地方政府融资平台

地方政府融资平台（精选12篇）

地方政府融资平台 第1篇

一、商业银行信贷融资模式创新

传统的地方融资平台商业信贷融资, 主要是以土地使用权或地方财政收入为抵押, 获得银行信贷支持, 在这种融资模式下, 信贷财务风险大多由融资平台承担。为了降低财务风险, 融资平台应考虑其他路径, 降低财务风险。主要的风险转移途径有:

(一) 加大第三方担保力度, 减轻融资平台财务风险。

银行信贷的主要目的是收回贷款本金和利息, 如果融资平台获得强大的第三方担保, 则银行信贷风险降低, 自然贷款意愿增加, 同时也减轻融资平台财务风险。从融资平台的经济性质和业务特征来看, 寻求第三方担保主要有三种途径:项目建设企业、专业担保机构和大型国有企业。项目建设企业需要获得融资平台业务支持, 故有担保压力;专业担保机构为获得担保费用, 也有担保意愿;大型国有企业与政府有密切联系, 可以通过地方政府联系, 为融资平台提供担保。

(二) 改进信贷契约, 让商业银行承担部分风险。

我国商业银行经过多年改革, 已经具备一些市场经营的特征, 因此如果让银行承担部分信贷风险, 同时提高信贷利率, 也是一条可行的通道。改进的途径有: (1) 降低借款担保的要求, 适当提高贷款利率; (2) 引进杠杆信贷方式, 用项目投入运营后的现金流量偿还贷款本金和利息, 减轻融资平台的偿债压力; (3) 改进偿还方式, 采用延期分期偿还方式, 降低债务一次还本付息的压力。

(三) 引入贷款信用保险服务, 为融资平台信贷融资提供保险。

贷款信用保险是指保险人对银行或其他金融机构与企业之间的借贷合同进行担保, 以承保借款人信誉风险的保险。在贷款信用保险中, 贷款方 (即债权人) 是投保人。当保单签发后, 贷款方即成为被保险人。当企业无法归还贷款时, 债权人可以从保险人那里获得补偿。贷款人在获得保险人的补偿后, 必须将债权转让给保险人, 由保险人向借款人追偿。对于银行来说, 贷款信用保险既分担了自身的风险, 又降低了银行的管理成本和交易费用。保险公司作为第三方介入, 可以有效克服银行与借款人之间的信息不对称问题。提供信用保险的保险公司以对借款人的履约能力进行深入调查为基础, 向符合一定条件的企业提供保险服务, 通过提升这些企业的资信来改善借款人的间接融资渠道。

融资平台利用贷款信用保险向商业银行借款, 其运行程序如下:首先, 由融资平台向商业银行提出信用保险贷款申请;其次, 融资平台与商业银行签订信用保险贷款协议;第三, 融资平台将其余商业银行签订的贷款协议交保险公司投保, 支付保费;第四, 融资平台将投保过的信用保险贷款交商业银行, 最终完成贷款协议。

引入贷款信用保险来筹集信贷资金, 最大的作用在于分散银行信贷风险, 从而加大贷款的可获得性, 这对于一些投资风险比较高的项目来说十分重要, 当然, 融资平台也要支付高昂的保险费用。

二、债券融资模式创新

从地方融资平台角度而言, 传统的债券融资模式主要是发行公司债券、企业债券、中期票据和短期融资券, 这些融资方式的共同特征是所有偿债风险都由发行人和担保机构承担, 因此风险相对集中, 在“云南城投债违约”等事件发生后, 证券监管机构对融资平台发行债券有严格控制迹象, 因此融资平台应通过债券融资模式创新, 降低债券融资风险。

(一) 采用集合债券方式发行债券。

企业集合债券是通过牵头人组织, 以多个企业所构成的集合为发债主体, 发行企业各自确定债券发行额度分别负债, 采用集统一的债券名称, 统收统付, 以发行额度向投资人发行的约定到期还本付息的一种企业债券形式。我国从2008年开始根据发改委制定的《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》, 开展中小企业集合债券融资业务。融资平台可以利用集合债券形式, 发行债券融资。采用集合债券融资的优点在于:

1、发行条件比较低。

集合债券的发行条件包括:股份有限公司净资产不低于3, 000万元、有限责任公司净资产不低于6, 000万元;最近3年平均可分配利润足以支付公司债券1年利息;累计债券总额不超过公司净资产额的40%。这些条件比较容易满足。

2、可以为融资平台组团发行债券。

地方政府可以组织下属融资平台组成集合, 一起发行集合债券, 不仅降低融资成本, 也有利于降低整体风险。

3、

集合债券既可以定向发行, 也可以在银行间债券市场发行, 具有比较强的可选择性, 便于融资主体根据金融市场情况选择合适渠道。

当然, 采用集合债券融资也有一些缺陷, 最大的问题是融资规模比较小。此外, 融资成本也比较高, 这是因为集合债券利率一般高于普通的企业债券或公司债券。

(二) 采用可转换债券方式发行债券。

可转换债券在我国已经有比较长的发展历史, 但作为融资平台, 发行可转换债券还比较少。发行可转换债券, 对于融资平台来说可以有两方面的优点:一是融资成本比较低, 可以低成本获得资本;二是一旦完成债权转换, 可以增加融资平台的权益资本, 降低其财务风险;对于政府控股比例比较高的公司来说, 发行可转换债券既不会担心控制权丧失, 也能筹集大量资本, 是一个比较好的选择。

发行可转换债券对融资平台也有一定的要求:首先, 平台必须要有比较好的投资项目, 有较高的获利能力, 吸引社会资本购买债券;其次, 要设计好发行和转换条款, 使债券对社会资本持有人具有一定的吸引力, 同时又满足融资平台管理需要;此外, 选择比较合适的发行时机, 也是融资方式成功的重要前提。

三、民间借贷融资模式创新

目前, 融资平台通过民间借贷融资大多数只是通过简单的借款契约来进行, 这样不利于提高融资平台民间借贷融资的吸引力, 可以通过让民间融资附有一定期权的条款, 增加民间借贷融资的吸引力, 同时也有利于降低借贷利息。可以考虑的创新方式包括:

(一) 让民间借贷资本提供者获得部分公共产品优惠。

一些民间资本提供者自身从事生产经营活动, 政府可以给予部分公共产品优惠, 吸引民间资本拥有者向融资平台提供借贷资本。例如, 允许运输企业在公共交通项目建成后, 减免部分共同交通项目收费, 来吸引运输企业借款投资公共交通项目;也可以允许部分企业 (高污染企业) 在污水处理项目建成后, 减免部分排污费等, 吸引这些企业借款投资污水处理项目等。

(二) 为民间借贷资本提供者提供部分投资政策优惠。

一些经济开发区项目建设的目的是为了招商引资服务。为项目建设融资考虑, 可以向民间借贷资本提供者提供部分投资优惠政策, 比如税收、土地等方面的优惠, 吸引客商部分借款建设经济开发项目。

(三) 赋予民间借贷资本提供者政府产品采购业务。

政府产品采购具有数额大、信用有保证等优点, 是许多企业争取的业务, 融资平台可以和政府协商, 以政府产品采购为依托, 获得民间资本提供者的资金支持。当然, 这一政策的执行需要在不违背政府产品采购公开招标的环境下进行, 这就需要融资平台获得政府其他部门的政策支持。

四、改进商业信用融资模式

商业信用融资是指通过预收货款或赊购方式获得供应商或客户的资本支持。商业信用融资的一个基本条件是融资主体必须要具有一定的信用水平。从安徽省和市级融资平台情况看, 14家融资平台2011~2012年平均商业信用融资比例为2.14%, 但中位数仅为0.77%, 说明大部分融资平台并没有充分利用商业信用融资。融资平台利用商业信用融资的模式有:

(一) 通过订立长期购货合同方式, 加大赊购信用度。

融资平台可以和大型建筑材料供应商建立长期采购协议, 承诺采购其商品, 但需要延长货款支付时间, 而大型企业一般资本实力雄厚, 完全可以接受这种购货安排, 这样就可以达到扩大赊购规模的目的。

(二) 通过服务预售优惠方式, 获得客户提前付款。

融资平台可与大型客户签订预售合约, 预收部分货款, 同时给予客户部分价格优惠, 吸引大型客户的信用支持, 这种融资方式主要适用于高速公路等具有大量客户需求的项目建设。

地方政府融资平台 第2篇

实施细则

参阅资料

目 录

政策法规

1．关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知

财预[2010]412号……………………………………………………（3）2．国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 国发〔2010〕19号……………………………………………………（8）3．关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通 知 发改办财金【2010】2881号………………………………………（12）领导讲话、会议纪要、工作动态

1．财政部、银监会等部门负责人就《关于贯彻国务院关于加强地方政府 融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》答记者问……（14）2．四部委详解地方融资平台公司管理……………………………………（18）3．地方融资平台风险控制需靠长效防范机制………………………………（21）关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知

财预[2010]412号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、发展改革委，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局：

为切实贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号，以下简称《通知》)，现就相关事项通知如下：

一、关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。

《通知》中“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

《通知》中“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上(含70%)来源于一般预算资金、政 府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。

《通知》中“在建项目”是指截至2010年6月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。为避免损失浪费，防止出现“半拉子”工程，应当妥善安排在建项目的后续资金。“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”中的“法律和国务院另有规定”是指对按照《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发 [2001]15号)等法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂继续执行既定融资计划。

《通知》中“信贷审慎管理规定”是指人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求，如《固定资产贷款管理暂行办法》(中国银行(3.49,0.01,0.29%)业监督管理委员会令2009年第2号)、《流动资金贷款管理暂行办法》(中国银行业监督管理委员会令2010年第1号)、《项目融资业务指引》(银监发[2009]71号)等。

《通知》中“对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置”，是指地方政府应根据实际情况，按照国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求，对相关项目采取整改、终止等措施，妥善处置。对于整改后仍不符合上述要求的项目，银行不得再发放新的贷款。如果融资平台公司贷款风险缓释措施不到位，必须按照有关法律法规规定采取足额追加抵质押等措施，否则银行不能追加贷款。

《通知》中“逐包打开”是指要将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施。

《通知》中“逐笔核对”是指对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题。《通知》中“重新评估”是指重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配。《通知》中“整改保全”是指针对自查发现的风险和问题，在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。按照“规范退出、保全分离”的原则，对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理；对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行应采取补充完善合同手续、增加新的借款主体和担保主体等整改保全措施，强化还款约束，将其中规范后满足一般公司类贷款条件的贷款从融资平台公司贷款中剥离，纳入一般公司类贷款管理。

二、关于对融资平台公司进行清理规范

对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目(含公益性项目)融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。

《通知》中“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上(含70%)来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。

《通知》中“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的“今后”是指2010年7月1日以后(含7月1日)；“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。

三、关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行《通知》中相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范。《通知》中“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”的规定，是指贷款资金应用于项目本 身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。银行业金融机构的项目贷款审查流程、程序、授权授信等要严格按照商业贷款审查标准，不得放松信贷管理条件。《通知》中“向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定”的“项目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目”。

四、关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为

《通知》明确，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。自《通知》下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。

《通知》中“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

五、关于加强组织领导，确保工作落实各省(区、市)人民政府财政部门要会同发展改革部门、人民银行分支机构、银监会派出机构等，抓紧制定具体实施方案，建立协调机制，配备专职人员，加强对这项工作的指导监督。

各省(区、市)人民政府财政部门要于2010年10月31日前将地方政府融资平台公司债务清理核实情况报告报送财政部，抄送发展改革委、人民银行和银监会。报告应由各省(区、市)人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：本次融资平台公司债务清理核实工作的组织实施情况；债务核实情况(包括债务总量、分类、分级等情况)；特殊事项及说明；问题及政策建议等。

各省(区、市)人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上报国务院的加强地方政府融资平台公司管理工作落实情况报告应由各省(区、市)人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：组织实施情况；债务总量、分类、分级等情况； 在建项目后续资金安排情况；规范管理的具体措施及效果；特殊事项及说明；问题及政策建议等。

财政部 发展改革委 人民银行 银监会

二○一○年七月三十日国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知

国发〔2010〕19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：

一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。

对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

二、对融资平台公司进行清理规范

在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理

融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款 来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为

地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

五、加强组织领导，确保工作落实

各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。

各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银 监会。

国务院

二○一○年六月十日关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知

发改办财金【2010】2881号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

为了贯彻《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号）精神，进一步规范投融资平台公司的债券融资行为，有效防范投融资平台公司和地方政府债务风险，更好地发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用，促进企业债券市场健康发展，现就进一步规范投融资平台公司发行企业债券问题通知如下：

一、继续支持符合条件的投融资平台公司通过债券市场直接融资

地方政府投融资平台公司（以下简称“投融资平台公司”），是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。近年来，投融资平台公司通过发行企业债券筹集资金，一方面按照募集资金投向，推动了地方基础设施建设和运营体制改革，改善了城镇生产、生活条件，促进了地方经济发展；另一方面按照规范、公开、透明的要求，改善了公司治理结构，为提高企业直接融资比重、降低融资风险、促进债券市场发展，做出了积极贡献。今后，要在有效防范风险，加强规范管理，合理引导投向的基础上，继续支持符合《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号）文件规定、符合企业债券发行条件的投融资平台公司发行企业债券，提高直接融资的比重。

二、防范投融资平台公司债券融资风险

为了有效防范投融资平台公司债券风险以及连带的地方政府债务风险，投融资平台公司应不断增强公司的自营性经营收入，提高可持续经营能力。凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70%以上（含70%）必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发【2010】19号文件的要求。经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息（政府债务余额和综合财力的统计口径见附表），作为核准投融资平台公司发行企业债券的参考。如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100%，其发行企业债券的申请将不予受理。

三、规范融资担保行为

根据《担保法》和国发【2010】19号文件有关规定，为了进一步规范对投融资平台公司的融资担保行为，有效隔离投融资平台公司债务与地方政府债务风险的关系，除法律法规和国务院另有规定外，各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。以资产抵（质）押方式为投融资平台公司发债提供增信的，其抵（质）押资产必须是可依法合规变现的非公益性有效资产。

四、确保公司资产真实有效 申请发行企业债券的投融资平台公司，必须依法严格确保公司资产的真实有效，必须具备真实足额的资本金注入，不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。“公益性资产”是指主要为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。

