生态补偿范文（精选12篇）
生态补偿 第1篇
1 我国流域生态补偿存在的问题分析
当前, 流域水环境污染、水生态破坏和退化问题突出, 给我国经济社会发展和人民身体健康带来了严重的影响和威胁, 对此, 我国高度重视流域的生态环境保护和建设, 制定了一系列相关法律法规, 并不断增加各种相关投入。经过多年的不懈努力, 我国流域生态补偿工作取得了一定的成效, 但从流域可持续发展的角度来看, 我国流域生态补偿仍存在诸多问题, 突出表现在以下几个方面。
1. 1 流域生态补偿缺乏完备的法律法规依据
近些年来, 我国对一些流域进行了生态补偿的试点并取得一定的进展。但是从总体来看, 我国流域水资源的生态补偿进展缓慢。我国还没有建立一套完备的流域生态补偿规章制度, 甚至有些法规之间还存在相互矛盾的问题。新《中华人民共和国水法》 ( 以下简称新《水法》) 第12条规定确立了“流域管理与区域管理相结合的管理体制”, 并确立了流域管理机构的法律地位, 新《中华人民共和国水污染防治法》 ( 以下简称新《水污染防治法》) 所确立的是一种区域管理体制, 而新《水法》中的流域管理体制并未得到新《水污染防治法》的确认, 两部法律之间存在着明显的矛盾以及体制上的冲突。现有的《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国环境保护法》等法规对流域生态补偿没有做明确的规定, 约束力不强。一些地方省级部门发布和实施的流域生态补偿政策, 大多是以规章或规范性文件的形式发布, 其内容主要是关于流域生态补偿的原则、标准和指导措施等方面的规定, 实践指导性不强, 无法有效地指导具体的生态补偿工作, 生态补偿的制度建设滞后于现实的要求。
1. 2 流域生态补偿方式单一
我国的流域生态补偿方式单一, 财政转移支付是我国实施生态补偿的最主要和最重要的方式, 纵向财政转移支付主要用于流域上下游之间的补偿, 横向财政转移支付是跨流域生态补偿的主体, 这2种方式的资金来源都主要是依靠中央政府的财政支出, 地方政府的投入较少。市场机制的作用在流域生态补偿中没有充分发挥, 资金筹集渠道过窄造成政府的财政压力, 有限的政府财政支出资金还被分散在不同的流域单元中, 造成生态补偿资金的利用率较低, 难以起到有效治理环境的目的。我国流域生态补偿方式主要以资金补偿为主, 多元化的生态补偿方式暂未应用到实际的生态补偿实践中。
1. 3 缺乏有效的跨流域和跨地区的协调发展机制
我国目前的流域生态补偿体制存在部门管理的条块分割色彩, 各部门之间没有明确分工, 权责不明, 导致出现问题时, 部门之间相互推诿扯皮, 因此缺乏统一的生态补偿管理体制。跨流域和跨地区的协调发展机制尚未健全, 还没有建立专门的跨地区跨部门的流域生态补偿协调和开发的管理机构, 生态补偿工作缺乏整体性和统一规划, 各地区和各部门为了局部利益和眼前利益争取项目和资金, 普遍存在利益部门化的问题, 导致生态补偿的焦点从对生态环境的治理和利益受损者的补偿到部门间的利益分配, 造成国家生态补偿工作效率不高、缺乏长效性。
1. 4 公众参与程度不够
长期以来, 在国家流域水环境管理中, 公众的环保意识和环境治理意识整体不高, 我国的公众参与机制不健全。一方面, 环境自身的稳定性和包容性的特点, 在较短时间内变化较小, 环境破坏和污染短期内显现不出来, 导致公众尚未形成正确的生态环境价值观念。公众对生态补偿专业知识了解不多, 对其重要性和作用更知之甚少, 导致人们对生态补偿的意识淡薄, 没有形成良好的环境保护氛围; 另一方面, 公众参与缺乏法律保障, 现有法律没有明确公众参与在水环境污染治理中的主体地位, 阻力重重, 缺乏专业性强的社会环保组织引导公众参与到水环境治理的监督和决策中, 因此在生态补偿实践中, 全民参与环保治理的观念还没有形成, 广大社会公众参与流域水环境的积极性不高。
2 国外生态补偿机制的经验借鉴
为应对环境污染问题, 当前国外许多国家, 如欧盟各国、美国、加拿大、日本和澳大利亚等国家已经广泛建立和实施了生态补偿机制, 其内容涉及河流、森林和矿产资源等领域, 在实践中取得了较好的效果, 并形成了许多有益的经验。
2. 1 构建完备的生态补偿制度
国外在环境污染的生态补偿治理中, 建立了完备的法律法规, 为相关机构开展环境治理工作提供了制度保障。当前生态环境税收制度在经济合作发展组织 ( OECD) 内的很多国家发展已比较成熟, 美国的生态补偿政策已经融入各行业的法律法规, 比较典型的是美国的农业法案, 该法案的很多条款都明确了因各种生态环境问题而对农业生态补偿的规定[1]; 日本较早树立了建立水源区利益补偿制度的意识, 早在20世纪70年代, 日本颁布了《琵琶湖综合开发特别措施法》, 这是建立水源区的综合利益补偿机制的首例。次年颁布的《水源地区对策特别措施法》中, 将生态补偿机制作为普遍制度固定下来。日本现行的水源区利益补偿分3种: 水库建设主体以支付搬迁费等形式对居民进行直接经济补偿、根据《水源地区对策特别措施法》采用的补偿措施以及依据“水源地区对策基金”采取的补偿措施[2]。
2. 2 建立可持续的生态补偿资金供给机制
在生态环境治理过程中, 许多国家都依靠行政和市场等手段, 综合运用市场交易手段和公共财政手段, 建立了以财税、信贷和市场等为主要内容的生态补偿资金机制。美国采用水土保持补偿机制, 对流域内水土保持的保护者给予经济补偿, 而资金来源于水土保持的受益者。例如纽约市通过征税、发行公债和基金等方式筹集资金, 补贴Catskill流域上游的生态环境的保护者, 激励其改变生产生活的方式, 调动其保护流域生态环境的主动性[3]。英国泰晤士河从1858年至今不断进行治理, 总耗资在300亿英镑以上, 其资金主要来自于政府的财政支出、征收的水资源费和市场融资等方面。德国在易北河流域整治的过程中, 为改良农用水灌溉质量, 保护两河流域生物多样性, 积极拓宽资金筹集渠道, 建立了以财政贷款、研究补贴和排污费为主的生态补偿资金机制。哥斯达黎加的Sarapiqui流域上的水电公司Energia Global ( 简称EG) , 为哥斯达黎加的4万多户居民提供电力服务, 为保证河流年径流量均匀增加, 确保水量供应, EG按每公顷土地18美元的标准向国家林业基金缴纳资金, 国家政府基金在此基础上按每公顷土地增加30美元, 以现金的形式直接支付给上游的私有土地主, 资助和鼓励其造林、从事可持续林业生产, 来保证Sarapiqui流域的水量和减少水库泥沙沉积。
2. 3 建立流域综合开发管理机制
国外大多数河湖流域和矿山等资源的开发规划以注重综合协调发展为特点, 通过综合协调开发来达到环境污染治理的目的。澳大利亚在制定墨累河———达令河流域的综合治理规划中, 考虑到农业发展、土地资源保护和旅游管理等多方面内容, 这种综合治理规划不但实现了墨累河———达令河流域的有效管理, 而且将生态环境保护因素也作为重点纳入流域开发管理之中, 实现了经济社会发展与资源环境的协调。美国建立的田纳西河流域管理局, 一方面注重土地资源的综合治理, 通过倡导植树造林来防止水土流失, 这不但提高了农业的产出水平, 而且增加了农民收入; 另一方面开展水资源的综合开发和治理, 在田纳西河流域上大力发展交通、电力和水利等事业, 从而有效地控制了洪水灾害, 实现了流域经济社会和生态环境的双赢。
2. 4 建立和健全环境污染治理机构和协调机制
为了治理和恢复因发展而受到破坏的环境, 经过实践探索, 国外许多国家建立了适合本地特点的环境污染治理机构和协调机制。一方面建立由中央政府直接领导的环境污染管理机构, 指导地方政府具体实施环境污染治理。针对田纳西河流域的水污染问题, 美国建立了直接隶属于国会和具有高度自治的田纳西河流域管理局, 以加强流域水环境污染治理; 加拿大环境部在水环境污染严重的圣劳伦斯河专门设立了环境治理中心, 专门负责解决圣劳伦斯河跨界流域污染问题。另一方面建立和健全有效的环境污染治理协调机制, 加强地方政府各相关部门或流域内各地方政府之间的相互协作。为了治理莱茵河流域的跨界水污染问题, 欧盟各国成立了莱茵河流域水污染防治委员会, 协调处理流域内各国的水污染治理工作。
2. 5 形成广泛的社会公众参与机制
生态环境的治理涉及广大社会公众的利益, 也离不开广大社会公众的支持, 社会公众在环境治理和环保立法中发挥着十分重要的作用。国外很多国家都相当重视社会公众参与环保工作, 并将其作为环境保护和治理的关键因素。美国社会公众的环保意识比较强, 除了通过个人保护自己的环境权益外, 还成立了很多社会公众环保团体, 这些环保团体通过演讲、展览和游说等多种形式来进行环保宣传教育。此外, 美国的《清洁水法》中规定在相关环境污染管理决策中实行社会听证制度和公民权益诉讼制度, 这些为社会公众参与环保工作提供了制度保障;澳大利亚注重社会公众在参与环境污染治理中的作用, 规定公众可以组成社会团体或选派代表参加政府的流域管理委员会, 集思广益, 与政府共同解决环境污染问题, 实现资源开发利用效益的最大化。
3 对我国流域生态补偿的几点思考
国外生态补偿有法律、政策制度支撑, 生态补偿方式透明, 生态补偿方法灵活多样, 这些都有效地推动了生态补偿工作的有序开展, 也给我们很多有益的启示。由此, 在我国开展流域生态补偿实践中, 针对我国流域生态补偿中面临的现实问题, 我国流域生态补偿迫切需要在以下几个方面加快推进。
3. 1 建立适合我国国情的流域生态补偿制度
完备的流域生态补偿制度是开展生态补偿实践工作的基础, 在结合我国现有国情的基础上, 借鉴国外如美国、德国和日本等国家建立的生态补偿制度的经验, 一方面对原有关于生态补偿方面的法律法规做系统梳理, 对存在矛盾和重复的法律法规组织专家进行研究并整合修订, 建立一套统一有效的法律法规。同时对流域生态补偿的对象、方法、标准及适用条件等做出明确具体规定, 明确流域生态补偿利益相关者的职责和权利, 尽快出台适合我国的《生态补偿法》以及相关的环境税法, 对流域生态补偿机制的实施做出详细的操作规定。选择有条件的地方先行先试, 总结经验之后再向全国逐步推广, 建立流域生态补偿工作的长效机制, 使流域生态补偿工作走向规范化和法制化[4]。
3. 2 发挥政府与市场机制的互补作用
西方学者德鲁克 ( Drucker) 和德姆塞塔 ( Demseter) 主张公共物品的供给要引入市场因素, 单独依靠政府, 容易出现政府失灵问题, 科斯定理提出可以通过市场交易方式将外部成本内部化, 从国外建立完善的生态补偿资金机制来看, 国外许多国家除依靠传统的政府财税手段之外, 特别注重发挥市场机制的作用来获得生态补偿的资金, 以提高生态治理的效益。因此, 我国的生态补偿机制也应该借鉴国外经验, 在完善政府财政转移支付制度的同时, 探索市场化的交易方式, 一方面充分发挥政府与市场机制的互补作用, 如对生态保护者进行政策优惠、技术培训等方式, 弥补他们因流域生态环境资源保护而所受的损失, 帮助其改善生活环境, 综合使用多种方式进行生态补偿, 逐步建立政府引导、市场推进和社会参与的生态补偿模式; 另一方面积极探索资源使用权和排污权交易等的市场化生态补偿模式[5], 扩宽资金筹集渠道, 尝试采用BOT和TOT等融资方式, 引导和鼓励社会资本参与环境保护和生态建设事业。
3. 3 建立超行政的流域综合治理和开发管理机构
生态系统是一个不可分割的整体, 国外的生态补偿实践证明, 必须打破部门分割和区域的限制, 建立专门的跨地区跨部门的流域生态补偿协调和开发管理机构, 协调和推动各地区的环保工作, 才能成功实现环境污染治理[6]。由于我国的特殊国情, 建立像美国的田纳西河流域管理局这种拥有独立自主权, 不受行政级别限制, 直接向总统和国会汇报的超政府管理机构, 较为困难和不现实。但我国流域生态补偿工作中, 须打破部门管理的条块分割现状, 应当按照流域统一管理和水环境污染治理的要求, 统筹规划, 建立跨流域和跨地区的水环境污染综合治理和开发管理机构, 实现中央政府与地方政府之间纵向合作, 地方政府与地方政府之间横向合作, 以及不同行业之间的协调与合作, 指导各地区之间协同开展生态补偿工作和综合开发流域资源[7], 实现经济社会发展与生态环境保护的双赢。
3. 4 进一步完善流域水污染治理的公众参与机制
国外许多国家取得环境治理成功的关键因素之一就在于: 这些国家都十分重视社会公众参与环保工作, 并积极引导、鼓励和通过各种方法为社会公众参与环保治理工作提供各种便利。弗里曼在1984年提出的利益相关者理论, 其核心思想是利益相关者的自身利益受到某种决策直接或间接影响, 应该及时有效地参与到决策制定过程中[8]。我国流域水环境污染治理工作要紧紧依靠人民群众, 建立全民参与环保的机制。一方面要广泛开展环境宣传教育, 帮助公众了解流域水环境管理的相关知识, 提高人民群众的政策参与意识, 营造人人关心、处处支持和全民参与流域水环境治理的良好氛围; 另一方面要保障公众权利, 强化社会监督。政府部门通过政府网站、宣传栏、网络平台等及时发布流域水质、流域水环境治理规划和流域生态补偿实施进展等信息, 增强信息透明度, 推行环境信息公开化, 健全环境保护的公众举报制度和公众听证制度, 畅通公众参与途径, 如座谈会、信访、民意调查等, 保障公众的环境知情权、参与权和监督检举权。鼓励社会环保组织的建立和发展, 并提供资金支持, 确定其法律地位和权利, 更有效引导和动员人民群众参与环境治理工作。
4 结 语
长期以来, 人们认为中国地大物博、资源丰富、环境无价, 这种观念也渗透在制定经济和社会发展的体制和政策中。随着经济的飞速发展, 人们无限制地使用和破坏生态环境资源, 导致我国流域水资源已处于岌岌可危的境况。流域生态补偿机制的实施是改善生态环境质量现状、缓和环境保护与经济发展之间矛盾的重要手段。因此, 应尽快建立和健全生态补偿机制, 优化生态补偿模式, 重新调整相关主体环境和生态利益的分配关系, 鼓励民众参与生态保护行为, 实施科学有效的生态补偿。
摘要：针对目前我国流域生态补偿存在补偿的法律法规不完备、补偿方式单一、缺乏有效的跨流域和跨地区的协调发展机制以及公众参与不足等方面的问题, 分析产生问题的原因, 通过借鉴国外生态补偿在制度建设、补偿资金持续供给机制、流域综合开发管理机制、环境污染治理协调机制以及公众广泛参与等方面的成功经验, 提出科学、合理、有效地开展流域生态补偿、保障流域水环境质量和水生态安全的对策和建议。
关键词：流域,生态补偿,经验借鉴
参考文献
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[7]任勇, 俞海, 冯东方, 等.建立生态补偿机制的战略与政策框架[J].环境保护, 2006 (10) :21-23.
