶颈。理想状况下主要运营方式为以股权 (项目) 投资为核销的资产运营, 通过“投资 (建设) —管理—增值—长期持有 (或移交) ”的价值链和管理链的回路, 实现国有资本与民间资本的对接、产业资本和金融资本的对接。

从管理成本和管理体量来看, 市政府无法对其投融资行为进行具体的归口管理。投融资平台究竟是政府出资设立并授权的不以盈利为目的的政府投资机构, 还是政府授权的国有资产经营公司;是政府的一个职能“部门”还是完全市场化的主体。大部分地方融资平台的企业定位处于政府主导型与市场化经营主体的矛盾交织之间, 摇摆不定。在实际运作中, 部分投融资平台或履职“缺位”未能完成政策性投资;或在市场经营中或“失足”“错位”将政府资源投入高风险、夕阳、或两高一剩产业, 自身定位上的不准确是其迷失方向, 缺乏科学合理的战略规划。

(二) 投资状况:政府指令性项目为主, 投资和收益不匹配

在经营业务上, 大部分地方融资平台以承担政府指令性投资任务为主, 一是成立项目公司完成政府交办的公益性或准公益性项目的投资建设以及工程的实施;二是根据政府的授意或委托实施股权性投资或者对政府划转的股权进行管理。公益性、基础性项目投资额巨大, 且本身不具有赢利能力, 通过这类项目从银行获得长期融资很困难, 依靠项目包装或者流动资金贷款实施项目建设, 还款期限与还款能力也发生了错位。如南京市某集团A自2005年至2010年对某城市环境综合整治工程累计投入资金近52亿, 除少量财政资本金注入, 大部分项目资金来源于银行贷款, 年资金使用成本达2亿多, 五年来累计获得经营性收入仅5000万, 年平均投资回报率不足0.2% (2) , 仅能勉强维持日常管养支出, 依靠项目本身收益偿还项目贷款纯属“镜花水月”。

(三) 融资状况:过度负债, 未建立稳定偿债渠道

融资方面, 地方融资平台普遍存在过度负债现象, 央行的调研结果显示, 2009年5月末, 全国共有政府投融资平台3800多家, 管理总资产近9万亿元, 存在着将近6万亿元的巨额融资, 平均资产负债率约60%。商业银行贷款是地方融资平台融资的主要方向, 四大行、国开行和地方金融机构在贷款主角上形成三足鼎立的局面;企业债券、资产证券化以及BOT等创新型融资渠道, 虽然融资成本相对较低, 由于发行报批手续的繁杂, 不占主流;在贷款资金的偿还上看, 很多项目都是依靠土地出让金收益, 由于近几年国家宏观政策影响, 土地出让收到政府计划和出让条件等诸多限制, 一个在遥不可期的未来才能实现的政策, 滚存下来的却是当下实实在在的资金成本。于此同时, 在当前动荡起伏的金融市场, 有些平台企业为获取经营性现金流, 将资金投入股票、证券等高风险市场, 财务风险极大, 无异于竭泽而渔。

(四) 管理状况:法人治理结构不健全, 现代企业制度不完善

现代企业制度的突出特征是, 董事会、监事会以及总经理同时具备, 互相牵制, 缺一不可。地方投融资平台法人治理结构问题主要表现在两个方面, 一是法人治理结构本身不完善。现代企业制度中完善的法人治理至少要包括股东会、董事会和监事会。由于地方投融资平台通常由政府单独出资或主导, 在法人治理方面股东会自然欠缺, 甚至董事会也不完善, 通常仅设置董事长, 监事会更被置于可有可无状态。二是法人治理水平低下。由于地方投融资平台的政府出资性质, 即使在法人治理结构完整的情况下, 也经常出现政府官员任职、经营层与决策层高度重叠、职业经理人缺乏等现象, 使得地方投融资平台的法人治理水平低下, 管理效率不高。

三、地方融资平台绩效审计与绩效评价体系的建立

综上所述, 地方融资平台目前定位不明、经营效益差、投融资风险大和管理水平低的现状, 与其在国民经济转型和城市化发展进程所处位置的要求, 存在较大差距。因此, 对地方融资平台加大绩效审计力度, 从自身运营效益的角度揭示其在经营绩效和社会责任绩效上存在的问题, 帮助其提高经济价值和社会价值, 才能实现其经济运行的可持续发展。为全面推进我国经济结构的战略性调整, 强化政府的投融资能力及对国有股权的管控能力, 防范系统性金融风险, 笔者认为, 有必要将传统的资产负债损益审计与绩效审计的思路相结合, 建立健全绩效评价体系, 为规范化平台运作提供评价依据。

(一) 目前投融资平台绩效审计存在的技术难点

1. 如何定义地方融资平台的性质

地方融资平台是地方政府根据城市建设需要, 由政府注入资本金以及财政补贴依据公司法建立起来的拥有法人治理结构的特有的企业组织形式, 是包裹着公司这一组织形式的“壳”, 却包含政府职能部门的“灵魂”的特殊企业, 在某种程度上也可以说是政府职能部门的职责延伸的特殊政府外设机构。投融资平台是承担着部分公共服务、公共管理、公共事业投资职能;同时谋求盈利的以有限责任公司为载体的法人实体。性质的准确定位会直接影响到绩效审计的重点和评价指标的设计。