五、强化筹集资金用途监管

投融资平台公司发行企业债券所募资金，应主要用于对经济社会发展和改善人民群众生活具有重要作用的基础设施和市政公用事业领域。所投项目必须符合国家产业政策和宏观调控要求，符合固定资产投资管理有关规定。对于发债资金主要用于节能减排、生态环保、保障性住房、城市轨道交通、新疆和藏区发展、重大自然灾害灾区重建，以及其他国家产业政策鼓励发展领域项目建设的，可在同等条件下优先获得核准。发行人应按照核准的投向使用企业债券募集资金，不得擅自改变资金用途。各级发展改革部门要加强对本地企业债券募集资金使用的监督检查，防止发行人随意改变并挪用发债所募资金。

六、认真履行中介机构职责

债券承销机构、信用评级机构、会计师事务所、律师事务所等债券市场中介服务机构应认真履行各自职责，提供公正、客观、准确的相关文件，不得弄虚作假，以错误信息和文件误导投资人和核准机构。信用评级机构在对投融资平台公司进行信用评级时，应参考公司所在地政府债务余额和综合财力等指标进行综合评价，并给出合理的评级结果。会计师事务所、律师事务所应按照有关要求对投融资平台公司资产构成、收入构成、偿债资金来源构成等出具专业意见。债券承销机构应协调其他中介机构，做好投融资平台公司发债申报材料编制工作，确保申报材料完整合规。

七、完善还本付息监督与管理

债券发行人应加强内部管理，制定偿债资金计划，并在银行建立“偿债资金专户”，在债券存续期过半后各，提前安排必要的还本资金，保证按时还本付息。债券承销机构对于所承销债券，应该在债券存续期内督促债券发行人按时还本付息，以及债券回售安排的履约。地方政府及有关部门应切实履行出资人的职责，加强对投融资平台公司还本付息工作的指导和协调。

八、加强发债企业信息披露

投融资平台公司发行企业债券，应加强信息披露，确保相关信息的真实、准确、完整。在债券存续期间，发行人除应按照交易场所的规定，及时披露财务报告和企业的重大事项外，还应按时披露偿债资金专户的资金筹集情况。债券承销机构也应加强对所承销债券的后端管理，提醒并督促债券发行人按照有关规定和要求，及时披露企业经营等方面的相关信息。

自本通知下发之日起，投融资平台公司申请发行企业债券，均按本通知各项规定执行。

附表：地方政府债务余额及综合财力统计表

二〇一〇年十一月二十日 财政部、银监会等部门负责人就《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》

答记者问

财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（以下简称“《通知》”）。财政部、银监会等部门负责人就有关问题回答了记者提问。

1.请介绍一下出台《通知》的背景是什么？

答：改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。上世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。尤其是2008年四季度以来，为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，融资平台公司发挥了重要作用。但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号，以下简称“国发19号文”），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。为切实贯彻落实国发19号文件精神，指导和督促各地区、各部门做好各项工作，财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门制定具体实施方案，细化相关政策，研究出台了《通知》，主要是对国发19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。

2.有报道认为，近年来融资平台公司举债增长较快主要是为了完成中央投资项目地方配套任务。请问这种说法是否属实？

答：地方政府融资平台公司举债增长较快，有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因，但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。2008年四季度，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院审时度势，实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题，2009年、2010年中央代理发行了地方政府债券4000亿元，由地方主要安排用于中央投资公益性建设项目地方配套。除了地方政府债券资金外，地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。

3.有媒体认为，目前中国地方政府融资平台公司贷款风险较大，可能形成系统性风险。请问如何看待这个问题？

答：融资平台公司贷款的确存在一定风险，但目前整体风险可控，不会形成系统性风险。一是从贷款增速看，融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计，今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一，融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。二是从风险程度看，多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量，可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题，但通过变更贷款主体、增加押品或追加担保等风险缓释措施，其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款，更不会全部成为损失。三是从风险抵补看，我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足，拨备覆盖率都在150%以上，高者可达170%甚至190%。也就是说，即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失，也有足够的拨备进行抵 补。四是从风险化解看，银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式，也能够化解一些有问题的贷款。

4.请问当前如何加强地方政府融资平台公司管理？

答：国发19号文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署，主要包括：一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务。对地方政府融资平台公司债务，区分不同情况，分别进行清理核实，做到底数清楚；妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止出现“半拉子”工程，防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化；严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。同时，要求各地区、各部门加强组织领导和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实，对清理规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。目前，有关部门和地方政府正按照上述要求，抓紧组织实施。

5.如何建立规范地方政府债务管理的长效机制？

答：目前，财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。一是要逐步建立规范的地方政府债务管理机制。研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运 行高效的地方政府举债融资机制。二是要建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作，全面推进信贷管理制度调整和完善，提升银行业金融机构的风险管理水平，更好地帮助银行业金融机构落实银监会“三个办法一个指引”等有效、审慎的风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。四部委详解地方融资平台公司管理

财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》(以下简称“《通知》”)。财政部、银监会等部门负责人就有关问题回答了记者提问。

改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。上世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。

但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。

为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，国务院下发《通知》，对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。

地发公益性项目建设至举债快

地方政府融资平台公司举债增长较快，有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因，但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。2008年四季度，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院审时度势，实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题，2009年、2010年中央代理发行了地方政府债券 4000亿元，由地方主要安排用于中央投资公益性建设项目地方配套。除了地方政府债券资金外，地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。

整体可控 无系统性风险

融资平台公司贷款的确存在一定风险，但目前整体风险可控，不会形成系统性风险。一是从贷款增速看，融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计，今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一，融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。二是从风险程度看，多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量，可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题，但通过变更贷款主体、增加押品或追加担保等风险缓释措施，其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款，更不会全部成为损失。三是从风险抵补看，我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足，拨备覆盖率都在150%以上，高者可达170%甚至190%。也就是说，即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失，也有足够的拨备进行抵补。四是从风险化解看，银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式，也能够化解一些有问题的贷款。

部署加强管理

国发19号文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署，主要包括：一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务。对地方政府融资平台公司债务，区分不同情况，分别进行清理核实，做到底数清楚；妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止出现“半拉子”工程，防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行 业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化；严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。同时，要求各地区、各部门加强组织领导和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实，对清理规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。目前，有关部门和地方政府正按照上述要求，抓紧组织实施。

目前，财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。一是要逐步建立规范的地方政府债务管理机制。研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。二是要建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作，全面推进信贷管理制度调整和完善，提升银行业金融机构的风险管理水平，更好地帮助银行业金融机构落实银监会“三个办法一个指引”等有效、审慎的风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。地方融资平台风险控制需靠长效防范机制

6月10日,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称“国发19号文”),对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。

日前,财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》(以下简称《通知》),进一步明确了相关细则。

财政部、银监会等部门负责人表示,这一《通知》,主要是对“国发19号文”中的一些概念和政策内容进行了细化和说明,并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。

在2008年全球爆发金融危机和我国为应对金融危机出台4万亿元投资计划的大背景下,人们很容易把近年来融资平台公司举债增长较快与地方为了完成中央投资项目地方配套任务联系在一起。“地方政府融资平台公司举债增长较快,有需要完成中央投资项目地方配套任务的原因,但更主要的原因是满足地方安排的公益性项目建设的资金需要。”财政部、银监会等部门负责人如是说。

4万亿元投资计划在内的一系列政策措施,其中中央政府安排1.18万亿元,地方政府配套1.25万亿元。为了解决地方配套资金来源问题,“地方债”重新得以发行,4000亿元主要流向了中央投资公益性建设项目地方配套。此外,财政部、银监会等部门负责人指出,除了地方政府债券资金外,地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。据统计,2008年四季度以来,地方政府配套资金中,来源于融资平台公司融资的资金占10%左右,地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。

在当前欧洲主权债务危机的影响下,人们不仅开始担心我国地方政府融资平台公司贷款风险是否可能形成系统性风险。记者在采访诸多财税专家时,基本上都表示不太可能。财政部、银监会等部门负责人强调说,“融资平台公司贷款的确存在一定风险,但目前整体风险可控,不会形成系统性风险。”

具体来看,首先,从贷款增速看,融资平台公司贷款增速逐渐下降。据有关部门不完全统计,今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一,融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。其次,从风险程度看,多数贷款项目能够产生稳定、充足的现金流量,可覆盖贷款本息。另有部分贷款确实存在还款来源不足的问题,但通过变更贷款主体、增加抵押品或追加担保等风险缓释措施,其风险状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款,更不会全部成为损失。再次,从风险抵补看,我国银行业金融机构整体贷款拨备非常充足,拨备覆盖率都在150%以上,高者可达170%甚至190%。也就是说,即使融资平台公司贷款中有一部分形成不良甚至损失,也有足够的拨备进行抵补。最后,从风险化解看,银监会正在督促各银行做好整改、保全和分类管理工作。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体、补充抵质押等各种方式,也能够化解一些有问题的贷款。

在加强防范融资平台公司贷款风险的同时,对于各式各样的地方政府融资平台公司如何进行管理,“国发19号文”对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。据介绍,目前,有关部门和地方政府正按照上述要求,抓紧组织实施。

虽然目前来看地方融资平台出现了一些需要关注的问题,但是我们也应该看到,上世纪90年代起,一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资,并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。总体看来,在地方政府缺乏规范的融资渠道,基础设施建设资金不足的情况下,通过地方政府融资平台公司,把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来,支持薄弱环节发展,对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了一定的积极作用。尤其是2008年四季度以来,为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展,融资平台公司发挥了重要作用。

因此,如何建立规范地方政府债务管理的长效机制至关重要。财政部、银监会等部门负责人表示,目前,财政部会同有关部门正在按照国务院的统一部署,抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。

地方政府融资平台 第3篇

实际上,忽视地方政府投融资平台的融资风险显然是不对的,但是,过分夸大地方政府投融资平台的融资风险同样也是不客观的,这种过分夸大往往没有注意到地方政府投融资平台在中国经济运行中的一系列独特特性。例如,商业银行对于占据70%以上的县级地方政府投融资平台一直持十分谨慎的态度,在地方政府投融资平台的融资结构分布中,财政偿还能力较强的省市级投融资平台的融资占据主要比重;土地收入占地方政府收入超过50%的城市实际上在中国屈指可数,绝大部分城市的财政收入结构是多元化的,对土地收入的依赖程度相对有限。

在当前体制下,对地方政府投融资平台应规范化,而不是妖魔化

地方政府投融资平台确实是2009年应对危机过程中最为活跃的融资主体。受4万亿投资计划刺激,以及在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下,2009年各地方政府纷纷举债进行大规模基础设施建设,从而导致地方融资平台债务规模的剧增,引起了广泛的关注。相关监管机构已开始着手地方融资平台风险的管理,2009年下半年地方政府投融资平台的新增贷款已呈现冲高回落、增幅放缓的趋势。在2010年1月19日召開的国务院第四次全体会议上,温家宝总理曾在讲话中提出,“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险。”在政府及相关监管机构的调控下,预计地方政府融资会有所收缩,各商业银行在新增贷款控制方面,将减缓对地方融资平台的信贷审批,在增量放贷方面对地方融资平台的风险控制将进一步增强。

在中国推进城市化的进程中,地方政府通过地方投融资平台进行融资,有其内在的必然性,不能一概否定。从一般意义看,地方政府之所以通过大量设立融资平台进行融资,主要是由于在中国分税制财税体制下,中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权的重心下移而财权的重心上移,从而导致了地方政府事权和财权的不对等,同时,中国转移支付制度尚不完善,因此,在中国城市化加快发展阶段,地方基础设施建设投入较大,从而导致大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,唯有寻求外部融资。因此,尽管目前政府及相关监管部门的调控能在一定程度上限制信贷资金流入地方融资平台,但在地方政府不允许直接举债以及债券市场发展严重滞后的前提下,银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道,这个过程可能会伴随着整个城市化的进程,以及地方政府职能的逐步转变的过程。

地方融资平台急剧增长的风险大致来说主要体现在两个方面:第一,与地方财政相关的风险;第二,如果地方融资平台破产,将会波及相关金融机构。

在风险防范方面,可以从以下几个方面进行:

首先,应完善中国财税体制,平衡地方政府事权和财权,降低地方政府对外融资的依赖性,并摸清地方政府债务规模,制定合理的债务风险控制标准。在现阶段中国急需摸清地方政府现有债务规模,减少金融机构与地方政府之间的信息不对称,防止盲目借贷。同时,还需建立一套既符合地方财政债务状况,又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险控制标准,以监测和预防债务风险发生。在成熟市场,大部分国家对于地方政府债务融资都制定了风险控制标准。以美国为例,对于地方政府债务不仅制定了规模控制标准而且还制定了风险预警系统,通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。

第二,在防范风险的同时,也需要对不同地区进行分类对待。虽然地方政府融资风险有所上升,但并不是所有地方都存在同等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强,其负债水平相对较低,债务风险较小;另外,还有一些地方通过基础设施建设改善了商业环境,带动了项目周边土地增值,增强了地方政府收入。这些评估需要差别化地看待,需要动态地看待。

第三,应当区分不同类型的融资平台,实行分类管理。一方面应区分不同行政级别的融资平台,对于县(市)级、区级等财政实力相对较弱的融资平台,由于2009年已有大量的新增贷款流入,因此,该类融资平台目前风险相对较大。同时,也需要区别不同性质的地方政府投融资平台,运行状况良好的投融资平台可以就直接转向市场化的融资;而一些纯属用于进行融资并没有什么具体业务的平台,应当纳入重点监控风险的行列。

第四,引入市场约束,鼓励地方融资平台通过资本市场进行融资,减少银行系统风险的积聚。在美国,地方政府主要通过发行市政债券进行融资,但由于中国现行预算法尚未修订,地方政府尚不能直接发行债券,因此采取组建地方融资平台的方式来筹集资金,实质上中国地方融资平台发行的债券与美国市政债券在诸多方面都很相似。现阶段中国大力发展债券市场的政策为地方融资平台发行债券提供了条件。2009年中国共发行了105期城投债,发行规模超过1300亿元,但远远低于银行贷款融资额。因此,未来在基础设施领域鼓励地方政府发行城投债,是改善融资结构的一个重要方向。