林业生态补偿机制 第2篇
关键词： 生态效益 补偿机制 森林资源
前言
森林是人类赖以生存之本，在一个国家或地区的经济及社会发展中具有举足轻重的地位和作用。
在国民经济诸多的产业或部门中，林业可能是唯一的具有公益性事业的基础产业双重性质，并且是集经济效益、社会效益和生态效益于一体的特殊产业。
可见森林不仅是国民经济建设的重要组成部分，而且是保护生态环境的重要屏障，它的生态效益和社会效益远比经济效益大。
其中，就对人类生存条件的改善和生态环境的优化而言，林业的生态效益、社会效益比其森林产品的直接经济效益要大数十倍甚至上百倍。
特别是近代林业的发展，更加促进了森林效益的多元化和林产品的多样化，更加充分地体现了森林的多功能、多效益。
森林生态效益服务是一种典型意义上的公共产品，具有极大的正的外部性，任何个人和企业都可以自由享受而无需为之付费，提供者却得不到应有的经济回报而缺乏保护的经济激励。
这种环境与经济利益关系的扭曲，不仅使我国森林保护工作面临着严峻的困难，而且威胁着地区间和不同人群间的和谐发展。
为此，我国林业部门在森林生态效益补偿领域进行了一些有益的探索与尝试，如大规模实施的以六大生态工程为主体的生态建设，并初步建立了森林生态效益补偿制度，然而，关于森林生态效益补偿的主体、对象，以及补偿标准等相关政策规定并不明确，甚至出现了政策缺位。
生态补偿机制就是通过制度创新实行生态环境保护外部性的内部化，让生态环境保护成果的“受益者”支付相应的费用，通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额提供;通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。
目前主要的生态补偿方式有：政策补偿、资金补偿、实物补偿、技术补偿、教育补偿等，其中我国目前主要有四种贯彻生态补偿的形式。
一、建立我国林业生态效益评估机制的目的和意义
1.为合理利用、保护和发展林业及制定相关的经济政策提供依据。
林业资产的核算包括其有形资产的核算(林木和林副产品的核算)和无形资产的核算(社会效益和生态效益的核算)，包括实物量核算和价值量核算，统计核算和会计核算。
通过核算来反映一定时期的林业的状况，为有关部门制定相应的经济政策提供依据。
2.为加强林业管理，促进林业的市场化和产业化的发展。
目前，国内的核算体系中，只有林业的林地面积、森林覆盖率和林木蓄积量等实物量的统计而没有其价值量的`统计和核算，也缺乏相应的核算指标体系，当然无法进行投入产出分析，无法量化其生产成果及补偿价值。
从而对林业实现市场化和产业化造成了障碍，建立这套评估体制，加强了对林业的控制和管理，实现了林业生态效益和社会效益量化，为对林业生态效益和社会效益补偿提供了依据，同时也促进林业逐步实现市场化和产业化。
3.将林业的生态效益和社会效益核算纳入到国民经济的核算体系当中。
林业是影响生态环境的一个最重要的因素，同时也是经济实现可持续发展的不可或缺的条件。
林业的核算是一个独立的核算体系，是国民经济核算体系的一个组成部分。
而以往的核算中大多只是体现了对林业的经济效益的核算，而少于对于林业生态效益和社会效益的核算。
现在我国绿色GDP的核算越来越加强了对于林业的生态效益和社会效益的核算，从而更加全面地反映林业在我们国民经济活动的地位和作用，为林业生态效益和社会效益核算纳入到国民经济的核算体系当中创造条件。
二、目前林业生态效益评估机制存在的问题
1.林业核算的无形资产核算和有形资产核算的不可分性。
林业为我们提供了大量的林业产品，为经济的发展作出了巨大的贡献，同时林业又是影响生态环境的关键性因素，为人类提供良好的生活、居住环境和旅游、观光、休憩场所，为人类提供了生态产品和精神产品。
林业是其无形产品和有形产品的统一体，林业的生态效益和社会效益不可能脱离林业的实物形态而独立存在，两者密不可分，所以对于林业的生态效益和社会效益的核算要建立在对其实物核算的基础上，换句话说就是对于林业的有形产品的核算和无形产品的核算要统一在同一核算对象。
2.目前对于林业的核算主要是对其经济效益的核算，较少对其生态效益和社会效益进行货币量化核算。
我们通过对林业实物产品和无形产品进行货币量化核算，一方面起到了同度量因素的作用，另一方面可以对林业的价值进行汇总综合。
这样各个时期的不同指标就有了可比性，为经济分析预测提供了依据。
3.现今对林业的核算主要注重统计核算而轻视会计核算。
林业的核算不仅包括统计核算还包括会计核算，他们各自发挥不同的作用，具有不同的功能，缺一不可。
因此在进行林业核算的时候，不仅要重视统计核算，还要重视进行会计核算，并建立相应的会计核算方法和体系。
4.重视对于林业自身的核算轻视对非林业主体的核算。
现在对于林业资源的核算大多集中在林业自身的范围，而没有将非林业对于生态环境的影响和价值补偿的核算体现出来，也没有形成全国范围内统一的核算体系。
5.对于非市场价值评估的手段和方法的研究没有突破性的进展。
林业的生态效益和社会效益的核算就是对林业提供的生态产品和精神产品的量化，由于林业的生态产品和精神产品属于无形资源产品，对其量化存在较大的难度。
尤其是林业的精神产品的宗教、文化、艺术效益，存在很大的人为主观因素，更是难以精确量化。
6.我国目前建立的林业生态效益和社会效益的核算指标体系还不够完善。
林业生态效益和社会效益核算指标体系是多层次、多系统的统计指标群体或体系。
设置这样一个科学的统计指标体现系是一项复杂的系统工程,它既要考虑到林业经济活动的内在要求,又涉及统计科学本身发展的趋势和国民经济活动的客观需要等诸多因素。
我国本身统计技术和方法存在许多不足，不可避免我国所设立的林业生态效益和社会效益核算指标体系有许多不完善之处，有待于进一步研究和提高。
三、完善我国森林生态效益补偿建设机制的建议
健全森林生态补偿管理体制，加强森林生态效益补偿资金使用的监督;完善森林生态效益补偿的立法，为生态补偿机制的建立实施提供保障;增强公共财政转移支付补偿力度，拓宽补偿资金来源渠道;完善补偿方式：完善补偿方式，除了加大资金补偿投入外，还要结合实际情况对多种补偿方式进行组合，加大教育、智力补偿，运用灵活多变的补偿形式或组合形式能有效适应于多样化的补偿主体、对象和补偿环境，同时能极大地刺激补偿的供给和需求，使补偿的供给和需求在高水平、高效率的水平上保持动态平衡。
参考文献：
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生态补偿博弈困局 第3篇
呼吁多年的生态补偿政策，在国家发改委牵头下，于4月26日正式启动《生态补偿条例》立法计划。此消息一出，引起全国上下强烈关注。而几日之后，又有媒体爆出，因牵涉面广、矛盾复杂，此次生态补偿的立法调研，将被推迟。
近日，本刊记者就此事致电国家环保部，环保部环境与经济政策研究中心副主任原庆丹透露，从6月底开始，环保部已经针对《生态补偿条例》在地方展开一系列密集调研。条例起草专家咨询委员会委员王金南则解释说，此前调研并非被拖延，而是因没有对生态补偿形成大体一致的看法，怕贸然下去调研，无法深入，也不合适。
条例起草专家咨询委员会副主任、中国工程院院士李文华向《瞭望东方周刊》介绍，眼下，国家发改委已牵头成立了一个调研组，由各个部委的官员和专家组成。其中包括综合性的小组，以及按照林业、矿业等领域分类的多个小组。
“这次是发改委亲自抓生态补偿，很重视。”李文华说。而这份重视的背后，也凸显着一份紧迫。“‘十一五’规划明确要启动生态补偿。结果国务院定的事情，下面热闹半天，上面没动静，今年是‘十一五’最后一年，再不启动，就成了一纸空谈。”王金南说。
如此看来，此番备受重视的《生态补偿条例》已是“箭在弦上，不得不发”。但是，生态补偿能否在复杂的利益纠葛中，实现真正的突破，则需要诸多方面的权衡和考量。
生态补偿的地方“土政策”
尽管国家层面的生态补偿政策，多年来一直处于胶着状态，但是地方上的生态补偿实践从未停歇。自上世纪90年代开始，各省区市在矿产、流域等领域就有各种类型的自主探索。
值得关注的是，一些西部资源大省，还摸索出了独特的经验。今年5月，本刊记者在探访内蒙古鄂尔多斯时，就遇到了这种自发探索的案例。
伊旗是鄂尔多斯市的煤炭主产区。2006年底，这个年产煤量在1.2亿吨的旗县，为了恢复因采矿而造成的生态破坏，针对12座国有大中型煤矿收取了一种特殊的费用：生态补偿资金。具体做法是，每产一吨煤炭，地方收取1.8元，最后将收取的全部资金用于煤矿所在地采空区的治理，包括水位下降、植被恢复的补偿。
政策实施至今，伊旗的生态治理已取得明显效果。然而，该政策的推进者、伊旗矿区生态环境恢复补偿领导小组办公室负责人高凌云却感觉惴惴不安，认为政策可能随时夭折。
伊旗旗委的一位官员透露，煤矿企业对收取生态补偿资金仍有很大的抵触情绪，认为这只是一项“土政策”，缺乏明显的依据。同时，该政策的益处虽被肯定，但并未得到推广。他希望在国家生态补偿框架下，这一政策可以得到强力执行，至少自治区一级应该出台规范性的文件。
“伊旗的这种探索，可以说是合理不合法。上面不出指导政策，下面摸索再久，最后还是不知道怎么办。”王金南指出，随着实践的深入，地方经验渴望“升级”的呼声越来越强烈。
在这一点上，同为资源大省的山西是幸运的。2007年，山西的大同、阳泉开始征收矿山环境治理恢复保证金，其做法与内蒙古伊旗有着类似作用。不同的是，山西两市的做法很快在全省境内得到推广。快速推广的背景是，2005年起，国家环保总局等部门配合国家发改委研究制定了山西省煤炭资源开发生态环境恢复补偿机制试点政策，经国务院批准后，2007年山西省正式启动试点。“国家允许，发改委牵头，财政部也支持搞这个事情。山西的动作自然就大了，这让没有被惠及到的陕西、内蒙古很是羡慕。”王金南说。
然而，这个升级版的地方政策，也有着自己的麻烦。山西环保厅自然生态处的一位工作人员告诉本刊记者，该政策推行以来，并没有实现全省覆盖，推进的速度还是比较慢。眼下，更是进入到一个敏感时期。
所谓敏感时期，就是国家对该政策给出的三年有效期。已经到了。如果整个政策不能及时接续，山西就面临着政策被迫停止的风险。
“地方经验升级后，虽然能够更有力地执行，但是升级后的地方政策怎么持续，成为一个更加困扰的问题。”王金南说。
这些地方“土政策”为中央制定《生态补偿条例》提供了养分。不过，李文华也特别指出，条例的制定，要避免地方实践中出现的一些混淆。比如在煤矿开采过程中，对生态系统造成的破坏进行恢复，所用的资金，算是地地道道的生态补偿。而对于开采引发的搬迁问题，只能由生态补偿来支付一部分。
“移民和扶贫的问题，应该通过另外一个财政办法，从资源税里来解决。现在却都归到生态补偿里了。”李文华说。
不要强化“东部补偿西部”
由于此次条例起草工作由国家发改委西部司牵头，有关“东部补偿匿部”的讨论再次成为焦点，不少评论甚至指出，西部地区将会是生态补偿政策的最大受益方。
然而，接受本刊采访的业内专家普遍认为，“东部补偿西部”的说法，更大程度上是媒体的臆造。“概念上是这么说，但在中国现有框架下，要想依靠各省‘诸侯’去解决跨省补偿问题，只会弄乱。不要强化东部补偿西部。”王金南说。
李文华也表示，在目前的生态补偿实践中，地区间的补偿是较弱的一项，其中最难解决的，就是东西部之间跨省的流域补偿。
在这个问题上，地处于东江流域上下游的江西和广东，算是一对冤家。据估算，每年从江西流到广东境内的水量占广东水量的10％左右。李文华介绍，这些水有不少输送到了香港，过去叫“做治水”，后来经过协商，香港决定为送来的清水交一些钱。
香港的这笔清水补偿费给得很爽快，一年在10个亿左右，且每年都会给，但这一举动却引发了广东和江西的一番博弈。起因是，香港把钱交给了广东河源市。
“在香港看来，水是流经广东河源，最后到达香港，广东就是饮用水的源头。江西方面就觉得委屈了，是我给的清水，我不叫‘河源’，但却是真正的‘河源’。而且广东比我富。穷的地方不给，却给有钱的地方。”李文华说。
于是，广东和江西为这笔清水费开始较真。较真的过程中，李文华曾见证江西的政府代表，专门为此事奔赴香港。
也许是江西的努力起到了作用，江西与相关利益方签署了流域生态利益共享的协议，按照协议，从2005年至2025年，广东省每年安排1.5亿元资金，补偿东江源地区为保护水源所做的牺牲。
但是落实情况似乎并不乐观。2009年江西省发改委的一份材料显示“此项协议尚未有效落实，需要国家加大协调力度，促成此事”。
综观全国，到目前为止。凡是跨省的流域补偿，没有一个成功的案例。反观而言，省内的流域生态补偿，做得却是红红火火。2003年，福建率先启动了流
域上下游生态补偿工作，到2009年闽江、九龙江、敖江等三个流域都实施了生态补偿。2006年，浙江等省开始陆续跟进。
在李文华看来，一省境内，能够顺利进行跨市的生态补偿，主要依靠省政府的强力主导，自上而下的推动。“省长一着急，省内一下就协调好了。但一牵扯到两省之间，官司就不好打，主要是没有上面的依据，上下游责任说不清。”
“在跨省的生态补偿关系上，已经出现这样的局面：两个兄弟之间铁定解决不了，这时候，中央必须出面做娘舅，来协调一下。”王金南说。
中央的生态补偿可能变形为简单的“补财力缺口”
就在东西部地区为跨省补偿争议不休时，一些东部发达地区表达出这样的观点：我也明白要补偿，但我每年给中央上那么多税收，里面应该包含了生态补偿金，最好由中央解决，由中央来反哺西部地区。
如此。东西部的争议，演化为中央与地方的利益关系协调。而这也成了本次条例制定中的另一大焦点。“起草会议上，我们就讨论过，这个条例是解决一般性的生态补偿关系，还是解决中央和地方的关系。按说国务院出的是一般性的，但是地方更关心的是能否从中央的大盘子里解决。”王金南说。
在跨省的流域补偿问题上，有的东部发达省区还提出了这样的建议：下游出十亿，上游出二亿，中央出八亿，钱都搁在一起，由中央统筹来补偿上游地区。也就是说，从国家层面成立一个专项的生态补偿基金。
这种做法在政策制定中，被认为具有可行性。流域比较长的，诸如长江等大江大河，流经省份很多，如果让下游直接向上游补偿，涉及的利益主体较多，关系太过复杂，如果建立了国家专项基金，可以统一来化解这些复杂的关系。
更重要的是，建立国家生态补偿基金，可以实现一种成效机制。实际上，中央已经在做这方面的尝试。财政部财科所综合政策研究室研究员孔志峰向本刊记者指出，从2008年开始，针对三江源、南水北调中线区以及公益林，国家已持续投入了一部分资金，虽然财政概念上不叫生态补偿款，但体现的是生态补偿意义，跟生态补偿有关的要素都在里面。
“2008年总的资金量达到60多亿，相当于有一个基数，每年都有这个钱，现在已经形成一个稳定的政策。支持力度只会增加。”孔志峰说。
中央的这次尝试受到各方肯定，但是其补偿的方式，依然存在着不少争议。“国家的这种生态补偿，是由中央直接进行一般性转移支付。这通常是看一个地方人均的财政收入，与全国平均水平相比差距多少，把这块补齐了就行。”王金南说。
自2008年开始，针对南水北调中线水源区的河南、湖北、陕西三省，中央投下去十几亿，40多个县根据财力水平，把钱分下去。这个钱通常是年底或次年年初到达地方，王金南在调研中发现，不少地方基层根本不知道这是什么钱。对于西部一个县来说，一下来了几千万，也是不少的数目，有的直接拿去公款消费了。
这就引发一种担忧一中央的生态补偿可能变形为简单的“补财力缺口”。最大的受益者成了地方政府，补偿并没有真正落实到受损害的环境和老百姓身上。
为此，有不少业内专家提议，应当在技术操作层面做出改变，以地方基层提供的生态服务价值为标准，来划拨中央的生态补偿基金。比如江西在上游通过植树造林保护了一种生态系统，这种环境效益最终在下游的其他地方体现出来。这就要通过经济杠杆来进行平衡，针对江西生态系统产生的服务功能，按照生态效益评价指标体系，对江西进行补偿。
生态效益服务指标逐步纳入补偿标准，已是国际趋势。不过，李文华提醒，在操作上仍有困境。在国内，地方市场上根本没有这笔账，也没有一个标准，如果像国际做法那样，把所有的生态效益指标算进来，出来以后，往往是一个天文数字。
三江源生态效益价值的评估就是一例。在《中国三江源生态价值及其生态补偿研究》中，根据估算，三江源的生态服务价值已经占到全球生态服务价值的5.12％。另据估算，全球生态系统服务经济价值为160000亿～540000亿美元。
“这样，只能引起人们对生态补偿的重视，但却导致无人埋单。现在做的事，不是一步跨越。而是把经济核算中已经有的生态效益指标先算上。”李文华说。