2. 对“投融资”概念的理解

一方面“投融资”描述了现实经济中的一种复合性的经济行为, 即“投资融资化”和“融资投资化”的结合;另一方面是从“投融资”体制角度来理解的概念, 在目前中国处于经济转轨的过程中, 重大领域的投融资决策受政府各项政策影响, 投融资行为、尤其是特定主体的投融资行为正是政治经济体制在企业具体行为上的反映。前者描述的是具体化的投融资行为, 是静态的、单一的, 而后者从体制的角度来理解“投融资”这一概念必须用历史的眼光, 其内涵的变化正是随着国家政治经济体制的变化逐渐变化、充实、丰满。分析某一具体投融资决策的合规性、效益性, 必须还原到某个特定的政策环境, 才能正确定位企业的具体经济行为背后的思维逻辑;对具体投资项目的绩效评价也必须回归到某个特定时期的社会背景和经济发展阶段中去, 不能和相关的历史时期割裂开来。

3. 如何选择绩效评价指标

目前国际通用的绩效评价体系仅有两条清晰的分支:针对非盈利机构 (non-for-profit sector) 的绩效评价体系和针对私人领域 (private sector) 的绩效评价体系, 前者以法规性、组织性、政治性的非财务指标为主, 绩效评价的重点是对公共资源是否充分利用以及社会需求是否最大限度的满足;后者主要以财务指标为主, 绩效评价的重点是经济实体是否有效运行, 内部的经济资源是否充分利用, 能否以最小的经济投入获得最大的经济产出。两者的界限明确, 不可融合。

地方融资平台是拥有双重身份的特殊职能企业, 是我国经济体制改革过程中创造出的有中国特色的政策产物, 在国际惯例中选择一类现有指标来进行绩效评价比较困难, 应该根据融资平台企业的具体业务, 将社会效益性指标和经济效益性指标设置不同权重, 同时定性指标与定量指标相结合。

(二) 基于价值链理论的地方融资平台绩效评价模型

多数学者认为, 企业每项经营活动都是创造价值的经济活动, 而这些互不相同但又相互联系的生产经营活动构成了创造价值的动态过程, 即价值链 (1) 。地方融资平台之所以获得各级各类审计机关、审计组织的关注, 与其资金聚集程度密不可分, 从单个实体占有资金的“密度”而言, 地方融资平台堪比“航母”。对这类企业的审计笔者将其定义为“资金密集型审计”, 绩效审计将与资金流向息息相关的各环节作为审计重点。价值链的绩效是一条价值链是否具有竞争力的衡量标准, 地方融资平台的每项日常经营活动都处于资金流转的价值链中, 划分为资金的取得、投入、使用和结果等四个环节, 可通过分析每个环节的经济性、效益型和效果性来评价地方融资平台的经营绩效。

1. 价值链上游环节———资金的取得:

筹资、融资情况, 包括总量、渠道、方式、成本以及偿债资金的来源, 重点评价融资的经济性、效率性和效果性以及风险防范能力。经济性主要指资金使用成本, 各类来源资金比例, 是否达到最佳资金使用结构, 融资是否存在不正常的附加条件, 资金到位前发生的融资费用是否合理;效率性指能否根据筹资计划、资金预算筹措到资金, 资金来源是否足额、合规、合法, 是否与相关资金提供方是否订立正规、合理的书面协议;效果性指资金筹措的目标是否达到, 是否符合管理部门下达的计划、预算, 以及是否及时、足额到账;风险防范能力指总体资金使用的风险, 包括财务风险、法律风险、道德风险等, 对于外部融资, 平台企业是否制定了资金偿还计划以及偿债资金的可靠性。

2. 价值链中游环节———资金的投入:

主要指一次性投入到位的资金, 如股权性投资, 包括投资方向、行业、结构、成本以及投资回报情况。投资的合规性指是否履行有关国资管理部门相关报告、报批和备案手续;投资的经济性指投资成本是否符合市场公允价值, 预计的投资回报率和投资回收期与投资成本是否匹配;投资的效率性指是否充分利用有限资金, 完成企业制定的投资计划和有关部门制定的资金投放任务;投资的效果性指是否发挥先导性、基础性投资的作用, 投资方向有无回避“两高一剩”, 重点投资战略是否优化, 产品或服务是否具有市场竞争力。

3. 价值链中游环节———资金的使用:

主要针对项目投资的资金使用这样一个持续性的过程, 重点评价工程项目建设的经济性、效益性、效果性。包括对政府交办的工程建设任务是否完成到位, 建设工程的实施过程是否符合政策预期, 以及相关项目在服务地区群众生活、提升城市形象方面是否发挥了应有的作用。审查项目立项是否符合地方政府有关立项文件、是否编制了工程建设方案并就方案进行了必要论证;是否经过了勘察设计, 委托相应资质的设计单位来设计;对于工程物资采购和使用是否执行了政府采购和招投标办法的有关规定, 有无合同审签和授权制度;审查工程有无运营成本控制, 成本是否合理、合规;是否存在行政经费挤占、挪用建设资金、虚列支出、私设小金库和现金管理使用的其他不规范情况;工程项目是否进行了竣工决算、以及在具体地区发挥作用的情况。

