地方政府债券研究

地方政府债券研究（精选10篇）

地方政府债券研究 第1篇

地方政府债券是政府债券的形式之一, 在我国建国初期就已经存在。但l981年恢复国债发行以来, 却从未发行过地方政府债券。我国1995年起实施的《中华人民共和国预算法》规定, 地方政府不得发行地方政府债券 (除法律和国务院另有规定外) , 因此, 我国目前的政府债券仅限于中央政府债券。2009年2月17日十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》, 这是我国政府首次在公开文件中提及地方政府债券。人们立即联想到中央政府是不是准备给地方政府发行地方债券开闸放水了, 地方政府多年来私下里的小动作是不是可以放到台面上来了。

1 我国地方政府债券发行现状

早在1950年, 东北人民政府就发行过东北生产建设折实公债, 此后未发行过地方政府债券。而1994年财税体制改革以后, 地方政府经济建设投入需求的增加, 地方财政很难收支平衡。现行的转移支付制度又不完善, 上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不足, 地方政府财权和事权不相匹配的矛盾日益突出。1994年以来, 我国财政的集中度不断提高, 中央财政收入比重从1993年的22%升到2007年的54.1%, 而在事权方面, 中央事权与地方事权比为30∶70, 倒挂现象非常严重。

现在中国面临着工业化、城市化局面, 地方需要进行基础设施建设, 地方政府资金不足就需要发债借钱进行建设。但由于我国《预算法》规定地方政府不能举债, 地方政府只能另寻他路。一些地方政府自己组建投资公司, 以法人许可身份发行项目债和公司债来解决发债的问题, 即以企业债券的形式发行地方政府债券, 同时现有的法律规范并没有对这种变相的举债做出实质性的硬性约束, 这种现象在很多地方非常普遍。如l999年上海城市建设投资开发公司发行5亿元浦东建设债券, 名义上是公司债券, 但所筹资金则是用于上海地铁建设;济南自来水公司发行1.5亿元供水建设债券, 名义上是公司债券, 而所筹资金则用于济南自来水设施建设。

1998年, 为了扩大有效内需, 促进国民经济持续稳定发展, 国务院决定增发一定数量的国债, 由财政部转贷给地方政府, 用于地方的经济和社会发展建设项目。同时规定省级财政部门作为地方人民政府的债权、债务人的代表, 负责对财政部的还本付息工作。要求省级人民政府要平衡全省的综合财力, 根据建设项目的特点, 决定和落实还款资金的来源, 在本省范围内统借、统筹、统还。这部分资金不属于中央财政本级支出, 因此不再列入中央预算, 也不作为扩大中央财政赤字处理。

2009年, 财政部已先后制订下发《关于做好发行2009年地方政府债券有关工作的通知》、《财政部代理发行2009年地方政府债券发行对付办法》, 《2009年地方政府债券预算管理办法》, 《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算方法》等制度文件, 对债券的发行方式, 使用范围, 监督管理等工作做出了明确的规定。2009年3月30日, 新疆成为首个发行地方债的省级政府, 通过全国银行间债券市场、证券交易所市场发行3年期固定利率附息债。学术界争论许久的地方债开始进入发行实施阶段。

2 地方政府债券发行应考虑的问题

地方政府一般都有供给地方公共物品或俱乐部产品等相对独立的事权, 事权的相对独立必然需要相对独立的财权。中央政府必须要授予地方政府税收和举债的权力, 显然相对独立的财权是地方政府举债的法理基础和核心。由于我国不允许地方政府发行地方债券, 但是实际上各级地方政府都存在着大量的隐性债务, 据财政部财政科学研究所所长贾康估计, 目前我国地方债务总余额在4万亿元以上, 约相当于2008年GDP的16.5%, 财政收入的80.2%, 地方财政收入的174.6%, 其中, 直接债务超过3万亿元, 约相当于GDP的12.9%, 财政收入的62.7%, 地方财政收入的136.4%。这让地方举债走到不规范、不透明、不可控的状态。本着堵不如疏的原则, 让地方政府拥有合法的发债权是理所应当。

2.1 谁是发债主体?

我国地方政府有四级, 哪一级政府具有发债权呢?关键是看各级政府能用什么来偿还债券的本息。一是地方政府本身可以作为发债的主体, 用每年的财政收入作为偿还债券本息的资金来源。还有一种是以地方公用事业公司或者负责地方基础设施建设的企业作为发债主体, 用所投资项目产生的现金流偿还债券本息的资金来源。从目前的情况来看, 有发债资格的应以省、直辖市、自治区这一级政府为主。如果该级地方财政做得规范、透明, 地方人大监督机制健全, 就允许其地方政府发债。这样一个激励机制就可以鼓励地方政府努力把自己的财政做得规范、透明, 并主动接受当地人大的监督。

2.2 如何确定债务收入的用途?

地方政府发债应用于资本性的、带有正外部性的项目, 因为这些项目可以带动民间投资, 带动经济发展, 促进税收增长, 形成良性循环。反之, 如果政府发债用仅于经常性支出, 则是不可持续的。地方政府债要用作资本而不是弥补经常性财政收支缺口, 这应当做基本原则确定下来。保证地方政府举债的用途还需要有一些具体条件, 包括:一是要建立健全的地方人大审议和问责机制;二是要结合中央的统筹安排及依靠明确的产业政策指导;三是要有适于使用债务资金且有现金流流入的投资项目。

2.3 应发行哪一类型的债券?

地方政府债券可分为收益债券和一般责任债券两大类。收益债券是以所建项目本身收益担保偿还的债券;一般责任债券是用地方税收担保偿还的债券。发行收益债券的条件在我国已经比较成熟。收益债券跟特定项目联系在一起, 本身有一些收入又不足以完全偿还, 需要政府提供补贴或者担保, 这一块实际上是工业化、城市化过程中需求最大的债券类型。实际上这一块探索早已经开始了, 只不过没有采用地方公债或者是市政债券的一般概念, 而是采用收益债券的方式在企业债券的框架下来做。例如上海、重庆等地方已经发行的城市建设或投资公司收益债券。

2.4 谁是地方政府债券的投资者?

地方政府发债的信用级别跟中央政府发债的信用级别是有差距的, 投资地方政府债券的风险肯定要大于国债。因此, 地方政府债券的投资者必须是具有一定风险识别能力和风险承受能力的个人或机构。可考虑引入合格投资者制度, 同时, 为了扩大机构投资者的范围, 应该允许社保资金、保险资金、银行自有资金、各类企业自有资金、各种基金会资金投资达到一定信用等级的地方政府债券。

3 建立完善我国地方政府债券发行制度

3.1 完善地方政府债券发行相关的立法及其执法约束

首先必须修改《预算法》第二十八条禁止地方政府举债的条款, 以及《担保法》和《破产法》的相关规定内容;其次, 要制定《地方政府债券管理办法》, 对地方债券的发行、交易、结算、信息披露、资金使用用途、资金使用约束、偿还安排、信用评级、资产抵押和偿还危机等做出全面系统的安排;最后, 地方债的发行、交易、结算和信息披露等内容应纳入《证券法》的管理约束范畴。

3.2 强化政府行政监管, 建立完善的硬约束机制

首先, 地方政府债券的审批权应属于中央政府, 中央可以成立地方政府债券审核委员会作为地方政府债券发行审批机构, 行政上隶属于国家财政部。地方政府发债的规模除考虑地方需要外, 还必须纳入政府举债整体规模预算和国家整体投资规模预算之中;其次, 要建立科学测算地方政府发债规模和偿债能力的方法, 保持地方政府债券规模与财政收支规模的合理配比, 以防地方政府出现债务危机;再次, 要明确地方政府债券资金用途, 只能用于地方基础设施建设和公用事业发展;最后, 明确地方政府责任人并加强地方人大监督。为避免地方政府通过发行地方政府债券搞政绩工程或挪用地方政府债券资金, 必须明确地方政府领导人对债券资金使用的责任, 而且一旦出现问题这种责任不因领导人个人的职位变动而解除。同时, 地方人大要加强对当地政府发债行为的监督, 地方政府发债必须经地方人大批准。

3.3 建立地方债券风险防范机制

首先, 地方政府发行债券应建立地方居民监督机制。这不仅使债务资金使用透明, 而且还使地方居民参与决策, 确保债务资金用途符合地方居民需要, 因此债务资金建设项目要向社会公布, 让地方居民能充分发表意见和建议;其次, 要建立地方政府债券信息披露制度。这对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用, 它不仅可以约束政府的非理性发债行为, 还是中央政府宏观调控的依据和发挥地方居民监督作用的前提。地方政府在发行债券时, 必须按规定将债券发行情况及其财务经营状况等向社会公布, 其信息披露内容除政府财政收支信息、建设项目本身信息外, 债券的批文、规模、用途、期限利率、偿还保证、发行程序、风险提示等也应及时公布;最后, 要建立偿债基金和地方政府债券投资者保护基金, 完善地方政府债券违约清偿及政府破产制度。

3.4 进一步深化财政体制改革, 确立地方政府相对独立财权

1994年的分税制改革进一步加剧了地方政府事权与财权的不对称, 而地方政府事权与财权的对称是地方政府举债核心的法理基础。应根据地方政府所承担的职责的特性来构造地方财权, 地方财权应由税权、费权与债权三部分构成。因此, 中央政府首先要完善地方税收体系, 丰富和增加地方税收税种, 切实改变地方缺乏主体税种, 收入不足的现状, 并适当赋予地方一定的税收立法权, 使地方政府发行地方债券具有更加可靠的收入保障;其次, 进一步完善政府间转移支付制度, 加强和规范专项转移支付制度, 完善资金分配办法, 监督资金使用, 实现政府间财政关系的法制化。最后, 中央政府还应允许各地方政府的产权进入市场交易的环节, 以解决地方财政困难, 保证地方政府发债不会底气不足。

从2009年我国地方政府债券发行情况来看, 并不令人乐观, 特别是安徽省债券首日还出现“零认购”现象, 这说明在我国地方政府债券发行还是一个新生事物, 投资者接受应有较长的一个过程, 地方政府债券的发行是一项复杂的改革工程, 应该在完成严密的制度设计之后再行推开。

参考文献

[1]杜亮.《慎推地方债》[J].《中国企业家》.2009年第5期.

[2]贾康.《聚焦地方政府“债务风险”》[J].《半月谈》.2009年第7期.