关于生态补偿与生态正义 第4篇
关键词：生态补偿,生态正义
目前墨西哥湾漏油事件仍在紧急处理中, 最终它对全球环境造成什么影响尚未得知。在今天的中国, 生态文明观念和生态文明意识正在得到普及。这实际上是对现代化进程中的生态破坏行为制造了一种强大的意识形态压力。
一.生态补偿问题
仔细研读《生态权利与生态正义》与《从生态伦理到生态文明》两篇文章, 都提到了“生态补偿”一词, 不同的是, 前文中提到生态补偿是在为生态权利付费, 后一文则是指出生态补偿是为体现生态公正。让人迷惑的一点是:在《生态权利与生态正义》一文中, 指出生态权利在今天应该被看作是公民的基本权利, 而后又阐述了生态权利也是一种财产权利。人的生态权利来自于或衍生于人的生存权利, 公民不仅拥有生存的权利, 而且其生存环境也同时应该不断地得到保护和优化。如果人的生存环境得不到保护, 那么人的生存权利就会成为一句空话。这就是说, 生存权利本身就先天地包含着生态权利的内容。可是既然说生存权利本身就先天地包含着生态权利的内容, 人们为什么要在原本就有的生存权上付出更多成本?看似没有任何道理, 可在生态权利与财产权利发生冲突的地方, 就出现了生态权利大于财产权利的问题。生态权利除了是一种财产权利之外, 还是一种基本的生存权利, 比之财产权利的内涵要广泛得多。所以, 生态补偿问题也就被引申出来了。
经济学里有个词叫经济中的“外在性”, 什么叫外在性?只要一个人或一家厂商实施某种直接影响他人的行为, 而且对此既不用赔偿, 也得不到补偿的时候, 就出现了外在性。也就是说, 当人们做了一件事的时候, 对发生的后果不负任何责任, 即做了坏事不受惩罚;做了好事也得不到补偿的时候, 这就是经济中的“外在性”。在市场经济时代, 当外在性存在时, 市场是解决不了它的。河水为什么污染了?许多化工厂, 制药厂排出的废水流入河里, 导致河水的污染。企业要装一套过滤污水设备, 就得花许多钱, 不装就可以直接排走污水, 企业就可以节约成本。这样一来, 我国的河流就全被污染了。上游在排污, 下游的人在吃水, 这就是经济中的负的外在性。这种经济中的负的外在性是市场机制所不能解决的。也就是“看不见的手”这个时候不能解决这个问题, 就需要“看得见的手”出来帮忙了。这个“看得见的手”就是国家政府干预, 在生态问题上, 必须出台一系列法律法规政策来约束人们的不自觉行为。生态权利问题的提出, 就是要求把生态问题列入正常的制度和法律框架之内, 把所谓的外部性问题内部化。
中国环保部门已经提出了一系列的环境经济政策理念, 如环境收费、生态补偿、排污权交易、生态保险等, 相信这些理念很快地就会成为中国可操作的环境经济政策和法律。生态补偿作为一种环境经济政策理念, 相信会发挥更大作用。只有人人有权利保护自己的生态权利和生态环境, 尤其是那些跨地区和跨国界的生态权利和生态环境问题, 才有可能得到保护。
二.生态正义
在谈到生态正义问题上, 其实两篇文章都涉及到了, 都体现了生态社会主义的基本主张之一, 就是要强调社会责任感。
在《生态权利与生态正义》一文中, 指出:马克思在论述资本与劳动关系时所表述出来的公平正义观念, 对于我们今天解决资本对于人类生存条件的破坏问题, 仍然具有解释力。这就是说, 我们不仅应该正确地解决资本与劳动的公平关系, 同样地, 我们也应该合理地解决资本与人们生存环境之间的公平关系。资本不仅应该为劳动者的劳动合理付费, 而且应该为因投资而使得生存环境受到破坏的生存者付费。如果说马克思所说的是劳动公平问题, 那么, 今天我们讲的是生态公平和生态正义问题, 还指出个人生态权利的保护和个人生态权利的实现就是生态正义。《从生态伦理到生态文明》中也指出, 生态公正的主要原则是公平, 包括了社会公平和环境公平。这一原则的主要含义是:利益共享, 风险分摊, 平等地分配利益;公平地承担责任和履行义务;受益者回馈受害者, 回馈弱势群体, 回馈自然。
《从生态伦理到生态文明》一文也补充的指出:实施生态补偿需要区分受害者与受益者, 直接受害者与间接受害者, 直接受益者与间接受益者, 施害者与受害者, 从而实行受益者补偿受害者的原则。表面上看, 好像只对一方有好处, 但实际上是对双方都有好处。和谐亦即人与人和解, 人与自然和解, 这是人与人的关系、人与自然关系的客观规律, 而实施生态补偿符合这一规律。两篇文章在对生态补偿的问题上其实是融会贯通的。这不仅对于解决一个地区或一个国家内部的生态破坏问题有意义, 而且对于解决国家之间的生态问题具有同样重要的现实意义和法律意义。
参考文献
[1]李惠斌.《生态权利与生态正义——一个马克思主义的研究视角》[J].《理论视野》, 2008.5
[2]余谋昌.《从生态伦理到生态文明》[J].《马克思主义与现实》, 2009.2
探析生态补偿财税的政策 第5篇
[摘要]随着经济的快速发展,生态资源破坏加剧,环境污染严重,生态补偿成为经济发展过程中必须考虑的问题。生态补偿财税政策是生态补偿机制的重要组成部分。从财税视角考察生态补偿的路径,应进一步完善生态税收制度;构建多层次的生态补偿财政分担体系;建立财政补贴、财政投资有机融合的财政补偿机制;完善生态补偿财税政策的配套措施;建立基于市场经济背景下的生态补偿机制,实现经济、社会、环境的和谐发展。[关键词]生态补偿;财税政策;路径分析
生态补偿最早是一个自然科学的概念,后被引入到社会科学研究领域。生态补偿作为保护生态环境的一项经济手段,是20世纪50年代以来开始出现并逐步成为环境政策的一个重要领域,其核心内容是生态保护外部成本内部化,建立生态补偿机制,改善、维护和恢复生态系统服务功能,调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系,以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。臂力论文网
财税视角下的生态补偿涵义更加广泛,其政策涵义是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的,运用财政税收手段,调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。„财税政策是生态补偿机制的重要组成部分,因此从财税视角下考察生态补偿路径,有助于拓宽生态补偿的理论思路和操作渠道。
一、生态补偿与生态税收政策
生态补偿资金筹措渠道是多方面的,但生态税收收入是其中重要的来源。借鉴国外先进的生态税收建设经验,完善生态税收政策,建立与生态补偿机制相适应的生态税收体系,是税制改革的要求,也是经济、社会、环境和谐发展的需要。
(一)完善资源税 1 拓宽资源课税范围。(1)应扩大资源课税的课征范围,征税范围除包括自然资源中矿产资源(非金属矿原矿、金属矿原矿、黑色金属矿原矿、石油、天然气、煤炭)和盐之外,应开征水资源税,以解决我国日益突出的缺水问题。(2)开征森林资源税和草场资源税,以避免和防止生态破坏行为。(3)将稀缺性的可再生资源纳入资源税征税范围。(4)扩大土地征税范围,将在农村占有土地用于非农业生产纳入土地使用税征税范围之中,对于农民居住用地给予税收优惠,平衡城乡之间土地使用税的税收负担。
建立多层次的资源课税体系。完善的资源课税体系应该涵盖开采者开发资源、生产者耗费资源、消费者消费以资源为原材料而生产的产品及对其产生的废弃物处置的整个过程。可在各个环节,根据各自的特点,设置相应的税种,形成协调统一、目标一致的资源税体系。(1)在开采阶段,可以设置资源税。引导资源的合理开发,限制在资源开采过程中发生“采富弃贫’’的现象。(2)在生产阶段,设置生态税。首先在生产过程中限制使用稀缺资源以及不可再生资源,对以稀缺资源和不可再生资源为原料进行生产的行为征税;对生产过程中使用替代品行为给与一定的税收优惠。其次根据生产过程对环境的影响,限制生产行为对自然环境产生的污染,避免走西方发达国家在工业化过程中所走的“先污染,再治理”的弯路。(3)对产品的消费行为,可以通过科学地设置消费税税目,对消费行为和消费习惯进行限制或鼓励,通过引导消费行为,诱导消费方向,间接影响资源品在生产中的运用和资源的开发。这种间接作用在市场经济条件下效果更好。(4)对废弃物的处置征收环境保护税,使企业产生的外部成本通过税金的形式集中起来,为国家治理环境提供资金保证。通过上述各环节的协调统一,实现资源的合理开发和有效利用。
合理设计资源课税的计税依据和税率。对资源课税的计税依据和税率的合理配置可以考虑分两个层次进行:首先以开采量为计税依据,设计合理的定额税率,在这一层次主要解决对绝对地租的分配问题。即所有权垄断应取得的收益;然后,再按销售价格为计税依据,设计合理的比例税率,在这一层面上解决相对地租,即经营垄断带来的超额利润。将资源课税的计税依据从销售数量改为开采量,使企业积压的资源产品也负担税收,增加了企业的成本,使企业从关心本企业微观效益角度合理安排资源的开发,引导企业珍惜与节约国家资源,避免过度开采。以销售价格为计税依据,使资源课税的税额随着资源的价格的变动而变动,价格杠杆和税收杠杆相互协调,发挥调节作用。
(二)调整消费税 为了增强消费税的环境保护效应,筹措生态补偿资金,应对现行的消费税进行改革。扩大消费税征收范围,将天然气、液化气、煤炭等二氧化碳排放量大的能源类产品作为应税消费品;把一些可能造成环境破坏的产品(如电池、杀虫剂、一次性塑料用品等)纳入征税范围,达到以较低的成本刺激厂商或个人减少污染。适当提高含铅汽油的税率,以抑制含铅汽油的消费,推动汽车燃油元铅化进程。在继续实行对不同排气量的小汽车适用差别税率的基础上,应对排气量相同的汽车,视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待,并应明确规定对使用“绿色”燃料的汽车免征消费税,以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。
(三)开征环境税 在生态经济建设过程中,各国都在努力寻求经济发展、环境保护和税制建设的最佳结合点,环境税收政策日益发挥重要作用。各国政府的生态环境税大致可分有以下几种: 1 对污染排放物进行课税。征收此类税的目的是利用税收政策限制或禁止某些经济活动。主要税种有二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税、固体废物税、垃圾税等。
对有污染环境后果和资源消耗较大的产品征税。征收此类税的目的在于通过课税促进企业最大效率地利用能源、燃料和原料,并能回收循环使用,减少废物的遗弃与排放,减轻环保压力,并能节约能源。主要税种有润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税等。
对造成其他社会公害的行为征税。如为了控制噪音对人类生活环境的危害,针对飞机和工业交通所产生的噪音,根据噪声水平和噪声特征征收噪音税;为减少城市交通压力,改善市区环境开征拥挤税。㈨
随着科学发展观的全面落实,在我国开征环境税已经非常必要。目前,我国环境税课征对象可暂定为排放的各种废气、废水和固体废弃物。对于一些高污染产品,可以以环境附加税的形式合并到消费税中。在开征环境税的初期,为易于推行,税目划分不宜过细,税率结构也不宜太复杂。可考虑将现行的水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等收费改为征收环境保护税,发挥税收对环保工作的促进作用。(四)完善排污收费制度
逐步扩大排污收费的范围,将各种污染源纳入收费范围内,制定严格的征收标准,加大收缴力度。按照“污染者付费原则”,将环境要素成本量化纳入企业生产成本,按照“谁开发谁保护,谁利用谁补偿”的原则,建立公平合理的生态补偿机制。
二、优化生态补偿财政投入政策
地区之间的经济发展不平衡,生态补偿资金丰腴程度不同,补偿能力差别较大,有效解决这一问题的主要手段是建立健全生态保护财政转移支付制度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段,也是最容易实施的手段。
(一)生态补偿财政转移支付的几个相关问题1 转移支付规模。在安排财政转移支付生态补偿资金时,首先应合理确定转移支付规模,一方面在总量上要有足够的数量保证,解决生态补偿公共支出责任的纵向不平衡和缓解地区间财力差距扩大的趋势,逐步实现各地的基本生态补偿公共支出的均衡;另一方面,生态补偿财政转移支付应有上限,如果转移支付规模太大,超出了合理范围,会在资金分配过程中造成交易成本无谓增加和效率损失。财政转移支付的额度应使财政收支的纵向不平衡达到既能保持上级政府的控制力,又使损失的效率最小化。2 转移支付对象。中央的生态补偿财政转移支付应在全国范围内根据需要确定重要支持对象。西部和三江上游地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要,应成为国家财政进行生态补偿的重点地区。各级地方政府根据本地经济发展和环境污染的实际情况,在本级预算范围内确定辖区内的生态补偿财政转移支付对象。
转移支付结构。随着经济的快速发展和环境污染情况的加剧,在加大财政调控力度的同时,应优化生态补偿财政转移支付的结构。以科学发展为主线,注重加强政策引导,着力推进结构调整、节能减排、自主创新,促进经济发展方式转变。
(二)构建多层次的生态补偿财政分担体系
中央政府财政转移支付。中央政府在安排生态补偿财政转移支付资金时,主要针对全局性的补偿问题,将全国作为一盘棋,通盘考虑,加大对中西部地区、生态效益地区的转移支付力度,改进转移支付办法,突出对生态地区的转移支付,设立重点生态区的专项资金和西部生态补偿与生态建设基金。对欠发达县实行税收增量返还和激励性转移支付办法,促进县域经济的协调发展。
省级财政转移支付。省级生态补偿财政转移支付应根据本省具体情况,合理安排财政转移支付的方向、规模,明确投资重点、分配使用原则和专项资金的使用范围等内容。重点是对重要生态功能区的支持,关注本省欠发达地区的生态补偿的落实。设立环境整治与保护专项资金,整合现有市级财政转移支付和补助资金。在资金安排使用过程中,市级各部门明确倾斜性的生态环境保护项目,结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目。根据当地排污总量和国家环保总局公布的污染物治理成本测算,安排补偿资金的额度,原则上应按上年度辖区内环境污染治理成本的一定比例安排补偿资金。各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金,并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿。设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用,同时形成上下多层的互动机制。
臂力论文网 3 建立乡镇财政保障制度。首先,针对由于分税制改革带来地方乡镇财政收入减少的现状,县财政通过转移支付补足乡镇生态补偿资金缺口。其次,针对部分乡镇在保护生态环境方面所做的牺牲,县财政应将增加生态保护补偿预算资金,列入每年度财政预算。财政投人是构建生态补偿机制的重要组成部分,财政应根据不同的生态保护和生态补偿的要求,以不同的形式,制定不同的财政补偿投入政策,采取不同的措施,加大对环境保护建设的投入力度,补偿维持生态环境良性循环的公共资金。(三)建立财政补贴、财政投资有机融合的财政补偿机制
对于外部效应较大的公用设施、能源、交通、农业以及治理大江大河和治理污染等有关国计民生的产业和领域,财政投资应采用直接投资方式进行,以提高国民经济的整体效益。对于收益率较低的生态保护项目,市场机制发挥作用有限,应采取财政补贴方式,使这些项目的收益率能够有利于调动投资者参与生态保护项目的积极性。财政补贴的方式可以直接的补贴方式支付给投资于生态保护和生态维护的项目或投资者,也可以隐蔽的财政贴息的方式提供补贴,或者采取以奖代补的方式提供补贴,发挥财政资金的引导作用。
三、建立生态补偿财税政策的配套措施(一)完善生态补偿法律体系
目前,我国生态补偿的各种法律规定散见于一些不同层级的法律、法规和规章之中,到目前为止还没有一部生态补偿的基本法律或行政法规,以对生态补偿的基本原则、基本制度、主体、对象、范围、标准、方式、资金来源等作出总体性规定,而且,现行的生态补偿法律规定缺乏可操作性。生态补偿政策在保护生态环境方面发挥着重要作用,但政策与法律相比缺乏安定性、连续性与强制性。