4. 价值链下游环节———资金的结果:

资金产生的结果体现在内外两个层面, 内部结果指资金经过筹集到使用的过程, 能够为企业自身带来的资产的变化, 增值或优化, 体现在企业资产质量上的提高或者企业效益的增加;外部结果指资金的投放形成的外部效益, 包括外部经济性、社会效益、生态效益等, 作为承担政府投融资职能的平台企业, 在履行社会责任、政府任务的角度, 在提升城市形象、支持经济发展所体现出的作用。

(三) 以沃尔比重评分法为工具的指标体系设计

独立的、零散的绩效审计评价指标是无法对资金的价值链绩效情况做出最终的评价, 必须借助一定的评价工具。目前采用较多的评价工具有成本效益分析法、综合指数法等, “沃尔比重评分法” (1) 起源于1928年, 亚历山大?沃尔出版的《信用晴雨表研究》和《财务报表比率分析》中提出了对企业信用能力指数的分析和评价。基本原理就是把若干个财务比率用线性关系结合起来, 对选中的财务比率给定其在总评价中的比重 (比重总和为100) , 然后确定标准比率, 并与实际比率相比较, 评出每项指标的得分, 最后得出总评分。由于沃尔评分法在财务指标的选取上有一定局限, 因此, 笔者是基于“沃尔评分法”的, 尝试性引入非财务指标作为补充, 以弥补这一缺限, 探讨资金的价值链绩效评价指标体系的构建途径。

通常采用的分析方法包括:趋势分析法和因素分析法, 可通过实地调查、咨询相关部门、走访统计部门等多种方式, 收集直接间接数据, 纵向上分析企业的资产负债情况、收益状况、现金流入状况进行对比分析, 找出其经济效益的变化趋势, 并进而发现影响其经济效益变化的主要因素, 摸清其主要的盈利来源和核心竞争力;定量分析和定性分析相结合:.一方面对企业存在的问题做定性描述, 概括其在履行政府投融资平台职能的完成情况;另一方面通过运用相关财务分析指标, 描述其在资产管理、收益水平、现金流入的安全度上所处的位置。定量和定性两者结合, 对其进行综合评价。

首先确定评价的内容, 设置评价指标, 确定采用哪些定量和定性评价指标;第二科学划分定量指标和定性指标的比例, 并赋以一定的比重;第三确定各项比率指标的标准值。沃尔评分法的标准值是指各指标在企业现时条件下的最优值, 但是, 当某一指标与最优值差异很大时, 会对总评分产生不合逻辑的重大影响。通常标准值主要采用以下标准: (1) 计划标准。以预先制定的目标、计划和预算定额等数据作为评价的标准。 (2) 行业标准。以同行业的相关指标数据为样本, 运用一定的统计方法计算而制定出的评价标准。 (3) 历史标准。以本地区、本部门、单位或同类部门、单位绩效评价指标的历史数据作为样本, 运5用一定的统计方法计算出的各类指标平均历史水平。 (4) 经验标准。由专家学者根据财政经济活动发展规律和实践经验, 经过分析研究后得出的评价标准;第四计算并评分。计算出各类定量指标值和对定性指标进行描述, 并参照计划标准、行业标准、历史标准以及经验标准对定量和定性指标的结果进行评分。 (如示例表) (5) 对评分结果进行汇总分析, 并根据公式:汇总评价分值P=Σ置a×80%+Σy参×20%, 其中:P表示各个评价指标, x、y表示各定量和定性指标的评分值, a、卢代表各定量和定性指标各自的比重。比重和评分的设置依靠审计人员的职业判断, 计算汇总评分后, 运用横向比较、纵向比较、历史比较、经验比较等分析方法, 评价绩效水平。

1. 资金的取得绩效评价指标:

由于地方融资平台企业对资金存在迫切需求, 往往存在不计成本不顾条件不考虑偿还能力, 甚至以牺牲效率为代价的融资行为, 为平台运营带来了巨大的风险隐患, 现有的和隐形的资金成本给平台企业背上了沉重的包袱, 这部分主要以定量指标为主, 定性指标集中在融资相关的内控制度管理方面。

(1) 定量指标:

A.经济性指标:筹集资金加权平均成本率、融资费用率、融资附加成本率等。

B.效率性指标:融资计划完成率、资金充足率等。

C.效果性指标:融资拨付率、资金到位率等。

D.风险性指标:债务对土地的依存度、借新还旧率、已获利息倍数等。

(2) 定性指标:是否订立筹资预算、预算是否合理、是否专人管理、是否建立相应的内控管理制度、是否存在融资风险预警制度等。

2. 资金的投入绩效评价指标:

