政策借鉴与传播

政策借鉴与传播（精选10篇）

政策借鉴与传播 第1篇

全球化背景下各国的教育改革相互影响, 跨国间存在“旅行式改革”现象, 这究竟是好是坏, 一直众说纷纭。学界许多研究者非常担心我们在渐渐趋同于一个固定的国际教育模型, 而逐步放弃对优质教育的本质概念。这些学者们将全球范围内政策借鉴与传播 (policy borrowing and lending) 的扩散归咎于各个具有国际影响力的角色。这些机构向各国政府推荐一系列自己所推崇的最佳实践 (best practices) 。但是, 另外一些学者则大声为“旅行式改革”叫好, 因为他们假设这些改革代表了在各国间成功移植的最佳实践与国际标准。这类分析家视政策规划为一个理性任务, 认为政策转移证明了经验总结, 因此是通过有数据支撑的政策规划所得出的较理想结果。毋庸置疑的是, 有关政策借鉴与传播的研究充斥着各种激烈的观点。2012年, 《世界教育年鉴》出版了《政策借鉴与传播》一书, 为我们提供了一个绝佳的时机来回顾政策借鉴与传播这个比较政策研究中的核心领域。本文试图超越直白的是非判断, 描述和分析了在全球化时代下的政策借鉴与传播。

一、比较教育学和政策研究学之间的联系

一直以来, 那些有关“旅行式改革”的关注相较于其他研究课题更有效地描绘、证明了比较研究学的学科本质与必要性。从方法论上来说, 任何跨国的改革研究都从定义上属于比较研究。作为两个不断成熟的大型学科比较教育学和政策研究学的交集, “旅行式改革”吸收了两大学科的研究传统。这两个学科的研究传统从本质方向上是跨学科的, 并且通常吸引了许多活跃于全球化与政策转移 (policy transfer) 等研究的比较政治学、比较社会学学者。

与此同时, 比较教育学和政策研究学之间又有显著的区别:比较教育学是跨国研究, 而政策研究学则是跨行业研究。简而言之, 比较教育学最突出的特点是研究本地政策在国际发展大背景下的情况。

政策研究学的一个主要特点是学者们通常乐意吸纳各个不同行业的讨论, 这些内容包括社会政策、环境政策、私企政策、非营利与非政府机构政策等。在这样的时代背景下, 学科间的相互嫁接是十分必要的。比较教育学和政策研究学这两个学科的交流对双方都有益, 并且能够弥补各自研究传统上的概念缺陷。由此, 一个积极的结果便是鼓励比较教育学内部的讨论更广地接纳政策研究学的理论。这些理论往往是由多个行业内的情况总结而成, 通常不限于政府政策和教育领域。同时, 政策研究学也能从比较教育学的视角受益, 特别是以比较的眼光来审视与挑战政策分析领域常常会产生的国别主义和狭隘主义。

各类改革在全球范围内传播的速度实在惊人。无可厚非的是这样的现象增加了学界对了解政策制定者们为何及如何吸纳少数跨国知识库信息的兴趣, 特别是比如经合组织 (OECD) 、国际教育成就评价协会 (IEA) 、世界银行、联合国教科文组织 (UNESCO) 。在各个系统、层次、教育分支领域内的改革都是惊人的相似。即使跨越了不同社会、政治、经济发展程度的国界, 我们也会在不同的教育层次发现:人均教育拨款、高等教育中的质量保障、终身学习、自主学习等改革讨论, 从蒙古乌兰巴托到德国柏林、从美国安克雷奇到南非开普敦, 各地所推行的改革发展非常一致。政策制定者们开始毫无原则地将这些改革统称为“教育界中的最佳实践”或者“国际标准”, 就好像早已形成了一套被明确定义并共享的标准、政策与实践方针。然而, 教育界中这样的“空想全球化” (imagined globalization) 和那些为了向同地区、各共同教育空间内其他教育系统进行融合和一致化的压力, 已经严重影响了各国的改革议程设定。[1]

二、努力了解本地政策语境

2012年出版的《世界教育年鉴》聚集了比较教育中知名的学者一同对政策借鉴与传播进行反思。书中作者们的共同兴趣不仅仅是比较政策研究, 人们也都具有相似的解释框架 (interpretative framework) 和研究方法, 以帮助他们关注“旅行式改革”的本地意义、改良内容、语境重构过程。这些学者系统地采用了一个能解释本地政策语境 (local policy context) 的视角, 从本源中探寻为什么“旅行式改革”、“最佳实践”、“国际标准”会在世界各地被引入。对于这些学者来说, “旅行式改革”并不一定是理性借鉴的结果, 而往往由政治和经济因素决定。这样的解释框架就直截了当地反驳了那些所谓的“常识”:认为代表着最佳实践的改革就是已经有过验证的成功经验。

将本地政策语境作为政策转移的基本分析单位, 大大增强了政策借鉴与传播过程中媒介、步骤、影响、时间等因素的重要性。对政策借鉴与传播的研究大多是由一个起初看起来非理性或者自相矛盾的现象诱发。当我们所运用的解释框架主要关注跨国间政策吸引力的“社会逻辑” (socio-logic) 或者政策借鉴与传播的政治经济原因时, 这些不一致的现象往往是可以理解的。[2]因此, 学者们应该仔细研究的是本地政策语境。正是这样的语境内容能为我们提供线索以探究为什么“旅行式改革”会在各地产生共鸣, 这些改革都试图想解决什么问题, 而它又争取到了哪些政策角色的支持。

由我自己研究所推进的解释框架, 大多涉及政策转移的政治和经济维度。[3]从政治角度来说, 政策借鉴与传播往往能通过建立政治联合, 对长期的政策冲突产生有益的效果。政策借鉴与传播也可以让持相反意见的政治团体集合资源来支持一个被视为更中立、从他国引进的第三方选择。各个国际标准在这样的背景下成为了一个越来越受认可的参考方案。

从经济角度来审视, 政策借鉴与传播通常是一个短暂的现象, 主要与舶来式政策改革的外界经济援助项目资助时间长短有关。较贫穷国家的政策借鉴与传播过程与公共事业领域中的结构调整、增强扶贫力度、提高有效管理等内容相似, 是获得国际援助的前提条件。作为在项目层面获得援助和贷款的前提, 政策借鉴与传播在发展中国家不仅是强制的, 更是单一指向的。各类改革不断从北半球、西半球推向南半球、东半球。

探索政策借鉴与传播的政治、经济动力还是一个比较新的热点。很长一段时间以来, 学者们仅仅关注政策借鉴与传播的政治因素, 因为他们更关心跨大西洋 (美国与欧洲) 、跨太平洋 (美国与亚洲) 及各大陆间的政策转移, 而驱动政策借鉴与传播的经济效益却一直被忽略。很显然我们现在需要关注富裕、贫穷两个世界体系内、体系间的政策转移。

三、新的课题、新的探索方式

跨国间的政策借鉴与传播研究在学界的讨论非常活跃。正如所有其他理论一样, 我们这个学科里的理论也不断随着时间在调整、细化和延伸。政策借鉴与传播既是一种行为, 也是一个分析对象, 同时在比较教育研究里具有相当长的历史。但它却仅在过去二、三十年间才在社会科学者和政策分析家之间逐渐兴起。对跨国间政策转移的兴趣主要由三代学者们共同发起、发扬。

第一代学者向我们介绍了基本概念, 这包括:布莱恩·霍姆斯 (Brian Holmes) 的“选择性政策借鉴与传播”;伯纳德·兹米克 (Bernd Zymek) 、于根·施瑞尔 (Jurgen Schriewer) 的“外向性概念”;大卫·菲利普斯 (David Phillips) 的“跨国政策吸引力”。这些先贤的思想为强调本地政策语境作为政策转移研究的思潮打下了基础。而像我这一代的学者, 在这个全新的、更关注本地特点的研究范畴中不断细化、改良了多个概念以让它们适应有关“旅行式改革”的研究。与此同时, 第二代的学者们也扩大了研究的地理范围, 以囊括那些往往将国际援助、贷款与“旅行式改革”或项目直接挂钩的发展中国家。经过这样一个地理和概念层面的重新定义后, 我所在的美国哥伦比亚大学教师学院涌现出了多篇探索政策转移中的政治、经济学实证研究和博士论文。[4]我们对探索“旅行式改革”所涉机构、原因、影响所付出的努力要求我们必须要扩大我们的研究视野, 并且多吸收政策研究学中的理论。如此一个概念层面的扩充使我们意识到政策制定者们之所以依赖最佳实践或国际标准的原因, 主要是试图为某个备受争议的改革建立政治、经济联盟的策略。言简意赅, 全球化并不是一个外力结果, 而是一个本国内由长期政策分歧所产生、旨在施加改革压力和建立政策盟友的修辞而已。

过去十年中, 有关政策借鉴与传播的研究数量如雨后春笋般地增长, 并产生了许多极有价值的文章。如果我们要概括所有那些引入了前沿主题、推动了新视角、重新审视了“老题目”的第三代学者及其研究, 那么这将是一个不可能的任务。2012年《世界教育年鉴》中仅能呈现极小量千禧年后较具潜力的研究。这些关注政策转移的第三代学者们将决定比较政策研究的未来研究议题。而我将主要细谈如下四个极具潜力并吸引未来学术与专业兴趣的讨论方向:

*由双边转向国际参考框架;

*理解系统与个案的逻辑;

*“政策图景”概念对研究方法论的启示;

*政策映射研究———借鉴他国教育政策时的本土解读。

(一) 由双边转向国际参考框架

我们可以发现当政策制定者尝试推广政策转移时, 他们越来越依赖国际标准而不再参考某一个特定的教育系统具体的经验教训。双边的框架已经明显被分解成一组贴上了复杂而又模糊的国际标准标签。这个现象产生了三个新的方向:政策生命周期研究、以网络分析为方法论的机构分析、融合与强迫式政策转移。

1.在政策生命周期中逐渐地“去地区化”过程

不断增加的国际的、非双边的参考标准可以被视为某些在全球范围内逐渐扩散的改革正在成熟, 并预示着其终将被替代。“流行病扩散模型”认为所谓的“改革流感”总共有三个阶段:缓慢增长 (slow growth) 、爆发式增长 (explosive growth) 、消亡 (burnout) 。[5]如今我们周围充斥着从“里根—撒切尔”时代开始遍布全球的改革, 例如准市场化、新自由主义、超级自由主义等。这些改革最初被澳大利亚和新西兰引进, 后来开始被推广到全球各地。正因为最初的政策引进年代久远, 所以后来采用它们的国家经常视这些政策为“国际改革”而不问出处。罗伯特·柯温 (Robert Cowen) 曾在他的文章中用极为有力的一句“随着它的移动, 它也变异了”总结了政策演变的过程。[6]

一个有据可查、边移动、边改变、最终被去地区化的案例是“有条件现金转移支付计划” (Conditional Cash Transfer Programme) 。在2012年《世界教育年鉴》中, 姆莱斯·德萨·伊·席尔瓦 (Morais De Sa e Silva) 的章节主要研究了巴西、哥伦比亚、美国向贫困家庭提供奖金以鼓励他们让孩子完成学业的“有条件现金转移支付计划”。“有条件现金转移支付计划”在过去15年里传播至40多个国家, 因此我们可以认为它是一个全球化改革方案的理想研究目标。这个项目在不同的国家产生了不同的共鸣, 而在政策引进者的设计与实施的不同阶段中, 它也是非常不一样的。

2.网络分析与辨认传播媒介的探索

另一个新起研究方向的主要贡献在于不断细化社会网络分析方法论。有别于那些通常轻描淡写各个改革与创新传播机构的“扩散研究”, “网络分析”主要着眼于运用各种方法及手段来辨认政策转移过程中的各个角色。作为一个杰出的网络分析案例, [7]芭芭拉·舒尔特 (Barbra Schulte) 就将传播媒介置于她研究的核心位置, 这协助她辨认在中国技术教育改革中起主要推广作用的人物、协会与机构。她精心设计的研究方法运用了紧密性 (closeness) 、中间性 (betweeness) 、连接性 (connectivity) 等指标来解释为何各地方机构在建设职业教育过程中愿意将中华职业教育社 (Chinese Association of Vocational Education) 当作一个“准外部”、可靠的信息来源。通过她的研究方法可以有效地了解中华职业教育社的成员网络为何及如何深远地影响了中国对职业教育的概念认识。

舒尔特的章节对那些主要以个案分析法为方法论的政策转移学者们极其重要。如果运用充分, 个案分析法将不仅能提供了解个案的机会, 更能窥视整个机构、系统乃至国家的内部结构。对于我们很多人来说, 了解政策转移的传播媒介、原理、影响的过程中, 最重要的是以分析地方政策语境为基础, 而不是简单地将政策制定者视为无奈接收全球标准、改革、趋势的被动角色。

3.融合进程:一种独特的强迫式政策转移?

作为外在化的主要形式, 双边框架已被目前未明确定义的国际参考标准所取代, 曾经的输出—引进、进口—出口、接收—扩散等二维分类是否还适用遭到了质疑。有多位作者提议使用一些不具有强烈地域流动性的词汇。其中一个解决方案就是不再提及一个特定的教育系统或是参照社会, 而认可一个存在的“参考网络”。[8]另一个思路则是承认模糊的轨迹, 并将那些被移植的教育改革统一划分为“旅行式改革”。[9]]10]由此而言, 那么所有的国际化教育改革都可被视为旅行式政策:无人知晓它们从何而来、去往何方, 同时它们既属于所有人, 又不属于任何人。但是, 如此停止使用双边参考框架也将对比较政策研究中的讨论产生深远影响。

对于第一代的借鉴与传播学者们来说, 对那些输出教育政策、教育实践和思想的教育系统, 即所谓参照社会的定义是十分重要的。通常来说, 输出国往往对某个系统的兴趣源自其本身的政治、经济、文化动力。例如, 大卫·菲利普斯研究了19世纪时期英国官员对德国教育系统所产生的跨国政策研究兴趣。[11]一个国家想向另一个国家学习的动力可以多种多样。20世纪90年代初, 与美国相近的国家属性吸引了许多美国的学者开始参考英国的系统模式。但与此同时, 美国教育政策制定者的兴趣也曾经被国际竞争 (50年代末至60年代初对苏联的冷战研究) 和好奇心 (80年代对日本经济腾飞的研究) 所驱动。而现如今, 在各个国际学业成绩测试中遥遥领先的中国上海、芬兰、新加坡则受到格外的关注。

可以证明的是, 选择参照社会的做法已经变得有些过时了。作为融合进程的结果, 现今的研究越来越多地开始关注新的区域性或者国际教育空间, 其中包括高等教育中的博洛尼亚进程、里斯本条约和在各个发展中国家进行的全民教育项目 (Education For All) 。签署这些共同协议的国家最终会将各自的教育政策与他们所选择的共同教育空间不断趋同。

伊维塔·斯洛娃 (Iveta Silova) 2005年博士论文就主要研究了拉脱维亚在前苏联90年代解体后逐渐过渡进入后苏联时代、欧盟教育空间的过程。[12]她以双语教学政策这个极佳的案例, 向读者们呈现了该国的教育系统为了与欧盟政策接轨所实行的“多语言教学改革”是如何保留了并行、独立的教学系统。从政策转移的角度来看, 融合进程仅能算作政策借鉴与传播中, 代表了区域与国际参考框架取代双边框架的一种模式。

在2012年《世界教育年鉴》一书中, 多位作者都通过理论角度反思了“融合进程”, 其中主要有罗杰·戴尔与苏珊·罗伯特森、索提莉亚·格里克 (Soitiria Grek) 、安雅·贾克比 (Anja Jakobi) 。从本质上说, 国际与区域协定就是一套具有指导性与强制性的规范, 例如博洛尼亚进程、全民教育、巴黎有效援助宣言等。所以这些学者提出了多个对比较政策研究影响深远的根基性问题:“融合进程”对本地的政策与实践方针意味着什么?当国家系统受到压力需要向“区域教育空间”的政策靠拢时, 什么样的权利机制会被触发呢?如果我们认同“全球治理”不仅仅是各国现有管理在国际层面所形成的叠加, 那么我们就会意识到, 了解跨国间社会运动、网络、联系等内容的紧迫性, 因为它们大大削弱了各国在政策设定、实施上的自主能力。

(二) 理解系统与个案的逻辑

本书中有多位比较教育学者将本地政策语境当作理解政策借鉴与传播的主要途径, 其中更有不少将他们的解释框架与更广泛的理论联系起来。例如, 有些学者就认为, 与尼克拉斯·鲁曼 (Niklas Luhman) 有关的“自参照系统理论” (self-referential systems theory) , 适合用于理解政策转移前、中、后等过程的系统内部运作。我们经常将这个理论运用于探究所选系统的解释框架, 而不去计较这些“系统”到底是指某个特定的教育系统还是地方教育机构、非政府组织、援助机构或者其他参与的有机角色。我们故意将“个案”与“系统”两词交替地使用, 因为从方法论上来说, 个案就是一个具有内在因果关系网, 并能够将不同因素串联起来的封闭系统。[13]但是这一对同义词只有当个案分析法被大量使用时, 才能被认为有效, 也就是说我们的重点应该放在检验因果关系网、相同案例、封闭系统的内在联系上。

如下的几个例子, 也许能更好地帮助我们理解系统的内部结构和逻辑。2004年, 在一项关于教育知识的里程碑式研究中, [14]舒伟尔和马丁内斯解释了西班牙、俄罗斯 (苏联) 、中国三国的主要科研期刊不断增加为国际著作所预留刊位的现象。通过主要测量这三个国家已发表论文中对他国引文的使用数量和种类, 他们发现相较于由国际学者们所总结的外部逻辑, 由本国政治发展方向决定的社会逻辑能够更准确地测量一个国家对国际学术成果的接受程度。