要解决生态服务提供者与受益者之间在环境资源利益分配上的不公平问题,应该尽早实现在生态补偿领域国家层面的立法,明确补偿主体的法律义务和责任,创建和完善生态补偿法律制度。其主要内容就是从法律制度上确立由生态服务功能的受益者支付生态效益的相应费用,解决无偿享有生态服务或环境效益的问题,并弥补生态环境保护者的损失。同时,在法律上进一步完善由生态环境的破坏者承担环境污染、生态破坏的负外部性或将外部性成本内部化,并对环境违法行为进行重罚,提高违法成本。在依法治国的大环境下,法律制度作为必不可少的“硬约束”,在生态补偿方面将发挥不可替代的作用。(二)建立多层次生态补偿资金渠道
除了通过生态税收筹集生态补偿资金外,应使生态补偿资金多元化,为生态补偿提供充足的资金。
推行绿色金融贷款。合理利用信贷资金,引导信贷资金支持生态补偿项目;有效利用国债这一有利的筹资手段,动用社会闲置资金进行生态补偿,解决资金缺口问题;考虑发行中长期特种生态建设债券或彩票,筹集一定的资金;提高金融开放度、资信度和透明度,保持投资制度的一致性和稳定性,创造良好的条件,积极吸引国外资金直接投资于生态项目的建设。
完善生态环境治理备用金制度。对新建或正在开采的矿山,应以土地复垦为重点建立生态补偿保证金制度。所有企业都必须在交纳一定数量保证金后才能取得采矿许可,保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收,要能满足治理所需全部费用。保证金可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收上缴国家。也可以在银行建立企业生态修复账户、政府监管使用的方式交纳。若开采企业未按规定履行生态补偿义务,政府可动用保证金进行生态治理。3 建立生态补偿与生态保险协调体系。针对生态风险引入生态保险,建立生态风险分散机制,并通过生态保险筹集生态补偿资金。生态保险在保护参保双方利益的同时,对由于环境污染给受害方造成的损失进行赔付,并对保障生态安全的措施进行补充拨款。保险机制可以成为使生态环境损失大大降低的风险调节器与管理手段。这种直接的经济激励机制的应用可以作为对社会与自然相互关系调节的传统经济手段与法律手段的有益补充,也是污染者付费原则得到实施的生态经济手段。生态保险实质上不仅是用来对受害人造成的损失进行赔偿,而且对投保人来说是生态环境损害的预先安排,保证生态损失发生后能够有效消除损失。
(三)建立财政、税收、环保三部门联动机制
为加强排污费的管理,应完善排污费的核定、征收、使用各环节的规章制度,并建立财政、税收、环保三部门联动机制。排污费由环保行政主管部门根据污染者排污的种类、数量和排污费数额进行核定,地税部门负责代为征收,银行入库,财政统管,从根本上解决环保部门吃排污费的问题,建立市场经济条件下的环境保护和生态补偿的新机制。
(四)构建生态补偿机制社会参与和统一操作平台
生态补偿机制的建立是一项复杂的系统工程,需要政府、社会和公民的广泛参与,需要各利益相关方的协调配合和相互监督。通过政府宏观调控引导、市场机制有效配置、法律法规的约束、伦理道德的规范,建立有效的社会参与机制、社会监督机制、利益协调机制,构建相对统一的政策运行和协作平台,保障我国生态补偿政策体系得以有效实施和完善。
四、结论
旅游生态补偿研究综述 第6篇
【摘 要】通过对生态补偿、旅游生态补偿相关文献的查阅梳理，从旅游生态补偿的内涵研究、利益主体研究、补偿标准确立依据研究及核算方法研究四个方面进行综述，提出研究展望，以期为下一步相关研究提供借鉴。
【关键词】旅游生态补偿；研究展望
如今旅游业这一休闲方式广受人们青睐，已经成为全世界人民日常生活的一部分。近年来，我国旅游业增长突飞猛进，逐渐成为我们国民经济的支柱产业，现阶段我国蓄势突破旅游大国迈向旅游强国，同时世界各主要国家均已将吸纳国际游客作为一项重要工作，因此生态环境保护对提升旅游目的地竞争力、树立良好的旅游大国形象具有重大意义，旅游生态补偿研究必将成为世界趋势。据国家旅游局提供的数据，2015年上半年我国旅游人数已达20.24亿人次，国内旅游消费1.65万亿元，同比分别增长了9.9%和14.5%，同时出境游也成为行业热点，人数高达6190万人次，国内外旅游业发展如火如荼。与此同时，因旅游用地、环境资源损耗以及不文明的旅游行为等造成的生态环境破坏及在旅游业开发经营过程中利益相关者之间利益分配不均而产生矛盾等现象成为旅游业可持续发展的绊脚石，“无烟产业”的称号不再适用于旅游业。但旅游业的发展需要以自然环境为依托，高质量的生态环境对于旅游目的地的旅游发展有着举足轻重的作用，因此当务之急应该加强对旅游生态补偿的研究。生态补偿的实施对于调节旅游活动中相关利益者之间的矛盾颇有成效，使旅游目的地生态系统得到有效保护，从而推动旅游业的发展。作为调节生态利益者之间利益关系的最好方法，旅游生态补偿的研究成为重中之重要。本文通过对生态补偿、旅游生态补偿有关文献的整理归纳，从旅游生态补偿的内涵研究、利益主体研究、补偿标准确立依据研究及核算方法研究四个方面进行综述，提出研究展望，期望为下一步相关研究提供借鉴。
一、旅游生态补偿内涵研究
旅游生态补偿是生态补偿理论与实践在旅游领域的延伸与应用，在内涵上与生态补偿具有一致性[1]，先掌握生态补偿相关理论对研究旅游生态补偿具有重要的理论意义。
生态补偿是一种将环境的外部效应内部化的经济手段[2]，国内外大量学者已从不同角度对其进行了大量的研究，但因生态补偿概念的复杂性及各学者研究视角的不同，对其定义和运用至今缺乏统一的标准。Cuperas认为生态补偿是对生态破坏造成的损失进行生态系统修复或异地重建的做法[3，4]，该定义将生态系统作为生态补偿的对象，但并未明确说明补偿主体和补偿对象的界定标准。Focus指出生态补偿是以生态系统服务功能的长期发展为目标，通过土地的可持续利用，由生态系统服务功能的受益者对生态保护者进行补偿的行为[5]，该定义指出了生态补偿的目的，明确界定了生态补偿的主体和对象，但是对于具体实现手段没有指明。国内当前对生态补偿定义引用较多的是2007年中国生态补偿机制与政策研究课题提出的：生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排[6]。该定义全面概括了生态补偿的目的、手段，但对补偿主体客体界定不明确。
旅游生态补偿的研究还处于探索阶段，对其内涵研究也主要从生态补偿一般性内涵延伸而来。依据相关文献，当前对于旅游生态补偿的定义主要体现在两个不同的研究视角：1.以旅游业作为实施主体；旅游业因其所具有的资源依赖性和资源消耗性特点，要实现可持续发展则需要实施生态补偿。从此视角出发对旅游生态补偿内涵进行研究的学者主要有吴耀宇[7]，张一群[8]，戴其文[9]等，认为旅游生态补偿是通过采用生态补偿的经济手段来调节旅游开发经营过程中所涉及的利益相关者之间利益关系，从而实现保护生态环境，促进旅游业可持续发展的目标。2.旅游业的发展可以成为生态补偿的实施途径。旅游业较为普及化，与相关产业互动性较强，可以带动相关产业经济的发展，因此可以将发展旅游业作为生态补偿重要实施途径。李丽娟[10]认为旅游生态补偿是一种经济激励制度，通过从生态景观和环境中受益的旅游利益相关者征收费用，用于生态环境的保护及社区受损利益的弥补，实现旅游可持续发展。综合以上定义，将旅游生态补偿的定义归纳为：旅游生态补偿的实质是一种经济激励制度，运用经济手段，利用使用者付费原则调节旅游业相关利益者之间的矛盾，促进旅游生态系统服务功能的可持续发展，并使旅游业成为生态补偿实施途径重要经济手段的制度安排。
二、旅游生态补偿的利益主体研究
总是有不同观念和立场的个人或群体存在于旅游开发经营过程中，各利益主体对资源存在相互竞争的这种繁杂的社会利益关系，使各方利益难以达成共识。所有能影响旅游业发展的个人或组织都是旅游生态补偿研究的利益相关者。首要解决生态补偿利益主体的界定问题，也就是谁来补偿和谁被补偿的问题，是旅游生态补偿研究的基础。对此问题可根据生态补偿原则“利用者补偿，受益或损害者付费”对其进行界定。
（一）补偿主体
（1）政府部门。旅游资源具有公共物品属性，政府部门需要对其价值进行维护因而从中央政府到地方政府都应成为补偿主体[11，12]。（2）旅游企业。开发过程中存在的欠妥当的开发事项是引起环境破坏的必然条件，所以旅游企业既是旅游活动受益者也是环境的破坏者。（3）旅游者。在享受旅游的过程中一些不文明的旅行也会对自然环境的带来损害，因此旅游者既是环境使用者又是环境破坏者，可作为补偿主体。以上利益相关者既是旅游活动的利益获得者和旅游环境的使用者，又不可避免成为旅游环境的破坏者，无论是哪种情况，他们均是旅游生态补偿利益主体中的补偿主体[8]。
（二）受偿对象
旅游生态补偿研究的受偿对象总体来说可以分为两类：对自然环境的补偿和对人的补偿[13，14]。（1）对自然环境的补偿。旅游业的发展需要依赖生态环境，因此需要对在旅游活动过程中受到干扰破坏的生态环境进行保护修复，以恢复其自身自我调节自我修复的能力。（2）对人的补偿。对人的补偿主要包括旅游地社区居民、旅游地的生态保护者和建设者。由于发展旅游业，当地社区居民需要放弃原有的生产方式，对他们的传统生计产生影响，作为生态利益受损者，社区居民应该作为旅游生态补偿的补偿对象，并从放弃原有产业的机会成本及土地改变后形成的游憩功能价值两方面对其进行补偿[1]。生态旅游地的保护者和建设者在促进旅游业发展的同时放弃了原本进行的工作，付出了机会成本，也应作为受偿对象。
三、旅游生态补偿标准依据研究
旅游生态补偿要达到预期的激励效果，其补偿标准确立的科学合理性是关键。当前对旅游生态补偿确立依据的相关研究主要有：刘亚萍[15]等人通过对广西巴马盘阳河沿岸长寿资源游憩价值的评价，得出巴马更符合休闲疗养旅游业发展的结果，提醒当地相关部门提高旅游品质，进一步实现巴马旅游业的可持续发展。因此从生态保护的出发点来看游憩功能价值可以作为确定旅游生态补偿标准的依据。章锦河[16]认为旅游生态补偿应该考虑居民的发展机会成本，即当地居民为了保护生态环境满足旅游业的发展需要而放弃原有产业所造成的直接经济损失。马勇[12]等人提出旅游生态补偿应该考虑生态环境建设与维护所需成本，他认为生态环境的建设只是生态保护的起点，而生态补偿要达到预期的效果还必须强调对生态环境的维护，并应该将生态维护的成本与生态环境保护成本一同纳入到生态补偿的范围内。还有一些学者[1，17]提出用支付意愿法确定生态补偿标准。通过直接询问旅游者保护环境的支付意愿，有助于提高旅游者参与恢复与保护生态环境的主动性，实现对旅游生态补偿标准的确定。综上所述，现阶段旅游生态补偿标准确立的依据主要集中在四个方面：（1）游憩功能服务价值评估；（2）居民的机会成本损失核算；（3）生态环境的建设与维护成本确定；（4）支付意愿确定。
四、旅游生态补偿标准核算方法研究
对旅游生态补偿标准进行科学的核算是进行生态补偿研究的核心部分。当前，计算旅游生态补偿标准的方法缺乏系统性，较为零散，且大部分核算方法运自生态补偿的计算方法。
（一）生态足迹法
生态足迹是衡量可持续发展的重要指标，目前已广泛应用于全球范围或各领域的可持续发展和生态环境影响评估中[18]。汪运波，肖建红[19]以我国典型海岛县（长岛县）的特色旅游项目（渔家乐旅游）为案例，运用生态足迹成分法，通过对比游客与海岛居民人均资源和能源消耗量的差值度量各个生态系统或群体在旅游活动中的受影响程度，并以此差值来核算生态补偿标准，得出2011年长岛县渔家乐每位游客每天的生态足迹为0.008676hm2，每位游客每天需要承担的生态补偿标准为15.97元。李亚娟，胡静等[2]提出基于生态足迹与生态承载力的补偿方法，通过生态足迹与生态承载力的计算，得出各个旅游景区的生态足迹效率，并将此作为生态补偿的标准。章锦河，张捷在《九寨沟旅游生态足迹与生态补偿分析》中提出了旅游生态足迹的概念与计算方法，通过构建了基于旅游生态效率的保护区居民生态补偿计量模型[16]。
（二）条件价值评估法
条件价值评估法是一种典型陈述偏好的价值评估方法，通过模拟市场情景，询问被调查者对改善环境的支付意愿或者为环境遭受破坏而愿意接受的赔偿来评价所调查的环境产品或服务的价值[20]。戴其文[21]在《广西猫儿山自然保护区生态补偿标准与补偿方式》中，利用条件价值评估法，对猫儿山自然保护区社区居民进行问卷调查，采用投标卡方法，确定农户受偿意愿为230.66元666.7m-2a-1.戴其文，徐伟等通过问卷调查和条件估值法，以游客视角根据条件估值法的调查得出支持桂林市生态环境恢复和治理的游客每人每年的平均支付意愿在99.32～177.81元之间，其中点值为138.57元[9]。
（三）成本费用法
目前成本费用法计算有三种思路：（1）生态建设与维护费用成本；（2）生态修复过程中当地居民的直接经济损失；（3）因为生态保护的需要，居民放弃原有产业形成的机会成本。马勇，胡孝平在《神农架旅游生态补偿实施系统构建》中以旅游区人均收入与全省人均收入的差距为基准，得出2007年神农架发展机会损失的补偿标准为21112万元[12]。
（四）综合计算法
单一的计算方法难免存在不足，为了使生态补偿标准的测算方法更加科学合理，综合运用多种方法成为了研究的发展趋势[22]。蒋依依，宋子千等在《从生态补偿标准研究思考旅游业对生态保护的作用》中以旅游地社区居民为补偿对象，以土地价值为载体，利用生态足迹与旅游生态足迹效率测算方法，在综合评估人类活动与旅游活动造成的生态环境压力、生态保护的机会成本与衍生游憩功能价值的基础上，探讨基于社区居民机会成本的最低补偿标准，基于游憩功能价值的合理补偿标准；基于投入与收益之和的最高补偿标准，并得出2011年社区居民的最低、合理、最高补偿标准分别为人均4072.2元、34515.9元和38588.1元[1]。
五、结论与展望
旅游生态补偿随着旅游业的快速发展逐渐引起大量学者的关注。国外虽然还没有旅游生态补偿这一说法，但早已出现旅游生态补偿的实践做法[23，24，25]。国内学者对旅游生态补偿研究的深度和广度正在拓展，研究内容从旅游生态补偿的内涵研究逐渐扩展到旅游生态补偿的补偿主客体、补偿标准、测算方法、政策措施等方面，研究方法不再是单一的定性分析，而是趋向定性与定量相结合的研究方法。但是对于旅游生态补偿的研究还处于探索阶段。
对于旅游生态补偿的研究展望主要有几点：（1）进一步明确旅游生态补偿的主客体，使旅游生态补偿的范围更加精确。（2）更加重视理论结合实际进行研究。旅游生态补偿是一项应用性质的研究，具体的旅游地会呈现不同的生态补偿情况，对补偿标准的制定需要进一步考虑不同地区的经济发展，因此需要对案例地进行充分调研，收集充分的数据，理论结合实际进行研究，使旅游生态补偿方法适宜用在所研究的案例地。（3）综合运用多种研究方法进行案例研究。旅游生态补偿研究过程比较复杂，涉及的内容比较广泛，需综合运用多种学科方法进行研究，以避免单一计算方法的单一性，使生态补偿标准的测算更加合理。
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基金课题：
本研究受广西优势特色重点学科开放基金课题《漓江流域旅游生态补偿机制及生态文明建设研究》（LYKF04）资助。
作者简介：
白永红（1988.8—），女，陕西榆林人，桂林理工大学旅游学院硕士研究生，研究方向：旅游开发与管理。
李 达（1977—），女，桂林理工大学管理学院，副教授，硕士生导师，研究方向：财务管理。
生态补偿机制研究 第7篇
经济发展与生态环境破坏之间的互斥不兼容已成为阻碍社会进步的瓶颈。尽快完善生态补偿机制,实现人类社会与自然环境和谐相处是贯彻落实科学发展观、建设生态文明的迫切需求,是平衡生态环境保护权、责、利关系的有效载体,是促进区域、群体间公平和社会和谐发展的关键。
1 生态补偿机制
生态补偿作为一种将环境外部效应内部化的经济手段,定义尚不统一。借鉴国际成功实践,结合国内学者的探索研究,生态补偿由生态服务价值付费和破坏生态环境行为的恢复性补偿构成,以保护生态环境、实现人天和谐、提高社会福利为目的,以生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本为理论依据,以环境经济学、资源经济学、资源价值学为学科基础,运用经济和市场调节手段,实现生态环境、经济社会协调可持续发展。