部分融资平台以股权经营为纽带, 对外以股权性投资形成的资金投入, 以发挥产业引导作用, 对这部分资金投入评价相对单纯, 以定量指标为主。

(1) 定量指标:

A.经济性指标:投资回报率、财务净现值率、投资利润率等。

B.效率性指标:投资计划完成率、无效投资率、损失浪费率等。

C.效果性指标:投资回收期等。

(2) 定性指标:投资管理是否到位、是否建立投资管理制度、投资报批手续是否完善、是否与被投资企业建立日常联系制度等。

3. 资金的使用绩效评价指标:

基础项目的建设成为大部分融资平台的资金使用方向, 传统上的项目资金审计, 更多关注造价的核减, 很少涉及建设资金使用的绩效审计, 致使我国许多财政性投资的经营性公共工程投入运营后效益极其低下, 探讨公共工程建设专项资金绩效审计评价指标就尤为重要, 对于项目资金的绩效评价以定量指标为主, 对项目资金的管理评价以定性指标为主。

(1) 定量指标:

A.经济性指标:如投资核减率、工程管理费率、经费节约率、一般支出挤占项目支出比率等。

B.效率性指标:如投资利润率、投资利税率、项日管理内控制度健全有效率、项目提前 (延期) 完成时间等。

C.效果性指标:工程目标工作完成率、投资回收期、目标完成率、项目设计能力利用率、项目质量建设管理量合格率等。

(2) 定性指标:包括资金预算是否合理、预期目标是否科学, 资金使用项是否进行可行性论证、资金是否有序、及时拨付、是否加强资金管理, 财务核算制度的建立和执行情况, 是否做到专款专用、项目资金的使用是否严格履行招投标程序、项目质量等级等。

4. 资金的结果绩效评价指标:

资金形成的结果可从经济效益、社会效益和生态效益三个方面来评价, 经济效益指标包括内部经济的保值增值, 资产优化以及外部形成的经济性;而社会效益和生态效益则更多涉及非财务性评价指标。

(1) 定量指标:

A.内部结果指标:资产利润率、国有资本保值增值率、企业经济附加值。

B.外部结果指标:如成立后人均国民生产总值平均增长率、利税增加率、社会贡献率、环保投资增长额、人均绿地变化率、森林覆盖变化率等。

(2) 定性指标:是否弥补产业空白、增加就业、维持社会稳定投产或运行后是否达到预期的效果、城市文明程度、卫生、环保程度, 公众满意程度等。

四、结语

绩效审计评价指标体系是一个系统的工程, 在具体操作中, 可顺应资金流转的各环节, 按照融资平台的不同性质、不同目标, 根据不同地区、不同时期、不同社会环境以及不同的政府执政理念的要求, 有意识的搜集各类技术指标和数据资料, 建立科学、完整的绩效审计评价指标库。

由于地方融资平台在融资渠道、投放方向具有多元性, 资金使用效益存在多样性, 对于资金价值链的绩效指标很难穷尽;同时对于具体行业具体指标的选取和计算方法尚未走上标准化的道路, 要想构建科学、客观、合理的评价指标体系, 对绩效审计人员的知识水平和职业判断有较高的要求。本文仅通过对一些特征性指标的列举, 利用沃尔评分法的基本原理构建了评价方法, 对地方融资平台资金的绩效评价指标体系进行了初步探讨, 不足之处, 敬请批评指正。

摘要：地方融资平台目前成为强经济刺激计划中最活跃的投融资主体, 在拉动内需的经济计划中发挥着举足轻重的作用, 也潜在着巨大的金融风险和财政风险。从融资平台运营现状出发, 分析目前政府投融资平台企业绩效审计中需要关注的关键点, 并探索性结合价值链理论和“沃尔比重评分法”构建“资金密集型审计”的绩效评价指标体系, 评价地方融资平台的运营绩效。

关键词：融资平台,绩效审计,绩效评价,沃尔比重评分法

参考文献

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绩效审计评价框架 第10篇

环境绩效审计评价体系是审计人员在开展环境绩效审计时所依据的审计标准, 它是指导审计人员开展环境绩效审计的指南。构建适合我国国情的环境绩效审计评价体系, 有理论必要性和现实紧迫性。

(一) 丰富绩效审计和环境审计理论发展的需要

我国目前关于绩效审计和环境审计理论研究还很不成熟, 对于评价体系的研究则更是寥若晨星。如果能构建起二者相结合的评价体系, 则不仅符合环境审计未来的发展趋势, 更能完善我国环境绩效审计的理论体系, 使其更加有效地指导实践。

(二) 提高审计人员环境审计效率和审计质量的关键

环境绩效审计重在对绩效的考核, 若能够建立一套切实可操作的评价标准, 使得审计人员在环境审计实务中可以得心应手运用, 通过这些评价标准出具科学合理的审计建议或报告, 则会大大降低审计人员的工作量, 提高审计效率, 同时也令审计建议可信度更加增强。

(三) 降低环境审计人员审计风险的现实需要

由于环境审计涉及的范围广泛, 审计内容多种多样, 评价起来较困难和复杂, 如果缺少一套科学的评价体系, 则无疑会大大增加审计人员的审计风险及盲目性, 使其难以保持独立客观的立场。