地方政府债券研究 第2篇

【关键词】 地方政府;政府债券;会计信息披露

一、地方政府债券会计信息披露的必要性

(一)有利于增强政府防范风险意识,降低和化解财政风险

披露地方政府债券信息,能使政府管理者对政府债务和债券的运行有一个全面清晰的认识,为政府制定合理的偿债计划和防范债务风险提供充分的信息依据,在一定程度上明确政府的权力和责任,有效防止政府代际债务转嫁,分清各级政府间权责,防止政府随意扩大债务,合理安排预算,不对现有结余盲目乐观。

(二)有助于政府合理筹集资金,降低筹资成本

披露地方政府债券会计信息,有利于促进地方政府准确核算财政债务,可以引导政府管理者将宏观管理理念和微观市场运作进行有机结合,使政府管理者运用市场机制筹集用于公共产品和服务领域的资金,进行科学的筹资决策,利于政府合理筹集资金,降低筹资成本。

(三)有利于提高政府活动的透明度,维护政府形象

披露地方政府债券的财务信息,能帮助政府履行对公众公开说明职责,并能使信息使用者评估其受托责任;帮助信息使用者评估政府当年的政绩;帮助信息使用者评估政府能够提供服务的标准及偿付到期债务的能力,有利于在更广泛的基础上论证预算,是加强政府预算透明度的一项基本要求。地方政府债券信息披露应当要求政府评估风险因素,在预算中为或有风险提取准备金,公布或有负债和总体风险状况,政府一旦披露了财政债务信息,还能方便市场全面跟踪政府的财政状况。

市场参与机构如投资者和信用评级机构,为投资获利目的和为客户提供投资咨询,会从市场角度分析政府财政风险对政府债券信用和对宏观经济的影响,这些机构的分析也会间接地强化预算约束。财政债务的准确核算和披露提高了政府的透明度,增加政府的可信度,有利于维护政府形象。

二、我国地方政府债券会计信息披露的现状

(一)无法全面准确地记录和反映政府的负债情况

现行的预算会计报告包括资产负债表、预算执行情况表、预算执行情况说明书及其他附表,其中财政负债信息主要通过资产负债表和财政支出明细表反映。资产负债表通过“借入款”项目,反映某一时点政府财政实际拥有的因政府借款和政府债券引起的债务本金数额。财政支出决算明细表通过“债务利息支出”科目,反映当期归还的到期债务利息数额。

与财政负债的核算范围相适应,预算会计报告也只能够揭示和披露直接显性负债信息,对直接隐性负债风险的状况就无法作出客观评价。由此带来的后果是预算会计披露的财政负债规模远远低于实际存在的财政负债规模,可以预计到的财政负债风险也远远低于实际存在的财政负债风险,政府偿付债务能力和承担负债风险的压力均被低估。

(二)预算报告制度尚待完善,我国尚未实行政府财务报告制度

我国目前还没有能够全面、系统地反映政府全部活动的政府财务报告,对于财政债务信息的反映也是分散、零碎,很难让人们对其形成一个完整的概念。财政预决算报告中仅反映当年的部分债务收支情况,没有反映债务余额状况,所披露的债务信息缺乏连续性,不利于政府作出正确的经济决策。

(三)无法提供债务资金投资项目主体的成本和费用

在目前的政府财务信息披露体系下,没有对项目情况的独立的财务报告,项目资金在部门内部安排使用,以部门或单位编制报表,无法体现单个项目资金的使用情况和项目的成本核算。这无法满足地方政府债务透明化管理的要求,无法实现公众对项目资金运行情况的知情权。

三、完善我国地方政府债务会计信息披露的策略

目前,我国的披露体系存在严重的信息结构不合理、信息缺损的弊端,这种只披露预算性信息,弃财务信息于不顾的信息体系,不能满足社会各方相关利益集团对公共会计信息的需要,也不利于政府组织的内部监督机制的完善和公共监督机制的形成和建设。

(一)加快研究建立政府财务报告制度,以规范包括政府债务在内的政府资产、负债等财务状况的信息披露

建立政府财务报告制度研究应与采用应计制核算基础研究相结合,对于符合应计制基础下负债确认条件和计量标准的政府债务,应按要求进行相应的会计核算,最终在政府财务报表中予以反映。预算报告应该成为财务报告体系的组成部分,公开透明的预算信息,利于公众对政府编制预算执行预算的监督,也是尊重公众知情权的重要表现。从国际经验来看,一些市场经济国家主要是在政府财务报告中披露政府债务信息。政府财务报告是全面、系统地反映政府财务状况的信息载体,也是政府会计综合信息披露的规范化途径。

为了全面反映政府债权债务情况,需要在财政总预算会计的资产负债表中增设若干资产、负债、净资产栏目,具体包括:在资产类项目中增设对外贷款、有偿资金放款、转贷款放款、应收财政转贷款、待处理贷放款项目;在负债类项目中增设政府债务(取代原有借入款)、应付财政转贷款项目;在净资产类项目中增设政府贷款基金、偿债基金项目。期末,分别按照相应的总账科目余额填列各个项目。为了避免由于双分录核算造成的资产、权益在资产负债表中的重复反映,在编制资产负债表时,要将“债务预算结余”科目贷方余额与“待筹集偿债资金”科目和“已筹集偿债资金”科目借方余额相互冲减。这三个科目余额不在资产负债表中反映。地方政府债券财务信息的全面反映,应包括债券的存量和流量报表,反映已经偿还和未偿还债务的本息情况等。

(二)对地方政府债务资金项目信息进行单独披露

债务资金项目是关系到千家万户的生活保障和社会稳定的问题,政府财务报告应提供的重要信息。在地方政府债务资金项目为会计主体,采用应计制会计核算基础的条件下,对项目财务信息进行披露,编制资产负债表和成本分析报表,全面体现项目的财务状况和经营成果。项目主体最主要的期间为从项目开始到完工后结账的这个期间。由于大部分资本项目都是跨年度的项目,只有将各该项目所发生的所有收入和支出都登记入账后,才能编制出完整的财务报表。

年终财务报表只能反映资本项目进度及年度内财务收支情况。即使是跨年度的工程,资本项目基金也应当编制年度财务报表,披露本年度和累计的运营情况,以满足使用者的具体需要。项目主体的财务报表包括:(1)收入、支出及余额变动表,这张报表要求按收入和其他资金来源、支出和其他资金运用分别揭示项目的收支情况及余额。(2)资产负债表,要求揭示当期可支用的资产和流动负债、余额。

(三)丰富非财务信息的披露内容

借鉴美国财务报告的构成模式,除了披露预算和财务方面的信息,应丰富附注中非财务信息的披露内容,包括会计政策、或有负债和其他承诺事项等信息,提高信息的相关性。应对财务报告附注应披露的信息做法规性的规范,属于强制披露的内容。对于地方政府债券发行的具体信息,如债券融资的目的、融资计划、债券的优先级、还本付息的方式及资金来源、提前赎回条款、是按面值还是折价发行、利率浮动等,任何信用增强以及有助于改善发行者的财务和经营状况的信息等都应当作为相关非财务信息进行披露。

(四)建立信息公开披露制度,保证地方债券信息充分披露

这就要求地方财政建立健全透明的财务报告制度,在发行债券时,从程序上保证信息能够真实、有效地公开。要求地方审計部门对信息的真实性予以监督。财务报告应当通过一定的方式公开,包括上报给上级主管部门,上报给人民代表大会,通过媒体等公之于众,满足各方利益相关者信息需要的同时,接受社会的监督。建立完善的政府信息公开体系和监督机制,提高利益相关者对政府财务报告的关注度,形成政府会计信息的需求市场,让市场需求成为政府会计改革的动力。

参考文献

[1]发地方债应配套财政收支透明化改革[N].第一财经日报.2009-02-19

地方政府债券研究 第3篇

2009年2月17日,第十一届全国人大常委会第十八次委员长会议在京举行,会议听取了关于《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。紧接着财政部在3月17日表示,我国将首次在全国范围内发行地方政府债券。2014年5月19日,财政部又下发了关于印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的通知:经国务院批准,2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。这一通知从完整意义上明确了地方政府可以自主发行债券并自负盈亏,并可能因此在全国范围内展开。

地方政府债券(又称“市政债券”),是指以政府信用为担保,由地方政府或其授权代理机构为发债主体公开发行,用于当地基础设施和社会公益性项目建设的有价证券,是地方政府近年来在利用投融资平台超负荷融资情况下另一很重要的融资渠道。这种债券以地方财政收入作为还本付息的来源,因此被认为信用程度较高,风险较小,又被成为“银边债券”,广受投资者青睐。然而,即使由中央政府发行的国债也有一定的风险,地方政府债券同样存在风险。对发行地方政府债券的风险及其防范机制进行研究,有利于为地方政府债券在我国的长远发展奠定基础。

二、发行地方政府债券的主要风险分析

(一)信用风险

信用风险是发行市政债券面临的首要风险,即地方政府能不能到期足额偿还债权人。地方政府债券被称为“银边债券”,表明了其较高的信用度。地方政府的财政收入主要包括税收收入,国有土地出让金收入等。由于地方政府财政收入的不确定性,地方政府债券面临的信用风险仍然较高。首先,从分税制改革以后,地方政府出现财权与事权的不平衡。地方政府无法根据自身情况选择地方税收种类,完全听从中央政府的指令,与此同时,地方政府却要面对很多事项的支出,造成实际意义上地方政府税收收入的不足。其次,随着国家宏观形势的变动,房地产市场波动较大,间接影响到了土地出让金的收入。

(二)道德风险

道德风险是相关单位和个人在从事经济活动时最大限度的满足自己的效用却违反道德而损害他人和社会利益的可能性。在当下地方长官任命制的大背景下,很多官员为了尽可能地扩大自己在位期间的业绩,盲目大搞“形象工程”和“伪政绩”,严重浪费社会资源,侵犯他人利益。比如在位官员为了“大搞业绩”大量举借外债像发行地方政府债券,将偿债责任推到下届政府身上,如果下届政府无力偿还或视而不管,将造成不可估量的后果。

(三)宏观调控风险

主要指由于地方政府债券的管理及其相关政策的不当对国民经济稳定运行所造成的不确定性影响。具体来看,主要表现为:

1. 地方债券的发行可能导致通货膨胀效应。

地方债的发行意味着投资需求的增加,必然加速资金流动,跟扩大货币发行量一样,都会导致通货膨胀。

2. 地方政府债券的挤出效应。

政府通过大规模发行地方政府债券向社会借款,导致政府在资金需求上和民间进行竞争,产生挤出效应。

3. 地方政府债券的发行导致市场利率的上升和投资规模的减少,影响产业效率。

发行地方政府债券,导致整个经济产出增加,金融市场的利率被抬高,进而提高了企业的成本率,相对降低投资收益率。这将影响到企业的投资意愿,缩减投资规模。

三、对地方政府债券风险防范的建议

目前,我国经济处在转型期,资本市场发展不健全,上述风险不可避免。因此,采取适当的措施来加强对地方政府债券的风险防范是必要且紧要的。

(一)对于中央政府来说

应合理划分给予地方政府的财权和事权,财权过小或事权过大都不利于地方政府的发展。我国在分税制改革以后,地方财政已经成为一级独立的预算主体,合理划分政府间的事权,并赋予地方政府应有的财权,对于地方政府债券的偿是非常有利的。