事实上, 西班牙、前苏联和中国等国教育知识最趋近的时代是20世纪二三十年代, 特别是当这几个国家的教育学者都对“杜威思想”着迷的时候。当这一段时期很快过去后, 杜威思想在苏联的教育刊物的引文目录中很快被列宁的妻子娜捷施达·克鲁普斯卡娅 (Nadezhda Krupskaya) 所取代。20世纪八十年代中期以后, 这三个国家分别打开了国际合作与意识形态的大门, 但各国的学术著作却并没有像大部分“国际趋同化理论”学者们预测的那样显著地国际化。舒伟尔和马丁内斯的“个案选择理论”为复杂的文化、文明概念提供了有效佐证, 并为国际趋同化、趋分化过程提供了研究思路和方法。

同样的, 我们也受到《非政府机构如何应变》 (How NGOs React) [15]一文中“自参照系统理论”启发, 来分析索罗斯基金会网络 (Soros Foundation Network) 的逻辑。我们比较了那些既包含援助机构又具有执行分支功能的索罗斯基金会网络和在后社会主义地区其他援助机构的运营情况, 并发现援助方逻辑 (donor logic) 对在该地区运营的各个机构所设定的项目目标、执行方式和退出策略等起到了重要作用。援助方逻辑对于我们理解各个机构是如何定义援助的有效性、可持续性以及其他在发展援助中的关键概念提供了很多线索。我们对索罗斯基金会网络的研究主旨在于, 为现有的双边与多边外部援助分析提供外交政策目的、经济利益及其他援助原理背景。[16,17]对索罗斯基金会网络的援助方逻辑的研究不仅对现有的援助方逻辑文献有所贡献, 更以实例证明了“自参照系统理论”的具体应用。

聚焦于社会逻辑及援助方逻辑的研究, 仅能代表两个探索个案与封闭系统内因果关系网的例子。还有一种第三类研究叫制度逻辑 (institutional logic) , 其探寻的是在各个系统“选择性政策借鉴与传播”、“再本地化”、具体实施过程中负责“翻译”各项改革的内部结构与制度。其实准确来讲, 大部分的政策借鉴与传播研究都是由接收、翻译、选择性借鉴与传播等部分组成, 而学者们研究这些内容是为了了解一个特定本地机构的运行逻辑, 也就是所涉及国家中的教育系统逻辑。

“参照系统理论”有三个主要的研究方向:社会逻辑、援助方逻辑、制度逻辑。我认为一个新生的第四研究方向的大致轮廓可以定义为行业逻辑 (sector logic) , 特别是将教育行业逻辑与经济行业逻辑进行比较。重新探究经济领域的思维模式是如何进入教育行业的讨论已经不是最前沿的研究了, 但是仔细调查经济领域思维模式是如何在政策转移背景下被再本地化, 并适应了教育行业逻辑的过程将是极为新颖的。在千禧年来临之际, 大量的文章都指出了以市场为导向的教育改革在具体实施中所产生的矛盾。作为教育研究者, 我们显然能够更容易地思考他人的理论原则是否足够理性, 然而, 详细剖析一个人自身的教育逻辑可能相对过于困难。尽管教育学者们非常善于总结经济逻辑或者各类关键词 (如供求关系、利润、竞争、问责制) , 但是我们却经常回避对教育行业特有的教育逻辑进行详细描述。

然而, 人们期望新一代的政策借鉴与传播学者们在教育逻辑这一领域有开创性的贡献。例如, 2007年富黎安·沃尔道 (Florian Waldow) 对瑞典经济领域与教育行业间的跨领域政策转移研究, 就是一个非常有潜力的新方向。[18]从“参照系统理论”的观点来看, 如下的研究课题是目前尚未被开发的:教育系统从其他领域或者子系统 (如经济、医疗、宗教、家庭) 所引进的政策是如何被翻译、重构语境、改良的?这样的翻译如何体现出了教育行业的逻辑?教育系统是如何面对子系统由于在翻译或重构语境过程中无法有效适应教育行业的逻辑所导致的不一致、矛盾、不连贯现象?对于我们来说, 这些不一致、矛盾、不连贯等现象往往不过是松散耦合 (loose couplings) 或者是某种不悦耳的“噪音”, 我们仅需忽略它们即可。然而恰恰相反, 它们能为我们试图理解“类”教育行业的系统、个案、制度的特点提供重要线索。

(三) “政策图景”概念对研究方法论的启示

2012年《世界教育年鉴》专门抽出一个章节讨论“旅行式改革”的研究, 以更全面的方式来探讨“政策图景” (policyscapes) 。如果我们先入为主地认为“旅行式改革”与政策图景是同义词, 那么肯定是错误的。后者引出的是一个具有全球化视野、呼吁重新审视那些把各国教育系统当作基本研究单位的分析方法。我在这里想重申我之前介绍的史蒂芬·卡尼 (Stephen Carney) 在其2009年获奖的文章中提及的政策图景的创新性。[19]

卡尼所造的新词“政策图景”推动了现有关于语境比较与比较个案研究法的争论。个案如何才具有代表性?个案代表了什么?这些问题不仅触发了定性研究者们的不安, 它们更是单一国别研究的致命缺陷。卡尼的研究本身回答了比较个案研究中的多个漏洞, 最值得注意的是个案代表了什么、国际化背景下国别研究的命运等核心问题。

在卡尼研究丹麦 (500万人口) 、尼泊尔 (2, 600万人口) 、中国 (13亿人口) 的教育改革与实践的过程中, 他将“横向比较”与“纵向比较”融合为一体。前者主要牵涉一个国家或个案中的不同层次、地点、角色, 而后者则关注三个国家或个案所共有的问题。卡尼的方法论由多个解释框架组成, 其中包括阿君·阿帕杜莱 (Arjun Appaidurai) 对流动的理解, [20]还有詹姆斯·弗格森 (James Ferguson) 关于国别空间性中的跨国横向比较、本国内纵向比较及多维度比较等想法。[21]卡尼将这些元素提取出来, 为其所创造的政策图景下了定义, 阐述了跨国间超自由主义政策的流通是多么地无孔不入, 在多层次多方面不断变化, 影响着教育系统中的每一个角色。

正因为全球化是一个普遍存在的现象, 每一个案例都使我们能够理解教育政策与实践的跨国特性。任何一个地点、分析层次及案例中的角色在一个给定的情况下都是可以比较的。作为推论过程, 卡尼比较了三个不同的国家、三个不同的教育层次 (高等教育、普通教育、非本科教师教育) 和两个不同的改革领域 (包括管理与治理系统、课程改革) 。他通过比较不同的案例、教育层次和改革的领域, 拓展了跨国比较中传统的规则。他对情景比较中的两个重要问题:“个案选择” (个案的代表意义是什么?) 及“可比性” (个案是否可以比较?) 的回答非常使人信服。丹麦、尼泊尔、中国三个个案间的共性就是其跨国维度, 也就是勾画出的政策图景。有关卡尼的政策图景, 马克·布雷 (Mark Bray) 的“多层分析”、弗朗西斯·瓦乌鲁斯 (Frances Vavrus) 和莱斯利·巴特莱特 (Lesley Bartlett) 的“垂直个案研究法”、约瑟夫·托宾 (Joseph Tobin) 的“录像式多音民族志分析法”等都是有效地摆脱了比较研究学中民族主义方法论的办法, 特别是涉及跨国比较的时候。

(四) 政策映射研究———借鉴他国教育政策时的本土解读

本文开始之初, 我就强调了多数比较政策研究学者的共通方法论:认为与政策借鉴和传播现象真正有关的是本地政策环境内现有的因素, 而不是那些在某处等待被移植来的最佳实践或者有效政策。在过去几年中, 学者们开始分析各国媒体对例如TIMSS (国际数学和科学趋势研究) 或者PISA (国际学生评估项目) 等国际测试的接受程度, 并且开始探查那些活跃于舆论中的“事后诸葛们”是如何解释各个表现优异的教育系统是如何成功的。新加坡和芬兰 (分别为TIMSS与PISA等国际测试成绩中的领头羊) 的教育系统受到了诸多对其教师培训系统的赞许。从俄亥俄州到日本, 再到德国的政策制定者们都开始在“映射”这两个系统里的特点, 而事实上, 这些所谓的“系统特性”并无大作用。[22]

考虑到这一点, 2012年《世界教育年鉴》中富黎安·沃尔道 (Florian Waldow) 和高山·圭太 (Keita Takayama) 运用了一个文化学者的维度来推进政策转移的研究, 并检验了各国在他国教育系统中的映射情况。高山近期的研究吸引了大量的比较教育学者关注, 其调查关注了日本的政策改革家们是如何重新描述那些以效仿“芬兰式PISA成功”为目标的改革。同样的, 沃尔道也在其近期文章中分析了德国政策改革的吸引力源头。他详细介绍了“映射”这一概念, 辅以对在德国媒体中被曲解、简化、甚至充满矛盾的芬兰教育系统形象的描述。对于德国和日本这两个例子来说, 政策制定者们在本国政策讨论中都将芬兰的教育成功重新包装或是“使更芬兰化”, 然而这些做法与芬兰学生本身在PISA测试中的优异表现的原因都无关。

与其他关注本地政策语境研究的学者们一样, 沃尔道和高山都将政策映射研究当作分析各国内部政策分歧的方法论。也许下一代, 也就是第四代的政策借鉴与传播研究学者们, 会将他们的注意力放在分析各国的教育政策议程是如何被映射入各类所谓的国际标准中。的确如此, 各个系统、国家、个案都根据其自身需要对国际标准重新定义, 而结果往往大相径庭。

政策借鉴与传播 第2篇

知识产权权属政策是保护知识产权的基础。知识产权制度的核心是在明确产权的基础上，合理保护知识产权所有者和发明人的利益，明晰产权是保护知识产权的第一步。我国正处于计划经济向市场经济的过渡时期，有关知识产权权属的法律和政策还不完善，应借鉴国际经验，建立促进创新的制度保障。

一、有关国家和地区的知识产权权属政策

知识产权权属政策包括知识产权申请权、所有权和利益分配等方面的法律与行政规定。下面重点介绍有关国家职务发明、公共机构、政府资助项目、合作研究开发的知识产权权属政策。

(一)职务发明专利的权属政策

现阶段，大量专利是职务发明创造的，各国都非常重视职务发明的专利权属政策。职务发明专利权属政策的关键是如何处理好职务发明人与雇主间的利益关系，在调动发明人积极性的同时，保护雇主的利益。

职务发明可以分为普通雇佣关系(主要指民营企业雇佣)和公共雇佣关系(政府和公共部门雇佣)的职务发明，两者的权属政策有所不同。

1.普通雇佣关系的职务发明专利权属政策

职务发明专利权属政策有两个要件：职务发明的适用范围和职务发明专利的权利归属。

(1)根据一些国家和地区的相关法律，职务发明的适用范围有两种主要划分方法。一种是按照职务责任划分，雇员在雇佣合同规定的正常工作中或受雇主委托完成的发明属于职务发明。如，日本、法国和英国等国采取这一方法。另一种是按资源使用划分，除了雇员职责约定的正常工作或受雇主委托所完成的发明外，利用雇主的经验、劳动和设施的发明也属于职务发明。如，德国的《雇员发明法》规定，雇员利用了雇主的经验和劳动完成的发明属于职务发明。前一种划分方法以契约规定的责任和任务为依据，界限比较明确，在实际操作中不容易出现争端。第二种划分范围比较宽，在实际中有时不容易界定，在某种程度上限制了雇员灵活创造的空间。

(2)普通雇佣关系的职务发明专利权归属主要有两大类。一是采取“雇主优先”的原则，职务发明专利归雇主所有，职务发明人具有分享知识产权报酬的权利。例如，法国的专利法规定，雇员的职务发明归雇主所有，雇员依雇佣和委托合同获得相应报酬;英国的专利法规定，职务发明专利权归雇主所有，当此专利实施对雇主有明显收益时，雇主应支付雇员合理报酬。

二是采取“发明人优先”的原则，职务发明专利的原始权力归职务发明人，雇主享有专利实施权。如，德国《雇员发明法》规定，职务发明专利权归职务发明人，雇主有权选择对职务发明的无限制权利(所有权利归雇主)或有限权利(雇主拥有非独占的实施权力);在雇主申请和实施职务发明专利的各阶段，发明人可以要求补偿报酬。该法还规定：对于雇员的非职务发明，雇主有优先实施权利。当雇员的非职务发明属于雇主的经营范围时，其专利应该优先提供给雇主实施。若雇主在三个月内不接受，则丧失优先权(陈昭华：“台湾与德国对受雇人发明保护规定的比较”，www.apipa.org.tw/area/article/)。日本专利法规定，职务发明专利的原始权属于发明人，雇主自动享有非独占实施权。同时，允许雇主以“合同、工作规定及其他规定”的形式，事先确定对职务发明权利的继承;当雇员将职务发明专利权利或专利权转让给雇主时，发明人有权从雇主处获得合理报酬(中山一郎：“以诺贝尔奖为契机就职务发明规定的认识问题进行探讨”，http：//www.rieti.go.jp)。

但是，无论是雇主优先还是发明人优先，许多国家和地区的专利法都在专利申请资格上突出了发明人的地位，明确规定专利申请人必须是发明人或其受让人(含法人)。特别是美国的专利法规定，专利申请人应是发明人，非发明人申请专利时，必须持有发明人的申请转让书。因此，尽管雇主可以拥有雇员的职务发明专利权，但要先由职务发明人提出专利申请，然后再通过有关程序转让给雇主(韩秀成等：“美国专利政策及其战略”，《优秀专利调查研究报告集(III)》，知识产权出版社，3月)。

2.公共雇佣关系的职务发明专利权属政策

一般来说，公共雇佣关系的职务发明权属政策遵循知识产权法确定的基本原则。公共雇佣关系的职务发明权属与普通雇佣关系的主要区别在于对职务发明人的激励机制。通常，各国的专利法规定职务发明人报酬的基本原则，不规定具体报酬比例或额度，实际报酬由雇员与雇主的合同决定。由于公共机构使用公共资源，许多国家和地区通过一些专门法律或行政条例规定公共机构的职务发明人报酬比例。美国的《联邦技术转移法》明确规定了转移联邦技术收入中职务发明人提成的比例下限。在日本，公务员(包括国立大学和研究所的研究人员等)的职务发明专利权归为国有，如果该发明授权民间企业实施运用，根据特许厅的《国家公务员职务发明补偿金支付指南》，政府将从企业支付的权利金中提取一部分作为职务发明人的补偿金。为了调动研究人员的创新和转移技术的积极性，日本特许厅于202月废止了公务员职务发明补偿金的`上限，允许各国立机构根据职务发明的实施情况，给予职务发明人补偿(金李森堙：“日本政府废止公务员职务发明补偿金额上限”，www.stlc.iii.org.tw/publish/)。

(二)公共和非营利性研究机构的知识产权权属

通常，公共和非营利研究机构大都从事基础性研究、共性技术研发和扩散，若其研究成果的知识产权被垄断将造成技术资源浪费。公共和非营利研究开发机构的知识产权权属依机构和研究的性质而定，主要有以下几种类型。

1.政府所属研究机构的知识产权权属

过去，各国政府所属研究机构形成的知识产权大部分归政府所有。80年代以来，为了鼓励政府研究机构向民间转移技术，一些市场经济国家和地区的政府开始放权，加大了所属研究机构处置知识产权的自主权和对职务发明人的激励。

美国1986年颁布的《联邦技术转移法》规定，联邦实验室的项目承担人有权对合同执行过程中形成的发明、发现等智力资产进行鉴定和保护，可以签定智力资产的许可协议、进行转让谈判等，并允许职务发明人提取不低于15%的专利收入。实际上，政府主管部门拥有其所属研究机构知识产权的原始所有权，研究机构具有非独占的申请权、使用权和转让权，职务发明人可以分享知识产权收入。日本的产业技术综合研究院是国立研究机构，其中有15个研究所。20世纪90年代末，日本出台新的法律规定，产业技术综合研究院的发明专利权属由国家和研究人员共享，各占一半，研究人员可获得国家支付的奖励金;若该项专利一经实施还可另获实施费的一半。但研究人员需负担专利申请和维护的一半费用。若研究人员不愿意支付专利申请和维持等有关费用，可将拥有的部分专利权转让给实施专利的企业(黄宗能，郑淑颖：“美、日技术移转机制及其启示”，/02/18)。

2.大学的知识产权权属

大学的主要职能是进行基础性研究和培养人才，作为向社会提供知识和人才的公共平台，大学拥有研究成果的知识产权有利于成果的继续利用和技术扩散。自从80年代《专利和商标修正法案》出台以来，美国大学的技术转移成为世界上成功的典型。 根据美国的经验，大学研究开发成果的知识产权权属主要根据研究的性质和主要资源(如资金、人员、设备)来源划分。首先，美国的专利法规定职务发明专利归雇主所有，因此，大学教职工的职务发明基本归学校所有。但是，许多学校对职务发明人给予较高回报。其次，大学和企业合作的知识产权通常由双方共享，利用大学资源越多，知识产权越倾向于归大学所有;越是基础性研究，大学拥有知识产权的机会就越多。如，美国斯坦福大学的《资助研究协议》和《合作研究协议》规定，如果在发明过程中使用了学校的设施，或者发明是由大学员工创造的，则发明所有权归学校;如果发明是由企业的研究人员单独创造的，并且完全使用企业的设施，则发明所有权归企业;如果发明是由学校教职工与企业研究人员共同创造，则学校和企业共同拥有发明所有权。再次，在美国，无论州立大学还是私立大学都是非营利机构，大学如何使用知识产权收入受有关非营利机构的法律约束。