目前地方政府投融资平台的债务规模还依然在地方政府整体的财政状况承受范围之内

近几年随着国民经济持续高速增长,中国地方政府整体财政状况不断趋好,财政承担债务的能力不断提高,地方本级财政收入从2000年的6406亿元增加至2008年的28645亿元,增幅达到347%,2009年1-11月地方本级财政收入达29328亿元,同比增长12.1%。

至于地方政府合理的债务规模,虽然目前中国尚未制定地方政府债务控制标准,但可以借鉴成熟市场对地方政府债务规模的管理经验来进行估算。

成熟市场在对地方政府债务规模需求控制方面,较为常用的指标为债务率和负债率。各国主要是通过对指标设定一个警戒线来控制地方政府债务情况,但由于各国国情不同,对警戒线的设定不一。以债务率为例,债务率是年末地方政府债务余额与当地财政收入的比值,该指标反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力,是对地方政府债务总余额的控制,美国规定债务率(州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入)为90%～120%;新西兰要求地方政府债务率小于150%;巴西规定借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率(债务余额/州政府净收入)小于200%,市政府债务率(债务余额/市政府净收入)小于120%。

考虑到中国国民经济及地方财政的高速增长,假设债务率不超过200%,在此基础上可计算出中国地方政府本级整体债务余额2009年11月末不应超过58656亿元。当然,这只是静态的、小口径的测算,更为合理的测算应当考虑基础设施完善所带来的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的稳步提高,因此,实际的地方政府所可以承担的最大债务规模应当大于前述规模。

地方投融资平台不会出现风险集中爆发的状况

对于银行新增贷款大量流入地方融资平台这一点,我们应该从多方面来看待。向地方融资平台发放贷款,最初由国开行在发放“两基一支”贷款中被广泛使用,从历史经验来看,这类贷款往往存在金额大、期限长、违约率低等特点;地方政府在基础设施建设方面存在巨大的融资动力,随着国开行业务模式的成功,其他银行亦加大了对地方融资平台发放贷款的力度。由于存在地方政府的隐性担保,这类项目贷款往往成为各商业银行尽力争取的对象,带动了近年中国各类地方融资平台的快速发展,在此轮经济调整中,各大商业银行积极“争抢”4万亿投资计划中率先推出的优质项目,贷款规模猛增。

地方融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的现象,如十年期的贷款项目,按照惯例,并非一次性还款,可能从第二年开始就还款,风险被逐年分散。此外,人们对于地方融资平台融资贷款风险的考虑主要源于对政府财政支付能力的担忧,在当前经济保持快速发展的大背景下,各级地方政府的财政实力近年均有大幅提高,政府偿付能力不断增强,贷款风险短期内爆发的可能性不高。同时,基础设施的完善,也会提高土地收入的。

多年来,中国监管机构和商业银行在贷款风险控制方面已积累了较丰富的经验,商业银行风险管理制度不断完善,风险管理水平不断提高。因此,我们认为监管机构和商业银行已经有能力处理经济体系运行过程中出现的风险和问题。对于此轮经济调整过程中发放的天量信贷,随着信贷风险的逐步暴露,将可能导致中国银行业不良资产率有所上升,但并不能因此而得出银行面临巨大风险的结论。商业银行通过加强风险管理,合理平衡信贷结构,可将风险控制在可承受的范围之内。

防止盲目紧缩地方融资平台的信贷投入可能导致的负面影响

目前商业银行已开始意识到地方融资平台的风险,有意收紧一些风险承担能力不高的地方融资平台的信贷投入,主要是指紧缩对新增项目的信贷投入,对于已纳入本年度放贷计划的项目,已经处于建设阶段的项目,已经签订贷款意向或者已经授信的贷款,银行会继续实施,保证项目按时建成完工。对于新增的项目,央行和银监会将对商业银行给地方融资平台新增贷款进行严格控制,以控制风险,保障对实体经济的信贷投入。

除信贷资金投入外,地方的公益建设项目资金还有其他的来源方式,如资本市场债券融资、信托计划、BOT等。加强债券市场建设,可将现有大量政府融资平台贷款进行证券化,增加债券市场的流动性,由市场发现价格,从而促进债券市场的发展。2008年11月份以来,为抵御金融危机的冲击,防止经济增速过快下滑,中国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,推出4万亿投资的经济刺激计划。鉴于地方政府基础设施建设投资规模大,存在较大的资金缺口,除财政部代为地方政府发行2000亿地方债券外,全国各地的投融资平台加大了发行城投债的力度,尽管在城投债发行过程中,出现了一些不规范的行为,对城投债的发展形成了一定的滞碍,但城投债的发行对推动经济复苏和支持地方经济建设作出了贡献,未来仍可成为地方政府公益建设中的重要资金来源。城投债作为“准市政债”应该在规范中不断发展,为支持地方建设继续作出贡献。

地方投融資平台的信贷增长惯性,在信贷紧缩环境下,可能会挤压中小企业市场化融资

2008年下半年和2009年初地方政府财政投资保持了较大的力度和速度,对阻止经济增长速度下滑和缓解其他经济、社会问题以及后续政策的实施,起到了根本性的作用。政府投资基本上控制在基础性设施、重大民生工程和对其他竞争性领域有带动作用的产业等领域,不能替代或挤占民间投资的空间。目前的经济运行也已经显示出民间投资增速的趋势。2009年底的中央经济工作会议也对此作出了基调性和方向性的决定,而且还有了较具体的安排,鼓励民间投资:继续保持较大力度实施积极的财政政策,投资重点向农村基础设施倾斜;在货币政策的实施上明确强调要在金融上支持小企业,为民营企业提供更多的资金支持。

地方政府投融资平台在2009年应对危机是有积极正面效果的,同时也留下一些隐患,突出表现在宏观调控的回旋余地明显减少,如果信贷投放的实际需求强大,但是为了防止通胀过于严格地控制信贷,银行为了防止已经发放的贷款成为不良贷款,自然集中把经过严厉控制之后的贷款投放到2009年已经开工的项目,那么,除了2009年基础设施项目之外的中小企业,必然再次遭到信贷的打击。

为了防止这种挤出效应,应当鼓励基础设施多通过直接融资来进行,同时在物价压力明显回落之后,货币政策基调要从当前较紧的基调中转为适当放松。表现在信贷的投放上,就是在没有显著物价压力驱动下,适当放松的信贷可以推动资金进入经济复苏所需要的中小企业和服务业等。

地方政府融资平台主要融资路径分析 第4篇

应当肯定, 地方政府融资平台的不断发展, 为当地经济和社会发展提供了稳定的资金流, 对地方政府基础设施建设和经济增长起到了积极的作用。近年来, 其主要融资方式如下:

一、债务融资

(一) 银行贷款

银行贷款一直是地方政府融资平台最重要的融资渠道。为了应对经济危机, 2008年以后我国实行积极的财政政策和宽松的货币政策, 甚至在一段时期内中央还鼓励地方政府从银行获取贷款, 以支持基础设施建设推动经济增长, 地方政府融资平台的银行贷款数额由此出现大规模增长。地方政府融资平台的债务中有80%来自银行贷款, 主要来源于国家开发银行和工农中建四大行, 融资平台大多是通过政府担保和抵押来获取贷款。

2012年3月银监会下发的《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》 (银监发[2012]12号文) 提出“降旧控新、控制总量、把握投向、严控新增贷款”的总体目标:一是各银行今年不得对压缩类融资平台发放新贷款;二是今年各银行年度信贷计划不得为融资平台新增贷款规模;三是各地方政府融资平台贷款余额不得超过当地政府的债务规模上限。从目前的情况来看, 银监会提出的目标难以实现, 特别是在以土地财政收入为担保的地区, 银行融资平台贷款清理工作难度很大。

银行贷款作为地方政府融资平台最重要的融资渠道, 具有以下优点:一是融资平台一般以政府财政收入作担保, 信用相对较高, 容易获得银行青睐, 成为银行利润新的增长点;二是融资平台通过银行贷款融资, 保证了项目建设获得稳定、充足的资金供给;三是由于地方政府与银行存在一定的利害关系, 融资平台能够从银行那里以相对低廉的成本获得资金支持。

但是, 银行贷款融资又存在一些不足:一是融资平台的大量贷款使得风险向银行聚集, 增加了银行等金融机构的系统性风险;二是银行对于发放贷款有严格的审批条件, 一般要求融资平台提供担保, 而多数融资平台自身可供抵押资产不足。

(二) 债券融资

地方政府融资平台的另外一种重要的融资方式是债券融资 (见表1) 。《中华人民共和国预算法》第28条规定:除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。在我国地方政府的债券融资只有两种途径:一是通过财政部代理发行地方政府债券 (2011年10月20日, 财政部发布了关于《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知, 批准上海、浙江、广东、深圳四个地区为试点, 允许地方政府自行发债。) ;二是通过地方政府融资平台发行城投债。

目前我国的城投债主要有企业债、短期融资券和中期票据三种形式。城投债在我国的发行由来已久, 是地方政府融资平台除银行贷款外最重要的融资方式, 为地方基础设施建设作出了重大贡献。2005年以前, 对于城投债发债主体的要求十分严格, 基本仅限于中央企业, 且主要分布在东部发达省市。2005年以后, 城投债发生重大变革, 其发行主体不再局限于中央企业, 一些行政级别较低的地市级融资平台也可发行城投债进行融资, 城投债的品种也从企业债扩展到短期融资券和中期票据等。

注:数据来自wind资讯

对于融资平台而言, 城投债的融资成本低于银行贷款。但是城投债的发行、审批程序都要严于银行贷款, 而且城投债每次的发行规模都是事先确定的, 无法满足融资平台的机动性需求。城投债的风险在于发行过程中存在评级过高、过分包装的问题。其原因在于发改委要求城投债的发债主体信用等级不低于AA-, 而评级机构出于各方面的利害关系, 往往会出具不够客观的评级结果, 使得一些不符合发债条件的融资平台取得发债资格;其次多数融资平台是由地方政府以土地使用权等无形资产注资设立的, 但是近期以来我国房地产市场的发展前景不明, 有持续走低的趋势, 因此融资平台的实际资产价值可能缩水;此外一些融资平台为达到发行条件, 可能会高估资产披露虚假信息, 加大信用风险。

(三) 信托融资

2012年以来, 基础设施类信托产品需求旺盛, 持续走热, 其融资主体遍及省、市、县各级平台。信托按其资金来源分为集合资金信托、单一资金信托、管理资产信托, 按其业务特点分为信政合作、银信合作、私募基金合作、PE、基金化房地产信托等。地方政府融资平台信托融资的方式主要有两种, 分别为集合信托及银政信合作。信托业协会的数据显示2011年末信政合作业务余额为2536亿元, 占比5.27%;2012年第三季末为3903亿元, 占比6.18%, 增长了1367亿元。2011年末银信合作业务余额为16709亿元, 占比34.73%;2012年第三季末为18409亿元, 占比29.13%, 增长了1700亿元。

1. 信托融资方式

(1) 集合信托。地方政府融资平台参与的集合信托主要是由信托公司负责募集资金, 然后把资金贷给地方政府融资平台或项目公司, 在贷款过程中引入地方政府作为第三方为信托提供担保, 如江信国际金象119信托计划;或由融资平台及第三方公司以其财产作担保, 如中信盛景天津区域发展基金三期集合信托计划。

(2) 银政信合作。目前融资平台信托融资的主要方式是银政信合作, 银政信合作的客户与资金均由银行提供, 信托公司只是起到中介作用。银政信合作的本质是银行贷款业务的表外化, 推出银政信合作产品的原因在于融资平台的筹资成本普遍不高, 分布在12%-15%这个区间。如果采用集合信托方式, 则客户取得的收益较低, 在市场上不具有吸引力。因此, 该类信托通常由银行认购单一资金信托计划, 之后由银行将其作为理财产品销售给中高端客户来获得资金。银政信合作主要存在于一些融资渠道比较匮乏的落后地区, 2008年昆明市人民政府、富滇银行与中融信托联合发行了20亿元的“新昆明信托”人民币理财产品, 开银政信合作之先例。

2. 信托融资的风险

2009年4月, 银监会发布《关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》, 要求全国各信托公司对于融资平台信托项目谨慎投资, 控制风险。目前, 融资平台的信托融资已呈现出过度发展的趋势, 出现风险隐患。

(1) 法律风险。融资平台能够取得信托融资的主要原因在于地方政府提供了担保。但是我国《担保法》规定:国家机关不得为保证人, 经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。因此, 地方政府担保的法律效力存在争议, 政府担保无法起到分散风险的作用。

(2) 偿还风险。地方政府融资平台负债总量过大、增长过快, 使得融资平台到期偿款压力较大, 存在偿付风险。虽然通过信托融资获取的资金在融资平台负债总量中占比不大, 但融资平台整体过大的负债规模会对信托这部分的偿付带来很大的风险。由于存在信息不对称, 信托公司等金融机构很难对融资平台的风险进行客观评估, 只能基于地方财政情况作出决策。融资平台可多头融资以获取更多的资金而不受限制, 并且不用承担附加的风险成本。

(3) 资金投向风险。由于融资平台的政府背景, 其取得融资后是由地方政府根据项目需要再转拨给融资平台, 而不是由其直接管理。金融机构和审计、监管部门很难对资金流向进行监控, 这就造成资金的投向和用途不明, 这种不确定性影响了融资平台对信托产品的到期还款。资金使用方向及使用主体的混乱和不透明加剧了融资平台的流动性风险。

二、上市融资

随着资金需求量以及融资难度的增大, 地方政府融资平台需要开拓新的融资渠道。近年来, 上市融资逐渐成为地方政府融资平台的一个重要选择, 主要方式有以下三种:

(一) 整体上市

如中天城投 (000540) , 中天城投集团股份有限公司前身为贵阳市城镇建设用地综合开发公司, 公司具有一级房地产开发资质, 是贵阳市城市建设与开发的重要力量。上市后公司主要从事房地产开发与物业管理、教育、休闲康体等行业。

(二) 借壳上市

如云南城投 (600239) , 云南城投是控股股东云南省城市建设投资有限公司旗下从事房地产开发业务的企业, 全称云南城投置业股份有限公司。该公司原主营业务为啤酒产品及印楝产品的生产和销售。2007年公司通过资产置换方案, 借壳云南红河光明股份有限公司在上海证券交易所实现上市。上市后主营业务为:房地产开发与经营、商品房销售、房屋租赁、基础设施建设投资、土地开发等。

(三) 原有上市公司战略转型

如西藏城投 (600773) , 公司前身为西藏雅砻藏药股份有限公司, 2009年11月, 西藏雅砻藏药以向上海市闸北区国资委发行新增股份的方式购买其持有的上海北方城市发展投资有限公司100%的股权。闸北区国资委持有雅砻藏药60.25%的股份, 成为雅砻藏药的控股股东, 雅砻藏药的主营业务也因此发生了改变, 成为经营房地产业务的上市公司。

地方政府融资平台通过上市融资可以降低负债水平, 改善平台公司的资本结构。目前我国上市融资的平台公司较少, 主要为规模较大发展成熟的企业。平台公司上市后就由国有企业转变为股份制企业, 可以采用现代公司治理模式, 提高平台公司的营运水平。

平台公司上市融资也存在不足之处:一是上市时间太长跨度过大, 不能及时满足城市建设迫切的融资需求;二是需满足我国《证券法》的严格要求, 上市流程繁琐、限制性条件太多、门槛过高;三是以出让控制权为代价, 稀释地方政府对平台公司的控制权。地方政府融资平台主营业务为公共基础设施建设, 具有公益性。而上市后股东对其有盈利要求, 其需在公益性目标与盈利性之间需寻找平衡点。

综上, 地方政府融资平台的资金来源已有多种渠道, 然其结构不尽合理, 主要还是依靠银行贷款和发行城投债, 信托和上市融资仅起到补充作用。融资平台应依据自身的经营情况及地方发展水平合理选择融资模式, 实现资金来源多元化。

摘要：当前我国地方政府融资平台债务规模庞大, 结构不尽合理, 蕴藏着极大的风险。文章对地方政府融资平台的主要融资渠道进行分析, 旨在明晰其发展模式和现状, 发现融资活动中可能存在的风险和问题, 以期实现地方政府融资平台更好的发展。

关键词：银行贷款,城投债,信托融资,上市融资

参考文献

[1].何健, 李雪葱.地方融资平台主要融资渠道探析[J].国际金融, 2012 (5) .