(二)对于地方政府来说

应该加强收入和债务的归口管理,进而完善业绩评价体系,以此为未来发债规模提供可靠的参考依据。首先,地方政府应严格规范举债和担保等可能在未来转化成显性债务的行为。比如,地方政府举债的方式除了直接发行地方政府债券,还有地方投融资平台通过向银行提供担保来贷款。如果地方投融资平台到期无法偿还贷款,这笔债务将直接转嫁为由地方政府来偿还的显性债务,加大地方政府的债务量,进而影响到地方政府债券的偿还。其次,地方政府的业绩评价指标有很多,包括G D P的增长速度、地区国内生产总值、地方政府账面财政收支等。然而,地方政府应构建多层次、多结构的评价体系,重视业绩增长的质量而非简单的数量变化,避免提供虚假的业绩报告。

(三)对于金融机构来说

应该加强地方政府债券的法治化管理,对地方政府发行债券的总量、偿债途径、债务风险预警机制等进行立法规范,把地方政府债券的风险锁在法律的保险柜内。首先,建立一个发达的资本市场和货币市场是一个规范的公债市场不可或缺的外部环境,这要求金融部门重视整个金融市场的健康发展,利用法律的手段来约束相关组织和个人,促进金融市场的公开透明化。其次,目前我国缺少对地方政府债券风险管控的完整法律体系,使得地方政府债券缺乏法律这一最有力的安全性保障。

(四)对于社会大众来说

应当提高对地方政府证券的风险意识,加强对地方政府实际行为的监督,从而降低购买地方政府债券的风险。首先,在购买地方政府债券前,应做好充分的准备工作,包括了解地方政府近几年的债务情况、评级机构对于此次地方政府发行债券的综合评价、地方政府利用债券融资的资金去向等问题。其次,在购买地方政府债券之后,不可疏于管理,而应持续关注地方政府的动态,包括是否通过其他渠道滥于举债、资金是否按规定投入使用等风险行为。如果政府出现违规现象,社会大众应及时向有关部门反映,充分发挥社会监督的作用。

(五)对于社会其他相关机构来说

比如评级机构和保险公司,应当完全发挥自身力量,为地方政府债券这一举措的成功践行做贡献。首先,评级机构应提高责任意识,对地方政府的资产、负债、内部环境等影响债券发行和偿还的各方面因素进行综合评价,防止出现虚报收入、低报债务的情况。同时,保险公司作为为社会大众分散财产风险的部门,也应当针对地方政府债券建立相应的保险产品,为地方政府债券的到期足额偿还提供一份担保。

摘要：经国务院批准财政部下发,2014年上海、浙江、北京等试点地方政府债券自发自还,即地方政府将自负盈亏。考虑到我国资本市场不成熟,地方财政收支不平衡等,地方政府债券存在很大的潜在风险,对地方政府债券的风险及其防范机制进行研究十分必要。本文通过分析发行地方政府债券的主要风险,为地方政府、中央政府、金融机构、社会大众等社会各界如何行动来防范和降低地方政府债券风险提出实质性建议。

关键词：地方政府债券,风险,风险防范

参考文献

[1]王刚,韩立岩.我国市政债券管理中的风险防范与控制研究[J].财经研究.2003(07).

[2]王学忠.刍议地方政府债券的风险及其防范[J].商业时代.2008(35).

中美地方政府债券状况比较 第4篇

2009年经国务院批准,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部代理,总量规模2000亿元的地方政府债券开始发行。但在随后的债券发行中各债券的市场表现不佳,大部分地方政府债券在二级市场跌破发行价的情况下交易量不足发行总量的20%,甚至相当比例的地方政府债券在二级市场零成交。与此表现相反,以地方政府财力支持为背景的各级地方政府的城投公司企业债(通常被看做事实上的地方政府债券),在市场化的运作模式下,依据市场化信用评级确定利率水平及发行价格,发行规模不断提升,市场认可度较高,交易状况良好。

本文以中美财政制度比较为视角,提出市场化运作模式下是地方政府债券市场发展的必然。

美国财政体制与地方政府债

美国是财政制度相对稳定的财政分权体制国家,其财政制度安排是典型的对称型财政分权模式。美国实行三级财政体制,即联邦财政、州财政和地方财政,各级地方政府有与财政支出责任和事权基本对应的财政立法权、财政收益权、财政征收权与财政预算权。

依据基本财政制度安排,美国各级地方政府通过平衡自身财政预算安排,可以发行各自的政府债券来筹集一定的财政资金。美国地方政府债券有一般责任债券与收益债券两种类型:一般责任债券是以地方政府的全部声誉和信用为担保,并以地方政府财政税收为支持的债券;收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相联系,其还本付息来自于特定项目的收入。美国的地方政府债券主要用于地方基础设施建设方面的融资,在面临大规模进行基础设施建设的时期,地方政府债券规模会迅速膨胀。发展到20世纪末期,地方政府债券成为地方经济发展的重要融资工具。据统计,1998年流通中的美国地方政府债券总量达到了115万亿美元,占各类流通中债券的比重超过了10%。现阶段,美国地方政府债券发行规模大约为国债发行规模的50%,企业债券的25%。

中国财政体制与地方政府债

中国自1994年实施分税制财政体制改革后,基本的财政制度框架被确立下来,属于财政分权体制国家。分税制财政体制改革,提高了中央财政收入占全国财政收入的比重,增强了中央财政宏观调控的能力;同时建立起适应中国基本发展国情的转移支付制度。为此无论从基本财政制度建立的基本理念,还是从随后的15年财政数据的统计分析来观察,中国的分权财政体制属于非对称型财政分权制度模式。

在中国基本财政制度安排下,要求地方政府做财政预决算平衡表,不允许列赤字,地方政府没有举债权。但1994年建立的基本财政体制,在促进社会和谐发展的同时也带来一定的问题,即财权上收的同时,地方政府的财政支出责任并没有相对减弱,造成地方政府在经济发展规划下一定的财政收支缺口。为此,从本世纪初,地方政府绕过法律障碍,通过间接的方式发行地方政府债券已经成为一个比较普遍的事实(各地城投公司的企业债是一种事实上的地方政府债券)。近年,各地经济的快速发展,投资拉动的比例更大一些,而其中公共投资占有较大的比重。换句话讲,通过变相的债务融资推动地区基础设施建设,进一步推动整体经济的快速稳步增长是一个不争的事实。2009年3月放行的地方政府债券,一方面是中央政府宏观经济调控措施的重要组成部分;另一方面也是考虑到地方政府由于地方公共基础设施建设资金的融资需求,对地方政府合法举债融资模式的积极探索。

两种体制的比较分析

中国与美国的财政体制的基本建制均属于分权财政,但相应的财政分权模式是有差异的。美国的财政分权制度是对称型的,采用这种财政分权模式是与美国长期奉行自由市场经济的基本理念相一致的。对称型的财政分权模式比较充分地尊重了各地方政府对地方经济发展规划的自由,保护了地方经济发展的多样性,同时在财政支出责任与财政收益权对等的基本制度设计下,有效地激励了地方政府官员的责任心。

但这种制度设计的缺陷也是明显的,由于在财政立法权、财政预算权方面有较大的自由度,中央政府对各级地方政府的财政协调能力与对地方政府财政预算监管能力是有限的,造成美国的地方政府在财政预算安排上长期执行赤字财政。由于美国地方政府有依据自身财政收入状况发行政府债券的权利,为此美国各级地方政府均负担着高额的债务。2008年加利福尼亚州政府负债规模达510亿美元,财政赤字近300亿美元;今年6月加州政府被爆财政赤字维持高位,达到243亿美元,将在美国下一个财政年度面临破产。虽然美国其他州政府的财政状况还没有恶化到加州政府现在的境地,但各地方政府债务规模也在增加,美国地方政府的财政信用风险不断凸显。

中国从政治哲学到经济发展最终目标设计上一直推崇平等,中国非对称型的财政分权制度安排是其政治哲学与经济发展最终目标的集中体现。非对称型财政分权体制强调公民享有均等的公共产品服务权利,转移支付制度的设计是这种思路实现的基本手段。非对称型的财政分权模式由于财政立法权主要集中于中央政府,保证了税收制度相对统一,限制了地方政府财政预算不平衡的无限膨胀。中国《预算法》相关条款规定,除中央政府特殊的制度安排外,地方政府必须编制收支平衡预算,地方政府不能举债和列赤字。

这种制度安排不能像对称型财政分权制度有效地保障地方经济发展的多样性,激励地方政府官员长期的责任心效力也比较有限,但非对称型财政分权模式较对称型财政分权模式能够更有效控制地方政府的财政风险。2009年3月前,中国地方政府直接显性债务非常有限,主要是国债转贷项目,而被视为地方政府的直接负债的各城投公司债务由于起步较晚(此项债券的发行始点是2002年),其规模也是有限的,截至2008年底此项债券规模总量不足1000亿元,占到当年地方财政总收入的3%,与这一指标的财政预警边界30%还有一定的距离。

中国基本财政制度设计虽然不同于美国,但各地地方政府在基础设施建设融资方面的巨大需求与美国有一致性。现阶段地方政府债券发行还没有完全进入市场化运作的轨道,但中国市场经济基本发展方向是确定的,资本市场规范化运作已是既定的方向;与此同时各地方政府在资本市场通过市场化的方式进行间接融资已是不争的事实,为此可以预期,合法的、规范的地方政府债券通过市场化进行运作是历史的必然。■

发行债券企业政府补助问题研究 第5篇

关键词：发行债券企业,政府补助,会计确认,税收缴纳,审计认可

随着国际金融危机的影响和我国的宏观调控, 企业从银行获取贷款越来越难, 于是将目光转向企业债券市场。2012年1-10月共发行企业债券357期, 其中包括铁道部及央企16期, 集合债3期, 实业债42期, 城投债296期。发行企业债券为发行人建设和经营筹资了大量资金。经鹏元资信评估有限公司统计, 2012年1-9月份, 企业债共发行306期, 累计募集资金5399.03亿元。企业发行债券要求盈利达到一定的指标, 政府补助成为利润的重要来源, 尤其是对于融资平台公司而言。然而, 研究相关审计报告发现, 政府补助的会计确认、税收缴纳、审计认可等方面存在很大问题。

一、发行人政府补助现状

城投债占了企业债券的大部分, 发行主体是融资平台公司。融资平台公司, 是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 具有政府公益性项目投融资功能, 并拥有独立企业法人资格的经济实体, 包括各类综合性投资公司和行业性投资公司等。融资平台公司容易从政府获取财政性资金, 形成政府补助, 确认当期损益。

(一) 政府补助名目

查阅相关发行人报表“营业外收入”或“补贴收入”项目及其注释, 政府补助种类繁多, 常见名目主要如下:

1. 专项建设资金。

如“12铁岭债”申报期确认“专项补贴收入”13.76亿元, 内容为授权管理的沈铁工业走廊开发基金收入;“12湘高速债”2010年将收到的高速公路项目建设资金45.03亿元确认为政府补助。