3.非营利性机构的知识产权权属

由于非营利机构的特殊性，许多非营利研究机构从事共性技术研究开发和技术扩散工作，因此，在对外合作时，非营利机构通常拥有知识产权的优先权。如，台湾工业技术研究院(简称“工研院”)是财团法人，其创办资金来自政府和社会的捐助。工研院的主要职能是研究开发产业应用技术，并向企业转移;辅导中小企业技术升级;为地区培育产业技术人才。为了实现这些职能，工研院以转移和扩散技术为目标，建立了一套规范的知识产权管理制度。工研院的知识产权管理办法规定：工研院员工的职务发明、创作、商业秘密等知识产权归工研院所有;工研院员工利用工研院的资源或经验形成的发明、创作和商业秘密等，原则上，工研院可以优先实施或使用;工研院委托、接受委托或与他人合作研发时，其知识产权的归属依合同约定;为实现工研院辅导企业和向企业移转技术的目的，无论是工研院拥有的知识产权，还是共享知识产权，原则上工研院拥有再授权的权利。

(三)政府资助形成的知识产权权属

80年代以前，在大部分国家，政府资助的知识产权权属归政府所有，结果大量政府技术闲置，造成技术资源浪费。80年代以来，为了促进技术创新和技术应用，一些国家相继采取了放权政策。其中，美国起步最早，效果也比较明显。

根据美国的经验，政府资助形成的知识产权权属与资助对象、资助项目的性质和方式有关，具体有以下特点。

1.根据资助对象决定权属

当资助对象是大学、非营利性机构和小企业时，政府资助形成的知识产权一般都归研究项目承担单位所有。如，1980年出台的《专利与商标法修正案》规定，大学、非营利性机构和小企业对其在联邦政府资助下形成的发明拥有所有权。

2.根据研究成果的性质决定权属

通常，涉及国家安全和公共利益的研究成果的知识产权归政府所有。但是，当政府资助的研究项目具有重要商业价值，而且合理使用这些发明专利有利于保护国家和公众利益时，其知识产权也可以归承担资助项目的大企业和营利性机构所有。

3.根据资助计划的性质决定权属

一些针对企业的资助计划形成的知识产权可以归企业所有。比如，尽管《专利与商标法修正案》规定，大学、非营利性机构对其在联邦政府资助下形成的发明拥有所有权，但是，一些具有特定目标的政府资助计划则根据需要，对知识产权权属另有规定。如，以资助企业进行先进技术研发为目标的“先进技术发展计划”(简称“ATP”)规定，ATP资助项目获得的知识产权归美国企业所有，参与承担ATP项目的大学、非营利性机构和政府机构可以分享知识产权的收益，但不拥有知识产权(丘宏伟，毛国清：“美国先进技术发展计划――现状、趋势与启示”，科技情况反映(2000)第3期)。

4.根据资助方式和出资比例决定权属

政府资助企业研究开发主要包括委托研究开发、合作研究开发和资助研究等多种方式，各种资助方式的目的不同，知识产权权属政策有所不同。一般来说，政府委托企业研究开发形成的知识产权大都归政府所有，企业拥有使用权;与企业合作研究开发的知识产权权属往往根据出资的多少来决定;无偿资助计划的知识产权大都归项目承担单位所有。

5.政府有条件放权

政府实行放权政策的目的是为了调动创新积极性，促进技术利用和扩散，提高使用公共资金的社会效益，因此，政府的放权是有条件的。

(1)政府保留使用权。尽管政府资助形成的知识产权归承担单位所有，但政府仍然拥有知识产权的无偿使用权、转让专利的审批权，以及优先发展本国工业的权利。

(2)权利与义务结合。资助项目承担单位在获得知识产权的同时，要承担保护国家利益和扩散技术的任务，定期向政府资助主管部门报告技术利用和转让的情况。当承担单位不能很好地利用专利和转化成果，或者不能保证国家和公众利益时，政府有权将专利或成果转让给其他机构使用。

(3)规范专利收入的使用。为了避免承担单位不合理地使用政府资助形成的专利许可和转让收入，有关法律还对如何使用政府资助的发明专利收入作了一些限制性规定。

(四)合作研究开发的知识产权权属

通常，合作研究开发形成的知识产权权属是根据各方投入多少，由合同来决定。政府与企业的合作研究开发，以及产学研研究开发联合体的知识产权权属政策有一些特殊性。

1.政府与企业合作研究的知识产权权属

根据美国能源部的作法，能源部与企业合作开发，或向企业转让已有科研成果时，根据投入比例划分知识产权权属。政府投入比例越高，对知识产权的控制力越强，反之亦然。当政府的资助比例超过50%时，政府拥有研究成果的知识产权，企业可以优先获得应用许可。当企业投资比例高于50%时，政府将放弃对知识产权的要求，企业拥有成果的知识产权。

2.研究开发联合体的知识产权权属

研究开发联合体大都从事共性技术或某一领域的核心技术研究开发，成果的知识产权采取对内共享，对外排他的原则。研究开发联合体的知识产权分配方式依联合体的性质和组织形式有所不同。具体来看，主要有以下几种模式。一是为单独突破某一项关键技术企业组成的临时联合体，其知识产权由内部共享。如，1987年～1992年间，美国的AT&T、IBM、英特尔、摩托罗拉等大企业成功地联合开发大批量生产集成电路动态存储器(DRAM)所需的半导体加工技术。二是较长期的企业

研究开发战略联盟，如，6C等国际电子技术开发战略联盟，往往采取交叉许可或联合许可的方式分享知识产权。三是政府资助的一些行业性产学研联合的研究中心，联合体内成员自动享有所有权。如，美国国家科学基金资助的工程研究中心(ERCs)是以研究开发新的工程技术系统为主的跨学科研究中心。ERCs设在大学，有企业参加，具有技术推广功能。ERCs形成的知识产权一般归学校所有，成员企业可以获得使用许可，大部分成员企业具有获得中心出资开发的知识产权的同等权利。四是具有技术扩散职能的研究开发联合体，内部成员具有优先使用权或转让费优惠。奥地利研究中心是企业研发计划的伙伴，是有五十几个股东的股份制非营利机构，股东不享有专利权，但在使用科技成果或进行技术转让时，可享受10%的优惠。

二、启示与借鉴

(一)几点启示

综上所述，尽管各国的知识产权权属政策有所不同，但是，其中有一些共同遵守的基本原则。

一是知识产权权属政策的总原则是鼓励创新，公平配置资源，提高产业整体的竞争力，增加社会效益。知识产权制度的实质是在保护创新者和知识产权权有者利益基础上，促进技术合理、有偿扩散。因此，知识产权权属政策不仅要有利于保护，还要有利于促进技术利用和扩散。

二是职务发明专利权属政策要在发明人和投资者之间寻找平衡点，既鼓励发明人，又保护雇主的利益。“职务发明专利雇主优先”原则的理论依据是“谁投资，谁拥有”;“发明人优先”的理论依据是承认创造知识产权的主体是发明人，职务发明是个人创造力的表现，超出了执行一般职务时所需的水平。尽管两种专利权属政策的理论依据不同，但在实际执行中，都有具体措施平衡职务发明人和雇主的利益。雇主优先的制度强调建立激励机制，保证职务发明人的利益，调动其创新积极性。发明人优先的制度允许雇主优先实施专利，维护了雇主的利益。大部分国家和地区的专利法规定，专利申请人应是发明人或受让人。有了这条规定，雇主必须尊重职务发明人，没有发明人同意或授权，雇主就不能擅自拿雇员的职务发明去申请专利。

三是政府财政资助的知识产权归属要有利于技术扩散，提高公共资源的社会效益。政府资助项目形成的知识产权归承担单位所有的目的是为了促进技术成果的利用和扩散，而不是为了某个单位的利益。因此，政府在赋予承担单位知识产权所有权的同时，应同时赋予转移和扩散技术的责任。如果项目承担单位在一定时期内不能利用和转移技术，政府有权将技术成果转给其他单位继续利用。为了保证技术的利用和转移，还要建立相应的激励机制和监督管理制度。国家实验室是政府投资建立的，更应该负有技术转移的任务。因此，美国联邦政府制定了专门法律，促进国家实验室的技术转移。

四是基础性和共性技术的知识产权归属要有利于技术共享，提高技术资源利用效率。有些国家赋予承担基础性研究和共性技术研究的大学、研究开发联合体和非营利性研究机构以转移和扩散技术的责任，知识产权权属政策也有一些特殊的规定。通常，大学在合作研究中拥有知识产权的优先权;研究开发联合体完成的成果知识产权归联合体所有，或通过多家许可的方式，实现联合体内成员共享;具有公共技术平台作用的非营利机构往往保留非排他许可权利等。

五是明确产权关系与激励机制结合。在制定知识产权权属政策时，要分清产权关系和激励机制的区别，不能因为激励而混淆了产权关系。如，政府所属研究机构的放权和政府资助项目的放权不同。政府研究机构的放权政策是在明确知识产权归政府所有的前提下，扩大机构处理知识产权的自主性;政府资助项目的知识产权归研究项目承担单位。

六是知识产权基本法与其他有关法律配合。根据国际经验，大部分国家的知识产权法律规定权属的一般原则，同时，制定一些补充法律和行政条例规定公务员职务发明、公共机构和政府合同等知识产权的权属政策。

(二)我国知识产权权属政策存在的主要问题

我国正处于计划经济向市场经济过渡的阶段，知识产权制度正在建立之中，知识产权权属政策还不完善，主要存在以下问题。

一是知识产权权属政策缺乏系统性，制度建设滞后。在长期的计划经济体制下，知识产权基本上归国家所有。改革开放以来，专利法、商标法和版权法相继出台，明确了知识产权权属的一般原则。但是，对公共机构、政府资助和职务发明等知识产权权属政策不够明确，尚未建立有效的制度和机制。

二是科研管理与知识产权管理相脱节，重成果轻知识产权。目前，大学、科研院所和企业都缺乏规范的知识产权管理制度和管理机构，项目选题缺少知识产权查新，低水平重复研究现象严重;项目成果管理以成果奖励制度为主，重成果，轻专利，研究项目缺少实用性，无法形成自主知识产权;在成果利用方面，缺少有力的技术转移机制和成果转化政策，研究成果得不到有效利用。

三是职务发明权属政策重雇主轻发明人。现行职务发明专利权属政策采取雇主优先的原则，但对职务发明人的地位和作用重视不够，激励机制不到位。首先，专利法规定申请职务发明专利的权利归雇主。这说明不仅职务发明专利权属于雇主，专利申请人也是雇主。其次，尽管专利法规定职务发明人享有专利收入的分配权力。但在实际操作中，企事业单位都强调职务发明归单位所有，缺乏对职务发明人应有的激励机制。特别是国有企事业单位分配制度存在平均主义，大部分职务发明人难以获得应有的报酬，员工的创新积极性不高。结果，专利申请和授权中职务发明的比例远低于非职务发明，重大发明少，专利的技术层次和实施率都较低。

四是公共资源的知识产权管理重所有轻扩散。长期以来，政府科技计划项目的知识产权的责权利不清，名义上归政府所有，实际中又缺乏必要的管理，结果形成了名义上国家所有，事实上由承担单位所有，成果利用和转化无人负责。在放权的过程中，强调了承担单位的利益，忽视了公共技术资源的扩散责任。为了调动研究项目承担单位利用其研究成果的积极性，年科技部、财政部出台了“关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定”，提出承担单位作为科研项目成果的知识产权权利人，拥有知识产权所有权和处置权。该规定比较笼统，没有根据资助对象、项目性质等进行分类管理，也没有明确项目承担单位转移技术的义务和约束条件，缺少相应的管理和技术转移服务机构。

五是大学和科研机构的运行体制不利于技术扩散。市场经济国家的政府研究机构和大学大都是非营利机构，通常不具有产业化和生产职能，其研究开发成果主要通过专利许可或转让等方式向社会转移和扩散，有专门法律约束非营利性机构(包括大学)经营收入的使用。尤其是大学被作为全社会基础研究的公共平台，政府资助大学并把知识产权留给大学的一个重要目的是为了让更多的人分享大学资源，向社会扩散技术。在我国，科技体制改革以后，大学和事业型科研机构大都自己办企业，许多研究成果用来内部产业化和创收。结果，大学和事业型研究机构不仅没有形成研究开发的公共平台，反倒变成社会资源的“漏斗”。目前，政府资助的一

些共性技术研究开发机构设在科研院所和大学，在现行体制下，若没有相应配套管理机制，这些机构难以发挥技术扩散的作用。

(三)关于完善我国知识产权权属政策体系的几点建议

1.健全知识产权权属政策体系

坚持保护所有者权益与技术扩散相结合，保护投资者与鼓励发明人相结合，放权与加强监管相结合的原则，以专利法为基础，根据资金来源、技术性质和机构性质分类制定补充法规，健全知识产权权属政策体系。目前，应重点完善职务发明权属政策和落实职务发明人的激励机制，细化政府资助形成的知识产权权属和管理，明确公共机构、大学和非营利机构等公共平台的知识产权权属政策。

2.加大对职务发明人的保护力度和激励机制

在技术创新中，人的素质和创造能力起决定性作用，建立专业人员可以自由发挥所长的激励机制是知识产权权属政策的重要内容。职务发明权属政策应在雇主优先的基础上，重视职务发明人的作用，加大对发明人的保护力度和激励机制。一是强化雇主尊重职务发明人的意识，在专利申请权上突出发明人的作用。二是以职务合同和委托合同为主确定职务发明的适用范围，给雇员留有更多自由创造的空间。同时，借鉴德国的经验，允许雇主选择实施雇员非职务发明专利。三是落实对职务发明人的激励机制。民营企业主要靠市场竞争机制来决定对职务发明人的激励。国有企事业单位要破除平均主义大锅饭的观念，切实建立职务发明人的激励机制。不能把职务发明人的激励机制简单地看成收入分配问题，而应提高到增强国家创新能力的高度来认识，在法律和制度上给与必要的保障。

3.加强政府科技计划的知识产权管理

知识产权管理是科技计划和科研管理的重要组成部分，应进一步加强和细化政府科技计划的知识产权管理。一是根据计划的目标、资助对象和特点，进一步具体化知识产权权属政策。二是在放权的同时，明确利用和转移技术的责任，并做到组织和制度落实。放权不等于放任，政府科技计划管理部门应建立相应的管理机构和技术转移服务机构，制定管理程序，促进技术应用和扩散。把获取专利、转移和扩散技术的业绩作为考核承担研究项目资格的重要指标和验收项目的重要内容。三是重视职务发明人的作用，把对职务发明人的激励落到实处，充分调动职务发明人的积极性。

4.知识产权权属政策与科研机构和大学管理体制改革相结合

由于我国的经济体制和科研体制不同于市场经济国家，因此，我们不能简单地套用外国经验，应该考虑我国政府财政支出、科研机构和大学运行机制的差别，制定相应的配套政策，提高政府财政科技支出的社会效益和公共资源的利用效率。在现行体制下，坚持放权的基本方针，根据具体情况细化知识产权权属和利益分配机制。

根据国际经验，大学获得知识产权优先权的前提是，大学是非营利机构，并以扩散技术为目的经营知识产权。我国大学办企业的历史原因是因为经费不足，要通过办企业补助教师的收入。因此，应实行学校知识产权管理与学校企业资产管理相分离，学校仅作为企业的股东，而不是直接经营者。在大学知识产权转移过程中，校办企业应与其他企业一起进行公平竞争，不应具有优先权。对实行企业化经营的科研机构，知识产权权属政策应与一般企业同等对待。

中外物流业税收政策的比较与借鉴 第3篇

一、国外物流业的税收政策分析

（一）税收政策针对出口服务和外资入驻实施优惠

国外税收政策针对出口服务和外资入驻实施优惠，促进了物流贸易服务的发展。国外为了促进物流业的发展，对于企业提供出口服务及投资实行零税率，这大大激励了企业发展国际物流服务。如德国规定直接与货物进出口相关的装卸、运输、保险等服务实行零税率；新加坡除了放款针对国际运输服务、装卸、搬运、保险等实现零税率以外，还规定物流企业进口或者委托进口的货物实现免征货物劳务税。许多国家为了促进物流业的快速发展，实现与国际物流接轨，甚至为了实现成为国际物流中心的目标，制定了针对跨国物流公司到本国投资的税收优惠政策。如为了吸引外资，韩国政府规定，外商投资规模达到千万美元的物流企业，外资新建企业所得税五年免征，两年半征，并且地方政府可以根据条件、环境适当延长税收免征、减征年限；投资规模达到500万美元的物流企业，其所得税三年免征，二年减半征收，地方政府也可以根据条件延长税收优惠时间。这些关于物流业的优惠税收政策，促进了物流贸易的快速发展。

（二）税收政策针对技术升级与发展生产实施优惠

国外有许多税收政策针对技术升级与发展生产实施优惠，促进了产业升级发展。美国、日本等发达国家通过减税鼓励企业加大投资，促使物流产业技术升级。其税收减免政策主要包含两类：一是设备、技术更新的税收减免。如：泰国针对物流企业更新设备（包含进口设备）实施税收减免政策，最高可以减免30%，而进口设备关税为零，这大大促进了企业的设备和技术升级，提高了物流业的发展水平；马来西亚针、新加坡、韩国等很多国家对本国不能生产的运输设备或技术免征关税。二是针对物流企业运营生产增值实施税收减免。法国、德国等许多国家对物流企业的增值税实行税收减免优惠；新加坡按照税项抵扣纳税，允许对于企业外购固定固定资产的进项税额进行抵扣，并且新加坡针对物流企业的增值税税率只有7%，税负本身就较低。