地方政府融资平台最新政策法规 第5篇

按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）的定义，地方政府融资平台是指由地方政府或其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

作为中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，地方政府融资平台伴随中国经济特别是基础建设事业的发展，经历了2000年前的蹒跚起步阶段、2009年前的缓慢上升阶段、2009年开始的迅猛增长阶段、2013年进入的调整发展阶段，最终在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）后不可避免的迎来了淡出转型阶段。

编者梳理了近年来相关的政策文件，供读者参考。

说明：

1、汇编文件截止于2014年12月10日；

2、限于水平，疏漏难免，望读者不吝批评指正；

3、编者力求但无法保证汇编文件的准确性和完整性，因此本汇编仅供参考，请读者甄别使用；

4、本汇编欢迎转发，请保留作者署名，谢谢！

一、国务院发布：

1、国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）及答记者问、解读

2、国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）

3、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

4、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）

二、部委联合行文：

1、财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）

2、国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）

3、财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）

4、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、国家外汇管理局《关于规范金融机构同业业务的通知》（银发〔2014〕127号）

三、发改委发布：

1、国家发展改革委《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》（发改财金〔2004〕1134号）

2、国家发展改革委《关于推进企业债券市场发展简化发行审核程序有关事项的通知》（发改财金〔2008〕7号）

3、国家发展改革委办公厅《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）

4、国家发展改革委办公厅《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1388号）

5、国家发展改革委办公厅《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1765号）

6、国家发展改革委办公厅《关于加强企业发债过程中信用建设的通知》（发改办财金〔2012〕2804号）

7、国家发展改革委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号）

8、国家发展改革委办公厅《关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知》（发改办财金〔2013〕742号）

9、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》（发改办财金〔2013〕957号）

10、国家发展改革委办公厅《关于企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》（发改办财金〔2013〕1177号）

11、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》（发改办财金〔2013〕1890号）

12、国家发展改革委办公厅《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》（发改办财金〔2013〕2050号）

13、国家发展改革委办公厅《关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》（发改办财金〔2014〕1047号）

14、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）

四、银监会发布：

1、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》（银监办发〔2009〕155号）

2、中国银行业监督管理委员《关于加强当前重点风险防范工作的通知》（银监发〔2010〕98号）

3、中国银行业监督管理委员《关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发〔2010〕103号）

4、中国银行业监督管理委员会《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发〔2010〕110号）

5、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发〔2010〕309号）

6、中国银行业监督管理委员《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》（银监发〔2011〕7号）

7、中国银行业监督管理委员会非银部《关于做好信托公司净资本监管、银信合作业务转表及信托产品营销等有关事项的通知》（非银发〔2011〕14号）

8、中国银行业监督管理委员会非银部《关于进一步落实信托公司、金融租赁公司地方政府融资平台清查工作的通知》（非银发〔2011〕15号）

9、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）

10、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知》（银监办发〔2011〕91号）

11、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于进一步加强地方政府融资平台数据报送的通知》（银监办发〔2011〕190号）

12、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》（银监办发〔2011〕191号）

13、中国银行业监督管理委员会办公厅《于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》关（银监发〔2012〕12号）

14、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于规范同业代付业务管理的通知》（银监办发〔2012〕237号）

15、中国银行业监督管理委员会《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》（银监发〔2013〕8号）

16、中国银行业监督管理委员会《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）

17、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于地方政府融资平台全口径统计的通知》（银监办发〔2013〕175号）

18、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于2014年银行理财业务监管工作的指导意见》（银监办发〔2014〕39号）

19、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于信托公司风险监管的指导意见》（银监办发〔2014〕99号）

20、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于规范商业银行同业业务治理的通知》（银监办发〔2014〕140号）

21、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于开展银行业金融机构同业新规执行情况专项检查的通知》（银监办发〔2014〕250号）

五、财政部发布：

1、财政部《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》（财预〔2009〕388 号）

2、财政部《关于印发<地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法>的通知》（财会〔2010〕22号）

3、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）

4、财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）

5、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（实行）的通知》（财金〔2014〕113号）

6、财政部《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》（财预〔2014〕351号）

六、其他部门：

1、中国证券登记结算有限责任公司《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》（中国结算发字〔2014〕149号）

七、待明确文号或出处的发文：

1、《关于2012年地方政府融资平台贷款风险监管政策有关问题的说明》

2、《2012年地方政府融资平台贷款风险监管工作会议强调深化整改缓释风险 推进地方政府融资平台贷款清理规范工作》

3、国家发展改革委财金司《关于规范平台公司发行企业券有关审核标准的工作指引（初稿）》

4、国家发展改革委员会财金司《关于实行全面加强企业债风险防范的若干意见的函》

5、《整改为一般公司类贷款的有关要求》

6、《地方政府融资平台公司管理暂行办法》

7、《关于99号文的执行细则》

8、《企业债券审核工作手册》

地方政府融资平台贷款风险与策略 第6篇

资平台贷款在运行上存在的风险，并对其进行了相应的对策分析。

随着地方政府融资平台的快速发展，地方政府融资平台贷款的风险问题也受到了各界的广泛关注。在其运行时出现了一系列的问题，例如运作不够规范；部分金融机构风险意识薄弱以及对融资平台公司的信贷缺乏管理等等。如何防范地方政府融资平台贷款出现的风险，已成为当前研究的一个重要课题。这一研究对我国的金融稳定有着重要的意义。

1 地方政府融资平台贷款的现状

随着市场经济的不断改革，我国的分税制度也有了较大的改变。在这样的时代背景下，国家财政部为缓解政府上的财政压力，推出了地方政府融资平台这一新兴举措。所谓地方政府融资平台，实际上就是指包括地方政府组建的不同类型的城市开发公司、城市建设投资公司等不同类型的公司，共同组建一个资产和现金流可以达到融资公司标准的公司，在必要时可以辅之财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金用于市政建设、公用事业等项目上。

虽然地方政府早在很久之前就组建融资平台进行城市基础设施建设以及城市建设等方面的融资，但是融资平台则是在近一年来应对金融危机时期事情时才开始发挥主导作用。随着地方政府融资平台的数量以及规模的大幅度发展，地方政府融资平台的负债规模也在日益增加。据有关专家称，高额的地方负债，可能会拖垮中国经济刚刚复苏的脚步。

2地方政府融资平台贷款在运行上存在的风险

信用风险。平台贷款由于具有地方政府以及财政担保的特征，一直以来都存在不同程度的政府代偿风险。另一方面，现有的平台公司中大多由县级平台公司组成，但是因为县级平台公司的经营和管理水平有所不足，这也为平台贷款积累了一定的风险。由于地方政府融资平台的主要作用是用于地方政府融资，通常由政府划拨的土地、股权作为资产在融资中的担保，这样造成了地方融资平台的高负债率。此外，银行与地方政府之间信息的不对称也成为了一种信用风险。地方政府通常不向银行提供详细的财政收支状况以及一些资产融资平台的总贷款额等详细信息，使得银行难以全面的掌握当地财政收支中一些重要信息。由于银行对政府融资平台的信用评价完全取决于当地政府的财政状况，所以银行更需要掌握政府的财政收支以及还贷能力等情况。事实上，银行往往只凭借于一些不完整的资料来进行评估。

流动性风险。由于地方政府融资平台的贷款主要投向于公路以及一些市政基础建设，所以项目资金需求量较大，贷款期限以及偿还期限都较长。因此，平台贷款的增加将导致商业银行在中长期贷款上的快速膨胀，而中长期贷款所占的比重过高则加大了银行贷款结构的不平衡发展。商业银行潜在的信用风险和流动风险都较大。

法律风险。从法律规定上来看，财政性担保实质上就是一种特殊的保证担保，然而在我国法律中曾指出国家机关不能为担保人，很显然，财政性担保不属于国家机关可以成为担保人的范畴，因此若有冲突银行很难拿着相关协议去法院打官司。还有一些政府为了融资的便利，该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第565期2014年第33期-----转载须注名来源以行政的手段将其他法人的资产强行规划到政府融资平台中，其中尤以容易得到银行信任的燃气、自来水等公共事业为主。这就为金融机构带来了一定的融资风险以及相关的法律风险。在市场经济体制下，政府用行政手段强行划归法人资产，一旦出现债务问题，债权人也难以用法律的手段去处置这些资产。

政策风险。平台贷款所面临的政策风险主要表现为两个方面。一方面是指地方政府受到经济环境变化的影响，财税或是土地转让收入大幅度下滑或是支出大幅度增加，进而在客观上导致财政收入不稳，财政状况入不敷出。无力按照原有的担保偿还平台贷款的到期债务。另一方面是指，由于平台贷款期限一般较长，可能跨越几届政府任期，地方政府因换届而不愿偿还贷款，新一届政府不为上一届政府买单，能拖则拖。特别是地方政府融资平台企业与地方政府形式上的相对独立，使银行面对较大的不确定性风险。

3 规范地方融资平台的对策

任何融资行为都会存在一定的风险，关键是如何才能对其进行正确的防范、化解和控制。地方政府融资平台贷款有一定的合理性，但是如果不能对其进行有效地风险控制及管理，将会造成严重的后果。根据地方政府融资平台贷款的特殊性，应当着手对地方政府融资平台进行一场不同于普通信贷风险产品的改革。

提高政府融资平台的透明度。提高政府融资平台的透明度，推动公开披露当地政府在融资平台所造成的隐性负债，改变当前信息披露严重不透明状态。一方面，当地政府的可支配收入以及当前负债情况要有明确的统计，并定期进行审核和修改。另一方面，银行需要充分了解当地政府的融资平台负债及其担保的具体情况，并做好一定的统计和评估。

建立地方政府融资责任制。无论是通过地方政府融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都需要区分对待，保留公益性和半公益性性质的融资平台，把具有经营性质的融资平台推向市场进行发展。这需要地方政府的债务规格和其财力状况相匹配，期限尽可能与政府任期保持一致。建立地方政府融资责任制度，规范制度准则，严格管理地方政府担保行为，同时明确地方政府的债务统计以及公开责任。

建立适应地方政府融资平台风险特点的管理体制。商业银行应该建立起应对地方政府融资平台风险的管理体制，其中包括严格控制项目资金，深入分析地方政府的偿还能力，对打捆贷款的发放进行控制，追踪不同地方政府的负债状况和偿还能力，并对此进一步进行分析评估，以此来控制地方政府融资平台的还款能力以及信贷风险。一方面要严格执行各监管部门的相关规定，配合监管部门的监督管理。另一方面是要将强对地方政府融资平台类贷款的风险评估，对地方政府融资平台类贷款进行详细且全面的评估，并进一步对地方政府的财政状况和偿还能力进行评估。还有是要控制融资平台类贷款的集中度，加强监管融资平台类贷款的使用方向，防止贷款在项目之间的私自挪动。通过以上几个方面，切实保障银行贷款的安全性和可控性，并能对地方政府融资平台贷款的风险进行监管和预测。

积极推动地方政府融资形式的多样化。积极推动地方政府融资形式的多样化可以有效地缓解地方政府融资平台银行信贷的压力，有利于解决政府融资平台融资成本高、风险大的问题，也有利于中央政府对于地方政府负债的控制和管理。有关专家建议，在处理地方政府债务风险时应该注意，在规范融资平台的同时，应该逐步建立多元化的融资结构，从而减轻地方政府的财政压力以及商业银行的风险，从而实现融资平台与地方银行的可持续发展。此外，还应该加强银行对于融资平台信贷的控制作用，并对地方政府的融资加强约束，这需要财政部门与金融监管部门的协调合作。

虽然我国对于地方政府融资平台信贷政策早已运行，但对于有关其风险控制和管理的研究还处于起步阶段，如何找到确切衡量地方政府融资平台贷款风险的方法，用理论指导地方政府融资平台贷款的运作和管理，仍是今后研究的重點。希望通过对地方政府融资平台贷款风险的分析，能够为解决地方政府融资平台贷款的风险提供相应的解决方法。

地方政府融资平台 第7篇

关键词：地方政府,融资平台,融资能力,融资方式

随着社会经济的进步,国家对地方政府平台融资越来越重视,对地方融资公司进行了一系列的风险评判和清理整顿调整。给我国地方融资平台公司的发展提出了新的要求,地方政府要依靠融资平台加快城市化建设,融资平台公司的融资渠道受到国家政策的限制进入了融资的瓶颈期,要解决这一问题,地方政府融资平台公司就必须改革和创新融资渠道,为公司融资寻找新的突破点。