生态补偿在国际又被称为“生态服务付费(PES)”、“生态效益付费(PEB)”,体现了生态保护与社会发展的耦合关系。我国的生态补偿与我国特有的生态环境和社会管理体制相适应,与国际生态服务付费有所区别[1](表1)。
1.1 生态补偿理论依据
(1)生态资本理论。
生态环境具有价值且具有资本属性。按照等价交换原则,遵循利益溢出效应,建立生态补偿机制,由生态保护成果的“受益者”对其使用行为进行补偿,消除生态产品消费中的“搭便车”现象,使生态保护者得到相应回报,激励人们加大对生态保护行为的投资,实现生态补偿正外部效应最大化。
(2)可持续发展理论。
人类社会的可持续发展建立在地球生命支持系统、维持生物圈及生态系统服务功能可持续性的基础之上。人类在发展过程中应认清生态服务功能的巨大经济效益,避免在资源开发过程中的短期行为,完善生态补偿机制,实现人口、资源、环境协调发展。
(3)外部性理论。
如果生态环境受益者无须付费,生态环境资源配置与利用便很难达到帕累托最优。为实现生态环境对社会经济发展的持续促进作用,就需对生态产品的边际个人成本、边际个人收益进行调整,使之与边际社会成本、边际社会收益相等,达到“外部经济性与不经济性”的均衡,实现外部效应内在化(图1、图2)。
(4)公共物品理论。
生态环境作为一种公共物品具有非竞争性和非排他性。某些人付出代价所提供的生态产品或服务,其他人完全可以“免费”享受,产生众多“搭便车”者。只有实施生态补偿,才能避免过度索取导致的“公地悲哀”。
1.2 生态补偿模式
公共物品理论将生态补偿分为纯公共物品、公有资源、俱乐部产品、私人产品的生态补偿4种类型。不同的生态补偿类型对应着不同的生态补偿模式,典型的基于市场补偿机制的生态补偿模式也有4种(表2)。
1.3 生态补偿遵循原则
(1)谁受益,谁补偿;谁污染,谁付费。
将对生态环境干预所产生的外部效应内部化,将私人收益(成本)接近社会收益(成本),消除生产者因破坏环境追求超额利润的目的,激励环境保护者加大对环境污染的治理力度。
(2)公平性。
区域、代内、代际、种际之间在破坏环境遭受的损失与保护环境获得的利益面前均等。
(3)灵活性。
不同区域间的发展不平衡,加之补偿主客体间关系错综复杂,因此在制定生态补偿标准、落实补偿机制时,不能搞“一刀切”,应因地制宜,分类指导。
(4)广泛参与性。
生态补偿制度实施中,只有利益相关方广泛参与、监督,才能弥补当前法规实施中的漏洞,使补偿机制的管理及运行规范化、明晰化。
(5)循序渐进。
完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程,中央在全国尺度进行生态补偿试点,取得成功经验后再加以推广;地方应在所辖范围内进行重点领域的试点,探索适合区域的生态补偿机制。
(6)有效性。
建立生态补偿机制应将长期、短期效应结合起来,以保证补偿策略实施的有效性、延续性、滚动性。
1.4 生态补偿理念拓展
当不存在“生态阈值”时,在经济发展初期环境污染会随经济发展而加重,当经济发展到某一水平,环境污染程度最大化,而后环境污染程度随之下降。但任何地区的环境承载能力都存在一个上限阈值。因此,在环境污染不超过“生态阈值”时,应充分运用生态补偿理念促进生态环境保护、社会经济发展和谐相处(图3、表3)。
2 国内外生态补偿现状分析
在生态补偿研究方面,国际PES有坚实的理论基础,充分利用市场机制,依靠政策与制度扶持,形成了较为完备的生态补偿框架体系,实现了生态补偿理念明晰化、普及化。20世纪90年代,鉴于现行经济核算体系与环境生态外部效应的不包容性,我国政府基于国际生态补偿实践经验,才从理论上构建起了我国的生态补偿机制框架。近几年来,我国在国家、地方、区域层面均开展了试点性的生态补偿,但主要限于林业、流域及矿产资源方面的研究。国内外生态补偿研究现状如图4所示。
在生态补偿实践方面,国际凭借完善的产权制度、完备的法律法规体系、成熟的市场调节机制,充分运用公共支付、市场自由调节手段,将资源开发的外部成本内部化,利于生态补偿机制的实施。国内主要在探索的基础上,结合我国现行经济发展模式给人类赖以生存的生态环境带来的负面影响,针对国家“以人文本、建设生态文明”的生态恢复发展策略进行了卓有成效的实践探索,一定程度上遏制了日益恶化的生态破坏,维持了生态服务功能价值的多样性,但我国实施生态补偿的难点与重点、补偿标准的复杂性、补偿方式的社会性制约了我国以公共支付为主的生态补偿模式的发展。国内外生态补偿的实践现状如图5所示。
当前,国外许多国家为有效解决资源、生态保护与经济协调发展的矛盾,都已成功的建立了一套有效的生态补偿机制。西方国家的先破坏后治理的发展模式严重违背了基于生态文明的经济发展规律,我国在发展中一定要从中吸取有益的经验教训。由于国家所处的发展阶段和政治经济制度的不同,我国在适当借鉴国外经验的同时,需要针对我国实际情况开展研究。我国对江、河、湖泊、森林、矿产的补偿基本上以行政干预的方式介入,没能形成规范有效的补偿机制,缺乏相应的保障体系。尽管我国在理论研究和实施案例上已做出了许多探索,但在理论基础、测算方法和实施机制等方面仍存在急需解决的问题。
3 完善我国生态补偿机制策略探讨
在充分考虑我国具体国情、生态环境现状的基础上,通过国内外对比研究,本文将我国在生态补偿基础研究、政策制定、实施、监管方面存在的问题加以总结,并在参考成功范例基础上,针对我国实际提出生态补偿有效改进策略,利于生态补偿机制的规范化、科学化、普及化。
3.1 我国生态补偿机制现状分析
(1)从生态补偿的法制构建基础考虑。
当前生态补偿的法律供应和配套技术性规范不足,如《环境保护法》至今尚未涉及生态补偿的细则条款,《森林法》尚未出台“补偿办法”。法律对生态补偿的规定原则性过强,立法中重视税费征收却忽视规范,如补偿资金多头管理,层层审批,形成补偿资金“上面等”、“下面要”使用效率低下的局面。生态补偿法规对各利益相关者的权、责、利界定不明,导致现行的补偿标准不明、责任不清、补偿不足而且相关立法前瞻预测性差,偏重于事后补救,滞后于生态保护和建设的实际。
(2)从生态补偿实施层面考虑。
我国当前的生态补偿主要限于林业、矿产资源开发、流域补偿方面,几乎全为经济补偿,补偿范围过窄且实施形式单一,造成生态保护付出者心理失衡,引发社会公平性争议,如有些资源保护单行法虽规定了生态补偿制度,但缺少实施细则和下位法,且偏重经济效益,忽视资源生态效益。资源和环境管理部门受自身职能约束,各为其主,具有分而治之的管制主义色彩,导致生态保护与受益脱节,生态保护效率低下;制度实施中缺乏相关利益者广泛参与、监督,忽视生态补偿的公众参与平台建设。
(3)从生态补偿资金管理层面考虑。
我国当前生态补偿资金筹措以财政转移支付为主,配套专项补偿基金,忽视地方政府、NGO、企业和个人对生态补偿实施进展的贡献;补偿标准的制定缺乏科学依据,基本延续“一刀切”政策,因地制宜、自由协商难以体现,导致政策实施脱离实际,如在退耕还林补偿中,全国仅有南、北方两个补偿标准,易出现“过度补偿”或“踩空”现象;生态产品及其服务功能定价因人而异,导致科学、合理的补偿标准量化困难,补偿标准偏低,如生态公益林补贴标准是75元/hm2,远低于林地所产生的经济效益546元/hm2。
(4)从生态补偿长效机制考虑。
当前有限的生态补偿资金难于均衡分摊到各生态补偿区,资金的低效使用和浪费难以保证生态补偿的持续进行;“输血型”的补偿资金在使用上缺乏有效监督,注重经济支付,忽视社会监督机制,使用过程未能明晰化;现行的生态补偿制度实施以工程建设为载体,具有期限性,缺乏持续性、滚动性。
3.2 有效生态补偿机制改进策略探索
(1)强化资源环境产权意识,建立有效评估机制。实现生态环境产权明晰,探索基于生态产权交易的生态补偿机制,明确补偿主体,科学界定补偿对象,有效保护生态环境;借鉴国际经验,建立一支社会化的生态补偿制度监管和评估机构,或参照国家体制设置格局建立地区生态补偿管理机制,对生态补偿建设项目的实施进展、技术指导、日常维护加以监管。
(2)加强生态补偿专项立法,健全融资体系。明确生态补偿主体责任和义务,完善法规体制,适时修订环境保护单行法,制定专门的《生态补偿法》,实现生态补偿机制的网络健全化;设立专项发展基金,利用政策打通环保融资的“瓶颈”,充分利用财政、信贷、证券三种方式推进融资市场建设,建立以政府支付为主,其他社会力量补偿为辅的工作机制,并加强对市场化补偿机制的探索。
(3)加强生态补偿综合管理,实现补偿方式多元化。推进国家、地方、区域、行业多层次协调一致,政府主管、市场运作、公众参与的多元化运营模式建设;鼓励生态环境利益相关者间通过自愿协商实现适合本区域、本项目的财政纵向补偿、地区横向补偿、市场补偿三位于一体的生态补偿模式,实现资金、技术、实物、政策、智力补偿形式的有机结合。
(4)建立环境财政制度,完善资源环境补偿政策。在完善现行环境保护税收政策基础上,将环境财政纳入到当前的公共财政体系,以生态环境补偿基金彩票、生态补偿税、引进国外资金和项目等形式加大财政转移支付中生态补偿力度,同时应规范其征收使用及管理工作,由财政部门统一征收,合理调配,完善资源环境补偿政策。
(5)因地制宜合理确定生态补偿标准,科学制定生态补偿优先序。依据机会成本、生态服务价值理论,坚持因地制宜、分类指导原则,制定可控性强的补偿标准;我国尚不具备全面实施生态补偿的条件,为提高有效补偿资金的使用效率,通过开展基础研究工作,遵循优先补偿项目、重点补偿项目、拓展性补偿项目原则基础上,设立重点领域补偿试点,建立跨区域的生态共享机制。
(6)逐步完善生态补偿基础支撑制度,调整产业结构,加大人力资源开发力度。在中央层面,从立法角度入手对生态补偿措施给予保障,在地方层面,根据当地实际情况出台相应的地方法规;调整产业结构,实现受偿区社会经济系统良性循环;加大对人员生态补偿技术和教育培训,确保受偿区劳动力自主就业,改“输血型”为“造血型”。
(7)完善管理体制,提高公众参与意识,促进生态补偿机制实施可持续性。改变当前生态补偿多头管理、各行其是的现状,建议由环境保护部作为生态补偿的主要管理部门,协调、统一其他各部门的工作;由财政部、税务总局统一收取各项补偿金,制定规范化、系统化的征缴、补偿程序。依托社会舆论的引导作用,提高公众环保参与意识,鼓励公众广泛参与、监管补偿机制的实施,实现有效补偿机制的可持续性。
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生态补偿制度研究 第8篇
( 一) 生态补偿制度概念辨析
1. 关于生态环境
我们使用“生态”时, 指的并不是严格意义上的生态环境。生态环境“是生态学中的一个基础性概念, 它是指以生物为中心事物的生物周围相关事物的集合。……是与人类环境相并列的概念, 自然环境只是人类环境的一部分, 不能与生态环境相提并论”。①应当认为, 生态补偿机制所指的“生态”实际上是自然环境, 是“能够对人类产生直接或间接影响的、自然形成的物质、能量和现象的总体。”②也就是说, 当环境对人类造成影响时, 才需要相关制度的调整, 我国目前生态补偿机制的对象还没有拓展到动物身上去。
2. 关于补偿
从民法的角度来看, 补偿制度不同于赔偿制度, “补偿指的是国家或者政府对经济活动采取的鼓励调控措施或对合法行为致人损害予以填补的措施或征用的对价……赔偿是侵权行为的责任方式”③。可以看出, 补偿是出于社会公正, 在合法行为致人损害时, 法律强制规定政府、其他组织或者个人对权利遭受侵害的人进行救助的一种制度, 可以认为是一种道义上的责任。而赔偿一般能确定责任人, 在责任人具有承担责任的能力时, 由侵害人独立承担对被侵害人的赔偿责任, 其目的也是让利益重新达到一种均衡的状态。但是因为环境具有特殊性, 所以生态补偿机制的“补偿”不同于民法意义上的补偿, 环境问题的侵害人和环境改善的受益人难以确定, 也可以认为环境污染是社会责任, 而环境改善的受益人包括了社会上的每一个人, 所以环境补偿不是一种道义举措, 而是一种经济手段, 为的是平衡在不同主体之间的环境成本与收益。另外, 有学者认为广义上的生态补偿包括了对环境污染的补偿, 但是环境污染对人身财产造成损害的本身就属于侵权法上的违法行为, 应当承担侵权赔偿责任。
3. 生态补偿制度的概念
生态补偿机制诞生于西方发达国家, 我国早在上世纪五十年代就出现了生态补偿制度的雏形, 最早明确确定生态补偿制度的是我国的《森林法》, 第8 条规定: “国家设立森林生态效益补偿基金, 用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用, 不得挪作他用。”随后, 《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》等也相继规定了生态补偿制度。一般可以认为“生态补偿是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的, 根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本, 运用财政、税费、市场等手段, 调节生态保护者、受益者和破坏者利益关系的制度安排。”④概括来说即是“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复。”⑤
( 二) 生态补偿制度的理论基础
1. 生态环境的属性
有学者认为“私人物品是既有排他性又有竞争性的物品, 公共物品是既无排他性又无竞争性的物品, 共有资源是有竞争性而无排他性的物品, 自然垄断物品是有排他性但没有竞争性的物品。”⑥由此我们可以推测出, 生态补偿制度中的生态环境是一种共有资源, 一定环境区域的所有人都可以享有, 并且外来者也可以享受到这个地区的生态环境, 但是良好的生态环境的总量是有限的, 一部分人多消费了, 或者消费总量增加, 就会有一部分人的利益受到损害, 所以应当对受害方给予补偿。
2. 生态环境破坏的负外部性
现实中, 生产者以及消费者不会主动考虑环境成本, 对于生产者而言“当企业家决定生产什么以及生产多少时, 通常只考虑所生产的产品价格和为了生产必须支付的费用, 包括劳动力、原材料、机器和能源等。”⑦而对于消费者, 由于已经对所消费的物品或多或少的付出了代价, 作为理性的人, 一般更加关注于减少付出, 而不是增加自己的消费成本。向环境排放废弃物或者索取环境资源都具有突出的外部不经济性, 对生态环境的损耗最终由社会承担, 因地理位置或其他因素的差异, 某些社会成员将会承担更多与其收益不符的损失。
3. 生态环境建设的正外部性
与生态环境破坏相对应, 生态环境的建设具有明显的经济正外部性。从我国现行法律的规定来看, 我国的生态补偿资金一般都用于生态环境的恢复, 例如退耕还林、退耕还草、育林治沙等项目。生态环境恢复的过程实际上是祛除环境中过多人为干涉的痕迹, 努力使环境恢复原始状态, 生态环境恢复的越好, 越要避免开发利用, 其经济产出将会比较低。与之相对的, 生态环境的建设需要大量人力、财力投入, 高投入、低产出是生态环境建设的特征。生态建设和环境保护所带来的生态收益在相应区域内被无差别的消费, 任何人都能享受到生态环境改善所带来的健康等方面的好处, 却可以轻易逃避支付享受优良生态环境的代价。从技术上说, 因为环境的整体性和流动性, 生态环境改善所支付的代价如何分摊也是难以解决的问题, 对生态建设进行政策倾斜就是必不可少的手段。
二、我国生态补偿制度现状
( 一) 生态补偿制度性质
首先我们必须明确, 生态补偿制度与通过产权界定来解决环境问题是互补的, 是对私权的限制和补充, 我国的生态补偿是政府行为。根据科斯定理“如果环境外部性的制造者和受害者之间不存在交易成本, 只要其中一方拥有产权 ( 不管何方) , 将会产生最优结果, 这意味着在有些情况下, 能够通过重新明确所有权来解决有关环境外部不经济性带来的问题。”⑧但是, 以人类目前的能力来说, 生态环境的公共性是难以克服的, 即使在已经确定产权的环境要素上, 要维护所有权, 免于遭受环境问题的损害, 成本可能大于它的收益。
( 二) 生态补偿制度的内容
1. 生态补偿的主体
生态补偿的主体因其在法律关系中的身份不同, 主要分为给付主体和接受主体。