2. 基础设施建设补助。

如“12蓉新城西债”2011年确认“新居工程项目建设专项补贴”1.3亿元, “06合城投债”2011年确认“城市基础设施建设补贴”19亿元。

3. 土地出让金返还。

如“11滕州债”申报期确认“土地出让金返还”1.57亿元, “11常城建债”2009年确认“土地增值收益补贴”11.90亿元。

4. 拆迁补偿。如“12国信集团债”2011年确认海天大酒店报废资产损失补偿3.36亿元。

5. 减免税、退税补助。如“12统众债”申报期“增

值税即征即退”款4.93亿元, “12铁岭债”申报期“税费减免”0.45亿元。

6. 亏损补贴。

如“12甬城投债”2010年确认针对旧城改造业务的“政策性亏损补贴”3亿元, “11咸城投债”三年确认“城市建设运营财政补贴”5.21亿元, “12松江债”2011年确认公交油价和亏损补贴1.66亿元。

7. 经费补贴。

如“12滨开债”2011年度确认0.5亿元, “11乐国资债”2011年确认收费公路日常运营维护补贴0.6亿元。

8. 财政贴息。

如“11常城建债”2009年确认“财政贴息补贴”1亿元, “12滨开债”2010年度确认0.6亿元。

9. 还贷资金。如“10川发展债”2009年确认“财政拨入农网还贷资金”5.93亿元。

1 0. 结余资金补贴。如“12国信集团债”2011年确认“结余资金补贴”1.16亿元。

1 1. 各类政府扶持基金。

如“11潍坊滨投债”三年确认“政府扶持资金”2.14亿元, “12杨农债”涉及中小企业发展专项资金、企业发展补助资金、饲料开发补助资金等多个项目。

1 2. 各种未列明具体名称和用途的财政性资金。

如“11莱芜开投债”申报期三年确认“财政补贴”5.72亿元, “11泰山债”三年确认“政府补贴款”4.95亿元 (含未收到部分2.26亿元) 。

(二) 涉税处理情形

查阅发行人财务报表中“利润总额”、“所得税 (费用) ”、“支付的各项税费”、“应交税费”等报表项目及注释, 不难得到这样的结论:央企、集合债、实业类债券已对相关政府补助确认所得税义务, 而城投债则大多数没有计提所得税, 有部分城投债虽然计提但没有缴纳相关税费, 真正对收到的政府补助交税的非常少。如“11盐城城南债”2010年度收到盐城市城南新区开发指挥部划拨的“城南新区建设规费”0.55亿元, 该发行人当年度利润总额3.44亿元, 无任何所得税费用。又如, “12启东债”申报三年收到土地出让金返还15.94亿元, 利润总额11.01亿元, 几乎没有所得税费用。

发行人对于政府补助不计提税费的, 一般有以下四种方法披露:一是在附注的“编制基础”中进行说明, 如“11镇国投债”披露“2008年度及2009年度相关收入作为不征税收入”。二是在附注的“税项”部分说明, 如“12启东债”披露“公司路产收入作为具有专项用途的财政性资金免征所得税”。三是在附注的“重大事项说明”部分披露, 如“12虞交通债”披露“根据上虞市地方税务局地税政[2003]81号文, 本公司自2003年至2016年期间收到的用于公路建设的财政补贴收入, 经主管税务机关审核后, 不计入应纳税所得额”。四是不作任何解释, 如“11诸城开投债”对于财政补贴3.71亿元、利润总额2.67亿元没有计提所得税未作任何解释。

(三) 审计确认情况

针对政府补助是否应当确认当期损益, 以及是否应当计提相关税费, 几乎所有的审计报告都给予了无保留的审计意见, 仅有少数事务所采用了对按照特殊目的编制基础编制的财务报表发表审计意见方式予以提醒。如“11镇国投债”的审计报告中指出财务报表是根据财务报表附注“二、财务报表编制和方法”模拟编制的, 而该附注“二、财务报表编制和方法”部分揭示了相关政府补助作为不征税收入的情况。

二、对政府补助会计确认的研究

《企业会计准则第16号——政府补助》规定, “政府补助, 是指企业从政府无偿取得货币性资产或非货币性资产, 但不包括政府作为企业所有者投入的资本。”“政府补助分为与资产相关的政府补助和与收益相关的政府补助。”“政府补助同时满足下列条件的, 才能予以确认:一是企业能够满足政府补助所附条件。二是企业能够收到政府补助。”“与资产相关的政府补助, 应当确认为递延收益, 并在相关资产使用寿命内平均分配, 计入当期损益。”“与收益相关的政府补助, 应当分别下列情况处理:一是用于补偿企业以后期间的相关费用或损失的, 确认为递延收益, 并在确认相关费用的期间, 计入当期损益。二是用于补偿企业已发生的相关费用或损失的, 直接计入当期损益。”

此外, 《企业财务通则》第二十条规定:“企业取得的各类财政资金, 区分以下情况处理:一是属于国家直接投资、资本注入的, 按照国家有关规定增加国家资本或者国有资本公积。二是属于投资补助的, 增加资本公积或者实收资本。国家拨款时对权属有规定的, 按规定执行;没有规定的, 由全体投资者共同享有。三是属于贷款贴息、专项经费补助的, 作为企业收益处理。四是属于政府转贷、偿还性资助的, 作为企业负债管理。五是属于弥补亏损、救助损失或者其他用途的, 作为企业收益处理。”

因此, 政府补助准则应用的前提是确定发行人收到的财政性资金是不是属于政府补助, 在界定属于政府补助后对其性质进行判断, 分别按与资产相关的政府补助和与收益相关的政府补助进行确认和计量。其中, 政府部门的拨款文件是判断财政性资金性质的重要依据。

(一) 关于专项建设资金

根据“12铁岭债”的募集说明书, 沈铁工业走廊开发基金的来源为“沈铁工业走廊地域范围内实现的可用于建设性支出的政府财政性资金”, “根据《沈铁工业走廊开发基金管理暂行办法》 (铁政办发[2007]56号) 的相关规定, 该基金主要用于公司参与投资基础设施建设和公司在投资建设过程中形成债务的偿付”。因此, 授权发行人管理的沈铁工业走廊开发基金从根本上是国家的直接投资, 不能作为政府补助确认为当期损益。

“12湘高速债”收到的高速公路项目建设资金通常是国家和省交通部门无偿拨入高速公路项目资金、公路建设项目补助资金, 因此属于“国家直接投资、资本注入”或“投资补助”性质, 多应增加实收资本或资本公积, 不应当作为政府补助确认为当期损益。“12湘高速债”的审计报告中也披露发行人自2011年起改作资本公积处理。

(二) 关于基础设施建设补助

这一类名目的拨款, 用途较为模糊, 实际上涉及资本注入和投资补助、弥补亏损、专项经费补助等多种情形。属于因建设营收偏低造成亏损而给予的经费补助或弥补亏损款项等, 则应确认为当期损益。如果属于与某项资产建设相关的配套资金, 可以视具体情况决定是否作为与资产相关的政府补助处理。实务中较难区分某些拨款名义上属于投资补助, 实际上是否属于与资产相关的政府补助。

投资补助, 目前的规范文件主要有《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》 (国家发展和改革委员会第31号令) 、《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》 (财建[2005]355号) 和各省市的相关规定。根据这些文件, 投资补助不属于国家直接投资、资本注入的财政资金, 而是国家对符合条件的企业投资项目和地方政府投资项目给予的投资资金补助;由中央或地方固定资产投资补助资金管理办法明确规定, 重点用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域, 中央或地方预算内固定资产投资 (含国债项目资金) 安排;投资补助资金实行与地方配套资金、银行贷款和其他资金同比例拨付的原则, 可根据项目建设实施进度一次或分次安排;经营性建设项目的投资补助作为资本公积管理, 对非经营性建设项目的投资补助按财政拨款有关规定执行。

因此, 对于融资平台公司, 为政府建设基础设施收到建设资金 (占项目需要的绝大多数) 时, 资产不移交的作为政府投资处理较为恰当, 建成后需要移交的作为负债处理较为恰当 (政府不会为一个项目拨付两笔相同的款项) ;对于某些项目, 如果发行人自己有项目资本金, 则政府拨付的配套款项, 属于投资补助文件规定的, 应作为资本公积处理 (或按文件要求进行) , 否则应作为与资产相关的政府补助处理, 在资产的使用寿命期间进行摊销。未执行新企业会计准则的企业, 应作为专项应付款核算, 形成固定资产的部分转入资本公积。对于其他企业, 因为很少是国家投入, 因此需要根据拨款文件确定是属于投资补助, 还是与资产相关的政府补助, 实务中作为后者的较多。

“06合城投债”2011年度审计报告解释, 城市基础设施建设补贴主要系根据合肥市人大常委会《关于同意市政府<关于增加城市基础设施等重大项目建设财政预算的议案>的函》 (合人常[2008]17号) 规定而实际收到的城市基础设施建设财政补贴款, 据此, 结合在建工程的发生情况 (当年增加16亿元, 转固减少19亿元) 判断, 该补贴款19亿元实际上属于资本注入或投资补助性质, 不应作为当期损益处理。

(三) 关于土地出让金返还

企业收到土地出让金返还, 区分三种情形:

1. 企业征地过程中付款超过地方政府为了招商引资需要约定的标准, 由地方政府给予的返还。

这一类无论是操作结果是什么名目, 都属于与资产相关的政府补助, 应在土地的使用年限中平均分摊。

2. 发行人为政府进行土地整理, 约定土地上市

交易后由政府扣除有关规费后按约定比例返还给企业。这一种情形下, 应按收付实现制确认为主营业务收入, 而不是政府补助, 因为它是发行人提供劳务的一个结果。“11常城建债”的“土地增值收益补贴”应属于这一类型, 确认为政府补助不恰当。

3. 发行人无偿为政府进行土地整理, 政府根据

企业经营或建设任务的需要拨付土地挂牌收益, 此时可根据文件确定属于与收益相关的政府补助还是资本投入等。

(四) 关于拆迁补偿

关于搬迁补偿收到的财政性资金, 目前规范文件主要有《关于企业收到政府拨给的搬迁补偿款有关财务处理问题的通知》 (财企[2005]123号) 和《企业会计准则解释第3号》。前者适用于没有执行新企业会计准则的企业, 收到因公共利益需要搬迁拨款时作为专项应付款处理, 搬迁过程中发生的资产损失 (包括相关土地使用权剩余价值) 、费用 (包括职工安置费用) 等直接核销专项应付款, 结余计入资本公积, 不足进入当期损益。后者适用于执行新企业会计准则的企业, 公益性搬迁且补偿款从财政预算直接拨付的, 收款时作为专项应付款, 属于对企业在搬迁和重建过程中发生的固定资产和无形资产损失、有关费用性支出、停工损失进行补偿的, 应自专项应付款转入递延收益, 作为与收益相关的政府补助处理, 属于对搬迁后拟新建资产进行补偿的, 作为与资产相关的政府补助处理, 扣除转入递延收益的金额后如有结余则作资本公积处理;对于不符合前述规定的, 按政府补助准则等进行处理, 不形成资本公积。

“12国信集团债”2011年确认海天大酒店报废资产损失补偿3.36亿元, 营业外支出中反映损失为1.84亿元, 因可能存在在其他项目中列支的费用, 或从非经常性利益流入角度考虑, 不能判断其错误。