1地方政府融资平台公司融资存在的问题

1.1融资机制缺乏规范性

融资公司缺乏资金流的主要原因有三个方面。

首先,融资公司的贷款主体的还款能力有限,政府的贷款能否按时按量偿还取决于政府的信誉和财力状况。当前很多地方政府的施政花大量的物力和财力投资在形象和政绩工程上,导致政府的物力和投资严重不平衡。另外地方政府的融资平台是利用准经营和非经营项目来筹集资金的,而这些项目缺乏稳定性和长期性的经济效益,生产现金流有的甚至不能收到贷款的本息,导致还款的来源和渠道不足,只能利用旧贷新还的恶性循环现象。

其次,在政府的融资平台贷款中,贷款的担保方式存在着严重的问题,贷款担保的方式除了有少部分是利用不动产进行抵押贷款外,政府还出具有相关的承诺函,大部分贷款都是利用同等背景和条件的国有企业进行第三方担保。但不动产抵押的专用性很强,不能随便用于其他途径,其残值都比较低。而第三方担保公司本身也存在着大量的融资贷款行为,因此,第三方担保方所能承担的连带担保责任也十分有限,没有真正的减少融资平台的还款风险。

最后,由于公司的融资渠道有限,单一的筹资渠道所筹集的现金流量是远远不能满足整个融资平台的资金流周转。 在城市建设的资金筹集中的主要集资方式有产权转让、资金贴现、土地资产抵押和回报融资、股份制改造等方式,但最终资金的来源还是依靠银行借贷和财政投入,而贷款的主体是非市场主体的政府。融资公司拥有的资产都是像桥梁、道路等非盈利的资源,也是造成平台现金流缺乏的主要原因。

1.2融资机制和项目选择上的不合理

当前地方政府的融资平台公司的机制仍然没有根据当前融资的实际情况实行自负盈亏和自主经营的管理机制。如在城市的基础建设中,政府作为融资的主体,承担着城建投资的义务和责任,但城建的管理、建设、投资和经营是由政府的各部门分别执行,这种管理执行方式不符合融资主体风险收益一体化的要求。

政府在选择融资项目时,项目政策对贷款的偿还具有很多不确定因素,而地方的融资平台受当地地方政府的影响, 具有政策性和风险性。对于商业银行性质的融资平台的贷款期限都比较长,在此期间国家的环保、产业、经济政策都有可能发生变动,对融资平台公司的运营有一定的影响。如果政策一旦不利于平台的经营,就有可能导致公司的贷款不能如期偿还。严重阻碍公司的生产力,造成公司生产政策性经营损失。再加上部分公司的举借债务没有总体的固化安排, 对部分项目缺少科学合理的项目论证,给公司造成严重的资金浪费,导致平台的经济收益下降,投入产出的效率非常低。由于地方政府融资平台的特殊性质,其管理不能根据经营的目的来实施,在项目投资上政府占主导地位。部分地方政府为了做大GDP,不惜花费大量的资金进行盲目的投入, 投资越大,负债就越多,容易造成泡沫或投资过热等现象。 政府在对一些公益性项目进行投资的同时,对一些本不应介入的非公益性项目也给予大量的投资,政府的职能发生严重的错位现象。

2提高地方政府融资平台公司融资能力的有效措施

我国长期以来,地方政府都把举债融资作为基础建设和公共事业发展的重要手段。为提高地方政府融资平台公司融资能力,国家颁布了 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 ( 国发 〔2014〕43号) 管理和促进地方政府的融资平台工作,地方政府应结合当地的实际情况,加强地方融资平台的管理。

2.1加强融资平台治理机制的完善

根据融资平台 《企业国有资产法》和 《公司法》的相关规定,在进行登记注册后就成为公司独立承担相关法律责任法人,才能真正实现自负盈亏和自主经营的法人治理机制。从政府投资项目来看,要建立市场运作、社会参与和政府引导的增长机制,就必须要实现投资主体多元化、方式多样化以及集资多渠道、项目建设市场化等创新性的融资体制。同时制定相关完善融资的监督管理制度,对融资的项目和总量进行规范化。对债务的风险进行提前检测和防御,建立财政偿还率、债务率和负债率等相应的检测指标,不断改革和完善融资平台的治理机制,提高政府债务安全性和稳定性。

2.2提高融资平台公司投资的经济效益

融资平台公司应进一步完善投资结构,改变传统以公益项目为主的项目投资转为向经营型、非经营型等项目投资, 由于融资平台肩负着为公益项目筹资的责任,这就要求政府对公益性项目的投资进行改革整合,可以将公益性项目与经营或半经营项目联系捆绑在一起,例如政府可以将当地的卫生事业和体育保健产业捆绑,将教育基础设施建设和文化产业项目结合,地方的基础建设和旅游事业联系起来。在为公益筹资的同时保证现金流的正常运转。

2.3规范和完善贷款和还款的程序

平台不仅要加强科学合理的治理机制,同时也要实现债务的规范性管理。首先,地方政府可以用发行债券的方式, 让政府和相关的中介机构对地方政府的还款能力进行评估, 并且提供相应的信用保证,将政府的债务严格控制在可承受能力之上。其次,减少政府固定的国有资产抵押现象。

2.4加强地方政府的组织领导

各地方政府必须坚持把行动和思想统一到国务院和党中央的部署上来。地方政府要贯彻落实政府性债务管理和化解财政中的金融风险,根据当地的实际情况制订科学合理的方案,政府作为第一负责人,严格按照政策执行管理。建立具有政府性的债务协调机构,加强地方政府性的债务管理工作。同时,财务部门作为地方政府债券归口的主要管理部门,财政部门必须要完善其债务管理制度,做好债券的发行、预算管理、风险监控等工作; 加强政府项目投资管理、 项目审批管理,降低新项目的债务风险; 金融监管部门应加强对融资平台的监督管理和进行正确的引导,防止违法违规等现象的出现; 审计部分要提高对政府性债券审计的监督工作,完善和健全债务管理制度,降低债务风险,规范审计管理。总之,各部门之间应贯彻落实 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 ( 国发 〔2014〕43号) 的各项政策的有效实施,从而提高政府融资平台的规范合理性。

3结论

地方政府融资平台治理分析 第8篇

地方政府融资平台的出现始于1988年国务院《关于投资管理体制的近期改革方案》后出现的六家国有投融资公司。经过20余年的发展, 我国现有地方政府性质的融资平台已经突破10000家, 并且每年仍在持续的增长。随着中国经济的稳步发展, 民间融资平台已经得到了长足的发展, 但是面对初始投资金额大、经济效益见效慢、垫资周期长的基础工程项目, 地方政府融资平台还是具有其独特的融资优势。在未来的一段时间内, 地方政府融资平台依然是解决地方发展融资的首选, 如何治理数额巨大的地方政府融资平台是本文探讨的问题。

1 地方政府融资平台存在的问题

1.1 融资平台功能界定问题

分析地方政府融资平台存在的问题, 首先必须解决的是其功能界定问题。地方政府融资平台的融资资金基本是为政府建设所需资金提供支持, 本文按照投资收益比将地方政府建设资金分为三类: (1) 纯投入类:公园、广场、学校、医院; (2) 半投入类:供水、供电、供暖系统等日常使用设施; (3) 营业性项目:机场、攻速公路、大型酒店等。地方政府融资平台同时为以上三大类政府项目提供资金来源。但地方政府融资平台多数又是以公司的形式出现的, 而公司存在的本身是以追求效益为优先前提的, 所以评价地方政府融资平台的优劣是否应该以融资平台的收益作为衡量标准是一直困扰着地方政府融资平台的问题。

1.2 融资平台管理问题

地方政府融资平台由于其具有的特殊性质, 经常会出现公司内部管理受到过多的外部力量制约的现象, 导致其不能够充分发挥资金优势, 从而不能够创造最大的效益。另一方面, 由于中国法制建设仍然不完善, 所以导致了融资平台内部可能出现暗箱操作的情况。地方政府融资平台服务的政府项目通常涉及资金巨大。但是目前受各种因素影响, 中国并未像西方发达国家一样做到招投标全程公开, 依然可能会出现地方政府融资平台变成某些特殊群体的融资专用渠道。

1.3 融资平台债务风险问题

截至2012年底, 中国地方政府债务总额为12.14万亿元人民币, 占当年GDP比重的24%, 全国财政总收入的110%。中国从2008年开始施行新的城镇化进程, 导致地方政府纷纷举债建设, 而对于融资过程之中产生的债务风险, 却缺乏相应的关注。地方政府换届后为了凸现政绩, 会伴随大量新建工程开工, 而同时很多中小型地方政府融资平台会出现由于先前项目尚未收益, 自身资金已经捉襟见肘却又要新建项目而出现资金缺口的情况, 长期恶性循环就会出现较严重的债务风险问题。地方政府融资平台的债务风险问题是管理地方政府融资平台的核心问题, 由于地方政府债务最终积淀发酵至无法收场的地步时, 都会由中央政策性银行填单, 使得地方政府官员始终缺乏对融资平台债务问题的重视。

1.4 融资平台风险蔓延问题

《预算法》规定, 各级地方政府在当年预算中不能直接安排赤字。而一旦出现上文所说的资金缺口, 最常见的解决方法就是利用地方政府融资平台“拆东墙、补西墙”。地方政府通常利用融资平台向银行贷款, 即使不能按时还款只要账面资金流向用于基础设施建设, 地方政府及其官员就可以免于惩罚;银行最终也只能把地方融资平台向其所借贷款认作自身不良资产, 银行及其责任人也不会因此类不良贷款受到惩罚。最终地方政府融资平台的债务风险得以解决, 但向银行类金融机构蔓延。

1.5 融资平台政策性风险

地方政府融资平台数量的快速增长使得很多省会市政府、甚至地级市政府在很多项目并未充分论证, 没有得到相关审批的前提下提前开工建设。由于有了资金的保证, 地方官员又是只顾眼前利益, 看中当前国家大力支持的产业加大投入, 尽最大可能在自己的任内把GDP搞上去。一旦相关政策有变, 中央政府决定更换产业扶持对象, 如此大量的投入不仅是一种资源上的浪费, 而且会使得地方政府融资平台的债务风险激增。如很多地方政府在钢铁产业上的损失, 导致融资平台几年内不能恢复元气, 使得地方政府错失发展良机。

2 地方政府融资平台产生问题的原因

2.1 地方政府融资方式单一

地方政府融资平台应该是一个类似于银行的金融机构, 但是现实情况下其充当的角色只是政府筹资的工具。其产生界定模糊的根本原因在笔者看来是由于地方政府融资渠道单一造成的。一方面, 地方政府不允许在财政预算中设置赤字;另一方面, “十八大”之后中央对于地方政府发行债券采取了更加严格的管控, 使得地方政府在资金调配上面临困难。地方政府除财政税收收入外, 其他资金只能依靠融资平台筹借。如表一所示, 2008—2012年, 全国地方政府持续出现入不敷出的情况, 并且差额逐年扩大。而在城镇化的进程中, 地方政府官员为解决资金问题就会迫使其不惜提高地方政府融资平台的债务总额, 导致债务风险增大。

单位:万亿元

数据来源:《财政部地方财政收入统计年鉴2008—2012年》

2.2 地方政府对于融资平台监管不力

地方政府对于融资平台的监管严格来说属于半监管式, 地方政府对其自己的融资平台几乎都是采用地方保护主义。面对中央部委勒令整改的要求也是得过且过, 在不少地方政府融资平台还存在统计数据繁杂、指标多样化的情况, 刻意加大中央部委的核查难度, 甚至还有出现“阴阳账本”的情况存在。另外, 地方政府融资平台借款意愿强烈、还款意愿薄弱的特征表现得特别突出。只管借钱、不管还钱的心态促使上一任的欠款下一任推脱, 再借新款去填补旧账, 或是找到银行方面顺通关系不断延长还款日期的现象频发。而银行一旦想要追讨地方政府欠款, 既无强制机构可执行强制措施, 又无相应政策制约, 会使其变得非常困难。

2.3 地方政府融资平台创收困难、缺乏科学管理

导致地方政府融资平台债务现状的原因除了减少地方政府资金支出很困难, 如何增加其创收来源也是一大问题。据中国人民银行网站统计, 2011年、2012年两年地方政府融资平台的年收益率分别只占该年资产总额的7.2%、7.0%, 而同期银行一年期贷款利率为6.00%, 地方政府融资平台的创收能力明显偏低。通过查阅36个省会级地方性融资平台, 发现其中不乏从未有过相关金融工作学历、背景的管理者。如果管理者自己本身缺少相应的专业背景或是业务能力, 很可能会导致地方政府融资平台创收困难。

另外, 由于地方政府融资平台的欠账太多, 在缺乏管理的情况下, 庞大债务基数里面很容易导致非地方政府性的支出也会转移在内。如表二所示, 2010—2012年三年间, 全国地方性融资平台债务在不断增加的同时, 融资平台独立责任债务也在不断上升, 而且其比例在不断增加。独立责任债务的比重不断增加, 而年收益率的比重却停滞不前。监管不力, 自身内部又缺乏科学的管理就导致了地方政府融资平台内部可能存在着部分寻租空间的存在。

单位:万亿元

数据来源:《财政部地方债务统计年鉴2010—2012年》

2.4 银行责任不明, 存在双重标准

地方政府融资平台能够在负债累累的财政状况下持续增加新增贷款, 与各大商业银行对地方政府融资平台与普通企业实行双重标准有很大的关系。近期, 影子银行的曝光凸显出中国中小企业在贷款时的窘境。而反观地方政府融资平台向银行贷款, 不仅贷款审批时间缩短, 商业银行对政府融资平台的信用等级、财政状况、经营情况的检查也只是点到为止。而且对于担保物、质押物的要求也不严格, 甚至一个公章、一个签字就可以换来银行大量低息贷款。在贷款之后银行对于贷款资金流向、贷款资金用途、贷款资金安全也很少与融资平台进行沟通。没有及时跟进资金动向, 导致地方政府融资平台易出现资金挪用、借用和资金流向不明的情况出现。