二、建立环境绩效审计评价体系的原则

建立适合我国国情的环境绩效审计评价体系是一个科学系统的工程, 牵扯事项广、需要考虑的问题众多, 一些问题处理不当可能会引发不必要的矛盾。因此, 笔者认为, 在具体构建过程中, 应当坚持以下原则:

(一) 可行性原则

这是评价体系构建过程中最重要的一条规则, 即评价体系必须切实可行, 具有可操作性。在体系的构建过程中, 应当本着实事求是的态度, 结合某一地区、某一项目的实际情况, 因地因时制宜, 避免好高骛远。

(二) 分领域、分项目原则

环境审计涉及的领域众多, 形式也是多种多样。固此无法设计具有普遍适用性的评价体系。所以, 应当按照环境审计所涉及的领域为标准, 设计每个领域的相应的评价体系, 才能保证评价标准的切实可行。越是扩展到宏观层面, 指标设计越要概括和灵活, 越是微观, 指标设计应当具体而准确。

(三) 成本效益原则

开展审计工作的一个重要的原则就是成本效益原则, 它对任何审计工作都有约束作用。审计人员在构建评价体系时, 应当充分考虑各个指标获取的经济成本和环境收益, 这既是节约有限的环境审计资源需要, 也是提高环境审计效率的现实需求。

(四) 全面性原则

环境绩效审计评价体系的设计应当全面客观, 确保从整体上对审计项目提出科学的建议和意见。全面指的是评价体系的设计应尽量考虑到审计项目的方方面面, 从经济性、效率性、效果性、环保性和适当性等方面综合考虑。

三、环境绩效审计评价体系的构建

对于环境绩效审计评价体系的构建, 一般都应从经济性、效率性、效果性、环保性和适当性等方面加以考虑, 在具体制定时, 根据审计项目的不同来设计各个大指标的具体子评价指标。笔者以某省退耕还林工程为例, 分析该项目环境绩效审计评级体系的设计。

(一) 项目实施背景介绍

某省从2000年开始退耕还林工程, 经过几年的建设, 该省的生态环境有了一定的改善, 为了进一步加强对退耕还林工程资金效益、项目绩效的考核, 某省决定于2004年对该省前几年退耕还林工程进行环境绩效审计。

该项目的审计主要是以退耕还林工程资金使用绩效的审计为主线进行的, 通过绩效审计来验证资金使用的效益性, 继而根据项目结果来评价审计项目的经济性、效率性、效果性、环保性和适当性。这里的资金的绩效审计同传统的财务收支审计目标定位有所不同, 财务收支审计侧重资金使用的合法性和真实性, 绩效审计侧重资金使用的绩效。项目审计的对象是涉及退耕还林工程的相关部门。在确定审计范围和重点方面, 该省决定将退耕还林工程的资金使用情况 (主要包括工程项目计划管理、种苗发放和供应管理情况、工程项目相关政策落实情况等) 、工程项目资金使用效果及效益的审计作为审计的重点。

(二) 环境绩效评价体系构建与应用

表1是对退耕还林绩效审计评价体系评价指标的设计, 分为一级指标、二级指标和相关权重三部分组成。二级指标是一级指标的相关子项目, 一级指标按照传统绩效审计的“3E”加环保性和适当性共五个指标项目。

相关权重指标是审计人员根据对审计项目实际分析评价, 运用一定的方法 (如数理统计法、调查问卷法、模糊数学法等实证分析方法) , 经过计算得出相应的权重, 权重的计量应尽量避免审计人员的主观臆断。在评价指标的使用上, 项目的总体得分等于每个二级指标得分值乘以其对应的权重并汇总。

(三) 审计结果与建议

审计人员依据环境绩效审计评价标准, 执行适当的审计程序和方法, 最后形成了审计结果和建议。审计调查结果发现: (1) 在经济性方面, 财政、林业、粮食等部门滞留、截留和挤占资金, 金融机构违规多收利息, 项目实施中存在承包协议不合法等现象; (2) 在效率性方面, 由于案例中所给材料数据的限制, 未能对其进行计算; (3) 在效果性方面, 实际还林面积、实际还林成活率、实际还林保存率均高于预期, 退耕还林工程完成情况较为出色; (4) 环保性方面, 调查地区的植被覆盖率有了显著提升, 水土流失得到有效的控制, 各地自然灾害明显减少; (5) 适当性方面, 退耕还林解放了农村劳动力, 外出务工人员增加, 促进了第三产业的发展和农民收入的增加, 但是依然存在少数损害农民利益的情况。

鉴于以上发现的审计问题, 审计人员提出了以下建议: (1) 进一步规范实施相关工作; (2) 延长退耕还林工程的现金补助年限, 巩固退耕还林成果; (3) 加强对退耕还林资金的统一调度和使用的监管, 提高资金使用效率; (4) 建立和完善农村经营体制, 解除退耕农民后顾之忧。