（三）税收政策针对新建企业实施税收优惠

国外有许多税收政策针对新投资实施税收优惠，引导社会资金进入。众所周知，所得税优惠在世界各国对物流业的鼓励措施中非常普遍，这主要是因为所得税优惠相比增值税优惠效果更为显著。如马来西亚、法国、泰国等很多国家都以5%至10%之间针对新建企业所得税进行优惠。法国还规定对物流中心的境外人员提供全部或部分的个人所得税免征。马来西亚税收政策规定，新成立的物流企业可以享受五年的70%所得税免征。泰国政策规定，新建物流企业可以享受8年的所得税免征优惠。新加坡针对新成立的物流企业所得税免征政策从2年延长至10年。新加坡规定，对物流企业所得税征税率为17%，远远低于我国的税率25%，并且在新建企业五年内给予10%的企业所得税税率优惠，特别给予高新技术性质的物流企业五年至十年的免税期。可见，很多国家针对新建企业所得税上给予很大优惠，这有利于新投资进入，鼓励投资者建立物流新企业。

（四）税收优惠政策面向所有物流行为实施优惠

税收优惠政策面向所有物流行为实施优惠，可以全面促进物流业的发展。美国、日本等发达国家物流业已经非常成熟，无论是物流技术还是产业发展整体水平在国际上位于领先地位，这与其针对物流业的税收政策具有密不可分的关系。为了促进物流业的快速发展，早在20世纪80年代以来，美国、日本制定了一系列针对物流业的投资、运营、研发等行为的税收优惠政策。以美国为例，美国政府规定，投资者可以通过税收抵免，经营者可以将与物流有关的商贸活动费用支出、研发支出，直接作为费用进行扣除，而不是作为资本。并且，如果当年研发支出大于前三年研发支出平均额的企业，其增加部分可以享受25%的税收优惠政策。该项政策有效地促进了美国物流业的技术创新。对投资方面，美国采取加速折旧的方法，即物流设备可以加速折旧，最短的可以为三年，并且投资者可以通过投资获得巨额补贴。这有效的促进了物流业对投资者的吸引力，推动了物流业的发展。美国的政策针对的产业行为，而不是产业企业，因此各个行业各个企业的物流行为发生的费用都可以享受物流税收政策。

（五）税收优惠政策与政府经济战略高度匹配

优惠政策与政府经济战略高度配合，可以提高政策的实施效果。税收政策的制定一般是向市场传递明确信号的过程，然后通过政府政策影响市场环境，并影响市场行为，从而匹配政府经济战略。以美国为例，如果政府经济战略是发展一些贫困地区、特殊地区的物流业，那么这些区域的物流企业、物流行为可以申请工资抵免、债券融资免税以及研究性补贴、运营费用补贴等类型的优惠。除了特定区域外，对于特殊行业，如蔬菜、水果等，政府也制定了相关物流补贴政策。同时，经济发展的不同时期，为了刺激经济发展，税收优惠会根据经济发展需求进行调整，或增加，或减少、或调整补贴行为等。因此，发达国家的税收优惠政策总是在不断地匹配政府的经济发展战略。

（六）税收政策贯彻整个物流产业过程

物流企业的发展分为四个阶段：投资吸收期、创建期、成长期和成熟期。投资强度不断递增，而投资风险不断下降。国外税收政策贯彻物流服务服务整个过程，实现物流业的持续发展。以美国为例，政府制定的税收政策一般强调在投资期和创建期进行直接补贴，即进行直接的扶持，然后在成长期和成熟期强调鼓励，即进行税收优惠政策。换而言之，其强调在事前扶持，事后鼓励。事前扶持突显出政府与企业共担风险，鼓励企业增加投资，尤其是研究性支出。针对物流业的税收扶持将经营性投资行为和研究性投资行为分开，经营性投资行为只享受税收优惠，而研究性投资行为可以享受税收优惠和直接补贴的双重优惠。事后鼓励的税收政策主要是降低企业与运营风险，体现政府和企业对收入的划分比例和转让，如美国政府允许物流亏损企业向前结转两年，若亏损还有结余，可以结转20年。

二、中外物流业税收政策的比较分析

（一）税收政策影响的范围大小存在差别

国外税收政策存在普遍性，如美国税收优惠政策涉及范围非常广，无论是物流企业，还是非物流企业的物流活动，都可以得到税收优惠。相比而言，我国的税收优惠政策一般针对铁路公司、公共交通或者邮政企业等，而不是整个物流活动、物流业务和所有物流企业。虽然针对物流业的政策很多，但单个政策之间的影响方向不同，从而导致所有政策对物流业的整体影响有限，不能对物流企业形成强劲的驱动力。因此，在我国，税收优惠政策在范围控制上包含了很多附加条件。财税政策规定，自2000年10月22日期，对交通建设相关部门以及按照国家规定修建路桥等公共设施的车辆不征收营业税。这限定了建设公共设施的运输车辆才可以不征收营业税。部分税收优惠政策只限定一定时期一定业务，如财税[2011]24号规定，针对中国邮政公司及子公司的速递业务自2010年6月1日至2013年5月31日免征营业税。部分政策扩宽了优惠政策的企业范围，但也只限定了第三方物流企业，非物流企业的物流行为不能获得优惠，如财税[2015]98号规定，自2015年1月1日起至2016年12月31日止，对物流企业自有的（包括自用和出租）大宗商品仓储设施用地减按50%计征城镇土地使用税的政策限制为第三方物流企业所用。

从对服务出口的税收优惠范围看，国内外也存在很大差别。美国、新加坡等国家针对物流服务及与物流的相关性服务（如物流保险、中介等服务）都享受进出口税收补贴政策。但我国针对国际物流业务的优惠政策从2010年1月1日实施，其主要包括货物游客出境和入境以及发生载运货物或游客的行为，并不包含与国际物流服务有关的装卸费、保险费等。针对台湾、澳门等国内分管区域，税收优惠政策相对提前，但也是在2009年以后。2009年6月25日起，对台湾航空公司从事海峡两年直航业务的大陆运输收入免征营业税和企业所得税。自2005年起，澳门在内地经营仓储运输业务免征营业税。可见，相比国外自20世纪80年代开始就逐步放开对物流出口业务的税收优惠，我国针对物流出口业务的税收优惠政策实施非常晚。

（二）税制结构的科学性和复杂性存在差别

国外税制以增值税为主，较为简单，而我国较为复杂。美国、新加坡针对物流业的税种主要是流转税，税制简单，而我国每个物流企业需要缴纳十几种以上的税。根据《国民经济行业》分类，物流业是分散在物流加工、优质、仓储和交通运输行业当中，不是一个独立的行业，因此与物流业相关的税收没有被统一到一个税种下，而是分散在不同税种中。具体而言，物流业涉及的税种主要包括增值税、企业所得税、营业税、房地产税、车辆购置税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、城市维护建设税与教育费附加、车船税和耕地占用税。由于税制复杂，导致我国物流业重复征税较为严重，这与物流业的综合相关。物流业涉及了装卸、仓储、配送、运输以及安装等多个环节，综合性非常强，并且各个环节环环相扣，与各个产业相关性很强，这导致物流业很难被单独的作为一个产业核算进行征税。这是物流业重复征税的重要原因，具体表现在以下几个方面：一是企业物流相关活动缴纳营业税，不扣除企业购置已缴纳的增税和营业税税负，这引起重复征税。以外包物流服务为例，生产型企业根据自身需求将企业不擅长的物流业务外包，这时企业需要针对外包业务价值进行交税，而物流企业针对该物流服务继续交税。二是物流服务活动的增值税在征税时没有扣除购进相关资产已经缴纳的增值税，从而导致重复征税。三是各种税种之间本身存在重复性，如营业税和增值税之间经过大量学者研究确实存在重复性征税的问题。

（三）税收政策的系统性和完整性存在差别

国外税收政策从吸引投资到产业发展成熟推动产业升级都有涉及，并自成体系，而我国针对物流业的税收优惠政策非常凌乱。美国、新加坡等很多国家对物流业的税收优惠政策非常重视，因此为了充分支持物流企业以及物流业的发展，制定了一系列从投资到研究、发展、成熟的一系列税收优惠政策。在我国，物流业的税收政策大都单向制定，只针对某类设施、某类业务甚至某个企业。如财税政策方面，财税[2011]24号规定，针对中国邮政公司及子公司的速递业务自2010年6月1日至2013年5月31日免征营业税。此外，国外税收政策针对物流业的优惠非常全面，而我国在某些方面严重缺失。根据上节分析可知，美国、新加坡等发达国家，其税收优惠政策非常全面，能够为物流业吸引投资者，能够鼓励企业进行研究型和技术性投资，能够激励企业全面开展国际业务，能够鼓励外资进入企业。我国针对物流业的税收政策功能缺失，尤其是针对吸引投资和研究性、技术设备更新的鼓励性优惠上。虽然政府制定了针对高新技术企业的鼓励性措施，但其限定范围将提供物流技术服务的企业排斥在外，而只针对物流设备研发。

（四）税收政策体现的税负水平存在差别

一方面所得税、营业税、增值税等国内外存在差别。目前我国企业所得税比例税率为25%，高于欧盟、美国、新西兰等国家或区域的税负水平（一般在16%左右）。我国营业税税率为3%-5%，增值税根据企业规模不同分为13%和17%，而新加坡没有营业税，增值税只有7%。另一方面，税制复杂，在一定程度上会加重了我国企业税负水平。美国针对物流企业取消了各种小额税收，而我国物流企业需要缴纳十几种小额税收。小额征收的税种，虽然单个额度较小，但是繁杂的税制导致重复计算严重，也扩大了宏观税负。根据2015年中国物流与采购联合会发布的报告数据显示，自2008至2015年中国物流业税收平均增速为9.8%，大幅度高于营业收入（4.6%）和营业利润的增速水平（3.3%）。虽然部分区域已经实行“营改增”，但根据调查的927家物流样本企业数据显示，企业的税负不减反增，改革后税负增加了20%左右，严重影响企业的经营效益。从整体税负水平看，目前我国物流企业平均税负水平为20.2%，高于全国同期宏观税负水平（18.3%）1.9个百分点。实际上，比较各个行业的盈利能力，物流业属于比较典型的微利行业。因此，物流业的微利与税负的矛盾，严重影响了物流业的投资水平和长期发展。

三、借鉴国外经验改善我国物流业税收政策的途径

（一）简化税制，切实降低物流业税负压力

通过中外税制结构比较可知，国外以增值税为主，实施简单。我国物流企业所面向的税制结构非常复杂，税负水平较高。实际上，与其他行业相比，物流业的利润率处于较低水平，一般维持在5%左右。如果征缴一样的税种和税率，必然会影响物流业的发展速度和发展水平。因此，需要将物流业作为特殊单个行业处理，降低物流业务的税率。同时，我国复杂的税制不仅提高了征税成本，也在一定程度上提高了物流业的运行成本，提高了物流企业的税负压力。实际上，对比美国、新加坡等发达国家，其简单的税制有利于税收优惠政策的实施。因此，简化税制不仅是为了降低税负，更重要的是为税收优惠政策的实施提供条件。

（二）减免物流业务出口税率，促进国际物流的发展

国外针对所有有关物流业的贸易进出口及为进出口服务有关服务都实行税收优惠，而我国只是单纯的针对出口服务，这不利于我国企业发展进出口服务业务。因此，为平衡发展环境，实现我国物流企业公平竞争，对于与出口有关的物流服务及其他相关经济活动实行零关税，并对其他税收进行优惠。目前我国税收优惠政策主要针对出口的运输服务，与物流有关的装卸、保险、转运等其他费用不能实行零关税。此外，除了关税外，我国提供货物出口服务的企业依然承担了其他税收，并且税收水平依然很高。只是针对出口物流运输服务的零关税虽然在一定程度上减轻了我国国际物流的税负，但作用有限，开展国际物流的企业依然承担很大的税负压力。

（三）扩大物流业税收优惠政策的范围，促进物流业的发展

国外的物流优惠范围包含了所有物流行为，而实际上物流业不仅包含只从事物流业务的企业，也包含了其他生产与服务企业中自身附带的物流业务。我国大部分企业都自身保存了一定的物流功能，并且企业内部物流占整个物流业的比重非常高。这主要是因为在我国物流外包发展不足，大部分企业没有将物流外包。基于这种环境，我国政策优惠主要是针对物流企业，这将物流业的范围大大缩小，影响政策的影响范围。对此，为了促进物流业的快速发展，政府应该适度扩大针对物流税收优惠政策的范围，将范围拓展至所有物流行为，包含非物流企业自带的物流服务行为。

（四）根据物流业相关业务完善物流业优惠政策

根据上面分析，相比国外，我国物流业优惠政策除了范围较窄外，不成体系，约束条件较多，也是其存在的重要问题。要改变这种现状，必须重新设定视角，将物流业作为一个独立性的综合行业考虑，来完善物流业优惠政策。作为独立性的综合行业，物流业必然涉及多个方面：物流设备技术研发、生产、投资；物流服务业务的研究、投资、建设、发展；与物流服务有关的服务业的研究、投资、创建和发展，如提供装卸服务的中介机构等；与物流服务相关的公路、运输汽车销售、运输汽车租赁等服务等。物流优惠政策应该紧密联系物流服务与物流服务相关的经济业务，根据各类业务的不同发展程度科学制定优惠政策。

（五）根据区域经济发展战略完善物流业税收优惠政策

值得借鉴的德国生态节能政策与措施 第4篇

1、德国环保政策发展背景与新趋势

德国在生态建筑和节能建筑方面处于世界先进水平。2006年 (2007.6德国环境部统计数字) , 德国可再生能源占能源总消费的8%, 占电力总消费的12%, 占供暖总消费的6%, 占动力燃料总消费的6.6%。减少二氧化碳排放量1.01亿吨。

德国政府作为“京都协议” (Kyoto-Protokoll) 的主要推动者之一, 主动承担减少排放保护大气环境的责任, 从2 0 0 5年2月“京都协议”生效以来, 截止到2007年7月, 德国对比1990年排放水平:CO2排放量已减少1 9%, 达到了欧盟承诺的总监排量的7 5%。 (资料来源德国环境部)

德国政府2007年8月通过了新的“保护环境和节能计划”计划中提出了30种具体措施, 要求德国到2020年CO2排放量相比1990年水平减少40%, 成为世界范围内大气环保的领跑者。

德国2007“保护环境和节能计划”中四个亮点:

(1) 计划到2020年德国可再生能源利用要达到总能源的25～30%, 采暖用能1 4%采用可再生能源, 通过新的“生物气体能源应用法”。

(2) 加强环保高能效的热电联产设施的建设, 要求热电联产设备发电总量达到2 5%。这一方面政府支持数量为75亿欧元, 另外在改善城市近途及远途供暖系统上投资补贴可达20%, 总量1.5亿欧元。

(3) 大力提高建筑能效水平。2008年建筑节能标准再提高30%, 到2012年在此基础上再提高30%, 包括其他具体措施, 如要求没有按期实行节能改造房屋的业主分担部分采暖能源费用等手段。这一系列措施将大大推动建筑相关行业的发展。

(4) 德国相当重视环保工作, 在财政预算上有明确体现。2008年底联邦政府用于环保的财政预算额为26亿欧元, 相比2005年提高了18亿欧元, 相当于增长了2 0 0%。

2、德国的政治体制及对生态节能建筑资助政策的影响

德国是联邦制国家, 由十六个联邦州组成。联邦州区别于省份的地方, 本身就是具有国家权利的政体。这种政治体制的特殊性使德国政策法律也带有自己的鲜明特点。这就是在与基本法的原则相符合的前提下, 联邦各州有各自不同的州宪法, 管理工作也由各州独立进行。同样的, 州以下的各市县和乡镇也在符合《基本法》的前提下拥有充分的自治权。由于德国政治体制的特殊性, 德国的生态节能建筑法律法规十分细致复杂, 法律法规分为不同的层面级别:联邦级别、州级别和地方级别。每一级都在不违反上一级法律的原则下, 根据各自的不同情况制定与之相适应的法规条例 (图1-2) 。

3、德国生态节能建筑相关法律法规

德国定制的法律法规十分细致完善。在环境保护领域里, 联邦、各州和地方目前共有约800部法律, 2800部环境法规和近4700条管理条例。

3.1 节能法及相应法规条例

能源危机以来, 德国制定了一系列旨在控制能耗、节约能源的法律法规 (表1) 。

2002年, 德国出台了《建筑节能条例》 (E n E v) , 取代了供暖设备条例和热保护条例。节能法规从控制单项建筑维护结构 (如外墙、外窗和屋顶) 的最低保温隔热指标, 进步为控制建筑物的实际能耗。并在世界上首次提出能源证书这一概念。法规对于新建建筑和既有建筑都有明确的规定。于2004年和2006年进行了两次修订, 最新修订版本于2007年10月1日生效。

3.2 可再生能源法

德国政府于2004年7月21日颁布了新的可再生能源法。法律规定, 自2004年7月起, 联邦领域内, 利用可再生能源从事生产的发电设施, 优先并入公共供电网。电网经营商有义务将可再生能源的发电量优先并入其电网并支付电价, 优先接受并输送这些设施提供的电量。并有义务进行经济技术能力允许范围内的扩建, 以便接收附近利用可再生能源所发的电量。由法律在联邦范围内对收购的电量进行平衡。可再生能源法对可以并入公共电网的可再生能源, 以及各自不同的收购电价进行了详细的规定 (见表2) 。