2.5 经济增长要求、GDP压力迫使政府举债

地方政府融资平台的出现其本质目的是为了地方政府可以灵活的使用资金新建大型基础设施带动地方经济增长、增进人民福利。近年来, 各地大力推动的城镇化进程也在提高地方政府融资平台的债务上限, 不少地方政府都提出要建一座新城。2013年10月, 中央部委对12个省市进行调研, 调研结果显示:12个省会城市全部要新建新区;144个地级市中的133个提出要新建新区, 占地级市比例92.36%;161个县级市中要求新建新区的有67个, 也占县级市的41.6%。如此大量的造城, 必然会导致地方财政的紧张, 而地方政府融资渠道的单一又会导致其融资平台不得不充当资金周转的角色, 所以地方政府融资平台债务不断累积。

地方官员对于GDP的独特情节也是导致其在任期间内只顾自己的政绩, 并未对一个地区的发展做出长远的规划, 而热衷于新项目上马的直接原因。地方官员利用中央推动城镇化进程的政策加大其融资平台债务数额, 其结果必然导致融资平台的债务风险不断增加。

3 地方政府融资平台治理建议

地方政府融资平台的问题不是单独自身的问题, 所以本文拟从中央政府、地方政府、银行、地方政府融资平台四个层面分别阐述。

3.1 中央政府

3.1.1 中央政府应加大对地方融资平台的治理力度

中央政府现在对地方政府融资平台的监管还是以每年一次的定期检查为主, 所以给了地方政府融资平台相应的调整时间以应付检查。建议在今后的治理过程中, 中央政府应该定期检查与不定期检查相结合, 控制地方政府融资平台债务的过快增长。而且在推动城镇化进程中, 中央有关部门应该直接派驻工作组深入融资金额巨大的地区, 在保证城镇化建设资金的同时也要监督地方政府融资平台合理运作。

3.1.2 加快配套法律的建设

1994年出台的《预算法》规定, 地方政府不允许融资以及安排赤字, 所以地方政府融资平台的出现是一个为了解决政府需求而出现的, 其半官方的性质又导致了很多的衍生问题。而配套相应的法律法规可以解决相应的问题。笔者认为, 地方政府融资平台在法律定位时, 应该尽可能的赋予其一般市场主体地位。十八届三中全会已经明确提出, “能够交给市场的都交给市场”, 地方政府融资平台也应如此, 市场化的运作才能保证地方政府融资平台适应市场经济的发展要求。

3.2 地方政府

3.2.1 地方政府应该减少干预融资平台运作

地方政府应该加强自身管理, 减少对融资平台的干预。地方政府应该视融资平台为一个普通的金融机构而不是自己的下属单位。需要筹集资金的过程中, 应该加强沟通协调, 转变过去的官本位思想。这就需要地方政府的责任人从自身做起, 约束好自己的部门。融资平台正常的运作才能为地方经济发展持续的提供资金支持。

3.2.2 地方政府应该改变以GDP论官员晋升通道

地方政府融资平台的债务不断增长的一个根本原因在于以GDP论成绩的官员晋升机制。虽然中央政府已经明确表示要改变此种选拔人才的做法, 但是在地方政府层面, 以GDP论英雄的做法仍普遍存在。其导致的结果必然是地方官员都热衷于新建基础设施工程。笔者认为, 在今后的考核体系中应该综合地方政府GDP数额与地方政府融资平台差额的绝对数量来考核官员。这样既可以保证地方官员推动当地经济的积极性, 又迫使其在新建项目的同时考虑项目的效益比, 约束其盲目的政府建设行为。

3.2.3 统筹处理自身财政状况, 安排债务清偿工作

地方政府还应该做到统筹处理自身财政状况, 安排债务清偿工作。转变地方政府融资平台只要是为政府筹借的资金就不担心还款的现状。加强对政府担保项目的审批制度, 限制其为下属企业提供无偿担保的数量。防止少数官员利用地方政府融资平台债务基数庞大的现状, 转移个人或企业债务的违规行为地发生。对分管地方政府融资平台的官员实行定期轮岗制, 避免寻租现象发生。严禁地方政府为了抬高政绩或是应对中央部委检查授意地方政府融资平台出现“阴阳账本”的现象发生。

3.2.4 吸进民间资本进驻部分建设项目分担融资平台资金压力

十八届三中全会报告指出, 今后应该鼓励民间资本进入更多领域。地方政府也可以吸引民间资本进驻部分盈利项目, 吸引民间资本一方面可以降低地方政府融资平台的资金压力, 降低债务风险;另一方面也可以通过民间资本的良性竞争而降低政府的融资成本。引进民间资本还可以利用民间资本的人才、技术、管理优势使得政府基础项目的庞大资金得到更加充分的利用。

3.3 银行

3.3.1 严格审批制度, 加强对地方政府融资平台抵押物审核

商业银行对地方政府融资平台进行贷款或是融资, 同样执行审批制度, 按照政府融资平台等级的不同, 贷款额度与审批要求也应该不同。避免行政级别较低的政府融资平台债务风险逐级向上蔓延, 导致地方政府融资平台债务风险不断累加。对地方政府融资平台贷款实行抵押物制度, 对于有抵押物担保的贷款优先审批、优先发放。除特殊情况外, 减少签字、盖章类文件式抵押。由地方政府充当第三方担保的, 应该与地方政府进行充分信息沟通, 避免信息不畅导致债务虚增。

3.3.2 区别对待不同用途的政府融资平台贷款

对于纯投入类项目、半投入类项目、营业性项目区别对待。笔者认为, 纯投入类的项目基本属于公益性质, 建设公益性质的设施的确可以增加人民福利, 纯投入类项目应该是政府财政支出予以解决。地方政府融资平台是一个公司性质的组织, 通过政府融资平台借贷的资金应该以有偿还能力的营业性项目以及半投入类项目为主。

3.3.3 加强对审批资金流向的定期跟踪

银行在处理地方政府融资平台的贷款时, 不能以贷款完结当做项目资金流程的终点。应该把地方政府融资平台的贷款也视为普通贷款, 和企业贷款一样做到定期跟踪资金流向, 一方面可以保障资金不被挪作它用;另一方面可以提高资金使用率, 降低地方政府融资平台的债务风险。

3.4 地方政府融资平台

3.4.1 提高融资平台收益率

地方政府融资平台的年收益率仅为7%左右, 基本满足支付每年融资平台贷款利息, 明显偏低。融资平台可以利用自身资金优势, 为有担保物的企业提供资金支持, 在赚取收益的同时也可以缓解当地中小企业融资难的问题。融资平台本身还可以利用自己的专业人才进行适当的直接投资, 缓解债务压力。

3.4.2 加强融资平台业务水平

提高地方政府融资平台收益率的前提条件就是加强融资平台人员业务水平, 尤其是管理层, 必须由专业学历或相关工作经验的人员担任。不能将其视为普通的政府公务员, 必须建立定期培训制, 减少工作中的非系统性风险给融资平台带来损失。

3.4.3 试点新型融资模式

地方政府融资平台的融资模式多以银行贷款为主, 在《预算法》的约束下, 地方政府不能安排赤字及债券。但融资平台本身可以利用地方政府融资平台自身发行公司债券, 发行公司债券既可以拓宽地方政府融资平台的资金来源, 也可以降低其融资成本。

4 结束语

据国际评级机构穆迪测算, 2020年, 中国的地方政府融资平台债务总和将会超过20万亿人民币, 迫使中国的年均GDP增速从8.5%下降到5.5%。地方政府融资平台对于中国经济好似一柄双刃剑, 在利用其为中国的城镇化进程提供资金保障的同时也必须利用多方面的渠道对其实行更加严格的监管。如若处理不好, 势必对中国的宏观经济带来不小的冲击。

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地方政府融资平台公司债务探析 第9篇

央行《2010中国区域金融运行报告》显示, 截至2010年末, 全国共有地方政府融资平台1万余家, 较2008年年末增长25%以上, 其中县级 (含县级市) 平台约占70%。2011年6月, 国家审计署第35号公告显示, 截至2010年底, 全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中, 政府负有偿还责任的债务67109.51亿元, 占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元, 占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元, 占15.58%。从公告数据, 可以看出地方政府性债务总额占2010年GDP的四分之一, 约为2010年全国财政收入的1.3倍。

2 地方政府融资平台债务风险成因

2008年底, 政府宣布5880亿美元的刺激计划, 随后地方政府积极推出了未来几年超4万亿的多项计划。中央政府允许并鼓励地方政府从银行借贷以支持项目建设。为规避法律严禁地方政府从银行直接借贷, 地方融资平台公司应运而生。银行向这些公司的放贷归入“企业贷款”, 地方融资平台公司债务由此急速产生。

(1) 唯GDP经济考核指标论, 政府官员为求政绩, 朝令夕改, 资源错配现象严重。地方融资平台投资项目集中在市政工程、形象工程、献礼工程、政绩工程。这些工程必然鼓励和促进地方政府及其融资平台超出经济理性的借债行为, 忽视长远经济建设, 忽视债务风险管理, 只注重其任期内的政绩, 导致了地方融资平台数量及其债务滚雪球式地快速膨胀。

(2) 地方政府注资融资平台的主要模式, 主要是通过土地或房地产, 以此做大规模, 在这个规模下, 大规模发债, 以土地作为抵押, 还款来源是卖地。土地是撬动整个地方平台的融资链条。各地融资平台公司发债, 其发债规模不能超过净资产的40%。为扩大发债规模, 各公司只有不断做大资产规模, 只有规模做大了, 才会有持续发债能力, 也才能从银行获得更多的信贷支持。融资平台公司不少就是地方国资控股的企业, 大体都是以土地作价为主, 其次是公共设施企业, 如自来水厂、污水处理厂、燃气公司等, 甚至有些是地方政府将其所有的各类企业均打包注入其中, 这些企业有个共同点, 就是盈利能力很差, 缺乏持续经营所产生的利润, 甚至大部分企业本身就依靠财政输血维持生存。

(3) 利率因素, 导致还债成本居高。目前各地融资平台公司, 发行的债券利率基本都在7%左右, 这就需要其要有比较高的回报率, 才能保证还款。地方政府借债成本偏高, 而大部分基建项目却是没有可预期的稳定回报的。举债期一般为7-10年左右, 跨经济周期, 这就表示利率会在从低到高的区间内变动, 存在利率风险。近年, 我国政府借债成本不断攀高, 还债压力进一步增大。

(4) 县域改革, 省直管县, 地市一级的财政承载能力被弱化, 也导致靠地方财政收入来分解债务风险缺乏保障性。随着国家对房地产的进一步调控, 部分地方已经开始出现了土地“滞销”情况。而事实上, 即便土地无“滞销”, 土地销售收入的绝大部分也不可能用来偿付债务。征地拆迁补偿以及补助征地农民、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等占用了大部分收入。在巨额债务面前, 地方政府甚至连偿付利息的能力都缺乏。面对这种情况, 地方政府往往饮鸩止渴通过不断扩大举债规模来维持。

3 债务风险整治及化解探析

地方政府没有偿债能力, 并不意味着债务黑洞就会快速引爆。在目前的政治经济体制下, 地方政府和金融机构都是体制的部分, 同为一家人。土地属于国有, 地方融资平台的资金来源是银行信贷资金。让地方融资平台公司破产, 债权银行也无法进行有效的追索, 地方政府无力承担起其担保责任, 难道让地方政府破产?因此在政府、地方融资平台及债权银行之间产生摩擦博弈时, 压力的天平将倾斜向政府一方, 债权银行将被迫为地方债务展期, 或者提供新的贷款来帮助地方政府偿付利息, 缓解债务危机的爆发, 这将是一个别无他法的选择。延缓或化解债务风险, 还需要从以下几个方面着手:

(1) 建立科学完善的政绩考核体系, 弱化GDP等经济指标主导政府官员行为的作用, 确立符合国情和体制特征的政府债务管理制度。防止政府班子寅吃卯粮, 追求GDP和个人政绩的行为, 譬如考核标准中增加负债率, 确定合理的负债区间, 让地方政府把风险控制在一定范围内。避免地方政府对经济政策的执行, 一放就乱、一收就死。

(2) 严格控制地方债务的增量, 仍然要对正常融资提供通道。各地应对性质相同的融资平台公司进行合并, 对于那些仅附有融资功能而无实际盈利能力和抗风险能力的空壳公司应撤销或重组, 对于法人治理结构完善, 风险内控机制健全, 有较强盈利能力并对公司盈利有实际控制的融资平台公司, 在符合项目贷款的条件下, 应给予贷款, 而不是一刀切。因为地方性融资平台公司毕竟承担着地方经济建设的大任, 对无经营收益的公益性项目, 民间资金是不可能参与的, 因此, 只要融资平台公司和其他有限公司一样达到银行贷款标准, 就应该和一般类公司平等对待, 这样才有利于融资平台公司规范发展和地方经济的建设。

(3) 规范操作程序, 完善创新监管模式。在对地方政府融资平台公司债务的清理整顿中, 加强监督, 防止重组过程中“甩包袱”现象, 把有现金流的资产甩出去, 留下空壳公司交给债权银行处理, 实质上为风险买单的还是国家。央行在2011年《中国区域金融运行报告》附表中, 列举了“上海模式”、“昆明模式”、“重庆模式”三种样本模式, 作为三类地方政府融资平台运行监管的“新模式”。如何将这三个模式中的积极因素进行有效嫁接融合也是个很好的解决办法。中国人民银行行长周小川提出发行市政债解决地方融资的困局。市政债的发行, 抛开法律障碍不谈, 需要有一个公平、透明的交易平台。如何规范地方政府的行为、如何对政府信用进行评级?从这些年地方政府融资平台融资过程表现来看, 不规范行为随处可见, 不讲信用时常发生, 面子工程、形象工程浪费严重、并伴随贪污腐败行为, 这也是导致盈利能力低下的重要因素之一。因此, 通过发行市政债来解决地方性债务的方式, 应当谨慎再谨慎, 切忌草率行事。不然, 地方性债务恶性畸变的今天, 就是市政债的明天。