(五) 关于减免税、退税补助

《〈企业会计准则第16号——政府补助〉应用指南》指出, 除了税收返还之外, 税收优惠还包括直接减征、免征、增加计税抵扣额、抵免部分税额等形式, 因政府并未直接向企业无偿提供资产, 不作为该准则规范的政府补助处理。

税收返还是指政府采取先征后返 (退) 、即征即退等办法向企业返还的税款, 属于以税收优惠形式给予的一种政府补助。所以, 增值税即征即退、先征后退、先征后返属于政府补助, 应记入“营业外收入——政府补助”科目, 而增值税直接免征、直接减征虽不作为政府补助, 但属于企业非日常经营活动产生的经济利益的流入, 应记入“营业外收入——其他”科目。

《〈企业会计准则第16号——政府补助〉应用指南》强调, 企业取得的各种政府补助为货币性资产的, 通常按照实际收到的金额计量;存在确凿证据表明该项补助是按照固定的定额标准拨付的, 可以按照应收的金额计量。税收返还并非按固定的定额标准拨付, 所以还是只能在收到时确认为营业外收入。

税收减免应关注是否符合相关税收规定。在减免事项符合税法规定的前提下, 应当区分该企业执行的不同会计准则/制度进行会计处理。以房产税为例, 如果该企业执行《企业会计制度》的, 对于直接减免的房产税, 应冲减当年度的管理费用;如果该企业执行新企业会计准则的, 由于“不涉及资产直接转移的经济支持不属于政府补助准则规范的政府补助”, 同时减免的税款也不属于政府的资本性投入, 因此可以在获取减免批文后也冲减管理费用。

据上, “12统众债”将“增值税即征即退”作为政府补助是恰当的, 而“12铁岭债”将“税费减免”款项作为政府补助不恰当, 但对损益没有影响。

(六) 关于其他政府补助项目

前述亏损补贴、经费补贴、财政贴息、各类政府扶持基金等, 总体上反映发行人根据政府安排, 从事公益性活动等受到损失, 或从事政府鼓励活动发生支出所给予的补偿。作为与收益相关的政府补助, 是恰当的。

关于还贷资金, 一般情况下因为是需要支付的, 不能作为收益。但“10川发展债”确认的“财政拨入农网还贷资金”, 根据《财政部关于农网还贷资金征收使用管理有关问题的通知》 (财企[2002]266号) 等文件的规定, “企业收到财政部门拨付的农网还贷资金, 作增加补贴收入处理。”因此, 该案中作为政府补助并无不当。

关于结余资金, 《关于印发<基本建设财务管理规定>的通知》 (财建[2002]394号) 规定, “非经营性项目的结余资金, 首先用于归还项目贷款。如有结余, 30%作为建设单位留成收入, 主要用于项目配套设施建设、职工奖励和工程质量奖, 70%按投资来源比例归还投资方。”因此, 作为留成部分, 可以确认为当期损益。

如前所述, 某项政府补助如果是按照固定的定额标准拨付的, 可以按照应收的金额计量, 否则应按实际收到的金额确认, “11泰山债”将未收到部分2.26亿元确认为政府补助 (营业外收入) 是不恰当的。

结论:发行人收到的有关专项建设资金、基础设施建设补助、土地出让金返还等财政性资金, 较多情形下并不符合政府补助准则的相关规定, 不能确认为与收益相关的政府补助。

三、对政府补助税收缴纳的研究

如前所述, 大多数地方融资平台没有对确认的政府补助 (补贴收入或营业外收入) 计提所得税。虽然较多发行人在附注中披露了不征税依据, 但未必合法。

《中华人民共和国企业所得税法》第一条规定“在中华人民共和国境内, 企业和其他取得收入的组织 (以下统称企业) 为企业所得税的纳税人, 依照本法的规定缴纳企业所得税。”现行税法将以公司制和非公司制形式存在的各类企业和取得收入的组织确定为企业所得税纳税人, 因此, 不因地方融资平台主要为政府融资和建设而将其排除在外, 取得应税所得必须遵循所得税法的规定纳税。

目前, 对于发行人取得的政府补助或说财政性资金是否缴纳企业所得税, 主要规范文件为《财政部、国家税务总局关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》 (财税[2011]70号) (取代财税[2009]87号文) 、《国家税务总局关于财政性资金行政事业性收费政府性基金有关企业所得税政策问题的的通知》 (财税[2008]151号) 。搬迁补助另适用《关于发布<企业政策性搬迁所得税管理办法>的公告》 (国家税务总局公告2012年第40号) (取代国税函[2009]118号文) 。财税[2011]70号文, 和财税[2009]87号文相比, 仅是取消了适用时间的限制。财税[2011]70号文要求, 企业从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计入收入总额的财政性资金, 凡同时符合以下条件的, 可以作为不征税收入, 在计算应纳税所得额时从收入总额中减除:一是企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付文件。二是财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求。三是企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。上述不征税收入用于支出所形成的费用, 不得在计算应纳税所得额时扣除;用于支出所形成的资产, 其计算的折旧、摊销不得在计算应纳税所得额时扣除。符合前述规定条件的财政性资金作不征税收入处理后, 在5年 (60个月) 内未发生支出且未缴回财政部门或其他拨付资金的政府部门的部分, 应计入取得该资金第六年的应税收入总额;计入应税收入总额的财政性资金发生的支出, 允许在计算应纳税所得额时扣除。

对照财税[2011]70号文的要求, 发行人取得政府补助, 很难达到免税的结果。因为现行的不征税收入和过去的免税收入不一, 一是作为不征税收入要符合条件。二是相关的资产折旧和摊销或与收入相关的支出不得扣除。三是5年内未用完的部分还是要进行纳税的。如果发行人因为经营性亏损而得到相应补偿, 则将政府补助和相关支出同步扣除, 就起不到不征税的作用;如果是与资产相关的政府补助, 首先是不能全额作为当期损益, 其次是要扣除相关的折旧、摊销以及相关的支出, 短时间可能不征税, 但连续几年来看, 还是要计税, 而目前多数发行人的申报期及后续年度均不纳税或纳税很少, 根本不符合税法规定。

四、对政府补助审计认可的研究

如前所述, 政府补助在多数发行人财务报表中有着举足轻重的影响, 是利润的最主要来源之一, 而一些大额的财政性资金往往不符合政府补助的定义, 不能确认为与收益相关的政府补助, 且无法回避税收义务。因此, 会计师事务所直接出具标准无保留意见的审计报告, 是不恰当的。

前已提及, 部分发行人将未计提税收作为特殊编制基础处理, 审计机构据此按特殊目的编制基础财务报表审计准则要求, 提示所审计的财务报表是按特定编制基础编制的, 审计意见是基于此而发表意见。相比之下, 这种处理方法要好一些, 在发生诉讼时可能容易规避责任一些, 因为提示了不合法不合理之处。

如果发行人的财务报表的特定处理明显不符合会计准则、税法等相关规定, 那么按特殊编制基础处理也是值得商榷的。《中国注册会计师审计准则第1111号——就审计业务约定条款达成一致意见》第六条要求, “为了确定审计的前提条件是否存在, 注册会计师应当:一是确定管理层在编制财务报表时采用的财务报告编制基础是否是可接受的。二是就管理层认可并理解其责任与管理层达成一致意见。”对于公开企业债券的上市实体而言, 其财务报表应当遵循通用目的的编制基础, 即要符合会计准则和税法等要求。如果企业出于某种需要, 没有对政府补助按准则和税法要求处理, 那么注册会计师应在审计报告中说明财务报表的特殊编制基础以及特定使用目的, 明确指出不适用于其他方面。

地方政府债券研究 第6篇

地方政府债券是指地方政府根据本地区经济发展和资金需要状况, 以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证, 简称“地方债券”或“地方债”。地方政府债券主要可以分为四种制度模式:制度约束模式、行政控制模式、市场约束模式和共同协商模式, 其中, 以美国、巴西、英国为代表的制度约束和以日本、法国为代表的行政控制模式最为成熟, 而美国和日本的地方政府债券体系分别是分权制和集权程度较高国家的典型, 研究意义较大。

二、美国市政债券

1. 市政债券概述。

美国地方政府债券又叫市政债券, 1812年纽约州为了伊利运河建设发行债券宣告了市政债券的诞生, 此后, 市政债券在美国快速发展, 目前市政债券已经成为了地方政府进行基础设施建设融资的重要工具, 其余额占GDP的比重基本上保持在15%~20%之间, 约占美国全部债务的6%。

2. 发行主体及其权限。

美国是典型的联邦制国家, 财政体制实行联邦、州和地方三级管理模式。其中, 州是联邦的成员而非地方政府, 州以下的县、市、镇和特别行政区才是地方政府。美国的制度约束模式主要体现在三级政府之间存在着明确的事权和财权的划分, 是否发行市政债券完全由本级政府确定, 也就是说, 州及州以下地方政府发行市政债券并不需要上一级政府的批准或同意, 而且美国的《证券法》也规定发行市政债券不需要报告和登记。

3. 债券种类及其期限。

美国的市政债券的基本类型是一般责任债券和收益债券。一般责任债券是以发行方的全部声誉和信用为担保并以政府财政税收为支持的债券, 而收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相联系, 其还本付息来自于特定项目的收入。在相当长的时间里, 州与地方政府债券大多数都是一般责任债券, 20世纪50年代以后, 收益债券开始大量出现, 并于1980年首次超过了一般责任债券的规模。近年来, 收益债券占比稳定在60%以上, 以2008年数据来看, 当年市政债券发行总量为3 864亿美元, 其中收益债券为2 762亿美元, 占比71%。从期限上来看, 市政债券主要为长期债券, 1996—2007年, 美国市政债券的平均期限从16.8年增长至20年, 可见其债券期限之长。

4. 市政债券运行管理。

(1) 举债方式。市政债券的发行方式主要有公募和私募两种, 公募又分为竞标承销和协议承销, 通常一般责任债券是以公开竞标方式发行, 而收益债券则较多地采用协议承销方式发行。目前来看, 在已经发行的公开竞标方式中, 84%为协议承销公募方式, 15%为竞标承销公募方式, 而私募发行仅占1%。 (2) 资金用途。美国各州大多以法律形式明文规定, 发行市政债券的州政府和地方政府必须保持经常性预算平衡, 严令禁止州及州以下地方政府为弥补财政赤字而进行债务融资。市政债券募集资金主要用于道路、学校建设, 供水供气系统设施等公共资本和公益性项目的支出。

5. 监管与风险控制体系。

美国作为地方政府债券的发源地, 可以说是当今世界上地方债券发展最为成熟的国家, 有着一整套完善的地方债券监管与风险控制体系, 其中较为大众熟悉的是市政债券保险和信用评级制度。

市政债券保险始于20世纪70年代, 由美国市政债券保险公司 (AMBAC) 发行了美国历史上首例市政债券保险, 这种保险是在债券发行人实际未支付债券本息时, 由保险公司承担偿付义务, 因此可以在一定程度上减轻市政债券发行中的信息不对称, 从而降低其违约风险。截至2008年, 一级市场上大约50%的新发行的债券购买了保险公司的市政债券保险。