3.3 生态税改革

1999年, 德国开始实行生态税改革, 目的是降低能耗, 鼓励新能源技术的研发, 提高社会福利水平。

生态税改革提高了采暖燃油的税率, 把部分税收用于逐步降低雇主和雇员的养老保险金, 即完全退还给纳税人。生态税的制定减轻了企业和个人的税收负担, 而加强了能源消耗的税收。实行这样一套相当复杂而巧妙的税收政策。达到的效果是大大提高了能源的价格, 提高社会各界节约能耗的积极性, 促进了各种节能技术的研发应用。

为鼓励公共交通和使用天然气、生态燃料的交通工具的发展, 对它们实行较低的税率。生态税改革鼓励利用可再生能源的项目, 使用再生能源发电的电力免征生态税, 这些项目包括风能、太阳能、地热、水力、生物能等。目前生态税税收已达到186亿欧元。

4、德国对于生态建筑的资助措施

4.1 对于新建生态建筑的资助措施

4.1.1 德国复兴银行 (KfW) “生态建筑计划”

这项计划专门给新建的节能建筑提供低息贷款。可申请贷款的节能建筑包括:被动式太阳能建筑、节能建筑40、节能建筑60或利用可再生能源取暖的新建建筑

其中, 节能建筑60必须满足以下两个条件:

第一, 根据节能规范的规定, 建筑物总能耗的指标, 即年一次性能源消耗值不得超过60千瓦小时/平方米。

第二, 建筑物的外围护质量, 即建筑的外围护热损失必须较节能法规规定的最高值低3 0%。

节能建筑40比节能建筑60要求更为严格:

第一, 根据节能规范的规定, 建筑物总能耗的指标, 即年一次性能源消耗值不得超过40千瓦小时/平方米。

第二, 建筑物的外围护质量。建筑的外围护热损失必须较节能法规规定的最高值低4 5%。

被动式太阳能建筑必须满足:

第一, 年能源消耗根据节能法规的规定不超过40千瓦小时/平方米。

第二, 年取暖能耗不超过15千瓦小时/平方米。

如果新建建筑没有达到以上标准, 但利用可再生能源取暖, 也可通过此项计划申请到低息贷款。

4.2 对于既有建筑的节能改造

4.2.1 KfW银行“减少二氧化碳排放量——旧房节能改造计划”

这个计划是K f W银行提供的既有建筑节能改造计划中的重点。目的明确:降低既有建筑能耗, 减少二氧化碳排放量。根据既有建筑的建造年限、节能改造措施及节能减排效果提供不同额度的资助。资助方式分为两种:低息贷款和补助。

节能改造项目的全部款项可以申请K f W银行的长期低息贷款, 低利率保持10年不变。但在此计划中贷款的上限为每居住单位5万欧元。不足的部分可申请K f W银行的其他资助。例如, 如果某节能改造项目的预算超过每居住单位5万欧元, 可通过“住宅现代化改造计划”申请额外的贷款。

贷款偿还期为最低4年, 最高3 0年。期内包含若干贷款免偿还年, 贷款免偿还年的多少取决于还贷时间。4年至20年可享受1～3年贷款免偿还年。20年至30年可享受最多5年贷款免偿还年。

除低息贷款外, 减排改造计划还为私人住宅的节能改造提供补助。补助也根据既有建筑采取的两类节能改造措施发放。

4.2.2 KfW银行“住宅现代化改造计划”

在既有建筑的节能改造方面, 作为减排改造计划的补充计划, 住宅现代化改造计划专门为居住建筑 (包括宿舍) 某部分的节能改造提供贷款。低息10年不变。包括附属投资在内的全部投资额均可申请贷款。

住宅现代化改造计划除了涉及房屋内基本设施的改造外, 还包括以下的生态内容:

(1) 建筑外围护的保温隔热措施

例如外墙, 屋顶, 与非取暖空间的隔墙的保温隔热措施。

(2) 取暖技术的更新

例如使用太阳能装置, 地源热泵等

如采用标准措施, 贷款上限为每居住单位10万欧元, 其中拆除闲置住宅的贷款为每平米125欧元。采用生态措施, 贷款上限为每居住单位5万欧元。

贷款偿还期为最低4年, 最高3 0年。也根据还贷时间长短提供给贷款者至少2次, 最多5次的贷款免偿还年。

4.3 对于可再生能源的应用

K f W银行推出“可再生能源计划”和“太阳能发电计划”两项计划, 对利用可再生能源的发电的项目提供长期的低息贷款。受到资助的可再生能源包括:太阳能取暖装置、生物能供暖装置、浅层地源利用 (热泵) 、深层地源利用、水力发电装置、垃圾及沼气发电、生物能装置、风力发电装置、太阳能光电装置。

对100千瓦以上采暖用生物能装置提供上限为5万欧元的低息贷款。还可享受还贷补贴每千瓦20欧元 (图3) 。

对于生物能装置及其配套的热力网:对生物能装置提供每千瓦24欧元的低息贷款, 上限为6万欧元。生物能装置的热力网可申请上限为7万5千欧元的低息贷款, 享受还贷补贴每米5 0欧元。

对于深层地热利用装置提供上限为100万欧元的低息贷款以及还贷补贴, 补贴量为每千瓦103欧元。与之配套的热力网也可申请低息贷款以及还贷补助, 补助量为每米50欧元, 每套装置贷款上限为5 5万欧元。

对40平方米以上的取暖用太阳能集热器提供低息贷款和还贷补助, 补助额为总投资额的3 0%。对于符合可再生能源法的太阳能光电设施, 每个项目提供上限额为5万欧元的低息贷款。

5、十万太阳能屋顶计划 (100, 000Daecher Programm)

自1974年石油危机以来太阳能光电技术的研究和推广被紧迫的提上日程。十万太阳能屋顶计划第一次被提出是在1998年SPD与绿党的联盟商议会上。此前已有一千太阳能屋顶计划的成功实施作为基础 (图4) 。

1999年1月1日“给十万屋顶安装上太阳能发电装置”计划 (简称十万太阳能屋顶计划——1 0 0, 0 0 0Daecher Programm) 正式启动。2002年秋天, 社民党 (S P D) 与绿党签订新的联盟合同, 能源相关的职能转入联邦环境部。因此, 十万太阳能屋顶计划也改由联邦环境部负责。

与其他可再生能源资助政策, 比如可再生能源法的不同之处是, 十万太阳能屋顶计划专门支持太阳能光电装置的使用, 由德国复兴银行集团 (KfW Bankgruppe) 对安装太阳能光电装置提供低息贷款。全德境内, 在建筑表面新装或者扩建峰值功率大于1kWp (根据来自生产者的数据) 太阳能光电装置的项目均能得到资助。如果安装的位置和计算方法特殊, 安装费用、测量费用和设计费同时也可以得到资助。此计划全德国境内统一实施, 不因各州或地方情况不同而变化。

提供的资助以5 k W功率的太阳能光电设施为界, 5 k W以下功率的每千瓦峰值功率 (k W p) 资助上限为6 2 3 0欧元。5 k W以上功率的每千瓦峰值功率 (kwp) 资助上限为3115欧元。资助总额最高不超过50万欧元。贷款最长还贷时间为10年, 还贷期内利率稳定不变, 较一般贷款利率低4.5个百分点, 约为1.91% (p.a.eff.) 。

2003年6月30日, 联邦环境部宣布历经4年半时间的十万太阳能屋顶计划结束, 预期目标成功达到。在此计划的推动下, 总计峰值300兆瓦的太阳能光电设施成功安装 (图5) 。

由可再生能源法保证的太阳能发电的盈利将直接分摊到能源消耗者身上。这使得德国的太阳能装置生产者们能放心的在太阳能装置生产的现代化改装上继续投资。并且, 在2007年实施的可再生能源法的增订部分使千万屋顶计划中提出的补贴稳定下来 (图6) 。

到2002年底, 德国在可再生能源领域的从业人员就已达13万人, 比在煤和核能领域的总和还多。

6、德国生态建筑资助政策措施的借鉴

德国在生态建筑资助政策措施方面, 有以下几点值得关注:

(1) 将节能环保作为国家基本国策, 配以强大力度的财政支持。

(2) 建立完整的法律、法规体系, 明确各项工作的责任主体。

(3) 注重市场机制的培育与建立。

(4) 部分采取政府直接资助形式, 另外很大部分以专业银行低息贷款形式。

(5) 注重资助政策措施实施的同时, 促进创造新的就业机会。

政策借鉴与传播 第5篇

关键词：最适货币区域理论;芒德尔―弗莱明模型;固定汇率;财政政策

1999年度诺贝尔经济学奖授予了“对不同汇率制度下的货币与财政政策，以及对最适货币区域的分析” 作出了开创性贡献的美国哥伦比亚大学经济学教授罗伯特·A·芒德尔(1932-)。芒德尔最重要的学术贡献大都完成于60年代：1961年的《最适货币区域理论》、1962年的《适当运用货币与财政政策以实现内外均衡》、1963年的《资本流动与固定和浮动汇率下的稳定政策》等。60年代末70年代初，他的两部专著《国际经济学》和《货币理论》出版，全面系统地阐述了他的经济思想。30多年来，芒德尔在理论上对国际金融学说、宏观经济政策协调理论作出了卓越的贡献，对国际经济学和世界经济的运行模式产生了深远的影响。在全球金融一体化迅猛发展的今天，特别是在亚洲走出金融危机开始复苏的时候，将诺贝尔经济学奖这一殊荣授予芒德尔，其意义耐人寻味。

开放经济条件下，处于经济转型时期的我国汇率制度安排及财政货币政策选择问题也一直是经济理论界关注的热点问题。芒德尔的学术思想或许能为我们政策选择提供一个理论视角。

一、转型期人民币固定汇率制度安排思考：

从最适货币区域理论说起

(一) 最适货币区域理论简介

1. 芒德尔的最适货币区域理论

“最适货币区域”分析理论是芒德尔走向诺贝尔奖台的关键。该理论是在围绕固定汇率和浮动汇率制度孰优孰劣争论中发展起来的。50年代，西方学者对固定汇率和浮动汇率的争论进入白热化阶段：以金德尔伯格为代表的学者推崇固定汇率，而以弗里德曼为首的学者鼓吹浮动汇率。一般认为，无论是固定汇率制还是浮动汇率制，各自均有其利益与成本，并且这两种汇率制度的利益与成本均依赖于经济社会的各种条件。芒德尔于1961年发表的《最适货币区域理论》论文，通过重新系统地阐述不同汇率制度下的优劣点问题而进一步提出，如果通过适当的方式将世界划分为若干个货币区，各区域内实行共同的货币或固定汇率制，不同区域之间实行浮动汇率制，那么就可以兼顾两种汇率制度的优点而克服两种汇率制度的弱点，这就是芒德尔最早提出的“最适货币区域”思想。最适货币区域理论是关于汇率机制和货币一体化的理论，旨在说明在什么样的情况下，某一区域(若干国家或地区)实行固定汇率和货币同盟或货币一体化是最佳的。

芒德尔提出用生产要素的高度流动性作为确定最适货币区域的标准。他定义的“最适货币区域”是：相互之间的移民倾向很高，足以保证当其中一个地区面临不对称冲击时仍能实现充分就业的几个地区形成的区域。芒德尔认为，一个国家国际收支失衡的主要原因是发生了需求转移。假定有A、B两个区域，原来对B地产品的需求现在转向对A地产品的需求，这样就有可能形成B地的失业率上升而A地的通货膨胀压力增加。若A产品的生产者正巧是A国，B产品的生产者正巧是B国，则B国货币汇率的下跌将有助于减轻B国的失业，A国货币汇率的上升有助于降低A国的通货膨胀压力;但若A、B是同一国家内的两个区域，它们使用同一种货币，则汇率的任何变动都无助于同时解决A区的通胀和B区的失业，货币当局于是陷入一个进退两难的怪圈：如果他们实行扩张的货币政策(货币贬值)直接处理B地的失业，那么，就会进一步恶化A地的通货膨胀;反过来说，如果他们通过实行紧缩的货币政策(货币升值)努力解决A地的通货膨胀，他们就要冒进一步恶化B地失业问题的风险──被用来改善一个地区形势的货币政策会使另一地区的问题更加恶化，除非这两个区域使用各自的区域货币。芒德尔指出：浮动汇率只能解决两个不同通货区之间的需求转移问题，而不能解决同一通货区内不同地区之间的需求转移问题;同一货币区不同地区之间的需求转移只能通过生产要素的流动来解决。在芒德尔的分析中关键是统一货币区内的劳动流动程度。如前述，如果劳动力是充分流动的，那么我们将会发现B地失业工人会向A地迁移，这种劳动力的流动也许通过抑止A地工资上升甚至可能降低工资水平缓和A地的通货膨胀压力，从而可同时缓解A地通胀和B地失业。因此，他认为：若要在几个国家之间保持固定汇率并保持物价稳定和充分就业，必须要有一个调节需求转移和国际收支的机制，这个机制只能是生产要素的高度流动。

>2. 经典最适货币区域理论的确立

芒德尔逻辑性地把最适货币区的特征概括为“劳动力迁移的偏好足以确保充分就业”。其后，麦金农(1963年)和凯南(1969年)又对最适货币区域理论作了发展研究：

(1)1963年，罗纳德·麦金农指出，应当用经济高度开放作为最适货币区的一个标准。他认为一个经济高度开放的小

国难以采用浮动汇率的两条理由是：首先，由于经济高度开放，市场汇率稍有波动，就会引起国内物价剧烈波动;其次，在一个进口占消费很大比重且高度开放的小国中，汇率波动对居民实际收入的影响是如此之大，以致存在于封闭经济中的货币幻觉会消失，由此，汇率变动在纠正对外收支失衡方面失去作用。

(2)彼得·凯南在1969年提出以低程度产品多样化作为确定一个最适货币区的标准。凯南的建议同芒德尔一样，也是建立在国际收支失衡的主要原因是宏观经济的需求波动这一假设上的。他认为：一个产品相当多样化的国家，出口也将是多样化的。在固定汇率下，某一种出口商品的需求下跌了，由于它在整个出口中所占的比重不大，因而对国内就业影响也不会很大。相反，如果外国对本国出口商品的需求曲线下降了，低程度产品多样化(因而出口产品种类也是不多的)的国家，势必要更大幅度地变动汇率，才能维持原来的就业水平。由于出口的多样化，外部动荡对内部经济的影响经过平均化后变小了，出口收益可以相当稳定。因此，产品多样化国家可以容忍固定汇率的后果，而产品非多样化的国家难以容忍固定汇率的后果，它们应当是一个采用灵活汇率的独立(最适度)的货币区。

一般认为，上述三位学者的思想构成了经典最适货币区域理论框架，尽管70年代后，关于最适货币区标准问题在西方学者之间一直没有停止研究和争论，诸如国际金融高度一体化标准、政府政策一体化标准、通货膨胀率相似标准等。

(二)开放经济下转型期人民币固定汇率选择分析

1. 各家最适货币区域理论对构成统一货币区的条件众说纷纭。这些讨论多围绕执行固定汇率的宏观成本，其中较突出的一个问题是各国必须在相当大的程度上放弃宏观经济政策的独立性，从而往往不能根据本国的实际情况采取针对性的调节措施。尽管如此，但对进入货币区所带来的微观效率常认为是不言而喻的：最佳货币区的形成能消除汇率波动所带来的不确定性，有效地促进成员国之间的生产专业化发展，加速商品和资本的流动;最佳货币区的主要运行机制，有利于成员国保持物价水平的稳定;最佳货币区的建立还有利于实现国际收支平衡，降低国际贸易中货币兑换的交易成本。正是这种不言而喻的微观效率是选择人民币固定汇率的主要理由，尽管按IMF的正式分类，我国实行的是有管理的`浮动汇率制，但从1994年1月起，人民币汇率始终处于8.26―8.70范围内定住美元，可以认为其实质上采用的是某种较宽松的定住美元的固定汇率政策(冯用富，1999)。

如前所述，固定汇率的好处主要在于可减少由于汇率变动所带来的不确定性，这种不确定性所代表的风险对国际贸易和投资是有害的。在发达国家，这种风险可以通过远期外汇市场基本规避，所带来的仅是增加交易成本的问题。而在中国及类似的许多欠发达国家，由于金融活动深度不够，利率远未市场化，远期外汇市场在一定时期内不可能形成，一旦发生汇率不能预期的大幅波动，其所带来的风险对所有国际间的经济交往的影响可能是毁灭性的。

2. 当今世界，对应三大区域经济集团：欧盟、北美自由贸易区和亚洲经济区，欧盟和北美自由贸易区均形成了自己的区域货币体系，似乎亚洲地区仍然是一盘散沙。但我们可以承认一个事实上松散的“亚洲美元区”的存在。与中国相类似的理由，尽管名义上的汇率制度安排各不相同，亚洲各国(地区)包括中国大陆、中国香港、印度尼西亚、日本、马来西亚、菲律宾、新加坡、韩国、中国台湾、泰国等均或多或少地采取了定住美元的固定汇率政策。这些国家(地区)与美国的双边汇率变动的标准差，甚至还小于欧元区内各货币间的标准差(1991年1月-1994年12月)。用经典最适货币区域理论考虑，也可发现这些国家确实已具备构成统一货币区的一些基本条件。比如有类似的通胀率，包括日本在内的东亚各国或地区在1982-1996年的平均通货膨胀率为5.8，标准差为3.67，而欧元区为6.1和4.11(郑辉，1999);再则，亚洲九国或地区均采取外向型的经济政策，均可视作开放小国或地区(除中国大陆人口基数偏大)，采用固定汇率按麦金农的看法也是合意的。