(4) 控制风险的同时, 要鼓励融资创新, 不能一棒子打死。只有创新, 才能从根本上化解风险, 同时不妨碍发展。改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局, 推行资产证券化, 将未来产生可预期的、稳定现金流的资产进行证券化, 即政府通过融资平台将证券化资产的未来现金收益权转让给投资者, 而资产的所有权并不一定转让, 不仅能有效降低政府融资成本、分散投资风险和财政风险, 还能推动民间资金资本化, 吸引外资, 提高政府融投资效率。

(5) 目前我国A股市场上, 实际控制人为地方国资委或地方政府的上市公司有622家, 市值达到2.7万亿, 在银行、债券等直接和间接融资渠道受控情况下, 那么这些公司的股票或可成为地方筹资还债的新出路。

摘要：按国际惯例, 地方政府债务余额应低于GDP总额的20%。全国地方政府性债务中承诺用土地出让收入作为偿债来源的达2.5万亿元, 其中逾50%将在2011～2013年到期。事实上, 由于统计方式不同, 真实的地方政府融资债务情况应比公布的数据还高。过于集中的偿债期及巨额债务酝酿着巨大的财政和金融风险, 已经不容忽视。

地方政府融资平台的风险责任 第10篇

一、“有组织地不负责任”:风险的治理困境

在风险日益膨胀的背景下,风险社会理论逐渐成为研究风险的主流理论。风险社会理论的提出,源自于1986年德国社会学家乌尔里希·贝克的《风险社会》一书。贝克认为:“随着两级世界的消退,我们正在从一个敌对的世界向一个危机和风险的世界迈进。”[2]此后,随着各种自然和人为风险显著增加,这一理论成为西方学者研究的焦点,更成为风险研究的主导范式。“有组织地不负责任”(organised irresponsibility)是贝克风险社会理论的重要概念,它强调分析风险的形成和治理过程中各参与主体的集体失责行为,重树风险的责任伦理,推动风险化解。

贝克认为,“有组织地不负责任”主要是指公司、政策制定者和专家结成联盟联手制造了现代社会的危险,然后它们又构建一套话语体系来推卸责任。[3]通过这样的方式,它们把自己制造的危险转化为需社会共同承担责任的风险。“有组织地不负责任”揭露了一个隐藏的真相,“现代社会的制度为什么和如何必须承认潜在的实际灾难,但同时否认它们的存在,掩盖其产生的原因,取消补偿或控制。”[2]“有组织地不负责任”显示了在风险来临时,现代治理方式的失灵。不论是政府还是公民组织,不论是企业还是公民个人,都在利用法律、科学以及权利等作为辩护理由,或主动或被动地从事“有组织地不承担真正责任”[4]的活动。我国目前也存在这种“有组织地不负责任”现象,在传统的社会治理体制和发展价值观下,某些治理主体结成隐形的利益联盟,一心追求物质财富的增长,意图实现各自的政治或经济目的,以至于客观上制造了社会风险,随后又依据制度漏洞和利用所掌控的话语体系来推卸转嫁风险责任,把风险分摊给全社会来承担。

根据“有组织地不负责任”的两个方面,即“治理主体制造风险又推卸转嫁责任”来确定本文风险责任的两个维度:一个维度是确定风险过错责任。通过对风险的形成过程进行分析,推出哪些主体的过错导致了风险的形成和加大,应该承担过错责任。另一维度是明确风险的治理责任。在风险治理中,哪些主体逃避治理责任,使风险治理陷入“有组织地不负责任”困境。根据过错责任和治理责任重新明确平台风险治理中各主体的不同责任以及履责方式,构建“有组织地负责任”的治理路径。

二、地方政府融资平台风险的过错责任

风险不同于“损失”或“冒险”,是一种未然的状态,贝克说:“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全的方式。”[5]吉登斯认为风险是人为制造出来的,人为风险是指:“由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险,是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险”。[6]人们的理性也可能带来非理性的结果,因此用来应对风险的治理手段,本身就是滋生新型风险的罪魁祸首。政府融资平台风险的形成,正是在解决2008年全球金融危机的过程中,由于行为主体追求自身利益的局限性而失责的行为结果。平台风险是一场人为风险,这正如吉登斯所指出的那样:“我们生活在这样的一个社会里,危险更多地来自于我们自己而不是外界。”[6]

(一)地方政府求绩忘险

在融资平台风险的形成过程中,地方政府及其官员求绩忘险的不负责任行为是导致风险形成的主要因素。从融资平台的实际运作看,地方政府主导了融资平台管理的决策、人事、财务及资金调度以及资本投入等重要事务。地方官员晋升的锦标机制导致地方投资冲动。[7]地方官员关心自己任期内的政绩,因为在我国目前的晋升体制下,政绩是影响官员晋升的重要因素,而对短期政绩的追求是导致突破预算约束的激励机制。[8]在这种求绩激励下,地方政府一方面不断进取,积极参与政府竞争,促进当地经济发展;另一方面躁动不安,在政府竞争中不断寻求新的发展目标,上马新项目,累积政绩。在追求政绩的投资冲动中,地方官员“有动力突破已有的预算约束,动员更大规模的计划外资源。”[9]但《预算法》规定,地方政府既不能发行地方政府债券,也不得向银行透支或借款来弥补赤字。因此,借助融资平台,以企业的名义举借政府债务,成为地方政府的变通选择。在求绩冲动下,政府官员忽视风险,大肆举债,导致风险不断累加。

(二)平台公司的少权无责

地方政府融资平台公司从根本上说只是政府融资的工具,地方政府依靠平台可以获得大量的银行贷款。平台公司的成立是满足政府融资的需要,地方政府融资平台的决策也往往受到行政干预,公司的人员亦具有非专业性,大多来自于政府部门的内部消化,高管的任命大多采用行政化的手段,许多高层原来都是政府部门的领导干部。不论是决策权还是人事权都集中于政府部门,因此平台公司大多缺乏独立性,不是专业的融资企业,只是政府的附属物,缺少独立的融资决策权,因此它也没有对其融资行为负责的意识。

(三)金融机构见利忘险

追求利润最大化是金融企业的天性,政府融资平台作为政府融资主要载体,有其天然的优势,因而受到金融机构的青睐。部分银行对地方政府有关的融资申请,几乎没有必要的风险控制,不仅不执行严格的审贷程序,不严格评估其信用水平和投资可行性,反而以各种形式加大地方政府融资平台或其他政府融资中介的授信权限,以简便易行的手段促成贷款,甚至主动要求地方政府融资平台或其他政府融资中介加大贷款额度。因此,在地方政府融资平台风险的积聚过程中,金融机构基于利益的考虑起了推波助澜的作用。

(四)全球金融危机是风险催化剂

虽然主体基于各自利益的考虑,不负责任地推动融资的加大。但由于融资约束机制的运行,在国际金融危机以前,融资平台的整体风险尚在可控范围之内。然而,为了应对国际金融危机,政府提出的“保增长、保民生、保稳定”的目标和4万亿元规模政府投资计划。“保增长”进一步强化了政绩合法化建设,极大增强了政府官员晋升竞争下的求绩动力;而4万亿元投资的1.18万亿元由中央政府承担,其余部分则须由地方政府配套。这些资金压力进一步恶化了地方政府的财力境况。地方政府面临求绩动力和财力压力急需大量资金,而债权人银行正在为流动性过剩下的大量资金寻找出路,金融危机的威胁又弱化了原有融资的市场约束机制和行政约束机制,双方一拍即合,借助融资平台这个载体,不顾风险,大规模地融资借贷,实现各自的利益目的。所以说,融资平台风险积聚是在金融危机这个催化剂的作用下,政府、银行和平台公司三方为实现各自利益,见利忘险的不负责任的结果。

三、地方政府融资平台风险的治理责任

风险是与人们的抉择相关联的,治理的过程就是不断抉择的过程,因而治理也潜藏着风险,它一方面克服风险,一方面也会制造新风险。在地方融资平台风险的治理过程中,由于平台风险的不确定性与风险识别和评估的特定规则、制度和能力的模糊不清,还有专家关于风险治理的意见分歧,各治理主体或主动或被动地逃避风险责任,形成“有组织地不负责任”局面。正如金太军所言,一旦风险“治理背离了责任主体的利益结构,向外赶、不治理、缓治理和假治理将成为责任主体的基本策略选择。”[10]

(一)部分地方政府有转嫁风险嫌疑

政府自意识到平台风险以来,已经着手加强了对地方融资平台的管理。但在治理过程中,基于自身利益的考量,某些地方政府仍存在挖掘现有责任承担机制漏洞,转嫁风险推卸治理责任的现象。地方政府的风险转嫁包括上行转嫁、下行转嫁、平行转嫁和代际转嫁。上行转嫁是指上级政府基于稳定的考虑,通过加大转移支付或者豁免部分债务的方式为下级政府的风险买单。或者下级政府通过税款截留、要求纳税人先缴纳地方税税款等非正规的手段,向上级政府转嫁风险。下行转嫁是指上级政府通过不规范的方式把债务风险转由下级政府承担。平行转嫁是指政府通过税负转嫁和财政竞争的方式将风险向同级政府转移。相较于以上三种转嫁,代际转嫁在平台风险转嫁中较为普遍,代际转嫁是指政府官员有可能产生机会主义行为,任期内通过举债增加支出,而将还债的责任推迟到未来的政府。[11]

(二)平台关闭逃责

地方融资平台在风险形成中充当了重要角色,当平台风险被关注和重视时,融资平台成为首要的指责对象。清理整合融资平台成为政府堵住风险的手段,2010年6月10日,国务院下发通知,要求地方各级政府对融资平台公司及其债务进行一次全面清理,只有部分平台公司根据规定可以保留。自此,大批融资平台被清理关闭,部分债务被转移。一清了之的危害在于平台公司逃避了自身的责任,相关责任人也不用为自己的经营不善和管理不力承担相应的行政责任或法律责任。

(三)金融机构避险自保

金融机构作为企业,保障自身的利益和安全是其首要选择。当平台风险显现时,银行的第一反应是自保,对融资平台停贷或限贷成为银行的集体选择,这种自保限贷虽然避免了风险的进一步蔓延和扩大,但影响地方基建的后续融资,可能带来工程的烂尾风险,严重时可导致地方融资平台正常运营的资金链断裂,使潜在风险显性化,风险恶化为危机。

不论是风险在政府之间的时间空间转移,也不论是金融机构避险自保还是平台公司关闭逃责,反映的是风险分配的不均衡。按照“谁产生、谁负责”的原则,这些风险的制造者理应当承担更大的风险责任。在风险规避中,“每一个利益集团都试图通过风险的界定来保护自己,并通过这种方式去规避可能影响到他们利益的风险。”[5]平台风险的制造者处于强势地位,他们利用各种手段逃责,从而使得风险不得不由弱势群体来负担。原全国人大副委员长成思危坦承,对于地方政府债务,如果中央财政填补债务窟窿,必然要减少民生和公共事务等方面的支出,这其实等于是老百姓来替政府还债;如果银行将地方政府债务转变成坏账,仍然是老百姓的损失;如果通过多印钞票制造通货膨胀来稀释债务,受害的仍然是老百姓。[12]由于自身的知识困境和弱势地位,老百姓往往无法界定风险,只能默许风险不断地产生、扩散和加深,无奈地承受着风险危害。

四、“有组织地不负责任”风险治理路径的构建

面对风险,风险制造者和风险治理主体都想方设法推卸责任。这些群体在“共同性焦虑”和共同利益诉求基础上,产生了团结并形成一种政治力量。[5]57这种政治力量出于各自的目的集体推卸责任的行为就是一种“有组织地不负责任”表现。这种集体失责既是风险的归因也是风险治理的困境。因而,地方政府融资平台的风险治理,关键在于治理主体风险责任的明确界定。

(一)从利益分享到风险分担

地方融资风险治理的主体不能仅仅依靠政府一方,而是一种包含所有涉及融资平台的利益相关者和风险分担者的共同参与结果。这意味着地方融资平台的风险治理将建立在所有利益相关者利益充分展开和博弈以及责任明确界定的基础上。贝克在论证“有组织地不负责任”行为的克服时,强调重视公民和非政府组织的力量,认为建立扩大化的治理主体的民主制度有利于责任担当。由于政府融资项目大多涉及公民生活的各方面,资金来源归根结底是纳税人的钱,因而公民是政府融资的利益相关者。另外融资平台的风险最终有可能转嫁到公民身上,所以说公民同时也是平台风险的承担者。因此根据融资平台的利益相关者和风险分担者,风险责任的主体即平台治理的主体主要包括政府、金融机构、平台公司、公民。

(二)“共同而有区别的责任”担当

“共同而有区别的责任”(Common but Differentiated Responsibilities),是1992年联合国环境与发展大会所确定的国际环境合作原则。“共同而有区别的责任”是指由于地球环境的整体性和导致全球环境恶化的因素差别,各国对环境保护负有共同而有区别的责任。这一原则同样适用于风险责任的分担与确定。“共同的责任”意味着政府、平台公司、银行和公民无论规模大小、能力强弱和地位高低,都对平台风险治理负有一份责任。而“有区别的责任”则是对共同责任的进一步细化和限定,表明这种共同责任的承担不是平均的,而应当有所区别。

在地方融资平台的风险治理中,政府承担风险治理的核心责任,扮演治理主体的组织者、协调者、监管者的角色。政府应建立健全融资责任制,对于投资决策严重失误导致风险较大的地区要追究主要领导人的责任;建立地方融资平台信息披露制度,定期披露相关信息有利于避免责任不明而导致的有组织不负责任后果;建立健全债务风险预警系统,及时准确地预测地方债务风险,避免财政危机的发生。

政府融资平台公司对风险治理具有直接责任。平台公司首先必须明确自身角色,是政府融资目的为主的载体还是市场化企业。前者必须充分贯彻政府意图,防止功能泛化;后者应成为真正的市场运营主体,以项目直接投资和盈利为主。[13,14]其次公司内部治理必须专业化,健全治理结构,培训平台高管,选拔培养专业化的人才;探索建立风险防控体系,重点监测风险指标,防止过度融资。

金融企业的责任意味着企业利润最大化不是无条件的,除了它们应该承担的传统经济责任和法律责任之外,金融企业还应承担社会责任。首先应该继续为政府融资提供资金支持;其次防范风险,对新增贷款严格控制,遵循贷款准入条件,严格执行国家有保有压的信贷政策,降低风险;建立适用于平台公司的信用风险评价体系和信贷资金的跟踪制度;完善对平台公司的信贷审批制度及其担保管理。