美国作为信用评级制度最发达的国家, 在市政债券上, 自然少不了评级机构的参与, 如大众熟知的穆迪、标准普尔和惠誉三大世界评级机构, 几乎每个市政债券在发行的时候, 都会经过信用评级机构的评级, 投资者可以根据各个债券的评级, 选择自己投资的对象。此外, 美国政府对信用评级的监管制度也是市政债券信用评级制度的重要组成部分。

三、日本地方政府债券

1. 日本地方债券概述。

日本的地方政府债务, 最早可以追溯到明治初年。1879年, 日本确立了“举借地方政府债务必须通过议会决定”的原则, 从此开始了地方政府举借债务的历程。20世纪90年代以来, 日本中央政府不断推出以扩大公共支出为主要内容的财政政策, 地方政府债务余额节节攀升, 地方财政面临史无前例的债务压力。2007财年, 日本政府债务余额高达2万亿美元, 跃居全球第二, 仅次于美国。

2. 发行主体及其权限。

日本是一个单一制国家, 中央政府独自负责政策的制定和实施, 一级政府下面是一都一道二府和四十三个县, 统称47个都道府县, 为二级政府, 三级由3 000多个市町村构成, 都道府县和市町村相当于中国的地方政府。日本对地方政府债务发行实行计划管理, 属于行政控制模式。2006财年前, 日本对各地方政府发行债券实行严格的审批制度。地方政府原则上不允许举债, 只有中央政府批准同意后才可举债。从2006财年起, 基于分权化改革, 严格的审批制转变为协商制。在协商制下, 地方政府的财政状况满足一定的条件后可直接举债, 无需总务省批准, 这一改革给予地方政府更多的选择权, 有利于更加顺利、平稳的举债, 增加地方政府的财政收入, 巩固地方财政的稳健程度。

3. 债券种类及其期限。

日本地方政府债务主要有两种形式:发行债券和借款。地方政府发行的债券包括地方公债和地方供应企业债两种类型, 地方公债是由地方政府直接发行的债券, 主要用于地段开发、地方基础设施建设、供应住宅建设、医疗教育等公益事业, 地方供应企业债是由地方政府举办的供应企业发行、地方政府担保的债券, 主要用于下水道、自来水和交通设施建设等。从期限上来看, 日本地方债券多为中长期债券, 期限以十年以上为主。

4. 地方债券运行管理。

(1) 举债方式。日本地方政府发行债券有公募和私募两种形式, 公募是指通过债券市场募集资金;私募是指地方政府直接向有关机构发行债券募集资金。目前日本地方政府债券中, 公募债与私募债的比例大致相等。 (2) 资金用途。债券募集资金的使用, 日本《地方公债法》有明文规定, 该法案第5条指出“地方政府的财政支出必须以地方政府债务以外的收入作为财源”以平衡预算;同时, 法律又规定地方政府债务收入作为特别的财政收入, 某些支出允许以地方政府债券作为财源, 这意味着地方政府债务只能用于资本性支出等特定用途。

5. 监管与风险控制体系。

在日本, 中央政府不允许地方政府破产, 宪法规定, 即使地方政府的财务状况出现严重恶化也仍然需要偿付债务。为此, 日本当局在地方政府债券管理方面也制定了一整套体系来监管与控制地方债务, 如设定赤字率、偿债率、债务负担率等标准衡量地方政府的债务情况, 规定地方政府每年必须按照债务余额的1/3提取偿债准备金以对应不防之需等等。

四、国际经验的比较与借鉴

1. 健全的法律法规制度。

从美国与日本地方政府债券的发展来看, 无一不有健全的法律制度以及相关的法规条文, 如美国的《证券法》、《美国破产法典》, 日本的《地方公债法》等, 完备的法律体制, 做到有法可依、有章可循, 是指导并保证地方政府债券平稳、健康运行的基本保障。中国现行《预算法》规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券”。因此, 我们可以对《预算法》进行适当的修改, 赋予地方政府适度举债的权利。

2. 明确的政府权责。

无论是制度约束模式的美国, 还是行政控制模式的日本, 均有明确的财权与事权的划分、明确的发债主体。美国联邦、州、地方三级政府之间权责明确, 地方政府发债完全自主决定, 无需向上一级政府进行申请或者登记, 而即使是行政控制模式下, 日本在2006年分权改革之后, 满足一定财政条件的地方政府可直接举债, 无需总务省批准。中国当前市场经济体制尚不成熟, 金融市场尚不完善, 直接像美国一样用制度约束模式来管理地方政府债券的条件还不具备, 可以结合日本的经验, 先实行中央政府的审批制, 再向协商制转变, 最终完成市场化;在发债主体上, 从省级政府开始逐步放开地方的自主权, 依照各方面的进展情况及时调整, 最后过渡到市级政府自主发债。这样逐步放开不至于使中央一下子失去对全局的控制, 又能逐步地进行市场化改革, 比较适合中国的国情。

3. 合理的债券体系设计。

美国市政债券分为一般责任债券与收益债券, 前者以政府财政税收作为支持, 后者的还本付息来自于特定项目的收入;类似地, 日本地方债券分为地方公债和地方供应企业债两种类型。两国针对投资者不同的风险偏好, 均采用两类债券并行的策略, 丰富了投资品种。对于政府债券发行所筹集的资金, 美国和日本均规定必须“专款专用”, 如美国的一般责任债券取得的资金只能用于资本性的市政设施建设支出, 收益债券只能用于特定的工程项目, 在完善中国地方债券时, 这些都是值得借鉴和学习的。

4. 完整的风险控制与监管体系。

在必要的法律法规之外, 相关配套的风险控制体系与监管同样必不可少, 从各国对于地方政府债券的发行与管理来看, 较为成熟和市场化的美国市政债券有标准化的评级制度和债券保险制度, 在单一制的日本政府债券市场上, 有严格的指标管理。

我国地方政府债券发行机制的探索 第7篇

一、美日法发行方式比较

美国作为联邦制国家，地方政府债券发行最早、规模最大;日本、法国作为单一制国家，地方政府债券市场也都已相对成熟，文章介绍以上国家先进的地方政府债券发行和监管方式，为我国地方政府债券的发行提供宝贵的借鉴经验。

（一）发行方式

（二）发行规模

随着美国经济高速发展，地方政府发行越来越多的债券用以筹资。美国市政债券的发行规模较大，至2010年达到4304亿美元;日本20世纪60年代后期，经济增长减速，70年代又受到“石油危机”的冲击，经济出现负增长。诸多的因素导致日本财政收支缺口迅速扩大。在此背景下，日本政府增加发行地方政府债券，地方政府债券规模日益膨胀，已成为地方政府债券发行规模较大的国家之一;目前，法国约60%-80%的地方政府存在对外举债，地方政府发行地方债券负债总额约占法国政府对外发行公债总额的10%-15%左右。

（三）监管方式

美国地方发行市政债要通过权威信用评级机构进行信用评级，举债政府在地方公债发行前必须让公众知晓该地区的财政信息，并对信息的真实性负责。同时引进保险制度，加强债券的清偿保障，提高债券的信用评级等级，扩大债券的交易能力;日本从2006年起，将严格的审批制转变为协商制，即地方政府在一定条件下可直接举债，但由于优惠政策的存在，地方政府大多选择经中央政府批准后再举债。这一机制既给予地方政府举债更多的选择权，又通过中央政府的激励约束，强化了地方政府的责任。最后由国家会计检察院和地方监察委员会组成的审计机构进行监督。法国则是中央政府的严格监控和管理，各级地方政府在银行设有专门的资金账户，发行地方政府债券需通过该资金账户进行，通过银行进行间接的监管。为规范债务风险，法国的各级地方政府均设立了专门的偿债准备金。

二、国外经验对我国自主发债发行制度的启示

（一）发行方式

从发行主体来看，中央政府代理发行地方政府债券，一方面不能反映各地方的信用评级，也不能满足地方政府的资金缺口，中央代付利息使得地方政府容易滋生道德风险，将风险转移到中央层面。发行主体应该根据各地方政府的综合信用评级划分发行主体的类别，确定不同的等级;从发行利率和发行方式来看，中央政府放权给地方政府，通过个人或机构的投资需求来确定地方政府的发行利率，这样有利于利率的市场化。理论上根据地方债券的信用水平低于国债，高于企业债券，因此，发行利率应在国债利率和企业债券利率之间;从发行形式看，针对不同的债券，采取不同的发行方式：对综合信用评级高的地方政府发行地方政府债券，采用公募招标的方式发行，并允许其在二级市场上流通;对综合信用评级低的地方政府发行的地方政府债券，采用由承销实力雄厚、融资经验丰富的证券公司组成承销团，全额承销包购的方式发行，可上市流通;各地方政府的部分公共事业债券可采用私募方式向社保机构、保险机构等特殊性质的金融机构销售的方式来融资。

（二）发行规模、品种和期限

从发行规模来看，综合信用级别不同的地方政府，所允许发行的地方债券规模也应该不同。经济越发达、财力越雄厚的地区，其偿债能力越强，综合信用评级越高，获得的发债额度越高，这就会导致“马太效应”。可通过加大中央对地方的转移支付力度来改善。我国目前的自行发债也应该借鉴这种方式，对发行主体进行信用评级;从债券品种及期限来看，在发行初始，可主要发行收入债券，暂不发行一般责任债券。考虑到收入债券作为一种为基础设施等公用事业建设筹集资金的债券，透明度高，监管成本低。待我国地方政府债券试点成功，债券市场日渐成熟，可逐步放开一般责任债券的发行;从期限来说，一方面发行短期政府债券来调节资金的流动性，降低政府的利率风险。另一方面，考虑到基础设施建设的时间长，应发行一定规模的长期债券。

（三）监管机制

我国的监管机制应该借鉴美国和法国的混合模式，我国目前处于自行发债的过渡阶段，是为了地方自主发债做准备。我国也努力的探索发债的市场化道路，因此，从长远来说，一方面减轻中央财政的负担，地方最终要自主承担债券的偿付本息的责任，因此，在发行前期通过权威评级机构进行信用评级，降低风险，大的资金实力雄厚的承销团队承销。然后各级地方政府在银行设有专门的资金账户，发行地方政府债券需通过该资金账户进行，可以了解政府的财政收支，这样可以通过银行进行间接的监管。最后通过信用评级建立准备金制度，这样可能会导致信用评级低的政府的准备金提取的比例大，使得本来资金紧张的地方政府资金进一步缩水，这一方面可以通过政府提供补助的方式弥补。

参考文献

[1]周尚文.美国市政债券的发行机制及对我国发行地方政府债券的启示.湖北经济学学报, 2010.