通过对退耕还林工程环境绩效审计评价体系的设计举例, 对其设计过程及应用进行了展示。但相关理论体系和实际指标设计仍不完善, 设计中的主观性依然比较大, 且完整评价体系应当对各个领域分别设计评价指标体系的集合, 所以在后续研究中环境绩效审计评价体系的设计任重而道远。

参考文献

[1]审计署环境审计协调领导小组办公室:《环境审计案例》, 中国时代经济出版社2008年版。

[2]蔡春等:《环境审计论》, 中国时代经济出版社2006年版。

政府绩效审计评价体系构建 第11篇

(一) 受托责任

“受托责任”一词最早由杨时展先生从英文“accountability”翻译过来, 并提出“审计不但因受托经济责任的发生而发生, 而且因受托经济责任的发展而发展”。1988年, 英国审计学家D·弗林特 (David.Flint) 在其《审计哲学与原理导论》中认为, “作为一种几乎普遍的真理, 凡存在审计的地方, 就一定存在一方关系人对另一方或其他关系人负有履行受托经济责任的义务这样一种关系……此种责任义务关系的存在是审计的重要前提, 可能还是最重要的前提。”受托责任已成为当代政治学、经济学和政府治理的核心概念之一。经济受托责任对审计的推动作用关键在于当经济资源积累到一定程度后, 所有权与经管权发生了分离, 一方面, 委托者为了其经济利益的保值增值, 必须对所委托的经济资源的使用和管理状况进行有效监督;另一方面, 受托人为了向委托人证明自己对经济资源的效益管理, 需要独立客观的第三方加以证明。在监督受托经济责任与解除受托经济责任两种合力的推动下, 既具有独立地位, 又具有专业技术的审计活动便产生并得到不断的演进与发展。这个过程如图1所示:

在这个委托与受托关系互动的过程中, 存在如下要素关系: (1) 主体:委托方 (经济资源所有者) , 受托方 (经济资源管理者) ; (2) 客体:经济资源。这里的经济资源是广义的, 包括委托———受托关系构建的各种物质载体中介, 如, 货币、实物、人力资源、生态资源等; (3) 目标:监管受托责任、解除受托责任; (4) 过程:经管过程 (控制资源引致) 、报告过程 (信息不对称引致) 。

(二) 公共受托责任

根据受托责任方的不同, 受托责任可以划分为:公共受托责任、公司受托责任和组织内部受托责任。公共受托责任即是政府的受托责任, 美国政府会计准则委员会 (GASB) 提出, 公共受托责任是指政府从事各项社会公共事务管理活动的义务, 或者是“对资源或活动从公众那里转移给政府当局而应负责任的一种转换”。美国审计总署 (GAO) 认为, 公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。蔡春认为, 一个国家 (政府) 的资源应属于全体人民所有, 国家 (政府) 是受人民之托在管理和经营这些资源或财富, 所以国家 (政府) 必须对经管人民所托付的资源负责, 必须就其经管情况向人民做出报告或说明, 国家 (政府) 对社会公众所负的这些责任就是公共受托责任。绩效审计就是建立在公共受托责任基础之上的, 社会公众作为终极委托人赋予政府管理、运作公共经济资源, 制定、执行公共政策的权利, 随着民主意识的增强, 他们不仅希望委托的资源得到安全、合规的管理, 更希望资源保值增值。20世纪70年代以来, 西方国家政府治理中出现了经济停滞、财政危机、效率低下、资源耗费等严重问题, 社会公众转而诉求低成本、低消耗、高效益、高效率、重服务、重效果的政府治理, 英国、美国、新西兰、澳大利亚等西方国家纷纷开展了一场声势浩大且影响深远的的政府改革运动, 即“新公共管理运动”。在新公共管理运动的推动下, 政府作为公共资源的最大受托方, 社会公众对政府肩负的受托公共责任提出了更高标准的要求, 真实、合规性审计已远远不能满足新形势的需要, 经济性、效率性、效果性、公平性、环境性的政府绩效审计渐渐受到社会公众的重视并成为理论研究的重点。

二、绩效评价体系目标与构建困境

(一) 绩效审计

最高审计机关国际组织 (INTOSAI) 于1986年在悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议上形成了一份文件:《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》, 明确了“绩效审计”的表述:最高审计机关的传统任务是进行合规性审计, 包括遵守法律和规章以及财务责任的所有方面;除了合规性审计, 还有另一种类型的审计, 它涉及对公营部门的经济性、效率性和效果性的评价, 这就是绩效审计。大多数国家都把“3E”作为绩效审计的标准, 即经济性 (Economy) 、效率性 (Efficiency) 和效果性 (Effectiveness) , 随着绩效审计理论研究与实践的深入又拓展为“5E”标准, 即增加环境性 (environment) 和公平性 (equity) 。英国国家审计署2003年颁布的《绩效审计手册》阐述了经济性、效率性和效果性, 概言之, 经济性的直接含义是成本减至最低;效率性的直接含义是达到最佳的投人和产出比例;效果性的直接含义是实际效果与预计效果的比例关系。在《世界审计组织绩效审计指南》、《亚洲审计组织绩效审计指南》或其他有关文件中并没有给出环境性、公平性的阐述与原则要求。陈骏提出公平性是公共政策和公共服务的本质属性, 公平性主要包括供给过程的公平性、供给机制的公平性以及供给取向的公平性。加拿大丹尼斯·普瑞斯波尔认为, 环境性指审查对自然资源的有效利用和对生态平衡的维护情况, 公平性指审查在社会利润分配方面是否公平及其对社会秩序的影响。