在平台风险的治理中,公民既有参与权利也有监督责任。对于与公民生活密切相关的政府融资项目,公民往往通过参加听证会、直接来信来访甚至诉讼等方式来实施参与权利和履行监督责任。相对于政府和金融机构以及平台等强势群体的有组织联盟和信息的不透明,公民个体的影响力是非常有限的,难以对平台风险治理施加影响。因此公民要增强风险意识,借助非政府组织参与到融资决策和平台风险治理中去,通过媒体对“有组织地不负责任”行为进行舆论批评,实现与其他责任主体的互动,迫使其强化责任意识,从而影响风险的治理效果。

(三)责任主体的有效合作

“在现代化风险的屋檐之下,罪魁祸首和受害者迟早会同一起来”。[5]合作治理首先要在各治理主体之间构筑起共治风险的信任关系。只有相互之间的信任成为共同坚持的原则和信念,并跨越了利益和地位的鸿沟时,各责任主体才能全面真诚合作。如果风险来临时各责任主体互相猜疑,只图谋自保,那么,风险的“飞去来器”效应将无法避免,平台风险治理的“有组织地不负责任”将导致更多更大的风险,甚至可能会使风险恶化为危机,以致陷入风险的恶性循环中。其次建立各主体之间的对话机制,尤其是强势主体与弱势主体之间的对话。对话要求所有的责任主体在风险应对中均具有稳健的合作意识,主动谋求合作,共享风险知识与信息。各责任主体应通过对话与交流,集体担责,组成有组织的负责任的治理联盟。

摘要：在风险社会的语境下,地方政府融资平台风险及其治理陷入“有组织地不负责任”的困境,存在风险责任缺失问题。由于风险的不确定性和风险识别和评估的特定规则、制度和能力的模糊不清,各责任主体在风险形成和治理中都存在失责行为。风险治理的前提和关键在于明确利益相关者“共同而有区别的责任”担当,推动各责任主体的有效合作,以构建“有组织地负责任”的风险责任机制。

对地方政府融资平台发展的思考 第11篇

摘 要 地方政府融资平台在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极作用，但是仍然存在设立和运作不规范、偿债能力不足等一系列问题。当前迫切需要建立相应的融资约束机制，以防控地方政府融资平台贷款风险

关键词 融资平台 风险

一、融资平台产生背景与相关政策发展

（一）体制方面

自分税制改革以后，中央和地方呈现出财权上移、事权下移趋势。1994 年以来，地方政府创收来源及其向地方政府提供的收入额大幅减少。同时，地方政府的支出责任却没有发生变化。需要重点指出的是，尽管财政压力大大限制了地方政府（及其所属实体）创收的权力，但新制度没有直接叫停地方政府利用诸如国有投资集团公司等预算外实体进行融资的做法。

所以，地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上。正是地方政府财力与事权的不匹配、合法的融资渠道少之又少，导致地方融资过于依赖银行贷款。而要想改变这种现实，更是需要从机制、体制上下手，使地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束和控制。

（二）法规方面

1．催生地方政府融资平台的政策法规

1993年《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（1993年4月）第3条，1995年《预算法》第二十八条都规定了地方政府不得发行地方政府债券。

1994年分税制度改革后，地方政府在财力大大消弱，但是还要承担大量的公共事务支出。使预算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代。地方政府融资平台也就产生了。它满足了向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人的要求，所以地方政府融资平台是具有法人基础的，合法的独立法人。

2．促进融资平台发展的法律法规

2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

3．规范地方政府融资平台的中央政策法规

2010年6月国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（即 “国发19号文”），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。

2010年7月财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门出台了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，对国发19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等，制定具体实施方案。

为切实推进四川省融资平台公司清理规范工作，四川省出台了《四川省人民政府关于贯彻落实国务院加强地方政府融资平台公司管理工作有关问题的通知》

二、地方政府融資平台面临风险与防治

（一）地方政府融资平台带来的各方风险

1．融资平台自身风险

项目贷款是以政府融资平台名义借得，而资金的使用者是项目建设单位，地方政府投融资平台只作为政府融资主体，平台公司对项目建设及资金运用并不实施管理，项目的最终受益也不属于借款人，贷款资金实际上脱离借款人的监控。平台公司（借款人）一旦政策性破产，城建项目贷款将会面临巨大的风险。

2．政府风险

各类投融资平台公司的背后是地方政府，投融资平台公司的负债就是政府负债。一方面，投融资平台公司本身是在政府的支持下设立的，资本金主要由政府注入，运营范围由政府指定；另一方面，投融资平台公司的贷款、还款均是在政府担保下进行，贷款资金的流向、相关项目建设等等，都是由政府决定。

同时，当地方财政出现偿还困难，一旦地方投融资平台运营失败，或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，将风险转移到财政体系或者金融体系。

3．银行风险

银行贷款作为地方政府投融资平台资金的主要来源，且地方政府投融资平台的项目具有规模大、货币资金少实物资产变现能力差的特点，一旦失败必将波及整个银行体系的良好运营。

（二）地方政府融资平台风险防治

1．融资行为市场化

从各地基础设施的建设情况看，通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束。这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与，等等，促进了项目投融资行为的规范化。在当前的状况下，应当积极创造条件，推动市政债券的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园。同时，也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营，这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。

2．提高透明度

推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。

3．更为审慎的风险管理举措

这包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。具体来说要审查平台公司建设项目的合法性，包括项目立项、占地和环保等方面的合法审批手续；严格执行按项目逐个评估贷款风险，仔细分析项目技术上的先进性，经济上的可行性，管理、运行机制的科学性等情况，确保贷款能通过项目未来产生的现金流得到偿还；严格执行项目贷款资本金要求，按照国家制定的有关标准，严格执行真实资本金制度。同时，根据不同性质的项目或企业，防止银行信贷资金通过企业及其子公司、关联公司等账户绕道转作项目或企业资本金。

参考文献：

[1]魏国雄.建立地方政府融资平台的融资约束机制.中国金融.2009(20).

[2]陈浩然.地方政府投融资平台存在的风险及对策分析.金融理论与实践.

地方政府融资平台 第12篇

1.融资平台融资贷款总量过大, 存在偿付风险。由于融资平台主要的作用是为地方政府融资, 公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产, 通常以地方政府划拨的土地、林权、股权、房产作为资产, 在融资中较多地依靠地方政府的财政进行担保;同时, 通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷, 形成“多头融资、多头授信”的格局, 形成融资贷款总量过大。假若依靠土地和税收的财政收入出现大幅度下滑, 则会直接威胁地方财政的偿付能力, 从而导致融资平台难以履行其偿债的义务, 这部分贷款最终将成为银行的不良资产, 这样就会存在偿付风险。

2.融资面临着现实的法律风险。目前从全国地方政府平台项目贷款的担保模式来看主要有两种:一是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式, “打捆贷款”最具代表性。二是权利抵押担保模式, “土地转让收益权质押”是其中的主要方式。目前融资贷款由于受到大环境银根紧缩的影响, 贷款受到很大的限制。前期融资贷款已使用殆尽, 而新的融资贷款还在融资过程中。由于融资贷款资金未及时到位, 使得支付工程款也不能如合同约定的时间点进行支付。增加了违约的程度, 极大可能存在现实的法律风险。

二、地方政府融资平台 (负债) 对策

(一) 控制融资贷款总量规模, 减少财政偿付风险。

当前既不能放任该类贷款继续增加, 聚集过量的贷款资金, 也不能操之过急, 快速压缩贷款规模;使项目烂尾, 产生“多米诺骨牌”效应。目前主要措施是管理好现在贷款项目, 保证信贷资金的规范使用, 同时调整优化贷款投资结构。对于贷款投资, 首先得保证利息偿付顺畅, 同时通过分期还款计划逐步压缩贷款规模。为防止集中支付风险、流动性风险, 建议对政府融资平台贷款实行总量控制, 以使贷款总量控制在一定的范围内。

(二) 引入非国有资本, 充实地方政府融资平台的资本金, 以增强融资平台负债偿付能力。

在国有资本占主导地位的前提下, 可考虑适当引入非国有资本以增强融资平台负债偿付能力。使国有资本始终占主导地位, 充实融资平台资本。比如:引入个人资本、民营资本、华人华侨财团资本 (特别是香港本土类似的财团很多, 融资相对不受过多的约束) 、外商资本等。现在处于后金融危机时代, 在国家银根紧缩, 其他各区也都在争抢有限的贷款额度, 融资渠道有限的情况下;引入个人资本、民营资本、华人华侨财团资本、外商资本也是融资渠道的选择之一。

首先将的国有资本进行集合, 把所有的国有资产都归纳到一个融资平台公司, 形成资产集合。同时进行评估, 经评估后的总资产拿出一定比例 (最大不超过49%, 让国有资本始终占51%的绝对控股地位, 不失国有资产的主导权。这个比例应同时兼顾或未来融资平台公司整合上市后股权发生增值而带来的巨大收益的情况。) 引入非国有资本, 从而实现增强融资平台负债偿付能力。

其意义在于:

1. 把引入的非国有资本金, 或充实融资平台公司的资本金, 也可以划入地方财政, 可快速解决资金困境的问题。

2. 不但引入了资金, 还引入了先进的管理经验。

3. 由于引入非国有资本, 还可融合其他地区的先进经营理念、信息资源、供产销的渠道等等。

4. 加快国有资本发展步伐, 将提供更多的就业机会, 创造更多的地方财政收入。

同时, 我们也注意到, 引入的非国有资本可能会对资本金年收益率或本金等有特别的要求, 我们应在引入非国有资本时特别注意, 从投资方背景、投入资金的条款、国有资本保值增值、环境评估、安全等各个方面的可行性进行充分、科学的论证, 使得引入非国有资本经得起历史的检验。

(三) 强化经营管理, 实现融资平台公司的“造血”功能, 以增强融资平台偿付能力。

当前, 地方政府融资平台偏重融资, 但对经营管理方面的经验相对缺乏, 收支很不平衡, 且不适应现代市场大环境。应加强国有公司 (企业) 的经营管理, 实现融资平台公司的“造血”功能, 以增强融资平台偿付能力, 充分保障国有资本的保值增值。简要说有以下几点:

1. 加强收入来源渠道的拓宽。

现在投融资平台广义上收入来源主要为:土地出让金收入、租赁收入 (厂房、门面等) 、利息收入、其他收入。收入来源很窄, 不能够完全达到实现收支平衡的目标。要实现收支平衡首先得拓宽收入来源的渠道。最好的方法是能使得投融资平台具有一定的实体经营业务, 比如:建筑业、租赁业、商贸业等等。多方面、多渠道加强、加快、加大收入来源。

2. 加强支出项目的审签。

对于各类应付款项按次数分两类:一是一次性支付的款项:比如税金, 应加强支付流程审签制度, 仔细审核, 严格控制支付款项的金额与时间。二是非一次性支付的款项, 分期支付。千方百计地减少支出项目, 在合理范围内尽最大可能延缓支出项目的时间。这样做不但符合现代财务管理, 还可以增加资金利息收入, 更可以确保融资平台公司的现金流量平稳运行。

3. 加强内部控制制度建设。

按照《企业内部控制基本规范》和上市公司内部控制为基础, 利用成熟的、已有的、规范的内控制规范建立健全内部控制制度。有了可操作性好、科学、规范的内部控制制度, 既有助于强化融资平台经营管理, 又强化了国有资本的内部控制, 还能为以后可能的融资平台上市打下坚实的基础。

4. 引入高素质人才。

对现在急需的各类高素质人才, 可通过两种方案进行选拔。1.可先在地方国有公司进行内部选拔。这种方案优点在于可以快速寻找到优秀人才, 而且成本相对较低;不足之处在于选拔的人才或视野相对匮乏, 或不太适应现在大的市场环境。2.面向全国进行公开招聘。这种方案优点在于可以找到需要的优秀人才;不足之处在于可能付出的工资薪酬比较高。对不同方案进行选拔的高素质人才, 表现特别优秀的进行物质与精神双重奖励。通过聘任时的条款约束, 真正达到为经济发展服务的目的。

通过增加收入, 减少支出, 力争融资平台能实现收支平衡;同时加强内部控制制度建设, 加强学习培训和对外交流, 引入高素质人才等方式;强化经营管理, 以适应现代市场环境, 从而实现融资平台的“造血”功能, 以增强融资平台偿付能力。

(四) 加大上级资金争取力度和政策扶持力度, 以增强地方财政的偿付能力。

每年多争取国家级或市级的各类资金扶持力度, 尽可能使上级拨用资金多于往年, 使得经济又好又快发展。提高各局级单位每年争取资金额度底线, 特别是每年上级资金来源较多的局级单位, 督促他们多争取资金。特别是可供地方政府自由支配的这部分, 尤其应多争取。充分利用这部分资金, 以增强财政的偿付能力。

对多争取国家级或市级资金的各类资金的单位, 研究出一套操作性更优的制度, 使多争取上级资金的单位能有物质与精神双重鼓励, 充分调动各相关单位的积极性。

对融资平台公司经营管理好的单位负责人可通过操作性更优的制度进行考核, 充分调动各相关单位负责人的经营管理的积极性。

(五) 优化土地的管理, 以增强财政的偿付能力。

在现有法律法规的规定范围内, 把地方政府管辖的土地加以整合, 使得形成各种梯次的可供出售的土地。同时加强加大吸引国内优秀的企业或上市公司;以优于市场价的价格进行公开、挂牌、拍卖等形式出售。土地出售资金可大大加强地方财政实力, 使有较好的财政能力进行贷款偿付、旧城改造等民生项目的实施。改造民生项目实施到位后, 引入更多优质的资金来投资, 创造更多的就业机会和财政收入, 以达到良性循环, 从而不断增强财政的偿付能力。

(六) 加强融资平台项目监督与问责。

对于融资项目各相关部门应加强监督力度, 从制度上、源头上就采取防范措施, 使得投入的融资项目充分达到地方政府的预期目标。最大可能的减少因合同签订不规范、设计变更频繁、施工单位错误计算工程量、资金管理不科学、项目管理不到位等问题产生的损失与浪费。严格按照相关规定进行监督, 对损失与浪费的单位应进行问责。减少损失与浪费的发生, 从而更好地把融资平台项目的监督与问责落到实处。