发行地方政府债券的风险及其防范 第8篇

2009年, 我国首次在全国范围内发行地方政府债券。根据财政部的阐释, 2009年地方政府债券, 是指经国务院批准同意, 2009年发行, 以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体, 由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。地方政府债券冠以发债地方政府名称, 具体为“2009年XX省 (自治区、直辖市、计划单列市) 政府债券 (XX期) ”。债券期限为3年, 利息按年支付, 利率通过市场化招标确定。

截止到2009年7月17日, 中央政府代发地方政府债券累计达到了1778亿元。这次地方政府债券的发行, 本着原则是在分地区债券规模分配上重点考虑了配套需求因素, 中西部地区诸如, 四川、湖北、云南等省份分配到的债券规模较大。而沿海地区相对比较少。这也体现了我国扩大内需, 大力发展中西部地区经济的决心。但是也应该看到, 我国这次代发地方政府债券是在原有的各种制度都没改变的情况下, 为了应付金融危机对我国经济冲击而采取的应急措施, 这就决定了此次发行的地方政府债券不可避免地存在着一系列风险。

2 地方政府发行债券可能存在的风险分析

2.1 制度设计风险

这次发行的2000亿地方债券, 在发行、监督和风险控制等方面被置于严格的政府管制和审批的监管下, “地方债券”的偿还信用完全是中央和地方两级政府的政府信用而非市场信用。这种机制存在着诸多缺陷: (1) 这种由中央政府承担最终还款人的风险控制模式可能形成地方政府的债务的软约束, 在一定程度上可能导致地方政府过度举债, 并进一步诱发地方政府的道德风险; (2) 2000亿的发债额度, 可能由于地方政府纷纷抢着争取从而导致地方之间的激烈博弈, 并触发新一轮的“跑部钱进”和寻租行为; (3) 按照偿还能力来分配额度, 其结果将是不缺钱的东部获得的额度远远高于资金匮乏的西部, 资金错配的“马太效应”将进一步拉大地区鸿沟。

2.2 偿还风险

很多时候, 我们将地方政府债券称为“银边证券”, 信用度很高。但地方政府债券也存在偿还风险。至今, 中央政府对各级地方政府的债务水平和规模都没有一个明确的概念。更谈不上监督控制其债务规模和水平了。以项目效益担保的地方债会由于世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足等原因导致项目失败存在难以预测的决策风险。因此即使地方政府在发债前进行了科学的可行性论证, 对风险有充分的认识并采取了有效措施, 也不能在绝对意义上消除风险。以税收担保的地方债也存在偿还风险。地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一, 以这样的财政收入担保地方政府债券的偿还, 本身就是存在风险的。

2.3 宏观调控风险

一般的, 发行地方债引起的宏观调控风险主要表现在以下几个方面: (1) 地方债的发行可能引起需求拉动型通货膨胀。地方债的发行意味着投资需求的增加, 这就必然加速资金流动, 这跟扩大货币发行量一样, 都会导致通货膨胀。 (2) 当地方政府有了发行地方债券的权力后, 出于政治目标, 地方政府官员可能在一届政府任期内疯狂举债, 用所预支的未来收入进行本期的投资, 修建政绩工程, 形象工程, 扩张本地区经济, 捞取政治资本, 尤其是在一些原本比较落后不发达地区, 正苦于没有资金进行投资, 而一旦有了举债权, 就有可能出现盲目举债的风险。 (3) 不利于产业结构的调整。在没有赋予地方政府发债权之前, 地方政府经常干预经济, 设法通过集资、迫使银行贷款等手段为项目融资, 从而造成全国各地严重的乱上项目、重复建设的情况。一旦允许地方政府发债, 在地方政府职能没有完全转换的情况下, 乱上项目、重复建设可能会变得更严重。

3 对策与建议

在当前我国制度以及市场经济都还没有完善的条件下, 发行地方政府债券, 不可避免地仍然会存在上述诸多风险。同时也应该看到, 这些风险不是单独存在的, 是相互交织在一起的, 这就要求我们统筹规划, 从全局角度出发, 解决发行地方政府债券风险问题, 做到防范于未然。

3.1 建立政府信用社会评价机制

社会评价机构最大的优势就是能够利用专业优势搜集、整理、分析地方政府的财务及资信状况, 向社会和投资者提供与债券发行有关的信息, 弥补了地方政府自身决策不足, 又增加债券发行的透明度, 促进了约束与监督机制的形成。但是要真正发挥评级机构的作用就必须要保证评价机构的独立性, 只有独立才能保证评价结果的公正。评价结果的公正性是地方政府债券管理制度成功实施的保证。因此, 我们认为, 在不影响我国国家主权的情况下, 中央政府可批准一些国际知名评估机构在我国从事地方政府的信用评估活动。逐步建立起政府信用社会评价机制, 以防止地方政府宏观调控风险以及偿还风险。

3.2 建立地方债信息披露制度

我们认为, 除了建立政府社会信用评级机制外, 也应该着手建立地方政府债信息披露制度。地方债信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用, 它不仅可以约束政府的非理性发债行为, 防止宏观调控风险, 还是中央政府宏观调控的依据和发挥人民监督作用的前提。本次地方债得发行主要用于公益性事业的投向限制, 应该说已经从资金使用的角度为地方债设了一道“防火墙”。但也要看到, 与投资于各类公益性事业相比, 将资金投资于制造业, 通常更能提高当地的GDP增长速度。如果缺少外部约束, 特别是缺少最终偿债主体--区域内企业和居民的约束, 那么地方政府作为地方债的使用者, 很可能就会采取某种“变通”方式转变资金使用渠道, 将资金用于非公益性投资项目甚至经常性支出。因此, 应该尽快建立和完善地方债信息披露制度。

3.3 完善政府自我约束机制

建立政府社会信用评价机制以及地方债的信息披露制度都是从外部约束地方政府行为。为了更好地控制风险, 还要完善政府自我约束机制。我们认为政府自我约束机制的完善的前提是合理的财政分权。合理的财政分权不仅是地方债券发行的前提, 也是约束政府行为的手段。因此, 完善政府自我约束机制必须深化财政体制改革。 (1) 合理确定地方政府的财权与事权, 进一步完善财政体制。除了尽快完善转移支付制度外, 应进一步明确划分中央与地方的事权和支出边界, 做到谁受益, 谁付出, 消除地方政府对中央财政的依赖心理。 (2) 赋予地方政府一定的税收立法权, 适当给予地方政府制定税种、选择税率的权力, 增加地方财政收入的确定性, 增强地方政府的偿债能力。这在很大程度上也能防范地方政府的偿还风险。

参考文献

[1]王学钟.刍议地方政府债券的风险及其防范[M].商业时代, 2008.35.

[2]孙瑞灼.发行地方政府债券需防范“两种风险”[J].西部财会, 2009.2

[3]杨萍.严峻的经济形势催生2009年地方政府债券[J].中国投资, 2009.4

我国地方政府债券的发展路径选择 第9篇

在这个背景下，管理层和银行机构都实施了从紧的贷款风险指引，这就造成了地方融资平台，因无法获得再融资资金而面临资金链断裂的风险，进而导致投资明显下降，而且还将出现对地方政府的倒逼现象。2011年10月，中央政府批准了广东、浙江、上海和深圳四个地方政府独立发行三年期和五年期的政府债券。对于这一举措，不少专家学者指出，地方政府发行债券，可以缓解我国地方融资平台再融资困难和银行系统压力，同时也会对提高地方财政的透明度产生十分积极的推动作用。不过，这个新现象也带来了一系列需要深入研究和广泛探讨的相关问题。

地方政府债务发展思路

地方政府债务现状

从地方政府性债务余额增长角度看，我国地方融资平台在1998年和2009年出现过高速增长的情况。这两次分别发生在亚洲金融危机和美国次贷危机爆发之后，政府为了应对经济增长放缓，而采取刺激性经济政策的结果。加之《预算法》的约束，即各级地方预算不列赤字，也不得发行地方政府债券，地方融资平臺成为解决地方政府的预算内财政收支严重失衡问题，而选择的一种融资工具。据统计，2009年我国地方政府债务占GDP的比重从2008年的18%迅速上升至26%。从融资角度来说，由于受到我国金融市场的发展现状以及金融产品结构单一的影响，地方政府融资平台的融资方式也相对地集中于银行贷款。从地方政府负债结构来看，银行贷款在地方政府负债中的占比基本稳定在80%的水平。其中，地方政府债券发行数量虽然也呈现小幅上升趋势，但它在地方政府负债中的占比仅有7%左右。

地方债务的解决方案

从地方政府的债务结构视角来看，假设我国经济金融发展环境在未来一段时期内不发生重大的变化，对于我国地方债务问题解决方案的设计与选择，一些专家学者认为，应充分发挥地方政府、银行系统、中央政府以及金融市场的积极作用，通过对地方政府部门资产与负债进行存量和增量调整的方式，逐步化解我国地方债务问题。同时，这一调整方案不仅牵涉我国的财政体制调整和金融体制改革，也将会触及到一些深层问题。

现有的国内一些专家学者提出的地方融资平台债务问题解决方案，大多从短期与中长期相结合、地方政府与金融机构以及金融市场相结合的设计思路出发，主要包括五个关键环节。第一，地方政府与银行机构结合，以解决地方融资平台的不良贷款问题。第二，地方政府与金融市场相结合，以解决地方融资平台再融资的问题。第三，地方政府与金融市场相结合，从而有助于盘活大量的非营利性资产。第四，中央政府通过对地方政府的税收返还、转移支付以及政策调整等行政手段，为地方债务化解提供支持。第五，积极构建并完善市政债券市场。化解地方债务的具体解决方案可以概括为地方政府发行债券、出售地方政府资产与动用地方政府部分收入这三种方式的组合方案，即确定以发行地方政府债券与出售地方政府资产为主要形式，并以动用地方政府部分收入为辅助的解决方案。

发行地方政府债券与出售地方政府资产结合。据估计，通过发行地方政府债券与出售地方政府资产相结合的方式，能够解决地方政府超过1万亿元的不良贷款问题。按照银监会在2010年7月经济金融形势通报会议公布的数据计算，截至2010年6月底，银行对地方融资平台的贷款总额已经达到了7.66万亿元人民币，其中1.76万亿元的贷款属于高风险贷款。根据一些信用评级机构30%的不良贷款率的假设，那么我国地方融资平台的不良贷款额为2.3万亿元。因此，地方政府可以选择通过发行债券和出售资产相结合的方式，来解决这一巨额的不良贷款及有关的债务问题。按照德意志银行大中华区首席经济学家马骏等人的观点，地方政府可以发行地方债券，并且其发行债券的规模也可以相应扩大，由2011年之前的每年2000亿元提高到每年3000亿元，并可将其中的50%用于解决地方融资平台的再融资问题。

同时，地方政府还可以出售包括上市国有企业的部分股份、非上市国有企业股权以及土地等资产。参照2002年至2010年我国地方政府资产负债表，截至2010年底，我国地方政府持有的上市公司股份约为4.3万亿元。另外，截至2010年，我国地方政府所持有的非上市公司股权为6.5万亿元，二者之和超过10万亿元。针对我国经济增长放缓以及发展仍处于转轨阶段的证券市场实际情况而言，地方政府可以选择每年按照一定的比例逐步减持上市公司股份和非上市公司股权，如果将减持比例设置在5%到10%之间，那么地方政府每年将会获得5000亿元至1万亿元的资金规模，用于解决地方融资平台的不良贷款问题。