3. 经过20余年的改革开放，无论是用商品和劳务的流动规模还是用资金的流动规模来衡量，中国经济的外向态势已经形成，对外贸易占GDP的比例越来越大，对外经济的依存度也越来越高，生产要素流动性加强、产品出口多样化必将是个趋势，采用固定汇率无论是按麦金农的“经济高度开放”标准，彼得·凯南的“产品多样化”标准，还是按芒德尔的“生产要素高度流动性”标准来分析都有其合理性。

4. 如果说转型期我国金融活动深度不够，宏观经济预期的不确定性表明现时固定汇率制度安排的必要性，那么，芒德尔、麦金农或凯南的论述或多或少能为这种制度安排提供些可能性分析的框架和理

论上的支托。

二、固定汇率制度下财政政策作用大于货币政策：芒德尔―弗莱明模型的结论

1. 芒德尔在1963年发表的《资本流动与固定和浮动汇率下的稳定政策》一文及其他文章中，论述了开放经济中货币与财政政策的短期效应问题。他得出的结论是，在浮动汇率下，货币政策的作用大于财政政策，而在固定汇率下，财政政策的作用大于货币政策。另一位多年在国际货币基金组织担任研究部主任的经济学家马库斯·弗莱明(Marcus Fleming)也对这一问题作出了类似分析。因此，这种分析称为芒德尔―弗莱明模型(当然，就分析的广度与深度而言，芒德尔的贡献要大于弗莱明)。芒德尔―弗莱明模型(开放经济中宏观稳定政策理论)奠定了芒德尔在国际宏观经济学领域的地位。

芒德尔把对外贸易与资本流动引入IS―LM模型(IS―LM模型是由英国经济学家希克斯提出的，用于分析封闭经济中国民收入与利率的决定，并说明货币与财政政策的效应)。芒德尔的分析说明了稳定政策的效果与国际资本的流动程度密切相关。特别是证明了汇率制度的极端重要性：在浮动汇率下，货币政策有力而财政政策无力;在固定汇率下，情况正好相反。芒德尔―弗莱明模型的结论也可以概括为：在固定汇率和资本完全流动的情况下，一国无法实行独立的货币政策，或者说单独的货币政策基本是无效的。

货币政策的传递机制是通过中央银行的公开市场活动(在金融市场上买卖政府有价证券)影响货币量，货币量影响利率，利率影响总需求和国民生产总值。在资本完全流动的条件下，国外与国内利率是完全一致的。(1)在固定汇率下，中央银行必须在货币市场上进行干预，以满足公众对这一汇率的外汇需求。这样，中央银行就要根据对本国货币的需求来调节货币量，而无法按货币政策的要求控制货币量。这样，利率与汇率总维持不变，货币政策无法发生作用。但由于利率不变，财政政策没有利率上升引起私人支出减少的挤出效应，所以财政政策的效果最大。当一国面临国际金融和货币因素的冲击时，固定汇率是合意的。因为在固定汇率下，国际资本的套利活动可以自发化解货币因素的外部冲击，并使财政政策纠正经济失衡效果达到最佳。(2)在浮动汇率下，汇率由市场供求力量决定，中央银行不进行干预。这时财政政策就无用了，因为政府支出增加(扩张性财政政策)使货币需求增加，利率上升。当国内利率上升到高于国外利率时，资本流入，这就使汇率上升，从而净出口的减少抵消了政府支出的增加，总需求仍然不变。但在浮动汇率下，货币政策成为影响经济活动的有力工具。因为货币量增加(扩张性货币政策)降低了国内利率，这不仅使国内总需求增加，而且会引起资本流出，使汇率下降，这又通过增加净出口而进一步扩大总需求，扩张性货币政策见效。

2. 金融全球化是世纪之交全球金融格局演进的主流趋势。1999年11月15日，中美签署了中国加入WTO的双边协议，从而中国入世的最大障碍业已排除，中国经济已全面融入全球经济之中。芒德尔―弗莱明模型作为开放经济中宏观稳定政策理论，理当可成为我们当前及今后宏观经济稳定政策制定的理论依据之一。

为了扩大内需，刺激经济增长，当前我国宏观经济政策一直以积极财政政策为主导(从1998年5月增发1000亿国债算起)，对于扩张性货币政策的无效或收效甚微(例如从1996年5月的多次利率下调)，理论界从多方面进行了论证。尽管我们目前利率市场化仍在探索研究之中，资本的完全流动也尚需时日，无法因果性地套用芒德尔―弗莱明模型将固定汇率与当前积极财政政策联系起来，但至少这一开放经济中宏观经济稳定政策理论模型能为我们分析相关政策问题扩大了理论思考空间。

最后要说明的是，任何学术理论(模型)的成立都有一系列严格的假设前提，所以对政策实践的意义都仅是指导性的。更何况，芒德尔的理论是以发达国家经济为背景，不可能为解决我国的现实问题提供直接的答案。这就要求理论与实际工作者从中国的现实出发，发展适于我们这样的发展中国家的开放经济理论，解决自己的问题。这正是我们了解芒德尔理论的现实意义之所在。

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参考资料：

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黑龙江省民生发展政策的问题与借鉴 第6篇

一、黑龙江省民生发展的基本成就

《党的十八大报告》中明确指出:加强社会建设, 必须以保障和改善民生为重点;要多谋民生之利, 多解民生之忧, 解决好人民最关心最直接最现实的利益问题, 在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展, 努力让人民过上更好生活。报告中关于民生的部分从教育、就业、提高居民收入、社保体系建设和提高人民健康等5个方面分别阐述了如何改善和保障民生。可以说, “群众利益无小事, 民生问题大如天”, 保障民生工作是新一届政府工作的核心要务。黑龙江省在提出的“八大经济区”和“十项重点工程”发展规划中, 已将民生发展问题列入重要内容。十一五时期省本级财政民生投入累计410.7亿元, 并取得了显著的成绩。主要表现在:

1. 社会就业的基本成就。

近年来, 黑龙江省就业规模不断扩大, 十一五时期累计新增城镇就业368万人、下岗失业人员再就业299万人, 分别比十五时期增加88万人和53万人, 城镇登记失业率控制在4.6%以内;同时建立了援助就业困难群体长效机制, 有针对性地开展了“就业援助行动”, 实现“零就业家庭”出现一户、援助一户、消除一户、稳定一户的长效机制。

2. 社会保障的基本成就。

至十一五末期, 黑龙江省参加基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等“五险”人数分别达884万人 (含离退休人员) 、1560万人、472.26万人、430万人和289.9万人;地方依法破产及政策性关闭破产国有企业87.47万余名退休人员, 全部纳入医疗保险范围;企业退休人员基本养老金连续3年上调, 2010年末达到1050元, 比2005年期末增长81%。

3. 住房保障的基本成就。

黑龙江省“十一五”完成各类棚户区改造108.9万户, 新建廉租住房18万套。根据2012年11月《关于黑龙江省保障性安居工程建设进展情况的报告》的统计:截止10月底, 全省保障性安居工程开工52.4万套, 开工率102.4%, 完成投资784.8亿元。其中住房开工情况为:廉租住房3.48万套、经济适用住房1.3万套、公共租赁住房0.79万套、国有工矿住房0.67万套、城市棚户区改造住房14.42万套、林区棚改开工18.3万套、垦区危房4.97万套、煤矿棚改住房7.44万套和限价商品房1.02套。

二、黑龙江省民生发展政策存在的问题

黑龙江省在加强民生发展取得成效的同时, 还存在一些问题, 需要进一步完善与改革。主要表现在以下三个方面:

1. 财税政策落实不到位。

近年来, 黑龙江省财政支出增长较快, 甚至超过了财政收入的增长。在全省现有财力不足的情况下, 财政资金在民生支出项目的安排上尤为重视, 不断加大社会保障、基础教育、医疗卫生、就业和农业等最基本的民生支出力度, 但农业、科技和教育等项目的投入, 其效益回报期长, 且社会保障等项目支出一般不产生相应的效益, 而诸多项目的财政支出刚性增长不断加重了财政压力, 也导致部分地方财政的民生支出增长无法得到保证, 出现了相关财政政策不能全部落实到位的问题。

2. 社会保障政策不健全。

主要表现在:一是社会保障管理体制不合理, 如企业职工保险在省、市、县市区所享受的待遇差距大;二是社会保障的履盖范围不广泛, 如农村的部分农民及部分地区的城镇职工未纳入保障范围;三是社会保障资金投入仍显不足, 与发达省份相比差距仍就较大;四是社会保险筹资渠道单一, 企业、公民缴纳社保金的意识不强, 单位不愿或逃避为职工缴纳社保金, 日积月累、越积越多;五是特殊、重病患者的医疗救助尚无妥善解决办法, 但先救人、后付款所造成的另一个问题:累积庞大的医疗费无人买单。

3. 就业政策支持力度不足。

国有企业多、下岗失业人员多, 这是黑龙江省改造老工业基地的主要困境。众多、灵活就业人员的工作不稳定, 高技术行业急需有一定技能的劳动者, 大量下岗失业人员、农民工因文化素质和技能水平偏低而无法胜任, 结构性就业矛盾突出;城乡统筹就业工作任务艰巨, 农村劳动力进城务工比例不高、就业空间小、岗位不稳定、薪资水平低, 其合法权益还得不到充分保障;随着新劳动力增长高峰的到来和高校毕业生人数逐年上升, 青年群体就业问题日益凸显。诸如上述难题, 其就业政策缺乏或力度较小。

三、国外保障民生政策的主要经验

为做好黑龙江省“十二五”民生保障工作, 我们应更多的学习国外有益的做法与经验。本文主要阐述与分析美国、新加坡有关民生发展的政策经验。

1. 美国保障民生发展的政策经验。

作为发达的西方国家, 美国在民生政策的制定方面有很多值得学习的经验。主要包括:

第一, 住房保障政策。住房保障问题是各国民生发展的重要问题。美国解决低收入家庭住房的方式, 主要有公共房屋、津贴房屋、租金津贴和廉价公屋。其中:公共房屋是政府建造, 主要用于出租, 租金是家庭收入的1/3;津贴房屋是政府提供优惠政策, 供给对象主要是62岁以上老人家庭, 年退休金不超一定标准;租金津贴是低收入者承租私人房屋, 政府承担租金的2/3;廉价公屋适用低收入偏上的家庭, 租金在家庭收入1/3以上, 但房子较舒适、质量好。

第二, 医疗卫生政策。美国始终把医疗卫生作为国家战略任务的重要组成部分, 给予该领域以充足资金和计划项目等多方面的财政政策支持。主要包括:一是政府设立专门机构, 用于民生科技研究成果的推广和应用;二是制定了多项生物医学重大计划项目, 支持前沿领域的科学研究;三是除了注重推广、应用及制定研究计划外, 政府还着力于医疗卫生系统的信息化建设。

第三, 低碳环保政策。自然环境恶化已成为全球面临的一个严重问题, 但美国非常重视环境保护问题, 一方面结合本国具体环境问题和特点, 选择重点支持的领域 (如新能源领域等) , 政府采取资金支持、计划项目支持、机构设置和法律法规保障等方式为新能源的研发提供强有力的支撑;另一方面, 政府重视交通运输工具的技术创新在民生科技发展的积极效应, 加大对先进汽车制造和技术研发的资金资助。

2. 新加坡保障民生发展的政策经验。

新加破作为一个资源匮乏的岛国, 建国以来在执政党———人民行动党领导重视下, 其民生保障取得了显著成效。研究新加坡改善民生的政策措施, 对中国共产党落实科学发展观、加快推进以改善民生为重点的社会建设, 加强党的执政能力建设有重要的现实意义。

第一, 住房政策。新加破实行“居者有其屋”的住房保障政策, 政府的政策支持主要包括:一是低息贷款, 政府每年都为建屋发展局提供建屋发展贷款, 采取挂账形式、且不追索还债, 其利率明显低于市场利率;二是补贴亏损, 为保障普通百姓能买得起公共住宅, 以中低收入阶层的承受能力确定房屋售价, 而不是按成本定价, 其直接亏损由政府核准后每年给予全额补贴;三是提供土地, 政府协助建屋发展局多渠道、低于市场的价格获得开发用地。政府对高收入居民通过住房商品化方式解决住房问题, 只有收入低者才能进入“居者有其屋”计划, 同时制定政策标准, 依购房者经济收入水平层次购屋, 其首付款、还款额及还款方式有所不同, 能够适应不同收入水平居民的需要。

第二, 教育政策。新加坡政府高度重视教育, 将GDP的4%投入到教育事业中, 同时鼓励社会各界共同打造本国教育事业。教育部为小学、中学和预科大学的学生提供各种奖学金、奖品和补助;政府、法定的委员会、私人公司和民间组织, 也对在当地或海外教育机构求学的成绩优秀或其他方面表现突出的大学生和研究生, 提供多种形式的奖学金和学费补助;政府高度重视职业培训, 利用多层次、多类别的学习与培训形式, 保证职业技术教育的广泛性, 特别是教育与经济发展的协调性与适应性。

第三, 就业政策。新加坡推出职业再造计划, 促进全民就业, 有效提升了就业率。具体的职业再造计划主要包括:一是通过工作再设计的方式提高某些工种的工作效率和工资水平, 使从业者认识到职业前并更乐于从事本职工作;二是创造和挖掘更多适用于本国公民的就业机会;三是加强职业培训, 使求职者尽快适应重新设计的工作。

第四, 社保政策。新加坡的社保政策主要包括养老保险和医疗保障等, 其中养老保障制度主要是完全积累制, 是通过强制储蓄的手段实行对职工本人的自我保障制度, 其养老保险资金主要来源于雇主和雇员, 政府不缴纳任何费用;医疗保障制度包括强制医疗储蓄、社会医疗保险和社会医疗救助3个部分, 各部分均由政府机构管理实施。

四、国外民生政策对黑龙江省的借鉴

上述国外的民生政策, 对黑龙江省民生发展的政策制定与实施, 都有着积极的借鉴意义。

1. 促进经济科学发展。

民生与经济密切相关, 经济发展是解决民生的物质保障, 改善民生是经济发展的最终目的。因此, 应将民生与经济发展作为一个有机整体, 达到发展目的与手段、效率与公平的统一, 更好地为社会各阶层特别是中低收入阶层提供社会保障、教育、医疗、就业、环境和公共基础设施等基础性服务, 提升社会总体的福利水平。结合黑龙江省的客观实际、社会主要矛盾和面临振兴东北老工业基地的机遇, 积极加快实施“八大经济区、十大工程”发展战略, 统筹兼顾各方利益, 转变经济增长方式, 保障全省社会经济科学发展, 实现经济发展与改善民生的双赢目标。

2. 加大教育投入力度。教育是民生发展的重要内容,

多数国家都重视教育政策的研究与实施, 并采取有效措施提升国民的受教育水平。从国外教育政策上看, 教育项目的财政投入通常是有针对性的。如美国教育的重点是对NCLB (不让一个孩子落后) 和健康教育等方面的投入;新加坡教育投入的重点是义务教育和国民持续教育 (通过“职业再造计划”以持续教育促进就业) 。这些教育政策值得学习与借鉴。结合黑龙江省省情, 在加强教育事业财政投入的基础上, 重点向符合“十二五”规划的科技产业领域倾斜, 加强与就业相联系的居民后续教育体系的完善工作, 使教育政策与保障民生、解决就业相结合。

3. 加强住房保障建设。

居民的住房保障是各国关注的重点问题, 也是中国及各省近年来极为关注的重点工作。其国外住房保障政策经验对黑龙江省的借鉴之处在于:一是完善保障性安居工程的法律制度, 明确受益居民条件, 使其具体实施有法可依, 加强保障性住房监管机制, 接受公众监督, 严格资格审核;二是加大保障性住房建设力度, 基本解决城市低收入住房困难及棚户区改造问题, 同时积极推进农村危房改造;三是在资金来源上主要依靠政府投入, 并积极拓展渠道、区别对待, 如对有一定经济来源的保障房享有低息银行贷款及公积金, 对需要完全保障的居民可享有财政补贴全部或部分的建房费用。

4. 完善社会保障制度。

世界各国实践证明, 社会保障制度是调节社会分配不公、解决低收入者困难和保证社会安定的重要手段。借鉴国外的有益经验, 按照党的“十八大”要求, 完善黑龙江省社会保障制度。主要包括:一是适应人口老龄化、城镇化和就业方式多样化的要求, 进一步扩大企业和个人养老保险、医疗保险、失业保险等社保体系的覆盖范围;二是综合运用政策扶持和就业服务手段, 加快企业职工基本生活保障与失业保险并轨, 实施“再就业工程”, 充分发挥政府、企业、劳动者和社会各方面的积极性;三是建立农村社会保险与社会救助制度, 从根本解决农村贫困人口看病难的问题等。

参考文献

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政策借鉴与传播 第7篇

一、世界典型国家装备制造业的发展概况及促进政策

为了全面展现工业发达国家装备制造业发展状况及先进经验, 本文选取具有代表意义两个发达国家———美国和日本以及一个发展中国家———印度, 对三国装备制造业的发展历程及促进政策加以系统对比, 以寻求可资借鉴的成功经验。

(一) 美国装备制造业发展状况及促进政策

美国是当今世界的头号经济强国, 更是装备制造业大国。从上个世纪20年代起, 美国以轿车工业、军事工业为代表, 一度执世界装备制造业之牛耳。尽管在20世纪70年代后期, 由于受“第三次浪潮”的影响, 在世界装备制造业领域的排名有所下滑, 然而, 从80年中期开始, 美国政府采取了多项政策措施, 成功重返世界装备制造业强国之位。