(二) 绩效审计评价体系

评价体系是整个绩效审计理论结构的核心部分, 其建立与否是绩效审计能否有效深入开展的最直接因素。目前, 绩效审计研究总体滞后于绩效审计实践的一个重要原因就是缺乏一个科学的、有指导意义的、可操作的评价体系, 评价体系研究还处于起步阶段。笔者认为, 绩效审计评价体系难以建立的重要原因在于绩效审计自身理论及其绩效审计对象的特殊性, 与传统政府财务审计存在巨大差别。其难点在于: (1) 经济性、效率性、效果性, 概念边界不清、相互重叠, 而环境性、公平性还没有科学规范的阐述, 各言其说。由于边界不明, 不同的人在不同的环境下就有不同的解读。吴国萍认为, 实际工作中经济性、效率性和效果性都不是一个简单的算术比, 三者又常常是交叉在一起的, 虽然绩效审计没有必要对以上三个方面都得出结论, 但审计人员如果孤立地检查经济性和效率性, 而不考虑效果性, 审计工作所能发挥的作用是有限的, 在实际工作中很难将三者割裂开来。 (2) 政府活动和公共项目具有长期性、多样性、复杂性、社会效益性特点, 整齐划一、统一标准的评价体系似乎不能涵盖纷繁复杂的绩效审计对象。如教育投入、环保项目、国防事业等是多层次的、短期难以见效的, 且对未来的判断与预期具有很大的不确定性和不可靠性, 绩效审计评价面临着巨大的风险, 评价信度就会大打折扣。此外, 有些项目是不计经济效益的, 更多的是侧重社会福利、民众福祉, 传统的投入———产出———效益评价模式似乎难以计量。 (3) 绩效审计评价并不能完全替代财务审计适用于所有公共部门、公共资源, 首先应明确项目选题范围, “有所为, 有所不为”。绩效审计的评价应与绩效审计的目标相匹配, 审计目标决定了审计内容, 从而也就决定了审计评价的内容。绩效审计的评价随审计对象的不同会有很大差别, 因此, 不可能建立一套普遍适用的、适合于所有审计对象的一般评价体系。

三、政府绩效审计评价体系构建思路

(一) 绩效审计的评价标准

对政府绩效审计的评价标准, 国内学者李爽和赵宝柱有较为统一的看法, 他们认为不能用一套固定的审计方法来完成不同的效益审计项目, 必须针对不同的审计对象和目的设计不同的取证和分析方法。周亚荣、廖洪认为政府绩效审计评价指标的研究应先考虑划分绩效评价的对象, 并基于预算视角单独建立了政府部门绩效审计评价。同时, 提出评价标准与评价指标非同一概念, 评价指标反映的是“绩效是什么样的”, 评价标准反映的是“绩效应该是什么样的”。笔者认为, 这二者没有本质的差别, 他们都是为了绩效审计提供一个参照, 用什么标准来衡量的问题, 当已存在部门、行业、国际标准时就可以直接利用其作为参照, 当不存在相应标准时, 就应建立一套评价体系, 这二者可以相互配合使用。本文对二者不加以区分, 均称为评价标准, 其关系如图2所示:

在英国的绩效审计实践中, 充分体现了“保持灵活和创造性”, 在不同的时期、不同的地区, 对于不同的绩效审计项目, 目标的要求和实现方式也不尽相同。近年来英国的审计实践中, 审计机构没有就绩效审计的规划、执行和报告等环节做出严格规定, 而是最大限度的鼓励创新, 强调审计人员在不同的审计环境中不能采用“一成不变的”方法, 要树立创新意识, 根据审计项目的对象, 确定不同的方法、预算和报告风格。最高审计机关国际组织发布的职业道德规范制定了4条原则, 即:专业胜任能力、公正性、保守职业秘密和独立客观公正。英国国家审计署在上述原则框架体系内, 结合审计实践, 制定了英国绩效审计的八条原则:专业胜任能力、公正性、严密性、客观性和独立性、责任、增值性、坚定性、沟通协调。

(二) 绩效审计对象

可以根据绩效审计对象的不同, 采取“灵活和创造性”, 建立不同的评价体系, 对特殊的项目特殊对待, 不必拘泥于统一的评价体系。同时, 可以借鉴英国和最高审计组织的原则作为绩效审计评价体系构建的基本原则, 总揽绩效评价。绩效审计评价对象如图3所示:

在项目选题上, 绩效审计并不能完全应用于所有公共领域, 绩效审计的对象应是“有所为, 有所不为”的。笔者认为应着重关注如下范围: (1) 关乎国计民生、社会安全的审计项目, 即重点审计领域或难点问题; (2) 社会公众特别关注的焦点、热点、重点问题; (3) 涉及重大资金支出的政府部门和政府活动; (4) 有关政府政策和重大改革措施实施的情况和效果; (5) 适合使用提高绩效审计技术, 创造巨大审计效益的领域。