以地方政府部分收入缓解地方债务困难。地方政府部分收入将为地方债务问题的解决提供有力的资金支持。据统计，截至2010年我国地方政府公共财政收入为4.06万亿元，政府性基金收入为3.36万亿元。二者之和为7.42万亿元。因此，假设以五年为调整周期，如果地方政府对其支出水平进行合理调整，那么支出每降低1%，约合700多亿元，五年内地方政府就可以获得大约3500亿元的资金规模用于消化地方融资平台的不良贷款。

综合来说，地方政府在化解地方债务问题的三种方式中，出售地方政府资产和动用地方政府部分收入这两种方式都具有明显的短期性特征，属于应急性的风险解决方案。而对于地方政府发行债券的融资方式而言，这是一种具有较高稳定性的重要金融行为。从西方国家的实践经验来看，地方政府以发行债券的形式进行融资，在地方政府的融资结构中占据着非常重要的地位，而银行贷款只占有非常小的比重。值得注意的是，我国地方政府目前所发行的债券并不是完全意义上的市政债券，它与西方国家的市政债券还存在着法律、体制和机制等方面的实质性差异。

发展地方政府债券的路径选择

完善地方政府债券的法律监督体系。首先，需要从法律上对地方政府发行地方政府债券予以确认。这就要求对我国现行的《预算法》进行修改，为地方政府债券的存在提供法律依据，并对地方政府债券的发行、监管以及债权人的合法权益实施有效的监督和保护。其次，在承认地方政府债券存在的情况下，法律应当赋予地方政府举债权。从世界各国的实践经验来看，我国地方政府通过发行债券进行融资是一个必然的发展趋势。按照市场经济体制与分税制改革的客观要求，在逐步完善中央政府监管制度的前提下，以及在建立公共财政体系和严格划分中央政府与地方政府财权与事权的基础上，法律赋予地方政府举债权是必要的选择。

建立市场与行政相结合的管理体制。我国目前已经建立了市场经济体制的基本框架，但是在市场秩序方面还需要进一步规范。完全采取市场机制的约束方式来对地方政府债券进行监督管理的条件和时机还不成熟，如果过度放权，加上地方政府的融资冲动，可能会使得地方政府债务问题转化为债务危机。因此，建立市场机制与行政控制相结合的管理体制是目前地方政府债券发展过渡时期的合理选择。在这个管理体制中，应该重点关注地方政府负债资金运行制度，其中资金用途以及债务偿还问题又是重中之重。同时，地方政府还应建立偿债准备金制度，从而减轻地方债务对地方财政运行的影响。

地方政府债券研究 第10篇

1 地方政府自主发行债券的必要性与可行性

1.1 地方政府自主发行债券的必要性

2009年之前, 一直都是中央为地方政府代发债券, 并且数额巨大。仅2009年中央为地方政府就代发了2000亿元, 这种代理发行债券虽然可以解决当前的资金需求, 但不利于国家的债券管控, 容易造成地方政府的惰性。地方政府需要资金的时候就张口向国家财政索要, 负债筹资的借款到期还是由国家偿还, 这种对于地方政府毫无压力的筹资形式只会加重国家负担, 加大地方政府的浪费行为, 不利于债券市场的良性发展。为了提高地方政府的主人翁责任感, 从2009年起, 经国务院批准同意, 个别省市被定为自主发行债券的试点, 到目前为止, 试点已经逐渐扩大到全国范围。通过地方政府自借自还的债券发行机制, 不仅解决了地方政府的资金问题, 而且促使地方政府考虑负债给自身带来的影响与偿债风险, 有利于债券的深度管理。

1.2 地方政府自主发行债券的可行性

随着分税制管理体制的改革, 地方政府也在试图寻找自己的融资手段来弥补资金缺口, 包括“土地财政”和各类融资平台。虽然“土地财政”和各类融资平台是不健康的产物, 但也能看出地方政府已经不是需要国家扶着走路的孩子, 它已经有能力自己面对并解决问题。因此, 允许地方政府自主发行债券是可行的。地方政府已经具备发行债券的条件, 有相应的法律制度的规范、有经济体制的制约、有稳定的居民存款, 这些都决定了地方政府能否顺利发展债券。地方政府还具有一定的偿债能力, 因为随着经济的好转, 企业运作的回暖, 相应的税收收入也会加大, 况且地方政府在这么多年的债券资金使用上已经有一定经验, 可见, 国家放开地方政府自主发行债券是可行的。

2 放开地方政府自主发行债券的利

地方政府大量负债, 并且负债方式与数量不断增多, 大多数的负债还是由国家偿还。在这种情况下, 国务院扩大试点, 放开地方政府发债权, 明确债务主体, 地方政府的此种筹资形式是未来的发展趋势。

2.1 有利于加强地方经济建设

随着城镇化进程的大幅度开展, 地方政府需要大力开展经济建设、公共设施建设, 以满足城市人口的增加的民生、教育、医疗的需要。目前出现的问题是:很多地方政府建设一个项目建建停停, 原因是资金跟不上去。放开地方政府自主发行债券, 有利于地方政府解决建设资金短缺的问题, 有利于加强地方经济建设。

2.2 有利于强化分税制改革

允许地方政府发行债券, 本质是债券发行主体的改革, 其实国务院在决定扩大试点的背后也考虑了分税制的问题。2014年改革后的地方政府自主发行债券的实质是由地方财政去承担偿还压力, 来缓解国家财政的负担。国家允许地方政府发行债券, 有利于强化分税制改革, 减少中央财政和地方财政间的相互影响, 减少地方的权责不明确, 合理划分事权、财权。

2.3 有利于调动地方政府的积极性

放开地方政府自主发行债券, 解决了地方政府被动的经济局面, 把原来的责权不对等的状况逐渐向权责对等的方向发展。以往地方政府在有些项目上是责任大、权力小, 有些项目上又是责任小、权力大。例如:国家代地方政府发行债券, 地方政府有很高的使用权, 但是偿还还是依靠财政资金, 这种权责不对等的状况, 容易导致地方政府大额负债, 不考虑偿债风险与压力。现在改革后的权责对等的局面, 有一种地方政府变成主人翁的感觉, 化被动为主动, 化接受方案为制定方案。这种改变有利于调动地方政府建设的积极性、发展的积极性。

2.4 有利于地方政府债务的有序发展

放开地方政府自主发行债券, 发行规模、发行方式、使用安排、偿还方式都是地方政府自己安排, 虽然全过程都是自主化, 但全过程都是纳入预算管理的。这种全透明的负债方式, 就像是饭店透明橱窗里的大厨, 一举一动外面的顾客都可以看到, 比以前地方政府的暗箱操作要容易管理, 便于地方政府债务的有序发展。

3 放开地方政府自主发行债券的弊

放开地方政府自主发行债券有很多的好处, 但是如果不采取相配套的管理机制, 很容易带来相应的弊端。

3.1 容易造成地方政府大量负债

放开地方政府发行债券, 发行用途、发行规模都由地方政府自己决定。如果有些地方领导属于乐观型领导, 决策也是站在乐观的角度考虑问题, 风险考虑甚少, 容易导致筹资金额过大;如果有些地方政府领导为了自己的政绩工程, 大搞与该地方经济实力不匹配的建设工程, 容易造成大量负债。如果有些地方政府领导为了偿还企业的负债、经济窟窿, 不得不举借新的负债, 容易造成大量负债。可见, 造成大量负债的原因可能有很多, 需要国家制定严格的管理机制与相应法规制度, 使地方政府负债保持在合理、安全的水平。

3.2 加大地方政府财务风险

大量的负债, 必然有偿债压力与财务风险。财务风险指到期无法偿还的可能性, 一旦出现债务大量到期又无力偿还的局面, 不仅会影响政府在居民心中的形象, 而且到时候的债务又会转嫁到国家财政的身上, 加重国家负担。

3.3 可能导致土地财政越演越烈

地方政府利息与本金的偿还需要资金, 一旦地方政府感受到财务风险, 必然会需找更多的筹资渠道, 更多的筹资渠道带来的是更多的负债和更高的财务风险, 这是一种不断的恶性循环。什么是不用偿还的呢?那就是卖东西。政府可卖的就是土地, 因此如果放开地方政府自主发行债券, 容易导致政府又以高价出售土地来解决地方政府的债务危机, 可能导致土地财政越演越烈。

4 降低地方政府自主发行债券弊端的措施

笔者所在课题组, 进行了大量调研, 不断寻找降低地方政府自主发行债券弊端的措施。

4.1 循序渐进

国务院放开地方政府发行债券, 需要循序渐进, 逐渐修订有关的法律、法规;逐渐根据各地区的经济状况, 加大试点的范围;国家逐渐掌握各个地区的资产状况, 设计科学的债务管理制度。任何一种制度的改革, 都需要循序渐进的改变, 切不可操之过急, 操之过急只会导致很多方面的不成熟, 监管的不到位。

4.2 建立监督机制

国务院在放开地方政府发行债券的同时, 需要建立完善的监管机制, 监督地方政府债券的全过程。设立专门的部门, 进行专项管理, 构建专门的信息披露平台, 进行信息公开。把地方政府的审计工作纳入审计部门的工作范围, 审计方法、方式、内容严格把控, 及时发现地方政府各个方面的问题, 尽量避免地方政府可能出现的相应问题, 减少国家风险。

4.3 强化社会舆论

国家应该加大地方债务的宣传力度, 增加地方群众对地方债务的关注度。关注度大了, 一方面地方政府筹集资金时才会有足够的居民响应, 另一方面, 关注度也是居民对政府债券的监督, 在关注的过程中, 发现政府债券的问题, 并通过相应的平台反映出来, 给国家监督提供参考。

地方债务问题是世界都在时刻关注的焦点, 很多国家都出现过相应的债务危机, 因此, 我国在进行放开地方政府自主发行债券的问题上尤为慎重, 先试点而后逐步扩大试点范围。地方政府发行债券在我国属于刚刚开始阶段, 还在不断地研究、总结、改进。地方政府债券还有很长的路要走, 任重而道远, 需要我们不断研究, 总结各国的经验与不足, 为政府提供参考建议。

摘要：面对地方政府大量负债的事实, 国务院也在采取一系列的举措, 应对相应问题。放开地方政府自主发行债券是国务院举措之一。该举措有利于地方债务的规范管理、有利于地方债务的良性循环、有利于解决地方债务目前的偿债风险, 但也存在相应弊端, 本文就放开地方政府自主发行债券的利弊进行分析, 提出改进措施。

关键词：地方政府,自主发行,债券

参考文献

[1]丁志和.我国地方政府发行债券的能力和素质分析[J].今日中国论坛, 2013 (19) :139-141.

[2]郑家杰.我国地方政府自主发债问题探讨[J].郑州航空工业管理学院学报, 2014 (10) :125-129.