在促进技术创新方面, 美国政府强调发展制造技术, 将制造业的科技创新作为国家关键技术创新的前六大领域之一, 并出台了大量的法律法规来支持科技创新。据统计, 自20世纪80年代以来, 美国颁布的关于鼓励技术进步和科技创新方面的法规达20余部。美国政府主动出面组织、协调和支持产业技术的发展, 成立了国家制造业科学中心和制造信息资源中心, 相继出台了促进制造技术发展及推广应用的“先进制造技术计划”和“制造技术中心计划”。在人才培养方面, 美国政府不仅极为重视基础教育, 而且还通过“引进人才战略”吸引了大量世界各地的优秀人才, 为国内产业的振兴提供了必要的智力保障。在鼓励出口方面, 美国政府制定了各种出口计划, 以提供贷款担保、出口补贴、允许制造商结成出口贸易联盟等方式, 鼓励本国企业的出口。此外, 美国政府还成立了由19个职能部门组成的“贸易促进与协作委员会”、“出口援助中心”及“出口倡导中心”, 为企业提供便捷、及时的商务查询和融资服务, 帮助企业成功占领国外市场。在财税政策方面, 美国政府尽可能降低机构的研发负担, 规定科研机构作为非盈利机构免征各项税收, 企业研究开发费用也实行税收优惠。美国政府还制定了《购买美国产品法》, 规定无除外情况时, 美国政府必须购买本国的货物和服务。经过若干年的重整, 美国的汽车、数控机床、工程机械等装备制造产品的国际竞争力明显增强。

(二) 日本装备制造业发展状况及促进政策

日本是仅次于美国的制造业大国, 也是较为成功地运用法律、政策等手段实现装备制造业振兴的国家。二次世界大战后, 日本的制造业面临着包括装备陈旧、技术落后、劳动生产率低下、企业规模小、市场狭小等诸多问题。为了改变这种状况, 实现制造业的现代化, 日本政府实行了一系列的产业振兴政策。

在财税政策方面, 对机械设备和机械研究实验用设备实行“特别”折旧制度;对重要机械设备实行免税进口;对进口最新机械设备的企业给予奖励补助金, 进口价格的一半由政府承担;对重要机械产品免除法人税, 等等。这些政策都极为有效地促进了装备制造业的现代化。在贸易政策方面, 日本虽然采取措施鼓励最新机械设备和技术的进口, 但却通过“关税”等贸易保护措施限制普通产品的进口, 并通过出口所得税扣除制度、开拓海外市场准备金等制度积极支持本国产品的出口, 以此来保护并支持国内产业的健康发展。

日本政府还制定了一系列有助于提升制造业竞争力的法律, 如《振兴机械工业临时措施法》和《特定电子工业和特定机械工业临时措施法》。这些法律规定, 产业主管部门根据实际情况制定发展规划, 在资金、技术上提供支持, 并在产品品种、原材料和技术等方面给予适当限制, 通过加快技术改造和设备更新, 提高装备制造业的设备质量和现代化水平。

(三) 印度装备制造业发展状况及促进政策

与中国相比, 印度制造业的很多发展条件和状况不尽如人意, 但在高科技领域特别是信息技术方面占有优势。印度政府选择以资金和技术型制造业为先导, 优先发展汽车制造业、钢铁制造业、医药化工业、电子制造业等产业, 推进整体制造业的发展, 走的是一条靠研发、自主技术和自有品牌发展知识型制造业的道路。利用“后发优势”, 印度制造业发展迅速, 取得了举世瞩目的成就, 正在崛起成为全球制造业的一支生力军。

印度制造业的发展是从2003年开始的, 特别是2004年辛格政府上台后, 一直希望借鉴中国模式来发展制造业, 争取使印度成为另一个“世界工厂”。为了加快制造业的发展步伐, 政府先后出台了多项政策措施。2004年9月, 辛格在就任4个月后宣布成立“国家制造业竞争力委员会”, 专职负责“确保制造业的快速及持续发展”;同时政府加大引资力度, 为制造业注入新的活力。2005年9月26日, 印度国家制造业竞争力委员会首次发布了《印度制造业国家战略》白皮书, 提出印度的目标是“与中国竞争全球制造业中心的地位”, 建议政府修改劳工法、改善基础设施以及改革进口关税体系等。目前, 印度政府已采取了改善基础设施、减少政府干预、减少劳动保护、降低关税、吸引外资以及建立经济特区等政策。

印度制造业的主要动力来自外资企业的大量资金投入。2004年印度外资政策被认为是“印度制造业发展的里程碑”, 主要做法是提高外国投资者的控股率, 扩大FDI的投资领域, 简化投资手续, 允许外国机构投资者在股票和债券市场上进行组合投资, 取消进口配额, 等等。印度逐步取消对外国直接投资控股的最高限额, 发电、输电、配电以及公路、机场、港口、民用航空等领域允许100%外国直接投资, 海外企业对印度本地移动电话公司的投资所占的比率由原来的49%提高到74%。此外, 印度还充分利用自身优势, 把握制造业全球转移新机遇, 积极承接目前的技术和资本型制造业转移。

二、国外装备制造业促进政策的经验及对我国的启示

(一) 装备制造业发展水平是决定一个国家或地区竞争实力的基础

装备制造业是为国民经济各行业提供技术装备的战略性产业, 对国家或地区的经济发展有着举足轻重的作用。美国曾是装备制造业大国, 由于片面强调第三产业的发展, 曾一度失去其制造业国际霸主地位, 在体会了装备制造业对国民经济的重要性后, 又千方百计地支持本国制造业发展。日本也是一样, 战后日本经济的腾飞在很大程度上来自其汽车、电子等制造业的振兴。可见, 装备制造业的发展对国民经济有着重要的影响, 因此, 我们应重视装备制造业的发展, 并结合我国的实际情况, 积极促进装备制造业的发展, 充分发挥其对我国经济增长的带动作用。

(二) 以立法形式, 推动装备制造业发展

很多国家都通过立法的形式, 出台各种法律法规来支持装备制造业的发展。美国颁布了20余部用以促进装备制造业发展的法律法规。日本在1956—1985年的30年间, 相继制订和实施了4个有关机械、电子工业的振兴法, 以推动装备制造业的发展。借鉴典型国家的做法, 我们也应考虑通过立法形式, 为装备制造业的发展提供完善的法律保障。

(三) 努力提升产业科技水平, 增强自主创新能力

科技水平与创新能力是决定一国装备制造业发展水平和前景的关键因素。通过回顾美、日、印制造业的发展历程, 不难看出, 科技创新才是发展之路。美国采取了以技术进步战略为主的发展方式, 日本采取了“技术引进”加“自我创新”的方式, 印度则依靠以信息技术为代表的高新技术, 走新型工业化道路。我们在制定政策时也应考虑通过财政、税收、金融等政策工具, 鼓励企业加大对科研的投入力度, 促进“产学研”模式的推广应用, 以全面提升产业的科技水平, 尤其是增强企业的自主创新能力, 为装备制造业的发展提供持续动力。

(四) 重视教育和人才培养, 提高劳动力比较优势

当今和未来的国际竞争, 说到底是人才的竞争。美国不仅重视基础教育, 持续增加对教育体系的投入和扶持力度, 而且还利用“人才引进战略”成功地吸引了全世界的优秀人才, 这些人力资本在美国的经济社会发展中发挥了至关重要的作用。日本政府通过鼓励学习基础技术和稳定雇佣政策, 为制造产业提供了大量稳定高效的基层技术人员。我国必须重视教育和人才的培养, 拥有更多高素质的人才, 我们才能在未来的竞争中立于不败之地。

(五) 实行产业倾斜政策, 提升装备制造企业的国际竞争力

美、日、印政府都重视装备制造业的发展, 综合采用贸易、财税、金融、人才等政策, 提高本国装备制造企业的国际竞争力和产业地位。我们应该强化产业和企业的扶持政策, 取消对外企的特殊优惠。此外, 应按国际惯例, 建立在招标和采购中对本土企业的优惠待遇。提升中国企业特别是私营企业的竞争力, 考虑在实现规模效应的前提下, 形成一批具有国际竞争力的世界级跨国公司。

(六) 合理利用外资, 慎重对待外资并购

政策借鉴与传播 第8篇

一、国外中小企业政策支持体系

各国对中小企业政策支持体系具体内容都不同, 但目的基本一致, 都是要促进中小企业的发展。在政策支持体系上, 主要有以下相同点:

1. 建立中小企业的组织支持系统。

各国都会设立专门针对中小企业管理的部门和机构, 在管理机构上也是多种多样, 美国是中央政府一级与下属分支机构组成的, 主要的管理部门有小企业管理局、小企业发展中心、美国贸易促进协调委员会。

日本是中央、地方二级独立机构组成的, 日本政府于1948年设立了中小企业厅, 挂靠在通产省, 在各都、道、县也设立了中小企业局通过省驻各地的派出机构中设立了中小企业科。

德国是直接在经济部内设立了中小企业管理局, 各州也设立了类似管理机构, 负责中小企业的政策支持。韩国由政府资助建立官助民办或官办民营的中小企业团体, 如中小企业振兴公团、中小企业协同组合、中小企业振兴生产技术研究院等对中小企业进行政策支持。另外法国、英国, 也都是分别设立中小企业发展局、中小企业研究委员会等专门的机构, 作为它们的政策支持机构。

2. 建立中小企业有效地法律保障。

为了对中小企业有利地进行政策支持, 各国都制定了完善的法律, 来支持中小企业的发展。通过法律保障中小企业自由竞争的权利, 鼓励和扶植中小企业发展, 法律保障主要表现在针对于中小企业本身的法律保护, 针对与中小企业竞争的反垄断法律保护和针对中小企业区域性特点的区域性法律保护。

3. 建立面向中小企业的合理融资体系。

中小企业大多规模小、生产能力低, 在发展和壮大的过程中, 最大的困难还是资金的困难, 发展资金的不足是影响中小企业发展的主要原因。针对这个问题, 各国都建立了单独面向中小企业的融资系统, 来解决中小企业的资金问题。在美国的进出口银行设立专门的中小企业贷款业务, 中小企业管理局的主要任务也是为中小企业贷款做担保;日本政府也是成立专门的机构, 专门为中小企业提供优惠的企业贷款。

4. 建立中小企业财政和税收的支持体系。

为了保障中小企业的发展, 各国都建立了在税收方面针对于中小企业的优惠政策, 来减免中小企业的税收。例如在德国不仅建立的中小企业税收优惠法律, 还对中小企业实行更有利的“盈余核算法”, 来鼓励和帮助中小企业。

5. 建立中小企业技术支持系统。

科技是企业发展的动力, 针对中小企业建立科技支持体系, 鼓励中小企业发展新科技和使用新技术。很多国家在这方面都做出了大量工作, 建立政府实验机构对中小企业进行技术辅导, 为中小企业设置开放的科技实验室;对中小企业的技术创新, 给予资金支持和鼓励;对使用新技术的中小企业, 采取补助、减税等方式鼓励, 使中小企业能提高市场竞争力, 更好更快地向前发展。

二、我国中小企业政策支持体系的发展借鉴

国外中小企业的支持体系运行多年, 相对成熟。在我过中小企业的支持体系的发展道路上提供了很多宝贵的经验借鉴。我们一定要从国情出发, 根据自身实际情况, 制定合理的支持体系, 借鉴先进经验的同时又要有自我创新, 不可盲目照搬。

1. 在现有的基础上完善中小企业的支持体系的法规。

在我国现有的《企业法》的基础上, 制定出针对中小企业的基本法, 制定相应的中小企业技术支持法和政策优惠发面的法律。尽快地修正现有法律中, 针对中小企业的不合理条款, 严禁出现中小企业政策歧视, 为中小企业的发展营造出稳定的保障体系。

2. 选择好重点扶持的中小企业类型。

我国中小企业类型多、涉及行业广, 一定要根据我们的现有国情, 找出在国民经济中相对重要的类型进行重点扶植。重要类型应该包括高新技术型中小企业、针对失业人群创办的小企业、社区型小企业。这些中小企业在国民经济的发展中都是比较有发展潜力的类型, 科技是第一生产力, 对于高新技术型中小企业来说, 是推动经济更好发展的动力, 在初级阶段一定要我们政府大力支持, 才会发展的更快更好。另外社区性小企业可以就近解决就业问题, 方便人民生活又能带动周围的经济发展, 容易产生群里效益和规模效益。

3. 制定符合我国国情的资金扶植政策。

对中小企业的资金扶持是中小企业支持体系中, 非常重要的一个环节, 直接影响着中小企业的发展状况。在我国的经济条件下, 可以通过完善已有的银行“中小企业贷款部”, 适当采用贷款担保和贴息的方式使中小企业能够得到更多的融资来源, 另外对于一些特殊的中小企业在特定使其也可以直接采取资金补助的方式来支持其发展。

三、总结

近年来, 中小企业的发展状况, 越来越受到国家的重视。针对中小企业的发展, 我国已经制定出了一套科学合理的中小企业支持体系。但是随着社会的不断发展, 一些体制已经不能满足现在的需要, 需要我们来不断的创新和完善。借鉴国外的发展经验, 有助于我们更好地发现不足, 为我国中小企业的发展提供更好地保障体系。

摘要：随着全球经济一体化的加快, 通过研究和借鉴国外中小企业政策支持的经验教训, 来完善我国中小企业的政策支持体系, 越来越受到我们的重视。笔者以美、德、日、韩等发达国家的中小企业政策支持体系为例, 分析了不同体制、不同地区、不同政策支持下的中小企业发展差异, 为我国中小企业的政策支持体系的发展提供了有利借鉴。

关键词：国外中小企业,政策支持,研究,借鉴

参考文献

[1]赵国忻.国外中小企业政策支持效果研究评述[J].经济学家, 2007 (3)

[2]李丹.我国中小企业政策支持体系研究[J].天津财经大学, 2010 (5)

政策借鉴与传播 第9篇

上世纪80年代, 我国高新区的创立拉开了我国发展高新技术产业集群的序幕。随着高新技术产业集群效益的不断显现, 政府对其关注度也大为提升。但相比于发达国家, 我国高新技术产业集群起步较晚, 尚处于发展的初级阶段, 仍存在机制不建全、法规不完善、政策不配套、环境不适应、人才不匹配等诸多问题亟待解决。美国、日本和法国, 其高新技术产业集群的发展能够代表国外发达国家的发展水平, 美日法的集群政策制定较早, 也相对完善。

本文从促进对话与合作、拓展需求、提供智力支撑、促进国际联系和完善集群框架五个政策维度对比分析美日法政策的共同点和不同点, 以期对我国高新技术产业集群政策制定和实践提供借鉴。

1 国外高新技术产业集群政策特点分析

1.1 美国高新技术产业集群政策特点

美国的优越发展条件及悠久发展历史条件促成了多种类型的高新技术产业集群的出现。总体来说美国是以市场为主导来促进集群发展的, 高新技术产业集群发展功能明确, 并与所在区域的经济发展相适应。美国高新技术产业集群政策的总体特征是:没有国家层面上的集群政策, 各个州政府及州级相关部门制定和实施本地区的集群政策;集群政策的针对性不明显, 更侧重的是促进高新技术产业集群快速发展所需要的软环境建设。

美国的创新集群培育绩效显著, “硅谷”、“128号公路”、北卡罗来纳三角科学园都是美国推出以园区为载体的政策以来实现的成功案例。在高新技术产业集群发展中, 美国除了重视制定科技发展战略和相关的计划[9]、风险投资政策和中小企业政策、发展企业孵化器、注重人才集聚和产学研合作、加大外向FDI和内向FDI等措施外, 特别关注信息高速公路的建设、利用军用高技术促进民用技术的发展以实现研发成果的有效转化[10]、以政府采购拓展集群的市场需求。

1.2 日本高新技术产业集群政策特点

日本的高新技术产业集群政策有着显著的政府干预的特点, 具有明显的“自上而下”特征, 基本上是由国家统一部署规划的, 由区域机构负责执行, 地方级别和区域级别上几乎没有特别针对集群的政策, 比如文部科学省和经济产业省, 作为中央政府的职能部门, 根据国家战略的需要制定集群计划的标准, 并有权审批各区域申报的集群计划, 以此来引导集群的发展, 保证集群发展的质量[11]。虽然日本政府也做出了一些“自下而上”的改变, 但是仍未改变政府“灯塔”的角色。

日本政府对高新技术产业集群进行强有力的干预和调节的出发点是为了培育集群发展机制。日本政府推行稳定的宏观经济政策, 引进外国先进技术, 加强对人力资本的投资和支持出口产业的发展;通过充分利用和挖掘本地区的比较优势, 参与国际分工, 实现经济快速增长。政府对集群的干预是在一个较小的领域内进行的, 指定区域地方政府为第一级的协调组织, 使得中小企业可以得到地方和中央双方面的支持, 并通过与民间机构协商的方式来提高政府干预的绩效[12]。官产学合作是日本高新技术产业集群中存在的一种创新活动源, 通过组织和协调官产学合作集中各方面力量, 促进高新技术产业集群的发展;同时, 依靠高度发达的教育体系、完善的资助体系来为官产学研合作提供坚实的人才基础以及金融支持。日本的高新技术产业集群政策随实践不断进行调整, 并注重对政策效果的评价。

1.3 法国高新技术产业集群政策特点

法国高新技术产业集群政策采用中央政府与地方政府共同制定的方式。一方面科技发展战略及产业规划会辅助性地参与集群发展规划的拟定和集群发展的产业定位, 以确定发展的优势技术;另一方面从地方区域出发进行规划, 通过地方间的合作, 实现区域发展。法国政府坚信集群发展的主体是企业, 故法国政府在制定集群政策时, 尽量避免干预集群和企业事务, 他们承担的角色是支持、扶持、协助、协调组合各种政策工具, 同时承担着监控和追踪评估政策实施效果的责任。