生态补偿的给付主体应当是生态环境的污染破坏者和生态效益的受益者, 从我国法律规定来看, 我国政府充当了最主要的给付主体。首先, 国家是生态环境开发中最主要的受益者, 也可以通过税收或者其他财政手段从国民手中取得环境使用的代价。其次, 我国的自然环境属于国家所有, 大规模生态开发决定都是由政府做出的, 造成生态大范围破坏的责任者也是政府, 所以国家应当承担起生态破坏的补偿责任。另外, 受益的企事业单位或者个人也通过缴纳环境资源使用费或者转让费、提供工作岗位、恢复环境等方式间接承担起生态补偿的义务。
生态补偿的接受主体是“生态补偿的被补偿者, 主要指资源开发活动中和环境污染治理过程中因资源损耗或环境质量退化而直接受害者和在生态建设中为生态利益而牺牲自身利益者。”⑨具体包括: 因环境污染或生态破坏受损的人, 在三峡工程建设过程中, 大量的三峡移民不仅离开了祖地, 也放弃了传统的营生手段, 没有政府的财政补偿, 很难开始新生活; 因生态环境建设受损的人, 包括了被征用农地用于育草、育林、对牲畜实行圈养的人; 从事生态建设的人以及因生态保护而丧失机会的人。
2. 生态补偿的标准
我国生态补偿大都依据“生态保护者的投入和机会成本的损失、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本以及生态系统服务的价值”⑩等几个要素作为生态补偿的标准。因为生态环境的地区差异以及经济发展水平的不同, 各个地方的具体规定也不相同。有学者对生态补偿的准则提出了一些建议: “1、在国家的经济发展水平和其对生态效益的需求间寻求平衡。2、因地制宜、分类指导。3、生态补偿的标准与生态建设产生的生态效益和生态建设者的损失一致。”11
( 三) 我国生态补偿制度的缺陷
1. 制度层级低
我国的生态补偿制度分散在各单行法规当中, 环境保护基本法中没有规定生态补偿制度, 不利于生态补偿制度的完善和执行。生态补偿制度没有纳入环境保护基本法与我国的环境法立法传统有关, 我国的环境法多污染管制的法规, 对于自然资源方面的规定较少, 我国自然资源方面的法规基本都是以单行法的形式出现, 而生态补偿机制更多与自然资源利用有关, 环境保护基本法中没有生态补偿制度也不足为奇。环境法的基本制度多体现出行政强制的印记, 如排污收费制度、“三同时”制度等, 生态补偿制度要求政府最小化行政强制, 更多与相对人进行协商, 具有很强的平等性, 这也是我国政府所不熟悉的行政方式。但是, 随着我国环境治理理念必须转变, 生态补偿制度有必要纳入环境保护基本制度中。
2. 行政体制混乱
生态环境是一个整体, 生态环境补偿也必须协调各个要素, 协调发展, 才能取得相应的效果, 但是行政主管单位之间却是相互分离, 整个国家的生态环境也因一定界限划分成了不同的行政区域, 在环境管理问题上, 行政权力交叉和行政管理空白同时存在。生态补偿的资金来源应当是企事业单位缴纳的排污费或者自然资源开发使用费等, 不同的污染排放和不同种类自然资源的使用都有不同的部门来管辖, 收费不合理, 税费项目过多, 增加了使用者的负担, 容易造成生态使用者逃避监管。跨部门, 跨地区的生态环境问题难以解决, 有时甚至出现一边治理、一边污染的情况, 在水污染治理上尤其显得突出, 上游省市水污染治理不力, 下游省市的治理压力就会增加, 还容易造成部门之间、地区之间的纠纷, 不利于国家的和谐。
3. 政府角色的多样性
政府和民众之间因生态补偿而发生纠纷的, 一般都集中在生态补偿款项的数额问题上, 生态补偿制度对生态环境估价没有做出明确的规定, 补贴款数额一般是当地政府临时做出的决定, 在确定补偿款的过程中, 政府充当的是行政主体的角色, 以土地征收为例, 政府往往通过发布行政命令, 低价从农民手中取得土地, 由于身份不对等, 农民在此过程中甚至没有议价的资格, 部分人不同意的, 政府还会采取行政强制手段。但是, 政府是以交易者的身份将土地卖给开发商, 能够充分发挥政府的议价能力, 甚至还能发挥出比开发商更加强大的议价能力。自然资源价值人为差异化, 加大了社会的不公平。
4. 调控手段的单一性
行政转移支付款项是生态补偿制度的主要资金来源, 从我国现行的法律规定可以看出, 我国的生态效益补偿基金是以国家财政预算的方式建立的, 生态补偿基金纳入国家公共财政支出预算。而生态补偿资金的来源一般都是企事业单位或者个人缴纳的资源环境使用费, 例如我国《水法》第48 条规定“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人, 应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定, 向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证, 并缴纳水资源费, 取得取水权。”这里的水资源费实际上是资源的价值而不是生态的价值, 忽略了生态环境整体创收的能力, 仅仅通过外部调节, 不仅在资金的数量上不能满足需求, 也是不可持续的。
三、我国生态补偿机制的完善
( 一) 指导思想
生态补偿制度作为一项以政府为主导的制度, 它面临的最大风险是政府失灵, 应对政府失灵, 首要应当完善立法, 加强对政府行为的监管, 提高公众参与的程度。
另外, 应当明确生态补偿的实质是要求因资源开发利用或生产活动对生态环境造成不良影响的主体为其行为后果承担责任, 可以认为这是法律责任或者道义责任, 但是更多应当是一种经济意义上的责任, 我国的生态补偿机制缺少经济激励机制, 不利于提高生态补偿制度的效率。应当引入市场机制, 增强生态环境利用的竞争性和排他性。
( 二) 完善我国生态补偿制度的具体措施
1. 管理体制的完善
我国现有的资源环境管理体制部门化、地区化, 不同部门地区之间的协调机制不够完善, 在治理环境的过程中难以达成一致, 部门、地区之间容易就生态环境的责任进行推脱。完善管理体制, 首先需要明确统一的指导思想, 我国生态补偿制度相关规定散落在各单行法中, 应当在环境基本法中对生态补偿制度进行统一的规定, 确定其环境保护基本制度的地位, 同时出台全国性的实施细则, 对地方和部门的行动进行协调指导。在管理体制上应当层级分明, 有统一的领导机构, 对责任进行分配, 并且建立追责机制, 保证法律得到切实执行。
2. 建立生态补偿税、费制度
生态补偿费指的是“环境保护行政主管部门对开发利用生态环境资源的生产者和消费者直接征收的, 用于保护、恢复开发利用过程中造成的自然生态环境破坏的费用。”1○2生态补偿费不同于水资源使用费等费用, 水资源使用费、矿产资源使用费等是因使用资源而付出的对价, 其中包含的是资源作为物品的市场价值, 而不是自然资源整体的生态价值, 征收生态补偿费能够更正市场对生态环境资源估价过低的行为。同样的, 我们还可以建立生态补偿税收政策。
3. 完善生态补偿基金制度
我国已经在一定程度上建立起了生态补偿基金制度, 但是远不够完善, 不能达到生态补偿的理想效果。生态补偿资金的多少与生态补偿的效果息息相关, 在现有的基础上, 应当拓宽资金的来源渠道, 除了增设生态补偿税费制度之外, 国家应当加大生态环境投入在国民生产总值中的比重, 加大财政拨款。国家也可以设立开放式的公众基金, 促进民间资本在生态环境保护中起更大的作用。
4. 建立直接议价的机制
只有真正的生态环境使用者和生态环境需求者才能了解生态环境的价值, 政府作为生态环境的补偿主体, 在实践中可能会出现低估环境价值的情况, 并且政府作为使用者和出让者的中间人, 增加了双方的交易成本, 降低了交易的效率, 加大了受让人的财政负担, 也减少了出让人的直接收入, 让受益人和受损人之间直接进行议价, 能够让双方的利益都最大化。
摘要：生态补偿机制作为应对经济外部性对生态环境造成损害的有效措施, 能够很好平衡生态环境利用者的投入产出之间的关系, 是市场调节手段的有效补充。我国的生态补偿制度萌生已久, 但是在规范建设、资金的收集使用等方面, 存在一些缺陷。为了更有效发挥生态补偿制度的功能, 我国需要在基本法制定、环境管理机构建设、经济激励制度等方面进行创新和改革。
关键词：生态补偿,外部性,制度现状,制度完善
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生态补偿 第9篇
矿业城市是以采矿和在此基础上发展起来的加工工业为主要职能的城市。在一段时期内, 矿业在城市产业结构中占据主导产业或支柱产业地位, 多具有周期性的特点[3]。长期以来, 它为国民经济的发展提供了能源、工业原料和农业生产资料, 并为国家贡献了巨额的利税。然而, 矿产资源的开发又对矿区的生态环境造成了严重破坏, 导致许多矿区可持续发展能力下降。因此, 如何调整生态损害与保护的关系, 加速矿区生态环境的修复和对矿区进行生态补偿机制已成为我国当前一项十分重要的任务[4], 对矿区的生态补偿进行研究, 也越来越受到学者的关注, 所用方法有HEA法[5]、生态足迹法[6]、理论研究方法[7]等。本文将在前者研究的基础上, 运用生态足迹法对矿区的生态补偿进行研究。
1 研究区概况
焦作市位于河南省西北部, 北依太行, 南临黄河, 与郑州、洛阳、新乡、济源和山西晋城相邻, 土地总面积4072km2。城市处于太行山脉与豫北平原的交接地带, 北高南低, 地貌类型多样。矿产资源丰富, 目前探明储量的有煤炭、石灰石、铝矾土、耐火粘土、硫铁矿等20多种, 是豫西北综合开发规划先行试点地区, 其中煤田可开采储量6亿t。它是因煤而兴起的典型的矿业城市, 近十几年来随着矿产资源的日益枯竭, 工业企业亏损严重, 资源转型迫在眉睫。1999年底, 焦作实施“旅游带动”战略, 如今已实现了资源转型, 2004年被评为“中国优秀旅游城市”, 旅游基础设施不断完善, 旅游线路日趋成熟, 旅游服务功能日臻完备[8]。
2 研究方法
2.1 生态足迹概念及原理
生态足迹是指生产一定人口所消费的资源和吸纳这些人口消费产生的废弃物所需要的生态生产性土地的总面积。这一概念既反映了人类对地球环境的影响, 又包含了可持续性的机制[9], 是近年来国际上一种重要的判别可持续发展程度的生物物理量方法[10], 自1999年引入国内以来, 就受到了学者的青睐[11,12,13,14]。其计算公式为:FE=Nfe=Nrj∑ai=Nrj∑ (Ci/Pi) 。式中, FE为总生态足迹 (hm2) ;N为人口数;fe为人均生态足迹 (hm2/人) ;Ci为i种商品的人均消费量;Pi为i种商品的平均产量;ai为i种交易商品折算的人均生物生产性土地面积 (hm2) ;i为消费商品和投入的类型数;rj为均衡因子;j为生物生产性土地类型数。生物生产性土地分为耕地、林地、草地、化石燃料地、建筑用地、水域六类。由于不同类型土地单位面积生物生产能力差异很大, 为使计算结果转化为一个可比较的标准, 有必要对每种生物生产面积乘以均衡因子, 以转化为统一的、可比较的生物生产面积。均衡因子的选取来自世界各国生态足迹报告。目前以上6种地类的均衡因子分别为2.8、1.1、0.5、1.1、2.8、0.2[15]。
在生态足迹方法中, 将现有各种物理空间的面积乘以相应的均衡因子和当地的产量因子, 即可得到带有世界平均产量的世界平均生态承载力。同时, 根据世界环境与发展委员会 (WCED) 的建议, 扣除12%的生物多样性保护面积。区域总生态承载力计算公式为:CE=N.ce=N∑ (bjrjyj) 。式中, CE为区域总生态承载力 (hm2) ;ce为人均生态承载力 (hm2/人) ;b为人均生物生产性土地面积 (hm2) ;y为产量因子, 是指一个国或区域j类土地的平均生产力与j 类土地的世界平均生产力的比值;N、j同上。
计算生态承载力时, 由于同类生物生产土地的生产力在不同国家和地区之间存在差异, 因而各国、各地区同类生物生产土地的实际面积不能直接进行对比。为了在地域间具有可比性和可累加性, 需要把研究对象的每类土地的面积换算为具有相应类土地全球平均生产力的等量面积, 换算系数即产量因子, 是一个国家或地区某类土地的平均生产力与世界同类平均生产力的比率。依据1997 年 Wackernagel 等对中国生态足迹计算的取值, 以上6种地类的产量因子分别为1.66、0.91、0.19、0、1.66、1[12]。生态赤字 (盈余) 的计算公式为:生态赤字=生态足迹-生态承载力。若区域的生态足迹超过区域所能提供的生态承载力 (计算结果为正) , 则出现生态赤字;若区域的生态足迹小于区域的生态承载力 (计算结果为负) , 则表现为生态盈余。
2.2 生态补偿的计算方法
生态补偿的计算公式为[16]:V= (CE-FE) ×p×1/ (r森×y森 ) 。式中, V为生态补偿的金额;CE为生态承载力;FE为生态足迹;p为当前河南省对其生态单位面积生态公益林的补偿数额。依据河南省森林生态效益补偿基金管理办法, 当前生态公益林补偿基金平均标准为每年75元/hm2;r森为林地的均衡因子;y森为林地的产量因子。
3 结果与分析
焦作市生态足迹的计算主要包括生物资源的消费和化石能源的消费。根据《焦作市统计年鉴》和《河南省统计年鉴》, 其生物资源消费分为粮食、蔬菜、油料、肉类, 禽蛋、水产品、食糖、奶类、酒类, 其中商品的平均产量 (Pi) 采用联合国粮农组织1993年有关生物资源的世界平均产量资料;能源消费包括原煤、焦炭、柴油、燃料油、热力、电力6类。根据我国能源折算系数, 将能源的具体消耗量折算为统一的能量单位, 再以该化石能源世界平均能源足迹为标准, 计算出所需的化石能源用地和建设用地的大小[9], 转换参数见表1。
注:根据参考文献[17]整理。
将以上各种生物资源和能源的消费计算得到的各种生物生产面积类型进汇总, 根据以上公式得到表2。其中, 在计算生态承载力时各土地类型的面积依据焦作市国土资源局土地利用变更调查统计资料, 各年总人口数和GDP值来自《焦作市统计年鉴》。
3.1 2004—2010年生态足迹和生态承载力分析
由表2可知, 焦作市的人均生态足迹从2004年的2.6793 hm2/人增加到2008年最大值3.5627 hm2/人, 2010年又下降到3.3132 hm2/人, 上升与下降的速度都较平缓, 但2004—2010年总趋势是增加的, 增加了0.24倍;人均生态承载力变化较平缓, 基本上都为0.32 hm2/人;人均生态赤字的增长趋势与生态足迹大致相同, 2008年达到最大值3.2426 hm2/人, 2004—2010年增加了0.27倍, 但均为正值且较高, 说明矿区内居民对自然的影响超出其生态承载力的范围, 矿区内生态环境脆弱, 处于不可持续状态。
2004—2008年, 人均生态足迹与生态赤字上升, 说明焦作虽然实现了城市转型, 但煤炭仍是主导产业, 在煤炭资源开采和加工过程中消耗了生态足迹, 使其资源发展处于不可持续状态。2008年后焦作市人均生态足迹与生态赤字有所下降, 说明焦作在转型的过程中以旅游资源为依托改善了地区环境, 实现了旅游资源和市场的完美对接, 形成了“春赏山花、夏看山水、秋观红叶、冬览冰挂” 四季特色突出、主题鲜明的整体品牌优势[18]。
3.2 2004—2010年生态补偿分析
由表2可, 焦作市所支付的生态补偿基金从2004年的6亿元增加到2008年的8.42亿元, 下降到2009年7.92亿元, 2010年又增至7.95亿元, 这主要是由于焦作市在由“煤城”转变为“旅游城市”的过程中, 加大了对森林资源的保护, 建设“国家园林城市”取得了成效。2008后生态补偿基金的变化, 一方面说明随着人口的增加, 对建筑用地的需求增加, 一些林地改为建筑用地, 导致2009年补偿基金减少;另一方面说明焦作市严格贯彻保护耕地的基本国策, 控制非农业建设用地占用耕地、林地, 并在提高建筑用地的集约度和增加建筑用地的容积率方面取得了一定成效, 使林地面积相对2009年有所增加, 导致补偿基金增加。补偿金额占GDP比例2004—2010年逐渐减小 (从0.014%减小到0.006%) , 这对减小焦作市的财政压力, 把更多的基金用于发展旅游业, 促进城市转型与持续、健康发展具有重要的意义。
注:横轴为预测年份距2003年的年数, 2004年为1。
3.3 生态赤字及生态补偿趋势预测
本研究利用Excel分析焦作市2004年生态赤字的发展变化与年份的关系, 对焦作市生态赤字及生态补偿趋势进行预测, 见图1。假设焦作市未来几年的人口增长率、消费模式等仍保持2004—2010年的发展模式, 可预测出2015年人均生态赤字为1.1438 hm2/人, 生态补偿基金为7.50亿元, 生态赤字和生态补偿基金均有所减少, 可见焦作通过城市转型调整产业结构, 促进可持续发展, 取得的成效将更加显著。