(三) 绩效审计评价方法

在评价方法上, 各种审计方法常组合运用, 应坚持一般性和多元性的统一, 多学科方法交叉结合。李爽和赵宝柱对效益审计方法进行国际比较之后提出了效益审计的方法体系:即文件查阅、访谈、二手资料的评价和使用、调查、现场走访、观察、比较、个案资料、借鉴、分析、统计分析、管理分析、可行性研究报告评价、固定成本分析、盈亏平衡分析、工程概预算评价、环境分析、体制/运营模式分析、咨询、抽查、财务审计、科学实验等23种方法构成的效益审计方法体系。综合国内外绩效审计实践, 主要有以下多种评价技术:投入-产出-效益分析法, 最低成本法, 净现值法, 加法合成法 (亦称评分法) , 综合指数法 (亦称指数评价法) , 模糊数学法 (亦称模糊综合评价) , 逻辑框架法, 目标评价法, 因素分析法, 公众评判法, 历史动态比较法。根据一般的绩效审计规律, 投入产出效益分析法、最低成本法、净现值法、加法合成法、综合指数法、逻辑框架法适用于政府项目 (公共资源) 的绩效审计评价;模糊数学法、目标评价法、因素分析法、公众评价法、历史动态比较法等则适用于政府部门 (政府职能) 绩效审计的评价。

一个科学的、有指导作用的评价标准应该具备可靠性、客观性、相关性、完整性、适当性、可理解性、可达到性的特征。构建评价标准, 要“分门别类”, 区分绩效审计对象。对政府职能部门建立绩效评价标准, 从预算视角切入是很有意义的探索。2003年以来, 为与公共财政体系相适应, 我国政府实行了新的财政预算编制、管理体系———部门预算, 部门支出中就编报了项目支出内容。政府预算是依据法律程序编制的, 具有科学性、规范性、公开性和可靠性。预算配置、预算执行、预算决算的流程为绩效审计评价提供了良好的切入点。对公共资源建立绩效评价标准, 首先应充分利用国内、国际组织、各行各业等成熟的标准与经验, 这也是国外绩效审计先进国家通常采用的模式。具体的标准包括:以国际行业标准和国内行业标准为标准, 以法律法规和政府导向为标准, 以领域内权威性专家的研究成果和意见为标准, 以上级单位对被审计单位提出的目标为标准, 以被审计对象特别研究或制定的技术手册和技术规范为标准, 以被审计单位自身制定的制度和规则为标准, 以国外审计机关发布的标准和审计人员的职业判断为标准等。对于投入产出易于准确测算的项目, 仍可使用传统的投入-产出-效益评价标准, 采用结果导向模式通过对多个预选方案进行成本效益分析, 选择最优项目, 直接考察被审计对象的活动带来的一系列实际影响。对于强调社会效益、民众福祉的项目, 考虑社会公众满意度的调查作为评价标准。如, 2002年英国国家审计署对政府部门133家公共服务热线提供公共服务的情况进行绩效审计, 审计署围绕“公众是否愿意通过拨打电话来获得商品和服务”这个主题, 对社会公众做了综合性调查, 结果表明, 60%的公众愿意通过电话获得建议服务, 审计署以此为依据得出结论:公众对公共服务热线满意度较高。

四、结论

对于绩效审计研究与实务的应用, 我国还处于起步阶段, 一些省市地区或一些重大项目绩效审计的开展累积了宝贵的经验。西方国家经验表明, 绩效评价体系是不可能一步到位的, 国外的绩效审计已经开展了很久, 相对也比较成熟, 可吸收其中先进的部分。在构建评价体系上, 没有一套应用于所有项目的、固定不变的评价体系, 任何学者、政府部门或被审计对象使用的评价标准、合理化方法等都可以用作审计评价, 只要能搞清问题的方法, 可以说都是好的评价方法。因此, 笔者认为在评价体系的构建与应用中, 需要关注如下事项: (1) 绩效审计评价标准需要与审计目标、审计方法、审计对象保持一致性、相关性, 审计对象要区别分类, 审计目标可突出一个目标, 方法可组合运用; (2) 设计评价标准必须充分了解被审计对象及其环境的特性, 被审计对象预期达到的目的; (3) 评价标准不应“神秘化”, 过分注重比率、系数等复杂量化指标; (4) 审计人员必须具备过硬的专业素养, 作出合理的职业判断; (5) 与被审计单位信息交流通畅, 并考虑引入外部专家。

参考文献

[1]蔡春:《审计理论结构研究》, 东北财经大学出版社2001年版。

[2]刘英来:《效益审计研讨会综述》《, 审计研究》2004年第6期。

[3]吴国萍:《关于开展政府绩效审计工作的思考》《, 审计研究》2005年第2期。

[4]周亚荣、廖洪:《政府部门绩效审计评价:基于预算的视角》, 《经济管理》2007年第11期。