法国的集群政策注重服务体系的建立与完善, 包括R&D支持、构建网络、金融支持、完善孵化功能、培养人力资源等等。法国政府十分重视中介机构的发展, 比如, 国家科技创新署 (AVNAR) 、国家研究署 (ANR) 、法国科技成果转让与创新公司 (FIST) 等, 为集群内的企业提供了全方面的服务。此外, 法国政府会将一些重大的研发项目以招标形式向私人投资开放, 通过设立风险投资基金以支持一些高风险产业集群的发展。

2 国外高新技术产业集群政策的比较

2.1 集群政策比较维度的选择

通过以上研究分析, 发现美日法的高新技术产业集群政策各有侧重, 鉴于集群政策是政府行为的具体表征, 在综合考虑美日法三国集群政策特点, 借鉴欧洲《集群策动白皮书》[13]以及文献[14]中对集群政策作用的研究以及政策的分类, 本文把高新技术产业集群政策分为五个政策维度, 即促进对话与合作关系、拓展需求、提供智力支撑、促进国际联系以及完善集群框架, 如表1所示。

2.2 美日法集群政策的比较分析

根据五个政策维度, 笔者系统分析了美日法高新技术产业集群政策的异同, 发现虽然在五个维度上各国都有相同之处 (如表2) , 但各国的高新技术产业集群政策各有特点与侧重。

(1) 在促进对话与合作方面。官产学合作是日本发展高新技术产业集群的一种特有的方式, 日本政府建立了“官民结合运作”的管理体制, 把发展产业集群纳入政府财政预算, 对集群内企业的技术创新和新企业创建提供资金支持[15]。法国政府为了确保“竞争力集群”[16]计划的有效实施, 大力发展各类中介组织 (比如“工业创新署”、“法国创新署”) 支持企业的创新与合作;美国政府以建立特色孵化器来进一步促进对话与合作。

(2) 在拓展需求方面。日本政府设立了创业风险基金, 并在第三期科学技术基本计划中明确提出要通过创造高附加值的物品或服务进一步扩展需求提高日本以产业技术能力为代表的国际竞争力。法国政府通过设立创新投资公共基金以及风险投资公共基金来进一步开拓新技术市场。美国政府则加大在政府采购方面的力度来扩展需求。

(3) 在提供智力支撑方面。日本政府把提供智力支撑贯穿于高新技术产业集群发展的整个过程, 重视对产业共性技术的研发推广, 并制订了“知识集群计划”。美国政府通过前瞻性设定人才培养的目标、制定教育计划、完善教育体系等方式来提供培养集群所需人才[17,18]。相对于日本和美国, 法国在提供智力支持方面的政策显得稍弱, 主要是为中小企业提供工程师和技术人员, 推动老企业的技术改造以及建立公共和私人的培训机构[16]。

(4) 在促进国际联系方面。日本、法国和美国在引导高新技术产业集群形成过程中, 促进国际联系方面的政策较少;在促进集群发展以及提升集群竞争力过程中的政策较多。日本政府创建并不断完善科技情报中心;建立完善科学技术数据库;并向世界其他地区介绍“产业集群计划”。法国政府建立国际合作网络, 比如, 创新推动网络 (ICN) 。美国政府则通过构建各种应用中心、技术资料信息库、技术服务系统促进信息交流, 并成立各种基金会等来支持国家之间的共同研发。

(5) 在完善集群框架方面。日本和法国在这方面的做法类似, 制定针对高新技术产业发展的具体规划。日本甚至直接介入某些项目的实施过程, 注重创新体系的完善以及创新战略的实施, 并加强对科技发展和技术创新的协调和管理。美国政府针对具体某个高新技术产业集群发展计划很少, 主要通过宏观调控手段、市场机制去完成技术创新, 侧重于集群发展所需外部环境的完善。美国注重集群框架建设的力度要强于日本和法国。

3 国外高新技术产业集群政策的借鉴

我国政府对高新技术产业集群的关注也与日俱增, 相继制定了一些规划性、纲领性的高新技术产业集群发展战略和政策, 比如, 2007年出台《关于促进产业集群发展的若干意见》, 2009年提出实施一百个产业集群的示范工程, 并关注各区域特色高新技术产业集群的培育, 然而政策的发挥有效性还有待于提高。本文基于美日法集群政策的比较分析, 从促进对话与合作、拓展需求、提供智力支撑、促进国际联系以及完善集群框架这五个维度提出经验借鉴。

(1) 在促进对话与合作关系维度, 应重视以下几方面工作:1) 政府创建对话平台, 支持促进企业之间的联系。通过支持集群内部的联系以及支持集群与外部的联系, 以此促进集群参与者之间的正式或非正式交流;促进集群内外联合的市场活动[14]。2) 企业作为集群构成主体应是集群知识的主要产出者, 可通过财政补贴、政府资助、税收优惠等政策引导企业进行研发与合作。3) 加强产学、产学研、官产学之间的联系, 促进合作与创新。依靠行业协会、中介机构等协调各方关系、并促成集群产学、产学研、官产学之间的合作以及合作创新网络的发展;通过技术转移促进法等法律法规支持产学、产学研、官产学之间合作以及新技术的转移与转化。4) 以科技园、技术城等为载体促成集群内的交流与合作, 借助信息基础设施促成虚拟高新技术产业集群内的交流与合作, 促成并扩大集群合作创新网络。5) 加速产业集群的价值链的完善与优化。通过技术创新与上、下游协作, 加快提升在全球价值链中的分工地位, 使集群内企业向高端发展, 以提升集群的技术含量, 向附加值更高的产业链前端的研发和设计产业移动, 促使产业集群发展出现新的增长极。

(2) 在拓展需求维度, 应重视以下几方面工作:1) 为集群提供包括完善风险投资、技术融资等方面政策, 包括创设各类风险基金、投资基金等方式, 保障高新技术产业集群进行各种投资, 以推动高新技术产业集群在新技术领域上的开拓。2) 制定采购战略、优化采购流程、降低采购成本、规避采购风险, 创造高附加值的物品或服务, 利用公共采购政策刺激集群内产业创新和产业发展。3) 促进集群供应链体系的完善与优化。通过对产业集群供应链中的物资流、信息流、资金流等进行全面的计划、组织、协调和控制, 提高集群的资源配置效率和运营效率;同时将政策重点确定在对集群供应链体系有拉动作用的产品和服务上。

(3) 在提供智力支撑维度, 应重视以下几方面工作:1) 完善现有的人才引进制度、人才管理服务机制, 帮助高新技术产业集群吸引领军人才、骨干人才及专业人才, 留着人才, 形成人才集聚, 形成与产业集群发展相匹配并适度超前的人才队伍。2) 联合高校等研究机构为全面人才培养提供有利条件, 规范现有培训市场, 监管培训质量, 支持和促进培训服务, 积极为人才实现价值提供机会和条件, 不断提升人才使用效能。3) 完善集群孵化器功能, 将科技园作为构建沟通研究者、企业家和金融家的平台, 通过科技园的相关支持政策, 激励以高新技术为基础的新企业的孵化, 促使集群生命力延续。4) 实施对共性技术研发推广的总体规划, 根据集群的实际情况, 将具有全局性、方向性、基础性的问题作为研究重点, 解决制约集群发展的关键共性技术, 加强对共性技术服务体系的建立。

(4) 在促进国际联系维度, 应重视以下几方面工作:1) 需将重视国际关系的维护与拓展作为重点, 可通过与他国在大型创新项目上进行合作、建立信息交流和传播平台、举办国际性的合作交流会、保持与别国园区的良好关系等举措引导集群走国际化发展道路, 以保障市场扩展的可持续性。2) 一方面完善投资环境、宣传本地优势、提供合作机会吸引和刺激内向FDI, 另一方面实施走出去战略, 通过提高集群内企业运作的国际专门化、提升研发水平, 增强竞争力以适应国外市场的需求, 以此推动外向FDI的发展。集群中的外向FDI可以借助各种网络获取信息, 了解市场与政策环境条件[14]。外向FDI涉及关于国际性知识交流的有关制度和意识, 政府需对FDI影响的范围和结果的性质给予控制, 必要时需要进行调整。3) 对高新技术产业集群的投资地区应集中在发达国家, 除了要充分考虑世界各特定集群市场的发展与竞争现状, 还要考虑发挥本区域现有集群的优势, 选择具有相对优势产业进行投资, 将海外投资的产业流向与本国的产业结构调整有机联系起来。4) 坚持对外开放与对内开放相结合, 充分利用国际国内两种资源和市场, 鼓励支持企业加强与跨国企业合作, 建立良好协作配套关系, 延长产业链、拓宽发展空间, 形成产业优势。

政策借鉴与传播 第10篇

关键词：住宅过滤模型,市场供求,政策研究

一、住宅过滤模型概述

过滤是住房市场中的常见现象。在住房市场中, 新建住房最初是供较高收入业主居住使用的, 随着时间推移, 新房成为存量房, 并逐渐老化出现折旧, 同时随着建筑周期循环新建住房供应的增加, 这部分住房的价格会出现相对甚至绝对性的下降。这时, 较高收入的业主为了追求更好的居住条件, 会购置新房而放弃现有住房, 而收入较低的业主则会买入或承租该类被高收入业主“淘汰”的住房并继续使用。这一调整变化的过程被称为“住房过滤”。

国外的相关研究表明, 住房过滤模型理论可以从微观角度定量分析住房市场结构, 进而分析住房价格的生命周期, 能够真实反映住房市场的运作机制。住宅过滤的本质就是住宅的梯度消费, 不仅可以实现住房资源的有效利用, 也能在一定程度上解决居民尤其是中低收入家庭“住房难”的问题。

二、中国实际:有限的住宅过滤模型

住宅属于资本密集型产品。由于我国经济仍处于快速发展的初级阶段, 一方面, 居民人均收入水平反映出普通居民对新建住房的经济购买力较低;另一方面, 我国二手房市场目前发展不健全, 缺乏统一规范的交易体制, 导致我国的住宅过滤是有限的过滤。其有限性主要体现在供给和需求两个方面, 具体分析如下:

1. 住宅过滤的供给有限性。

根据住宅过滤模型理论, 中低收入者只能通过购买二手房来解决住宅问题。但由于我国二手房市场存在着交易税收高、买卖双方信息不对称等原因, 导致手中持有二手房的居民不会轻易将房产转让出去, 这在很大程度上限制了二手房过滤供给的房源。此外, 中国房地产市场还有一个特点就是大量“房改房”的存在。即有些居民手中持有的单位房改房, 由于限制自由买卖、房产证明文件不齐全等, 也导致相当一批旧房难以向低收入者过滤。

2. 住宅过滤的需求有限性。

在住宅过滤模型的实践过程中, 很多因素制约了居民对二手房的需求, 如经济收入、住房价格、社会文化背景、家庭结构、个人偏好等。上述诸多因素的综合作用易导致市场中出现消费者家庭收入与购买住房不相匹配的现象, 从而导致住宅过滤需求也是有限的。比如, 市场中的二手房由于房市持续走高, 导致其价格高于其实际价值, 这就在一定程度上打消了居民购买二手房的意愿, 而宁愿购买价钱相当的新房。再如, 市场中年龄偏低的消费群体多数存在事业刚刚起步、积蓄不多的情况, 理论上该群体无法负担新建住房的花销, 而只能购买相对便宜的旧房。然而受社会文化背景和个人偏好的影响, 这些中低收入阶层的年轻人不愿选择区位条件较差、房型老旧的二手住宅, 而更向往配套设施较好、环境清新的新建住宅。以上现象都在实际中阻碍了住宅过滤模型的应用与发展。

三、正确应用住宅过滤模型对我国住宅市场的借鉴与启示

住宅过滤模型在实际中的运用要满足三个基本条件:一是住宅的商品化, 按照市场经济规律的要求组织“生产”住房, 通过商品交易使之成为生活消费品, 只有在住房作为商品通过市场来实现其价值的前提下, 住房的过滤才会产生;二是住宅的非同质性, 即在整体的住宅市场中, 各类住宅在面积、房型、功能和区位等方面存在阶梯性差异, 正是这种差异性才能满足人们各种不同的需求;三是发达的住房交易市场, 这就要求市场信息对称, 住房中介服务规范, 服务内容、水平和质量都能够达到一定的标准等。笔者认为, 在我国大力推行市场经济体制的条件之下, 政府应更重视推动市场本身的发展, 少些管制, 多些自由, 在充分发挥市场经济体制自身调节优越性的基础上, 适当用经济手段加以规范, 而减少行政手段的使用。从这个立足点出发, 为推动我国住宅过滤模型的建立与完善, 笔者提出建议如下:

1. 对二手房交易税收实施改革。

在当前住房需求旺盛的情况下, 对卖房征收的各项税款基本都转嫁到了购房者身上, 因此二手房价格被抬高并超过了其相应的价值。二手房市场是住宅过滤模型运行的关键所在, 政府应考虑对二手房交易的税收进行改革, 从而推动市场的良序发展。

目前我国各地对二手房交易的税收政策不尽相同, 以北京和上海两市为例:北京物业税开征与限购令双管齐下, 严格征收二手房交易税, 使得二手房市场不甚活跃。尤其是“国五条”北京细则出台后, 对北京市场二手房交易量有明显抑制作用。根据规定, 二手房交易需严格缴纳“两税一费”, 一并补交土地出让金 (标定地价的10%或成交价的3%) , 税费负担相对较重。而与北京低迷的二手房市场相比, 上海新建商品房与二手房的交易比约为1∶1 (北京则为100∶1) 。上海二手房市场交易活跃的原因主要在于其对二手房交易给予一定的优惠和政策补贴, 例如规定售房者缴纳5%综合税、0.05%印花税并免去补交土地出让金环节, 改为缴纳1%的“土地收益金”, 购房者缴纳优惠减半的3%契税、0.05%印花税, 此外上海市政府还出台政策鼓励“以旧换新”, 即售房者买出后6个月内购买新房, 不仅返还5%的综合税, 还可按新旧房差价缴纳3%的契税。上海市一系列的税收优惠政策不仅促进了其住房二级市场的发展, 也为住宅过滤模型的建立提供了市场基础。

以上对北京和上海的比较分析不仅反映出了税收政策对二手房交易市场发展程度的重要影响, 也体现出了各地标准不一其实更易导致炒房问题愈演愈烈。因此本文认为, 统一性的税收政策出台至关重要, 在统一政策的基础上对二手房交易市场适当放宽, 推行相应的优惠政策等, 鼓励二手房交易, 为住宅过滤模型提供实际的发展基础, 这样才能促进房地产市场整体的发展。

2. 建立成熟的过滤机制, 间接增加中低端住房供给。

我国当前的实际情况是:住房供给在总体来看是比较充足的, 但与低收入者相对应等级的住房却存在短缺的现象。当今的房地产市场中各楼盘价格居高不下, 多以高层公寓式商品房和别墅区为主, 消费群体多为中高收入的家庭。而这样收入水平的家庭实际上并不存在住房方面的多大困难, 很多家庭购买新房是为投资用而非自住, 反而是低收入家庭的住房问题是需要得到解决的。

目前各地保障性住房建设逐步扩大的举措都是从源头上增加了市场中低端住宅的有效供给。而政府的保障房项目多以集中性建设为主, 没有全面考虑面向群体对区位、交通等要求的差异性。而在住宅过滤正常运行时, 市场范围内各个区位的住宅都是潜在的过滤品, 二手房市场比保障房市场更能满足不同群体的住房需要。因此笔者提出以下建议, 供相关部门参考以建立成熟的住宅过滤机制:一方面, 采取减免税收等优惠措施鼓励业主将其拥有的闲置住房出售或出租, 增加存量房供给;另一方面通过鼓励开发商开发建设更为符合市场需要的中高端住房, 增加总供给量, 促使中高收入人群向上寻求更为舒适的住房环境, 凭此增加住宅过滤的有效供给。此外, 这种过滤机制下的住宅普遍比新建住宅价格便宜, 减轻中低收入群体置办房产的压力, 而且房屋功能齐全, 区位交通条件较好, 更能满足其对住宅环境的需求。

3. 大力发展房地产经纪企业, 实施规范管理。

二手房市场在住宅过滤模型中十分重要, 而其中不可或缺的角色就是房地产经纪企业。目前, 我国的房地产经纪企业处于发展的起步阶段, 存在着法律约束力差、缺乏规范性、服务质量不高、专业化水平不强等诸多问题, 部分小型房地产中介公司业务范围仅限于提供房屋租售信息, 无法为房地产交易提供高层次的评估和担保服务。房地产经纪服务业发展的滞后导致了二手房市场的信息严重不对称, 进而影响存量住房的流动, 使低收入家庭不能方便、快速地找到其所需的住房。因此, 政府应注重房地产经纪服务业的规范发展, 提高行业立法与监管力度。

4. 放开公房市场, 提高住宅过滤的有效供给。

我国由计划经济体制遗留下的单位“房改房”存量巨大, 且有相当一部分这样的公房没有进行有效登记, 因此很难准确掌握市场中的存量房数量。由于种种原因限制, 此类公房大部分都无法进入房地产市场进行正常交易, 这在很大程度上限制了住宅过滤的供给。如果能够放开对公房入市的限制, 就能大量增加市场中二手房的供给, 为住宅过滤模型的建立和完善注入极大的动力。更重要的是, 这一放开举措不仅有利于降低二手房价格, 完善二手房市场, 提高市场的运行效率, 也为房产交易双方带来便利:卖方可以转手住房获得收益或者购买更中意的住房, 买房者则满足了自身购置住房的愿望。

参考文献

[1]阿瑟·奥沙利文.城市经济学[M].苏晓燕等译.第4版.北京:中信出版社, 2003:353-357