4 结论与讨论
2004—2010年焦作市均处于生态赤字状态, 可持续发展状态较差, 经济发展在一定程度上是通过向外输出本地资源和环境为代价的。这种对自然资源的过度依赖, 是矿区出现生态赤字的主要原因, 也是矿业城市共同存在的现状。2004—2008年生态补偿金额持续增加, 说明焦作市在城市转型的过程中加强了对森林资源的保护, 建设园林城市取得了一定成效。
焦作市的生态赤字和生态补偿金额均在2008年达到最大值。2008年后, 焦作市的生态赤字有所下降, 说明该市经过多年的经济转型实践, 已初步取得了一些成果。尽管如此, 2010年焦作市人均生态赤字仍为 2.9989 hm2/人, 处于不可持续状态。生态补偿金额有所减少, 说明随着人口的增长, 一些林地改为建筑用地等, 导致林地面积有所减少。生态补偿金额占GDP比例逐渐减少说明, 随着经济的发展和人口的增长, 焦作市用于生态补偿的财政压力逐渐减小, 可把更多的资金用于旅游业, 让旅游业塑造焦作市的美好形象, 促进城市可持续发展。
根据焦作市生态赤字 (余盈) 和生态补偿基金的预测模型预测, 2015年焦作市的生态赤字为1.1438 hm2/人, 生态补偿基金为7.50亿元, 两者均有所减少。因此, 焦作市应继续走城市转型之路, 结合优越的地理位置和云台山、神农山等丰富的旅游资源, 适时调整产业结构, 从“资源主导”到“科技主导”, 从开发矿产到开发旅游, 以科技为支撑, 以旅游业塑造焦作为形象, 充分利用现有资源, 加快发展接替产业[19], 促进城市健康与持续发展。
流域生态补偿机制研究 第10篇
生态补偿机制是建立在环境资源价值理论、环境经济学与循环经济理论基础上的一种合理的制度模式。自然资源有偿使用是生态补偿机制的核心内容, 即把自然资源当作一种特殊商品, 让自然资源使用人、生态受益人在合法利用自然资源的过程中, 对自然资源所有权者、对生态保护付出代价者支付相应费用, 即使环境污染的外部性内部化。流域生态补偿机制, 就是用计划、立法、市场等手段解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。即把保护流域生态环境的责任和利益进行分割, 获益方对为保护流域生态环境做出牺牲的一方进行补偿协调, 以维持“义务与权益”的平衡。其目的是促进流域共同发展, 体现生态保护的经济价值和市场价值。
2 国内外研究现状与分析
环境问题之所以产生并日趋突出, 其根本原因就在于在现有的制度安排下环境存在着强烈的外部性环境污染具有很强的负外部性, 污染者所承担的成本远小于社会承担的成本, 所以仅受自身成本约束的污染者将会使环境污染超出社会最优量, 即超过环境的耐受值。而环境保护则具有很强的正外部性, 保护者所获得的利益小于社会的收益, 所以仅受自身利益激励的保护者也不会有足够的动力去提供社会所需要的环境保护。由此可见, 外部性的存在导致了环境资源无法实现优化配置。国内许多污染现象的存在, 如太湖蓝藻事件就是一种负外部性的典型例证。
多年来, 为了保障流域的生态安全、保证流域水资源的可持续利用, 大多数河流上游地区都投入了大量的人力、物力和财力进行生态建设和环境保护。然而, 我国大多数河流的上游地区往往是经济相对贫困、生态相对脆弱的区域, 这些区域很难独自承担建设和保护流域生态环境的重任, 同时这些地区摆脱贫困的需求又十分强烈, 导致流域上游区域发展经济与保护流域生态环境的矛盾十分突出, 而如何协调好这种关系, 就需要下游受益区和中央政府来帮助流域上游地区分担生态建设的重任。即实施中央及下游受益区对流域上游地区的补偿机制。
上世纪50年代以来, 鉴于在经济社会发展中存在的资源耗竭和生态破坏问题, 一些国家和地区尝试采用经济手段予以解决。这种利用经济手段调整经济社会发展与生态保护关系的思想, 在1992年联合国《里约环境与发展宣言》及《二十一世纪议程》中是这样表述的“:在环境政策制定上, 价格、市场和政府财政及经济政策应发挥补充性作用;环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上;价格应反映出资源的稀缺性和全部价值, 并有助于防止环境恶化。”由此, 生态环境补偿问题开始被更多国家认识并付诸实践。
Savy et al. (2002) , Pagiola et al. (2004) 认为, 流域水生态补偿专指对水资源生态功能或生态价值保护和恢复或损害的补偿, Tognetti等 (2004) 认为流域水生态补偿应该是流域下游对流域上游保持水质、水量的生态服务所给予相应的补偿。ognetti等 (2004) 认为, 流域水生态补偿应该是流域下游对流域上游保持水质、水量的生态服务所给予相应补偿。Rosa etal (2004) , Pagiola (2005) 等认为流域水生态补偿应与促进生态保护与投资、减少贫困和改善流域内的民生联系起来。
现在国外对生态补偿机制的建设已逐步制度化、法律化。如日本建立了水源林资金, 由河川下游的受益部门采取联合集资方式补贴上游的林业, 用于上游的水源涵养林建设;法国建有国家森林基金, 以由政府主持受益团体直接投资、建立特别用途税及发行债券三种方式开辟林业资金来源渠道。还有一些国家通过对污染者和受益者收费来积累资金用于生态环境建设和流域管理。
我国国内的许多学者都十分重视流域生态补偿的研究, 我国学者王金龙等 (2002) 对流域生态补偿问题进行了研究;秦丽杰等 (2005) 对松辽流域水资源区域补偿对策进行了研究。金蓉等 (2005) 从生态补偿效应评估入手, 对内陆河流域生态补偿机制作了探讨。孙莉宁对安徽省流域生态补偿机制进行了探索;张惠远等 (2006) 从对不同尺度流域选择不同补偿方式设计的角度上进行了研究;李磊 (2007) 则从对流域生态补偿的运作机制及其法制完善问题上做了探讨;而刘晓红 (2007) 则尝试利用“成本恢复法”对太湖流域的生态补偿标准进行了实证分析。国内学者关于流域生态补偿机制的相关研究, 大都注意到现有的流域管理体制的缺陷, 横向管理体制不健全, 尤其是缺少跨省市、跨流域、跨部门的协调体制, 无法解决跨省市之间、上下游和行业间生态环境补偿问题。补偿资金的筹措和运作缺乏相应体制和法律政策支持, 生态补偿量化技术难度高等问题。对于生态补偿补偿前提产权分配问题、补偿方式的多样性、生态法制化等问题上取得了一定的研究成果。
3 流域生态补偿实施中存在的难点
3.1 流域生态补偿实施前提——明确流域生态补偿的补偿主体与补偿对象
流域水生态补偿的范围有两层含义, 一是生态补偿的区域, 二是生态补偿的服务类型, 即对哪些生态服务进行补偿。流域水生态补偿应该遵循保护者受益、损害者付费、受益者补偿的原则。双方应建立 “环境责任协议”, 如果上游地区污染下游就要对下游地区赔偿;反之, 如果上游地区提供给下游的是得到有效保护的、优于标准的水质, 下游地区就应该对上游地区所做的贡献给予适当的补偿。流域水生态补偿的受益者应该是流域水生态的保护者或流域水生服务的提供者, 以及流域水生态破坏的受害者, 流域水生态补偿的支付者应该是流域水生态服务的受益者流域水生态的破坏者。
3.2 流域生态补偿评估依据与补偿标准的确定
生态补偿政策的根本目的是调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系, 对于一个涉及众多利益相关者的政策, 要保证公平和合理, 就必须让利益相关各方公平参与。但我国目前的现状是部门立法, 强势群体立法, 博弈和谈判地位极不均衡, 立法者本能地会为本部门谋取利益, 一些利益相关者的话语权和参与权被剥夺, 一些政策从诞生那天起就有失公平和合理。生态补偿标准普遍过低。在补偿标准的制定上, 补偿评估过于单一化没能充分考虑农民、企业团体和各级地方政府的意愿和希望, 也没有充分考虑他们的成本和损失, 使补偿产生抵触情绪。
正确评估最优流域生态补偿数量是保持流域生态补偿机制持续性, 理顺流域各利益相关者关系的关键。流域生态补偿标准确定的依据:
(1) 提供流域生态服务的成本。
包括建设成本和机会成本, 主要包括上游地区涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施, 以及进一步改善流域水质和水量而新建流域水环境保护设施、水利设施、新上环境污染综合整治项目等方面投资和节水的投入、移民安置的投入;以及上游地区为水质水量达标所丧失的发展机会的损失以及限制产业发展的损失等。
(2) 流域生态服务的价值。
其反映了生态服务对于某一社会所具有的全部潜在的经济价值。但此计量还很困难。关于生态服务价值的计量方法有三种:市场价值法、替代市场价值法、意愿调查法。目前生态补偿的计量还是以市场价值法为主, 后两种作为参考做定性判断。如上下游流域之间的补偿数量可根据上游污水流进下游的量和治理这些污水下游用的总成本来制定, 而污水量、治污所用的材料、人力物力成本都是可以得到数据的, 是可行的。
参考文献
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关于流域生态补偿的思考 第11篇
2013年，十八届三中全会提出“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。2014年政府工作报告提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。流域是开展地区间横向生态补偿的重要载体，流域通过水将生态受益区和生态保护区有机联系到一块，利益关系相对明确，有关利益主体具有开展横向生态补偿的现实需求和可能。
一、国外流域生态补偿
国外一般将流域生态补偿称为“流域生态系统服务付费”（Payment for Water-shed Ecosystem Services，PWES），起源于流域管理，通常包括流域生态破坏补偿和流域生态重构与建设补偿。美国1933年实施的田纳西河流域管理计划，被认为是最早将流域生态补偿应用于流域管理和规划的实践，该计划通过生态补偿筹集到了用于流域管理和综合开发的资金。国外开展流域生态补偿，主要是根据水质和水量，流域上下游地区经过协商确定双方都能接受的补偿额度，大部分都是市场化的生态补偿模式。
（一）国外流域生态补偿主要采取市场化的方式
在国外流域补偿中，基本以市场化的流域生态补偿方式为主，但政府也发挥了积极作用。国外之所以能够在流域补偿时采用市场化的方式，最主要的原因就是国外的自然资源产权比较明晰，补偿的对象十分明确，相关的利益主体可以通过协商的方式确定双方都能够接受的补偿额度。同时，政府也在推进流域补偿中发挥了积极作用，比如颁布法律、制定标准、加强监管等，同时还为流域生态补偿的参与主体积极搭建合作平台。
（二）国外流域生态补偿一般将水质水量作为补偿额度的重要参考
水是重要的生态产品，并通过水将补偿方和受偿方联系起来。在国外流域生态补偿中，一般将水质和水量作为生态补偿额度的重要参考。比如在国外的主要饮用水源区，往往通过对用水户征收相关费用，对上游地区农户进行补偿，促进上游地区农户采用环境友好型的耕作方式，确保上游地区能够为下游地区提供优质的水源。国外除了根据受偿方提供的水质和水量确定补偿额度外，还会通过提供技术援助、购买环保设备等方式对上游地区进行补偿。
二、国内流域生态补偿
（一）新安江流域生态补偿机制
新安江流域生态补偿试点是我国构建跨省间流域生态补偿机制的一次重要实践，对推进我国跨省流域生态补偿机制建设具有重要意义。新安江流域之所以可以作为全国首个跨省际流域生态补偿试点除了安徽和浙江省政府的积极合作外，还有一些不可忽略的客观因素：其一，补偿双方责任主体易于确定，新安江所流经的省份仅有安徽和浙江，两省上下游之间的关系明晰；其二，利益关系较为明显，安徽境内的新安江流域占到了流进千岛湖径流量的68%以上；其三，下游浙江省政府经济发展状况良好，地方财力能够支持进行横向生态补偿。
（二）海河流域京冀间生态环境补偿
在京冀两地政府的共同努力下，北京市围绕农业节水、水污染治理、水源涵养等同张家口和承德两市开展水资源利用合作和流域生态补偿。具体的生态补偿项目有：一是小流域治理。1996—2004年，北京市每年向承德的丰宁、滦平两县各提供资金100万元，1997年向张家口赤城县提供资金50万元，用于局部小流域综合治理工程。二是水资源节约和水环境治理。2005年，北京市与张承两市分别组建了京张、京承水资源环境治理合作协调小组，确定北京连续5年每年支持资金2000万元，用于张承地区相关区县水资源环境质量项目。三是根据2006年北京市与河北省签署的《关于加强经济和社会发展合作备忘录》，实施潮白河流域水稻改种玉米等低耗水作物的“稻改旱”工程。2006年，在张家口赤城县实施“稻改旱”1.74万亩，北京市按照每年每亩450元给予农民补偿。2008年，密云水库上游继续实施10.3万亩“稻改旱”工程，补偿标准由每亩450元提高至550元。同时增加每亩10元的管理费用。四是水源保护林工程建设。北京市财政支持河北省有关市县开展生态水源保护林建设、森林防火基础设施建设和林木有害生物联防联治等项目。
（三）省内流域生态补偿
中国东部省份，如辽宁、山东、浙江、江苏、福建、广东等，已在行政辖区内的流域开展了流域生态补偿工作。2003年，中共浙江省委《关于贯彻落实党的十六届三中全会精神进一步完善社会主义市场经济体制的决定》明确提出，“建立生态补偿机制，推动欠发达地区跨越式发展，使欠发达地区的发展成为经济新的增长点”；2005年起，浙江省人民政府发布《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》中明确提出，要探索区域间生态补偿方式；2008年，浙江省人民政府办公厅颁布了《浙江省关于生态环保财力支付试行办法》，明确了“谁保护、谁得益；谁改善、谁得益；谁贡献大、谁多得益”以及“总量控制、有奖有罚”的财力转移支付原则。辽宁省2008年出台并实施了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》，以地级市为单位，对主要河流出市断面水质进行考核，水质达不到目标值的上游地区将给予下游地区补偿资金。福建在省辖区、市辖区的3个流域的上下游实施生态补偿机制试点。
三、流域生态补偿的主要思路
（一）加快自然资源资产所有权、使用权、收益权、转让权、监管权等产权制度建设
完善自然资源资产产权，明确自然资源的“主人”，确定补偿的主体和对象，这是开展流域生态补偿的前提和基础。自然资源资产产权界定或者说初始分配的不同造成了事实上的发展权利的不平等，而我国自然资源资产产权行使人的过度虚化又使得自然资源资产所有人和使用人很难获得生态产品收益。通常，生态功能区要比非生态功能区遵守更为严格的生态保护标准，从而在很大程度上丧失了一定的发展机会。比如在流域的上游要比下游地区遵守更为严格的水环境保护标准，这就迫使上游地区对其经济行为做出超出一般的限制和调整，这种调整或者限制实际上造成上游地区发展权利的部分丧失，以便使下游地区的生态服务得到保障，因此需要下游地区对上游地区给予一定的补偿。中共十八届三中全会提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。明确界定依附在自然资源资产上的所有权、使用权、收益权、转让权和监管权（“五权一体”）是形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度的核心，是建立流域生态补偿制度的前提和基础，要加快完善以“五权一体”为主要内容的自然资源资产产权制度，即进一步明晰自然资源资产的所有权、规范自然资源资产使用权、保障自然资源资产收益权、激活自然资源资产转让权和理顺自然资源资产监管权，为推进建立流域生态补偿制度提供保障。
（二）探索资金补偿、共建园区、人才培训等多元化补偿方式
流域生态补偿的补偿方和受偿方之间具有密切的利益关系，双方可以探索资金补偿、共建园区、人才培训等多元化的补偿方式，在确保水质水量的前提下，实现流域生态补偿补偿方和受偿方的互利共荣。一是按照生态有价的理念，积极开展资金补偿。根据受偿方提供的生态产品的数量和质量，合理确定补偿资金额度。二是流域补偿方和受偿方之间可以通过共建园区的方式开展补偿。上游地区或者送水地区由于生态环境保护的需要，很多产业发展受到限制，其财税收入受到很大影响。下游地区或者受水地区一般经济比较发达，在产业发展方面有着独特的优势。下游地区或者受水地区可以在自己的产业集聚区内专门划定一定的范围，与上游地区或者受水地区共建园区，在财税收入等方面共同分享，实现对上游地区或者送水地区的补偿。三是上游地区或送水地区可以与下游地区或受水地区积极开展人才培训合作。上游地区或送水地区为了加强生态环境保护，需要逐步向外迁移人口，减轻生态环境压力。下游地区或者受水地区可以为上游地区或送水地区人才培训提供帮助，提高其劳动年龄人口的就业能力，促进其人口逐步外迁，从根本上缓解上游地区或送水地区的资源环境压力。
（三）构建政府引导、市场为主、社会参与的资金筹集模式
流域生态补偿的补偿方和受偿方之间的利益关系比较明确，因此，流域生态补偿的资金筹集模式主要以市场为主，通过市场化的手段将生态建设的经济外部性内部化。同时政府可以出资进行适当引导，并鼓励社会资金积极参与，形成政府引导、市场为主、社会参与的生态补偿资金筹资模式。流域生态补偿的资金额度主要根据水质和水量，通过水权交易由补偿方和受偿方协商进行确定，并可根据物价指数的变化情况进行动态调整。上级政府或者补偿方政府亦可出资进行补偿，以发挥对流域生态补偿的引导作用。政府补偿资金应主要瞄准受偿区方生态执政能力建设，通过政府引导资金提高受偿方的生态执政能力，为受偿方改善生态环境提供保障。同时，积极鼓励社会资金参与生态补偿，为上游地区和送水区开拓生态保护资金来源渠道。
（四）完善上级政府、补偿区、受偿区、第三方等多方参与的监管机制
在推进流域生态补偿制度建设过程中，如何建立相应的监管机制是实现流域生态补偿长效化的关键。流域生态补偿监管机制的重点是上游地区要能够为下游地区、送水地区要能够为受水地区提供保质保量的水资源，下游地区和受水地区能够及时足额地为上游地区和送水地区提供生态补偿资金。为了体现流域生态补偿监管机制的公平性，可以建立由上级政府、补偿区、受偿区、第三方参与的监管机制，共同对流域的水质水量和生态补偿资金进行监管。同时要建立严格的奖惩机制，对于能够在确保协议水质水量基础上的水质改善和水量增加，可以约定相应的奖励机制，对于不能够满足协议水质水量的行为，要制定严格的惩罚机制。通过奖惩机制的建立，提高上游地区和送水地区保护生态的积极性。同时，也要加强对下游地区和受水地区提供生态补偿资金的监管，确保生态补偿资金能够及时足额地支付给受偿区，并确保生态补偿资金主要用于生态建设。可探索建立保证金制度，即由补偿区和受偿区共同出资设立保证金，确保补偿区和受偿区能够认真履约。■
生态补偿 第12篇
生态资本约束日趋严重,这需要增强危机意识,树立绿色、低碳发展理念,健全激励和约束机制,加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式,增强可持续发展能力,保持“生态红线”不动摇。尽管生态资本运营能增加生态资本存量,为经济社会可持续发展提供生态基础,但是由于相应运营机制缺乏对生态资本运营形成有效支持,阻碍了生态资本的良性运营,不利于为经济社会发展提供生态资源。因此,在生态补偿角度下来构建生态资本运营机制,为其良性运营保驾护航,对我国生态环境保护机制改革具有非常大的意义。
1 文献回顾
生态资本最初提出是源于国家债务问题的讨论,Vogt ( 1967) 认为自然资源的耗竭必然降低国家偿还债务的能力,所以自然资源实际上是国家发展的资本,称自然资本或生态资本。[1]之后国内许多学者从不同角度界定了生态资本的内涵 ( Daly[2],1996;De Groot[3], 1994 ; Berkes & Folke[4], 1994 ;R. Costanza,et al.[5],1997) ; 生态资本价值评价与方法的研究主要还是借用于其余学科价值评价与评估方法 ( Hotelling[6],1931) ; 生态资本是经济社会发展的主要要素,研究显示生态资本对促进经济增长具有较大 的作用 ( Rubio & Goetz[7],1998;Howarth[8],1991) ; 少数学者从生态资本运营方面开展实证研究,例如,Terry L. Anderson,Donald.Leal[9]( 2000) 等。
在国内,国内最早研究生态资本理论是刘思华教授 ( 1997) ,他认为生态资本包括生态资源和生态环境两部分。[10]范金[11]( 2000) 、牛新国[12]( 2003) 、以及严立冬等[13]( 2011) 等对生态资本含义进行了深入探讨,但是对生态资本概念并未形成统一的认识。国内对生态资本拓展研究发展很快,刘加林[14]( 2013) 、陈尚等[15]( 2010) 、何宜庆、张竹 君[16]( 2011) 等学者对生态资本价值评价与方法、生态资本良性运营 等方面进 行深入研 究。武晓明等[17]( 2005) 对生态资本价值评估与积累方式、途径进行研究,同时严立冬等[18]( 2013) 、冷文娟[19]( 2010)等也从不同角度对生态资本投资进行深入探讨。而对于生态资本运营机制探讨较少,邓远建[20]( 2012)从绿色经济转型角度下提出一个积累机制、转换机制、补偿机制以及激励机制的“四位一体”的模式。
国内外对生态资本与生态资本运营理论研究已经不断深化,在研究深度与广度得到进一步提高,已经形成一个基本生态资本与生态资本运营理论框架,但是在生态资本运营理论的实践应用中研究不足,特别是对于生态资本运营具体实践中的一些制度研究还缺乏,本文将以在生态环境保护中应用较为成熟的生态补偿理念与生态资本运营结合研究,以便尝试探讨有实用的运营机制,以此保障生态资本存量的保有量。
2 生态补偿下的生态资本运营机制的逻辑思考2. 1 生态资本运营与生态补偿
生态资本具有价值和使用价值,其基础性作用和地位决定了使用和消耗生态资本必须对其给予相应的补偿。生态资本运营是一种通过对生态资本使用价值的有效运用,利用对生态资本的消费及其形态的变化,发明新的生态技术,降低环境成本,提高产品的生态位,维持较高的收益率,实现整个经济社会的生态化,生态因资本的增殖而改善,资本因生态的改善而保证其受益的长期性和增殖的整体性。生态建设的建设者与受益者常常会发生分离,这使得生态建设者不愿自己因加强生态环境建设而丧失发展机遇而其他地区却享受环境保护的成果。但是,如果从外部给予生态建设者相应的经济或其他形式的补偿,以弥补其损失甚至使其从中受益,就有可能激发生态建设者的积极性。因此,实施生态补偿机制,旨在修改生态系统,将生态系统与社会经济系统有机联系起来,调节生态保护利益相关者之间利益关系,维持生态资本存量的非减性,其本质内涵与生态资本运营目的是相一致的。
2. 2 生态资本运营与生态补偿机制耦合逻辑起点
生态补偿的目的是通过生态资本的重新优化配置,改善、协调生态资本的开发、利用和环境保护中的生产和分配关系,即在生态资本有价的逻辑起点上的生态环境成本分摊机制。生态资本运营则就是要注意到整个生态资源的有效利用,提升劳动力的需求量,这样就有利于生态补偿对象经济的整体发展,从而就能够形成一个非常巨大的生态产品的消费市场的同时,也能够带动整个区域生态经济的快速发展,增强可持续发展的能力,从而来强化生态资源的整体转化的能力。
生态补偿是需要通过生态资本运营系统来保障,而生态资本运营系统就是需要对相关的生态资源的生产、服务以及管理等等各个环节,开展非常有序合理的组建,从而形成一个有机空间体系,进一步来强化相关系统内的各个产业之间以及生态产业内部之间的相互耦合的作用,从而进一步地来提升整个系统内部各个产业层面的一个生产力水平,并通过整体系统内之间相互关系来起到作用,促进对生态系统的耦合,这样目的则就是要来提升整个生态资源的利用效率,使得综合生产力得到进一步地提升。运用政府补偿、市场补偿或政府与市场相结合补偿 ( 混合补偿) 的方式,构成生态环境外部化成本的分摊机制,以此对生态环境的不完全成本进行补偿,最终促进生态系统与经济系统协调运行,实现区域生态资本的可持续利用。由于区域生态资本收益及与之相关的经济利益在生态保护者、破坏者、受益者和受害者之间的不公平分配,导致生态资本受益者无偿占有生态利益,生态保护者得不到应有的经济回报,缺乏进行生态资本保护的经济激励; 生态破坏者未能承担相应的责任和成本,受害者得不到应有的经济补偿,责任人丧失进行生态资本保护的压力。因此,生态资本运营生态补偿运行机制的建立和完善,就是要调整相关主体生态利益与经济利益的分配关系,实行激励人们进行生态资本保护的政策措施。
3 生态补偿下生态资本运营机制分析
3. 1 生态补偿下生态资本运营机制的框架体系
从我国生态补偿实施进展来看,在实践中逐步形成了一些较好的运行机制和模式,但还存在需要进一步完善的地方,如具体实施体制比较混乱,相关责任关系模糊等。因此,为了满足区域生态补偿实践的需要,亟待从区域角度综合应用政府、市场、社会的力量,建立区域生态补偿体系。生态补偿下生态资本运营机制体系的内容应包括生态补偿的政策法律体系、区域生态补偿标准评估体系、区域生态补偿融资体系、区域生态补偿监督管理体系。政策法规具有权威性、强制性、规范性、持续性及共同性等特征,是其他一般政策的保障基础,完善区域生态补偿法律制度的相关内容,要求建立地方生态补偿法律体系,修改环境保护基本法及承接、统一单行法与基本法,制定专门的生态补偿法。生态资本运营补偿机制的构建涉及到产业结构的调整、能源消费模式的转变及生态—经济关系的变革等一系列问题,在此过程中,建立一套合理的区域生态补偿监督管理制度,为确保生态补偿的顺利实施显得十分必要。
3. 2 生态补偿下生态资本运营机制
3. 2. 1生态补偿下的生态资本运营筹资机制。生态资本运营的良性运营,完善的筹资机制是其重要的保障和前提条件。建立健全生态资本运营补偿的筹资机制,不但要发挥市场机制的基础性作用,还需要政府的宏观调控和社会力量的补充。第一,市场补偿机制。生态建设和生态资本保护具有明显的外部性,适当的政府干预是必要的,但是还是要以市场为主,在产权比较清晰的情况下,通过市场机制能够达到优化配置生态资本的目的; 第二,政府干预机制。市场机制并非万能,当市场机制的某些障碍造成生态资本配置缺乏效率,或者价格体系在保证生态资本有效配置方面不完全时,就会出现“市场失灵”,这就需要为政府干预来纠正“市场失灵”; 第三,社会捐助机制。从一些国家和地区的实践来看,生态保护区的私人捐助资金来源没有持续性。因此,可以通过接受国际组织、外国政府、企业、个人和国内单位、个人的公益性捐款或援助,筹集生态补偿资金。要不断优化对捐助者的激励方式,可以通过授予冠名权、刻碑挂牌、种植纪念林、授予林地使用权等多元化的激励方式,不断地拓宽社会融资渠道。
3. 2. 2生态补偿下的生态资本运营责任机制。生态补偿下生态资本运营需要明确相关责任,进而完善生态环境保护制度。首先要明确生态补偿责任机制的基本原则。确立生态补偿责任机制的基本原则应以生态利益为中心,以生态公平与生态正义为准绳,补偿要兼顾当地人和后代人的生态利益,增进代内公平、代际公平与自然公平。其次要明确补偿主体和客体。法律是处理生态补偿事件的基本依据,各利益主体需要依靠法律来明确各自的身份、地位与权责,因此,需要进一步完善有关法律制度,对各利益相关者的身份、地位和权责给予明确界定。第三基于不同补偿方式强化补偿责任。在国家补偿与利益相关者补偿之间,重点突出利益相关者的补偿责任。第四就是要完善生态资本的产权制度。通过产权界定,确定各利益相关者具有补偿的责任和得到补偿的权利。
3. 2. 3生态补偿下的生态资本运营内生反馈机制。我国的不同主体功能区域中的生态区具有不同的资源禀赋,对于自身的经济发展的状况也是存在差异性,在主体功能区划进行生态资本投资与运营就会凸显出相关的侧重点。生态资本运营本身由多个子系统构成,这些子系统包括自然资源、经济发展、投融资渠道、以及政府政策等等,而对于生态补偿而言,则是包括生态补偿的主体、生态补偿对象、生态补偿方式、以及生态补偿标准等,各个子系统之间相互产生作用、相互之间造成影响,以此达到共同耦合。这同时也是需要生态资本运营内各个子系统的各个要素要与生态—经济系统之间相互协调,同时也是需要将其外部性的相关环境要素之间进行相互联系、相互互动、相互协同与发展。
政府部门在坚持全国主体功能区划的政策时,就需要来充分了解与注意到整个区域经济发展中所涉及到一些不确定性因素,这就是需要确定生态资本化运营与主体功能区域之间的耦合关系,以生态补偿化机制来推动整个区域经济的协调发展。
4 生态补偿下的生态资本运营机制的政策创新
生态补偿下的生态资本运营机制需要立法、激励政策、补偿标准、地方政府的积极配合、相关配套措施等方面存在的问题较大,需要进一步加强理论研究与实践探索,创新体制机制,以平衡区域之间生态利益、经济利益的关系。
4. 1 财税政策
政府政策绿色转型是经济社会发展是否能真正按照科学发展要求、健全生态补偿下生态资本运营机制的核心和关键。因此,政府需要从树立绿色执政理念、建立绿色决策机制、完善绿色法规与政策、实施绿色绩效考核和加大绿色投入等多方面入手,切实实行绿色转型,加大对重要生态功能区的补偿力度。现行的政策制度中存在一些影响和制约生态资本可持续利用的政策缺陷。许多生态经济方面的政策应在全国范围内推行,如果只在部分地区推行,在国内的市场竞争中,会让当地经济主体处于不利地位,比如生产者延伸责任制度、资源税、增值税及价格调整政策等,因而国家层面的生态经济政策法规能否尽快完善,对区域生态经济发展将起到直接的制约作用。因此,要利用财税政策杠杆大力支持新能源产业发展,包括太阳能、风能、地热能等。通过提高资源税赋,反映生态资本的稀缺性,使整个产业链从上游到中游、下游,形成新的经济压力,促使从开发环节开始,到制造、使用资源产品的各环节节约资源,这也是促进区域低碳发展、绿色发展在长效机制上最应该看重的。
4. 2 合作政策
生态补偿下生态资本运营机制的运行和完善涉及的部门很多,利益关系复杂,需要综合协调。因此,有必要建立生态补偿领导小组,统筹协调区域生态补偿及相关工作。整合政府内部生态补偿力量,对各个部门的职责进行明确分工。生态补偿领导小组的职责是: 协调区域生态补偿各相关部门的具体工作,开展生态补偿的筹划工作,推动各项区域生态补偿政策措施的出台,研究决定区域生态补偿的重大决策和项目。成立区域生态补偿领导小组,不能搞形式主义,要提高工作小组的效率,使之发挥出综合协调的作用。在此基础上,建立和逐步完善生态补偿下生态资本运营机制的政策支持体系。
4. 3 差异化发展政策
根据生态资本保护的需要,实施差异性的区域政策,鼓励有利于生态资本保护的生产生活方式或直接吸纳社会资本投入到生态保护与建设,最终达到生态补偿的效果。如基于主体功能区划,实施差异性的区域发展政策。根据区域生态保护和建设的实际需要,实施具有差异性的区域政策,鼓励有利于生态资本保护的生产生活方式或直接吸纳民间资本投入到区域生态保护与建设,降低运作成本,减轻政府财政压力,制定符合区域实际的发展规划和政策措施,最终达到生态补偿的效果。对于某些具有重要生态服务的区域,政府可利用的政策调节手段很多,政府可以试行增加当地财政转移支付力度,实施税收减免优惠的税收政策,优先安排重要生态功能区的基础设施建设和生态资本保护项目投资,鼓励清洁项目和绿色产业发展的产业政策,实施生态优先的政绩考核体系等。
4. 4 资源综合利用政策
我国是人均资源匮乏的国家,资源综合利用是解决区域可持续发展中合理利用资源和防治污染这两个核心问题的根本途径。为此,要坚持高效、清洁利用原则,以提高生态资本使用效率为核心,开发高附加值的综合利用产品,防止二次污染; 要坚持技术保障原则,加大对新技术、新工艺、新产品的开发和攻关力度; 要坚持引进、消化、吸收和创
新相结合,大力推进适合区域实情的先进技术的创新和应用; 要坚持整体推动、重点突破原则,选择大宗、稀缺、珍贵资源及对环境影响大的废弃资源实施重点突破; 要坚持政策引导原则,积极鼓励各行各业开展资源综合利用工作。制定完善鼓励资源综合利用的投融资、价格政策; 加大资源综合利用科技成果转化与高技术产业化,用先进适用技术促进综合利用产业升级; 并将推进资源综合利用示范基地建设。
摘要：从生态补偿的角度分析探讨生态资本运营机制,介绍生态资本运营与生态补偿的内涵,从生态补偿下来分析生态资本运营机制的逻辑起点,构建生态资本运营机制的总体框架,提出生态资本运营机制的保障措施。