黑龙江省财政支农问题

黑龙江省财政支农问题（精选11篇）

黑龙江省财政支农问题 第1篇

关键词：支农项目,规范化管理,存在问题,对策,浙江省

2014年浙江省对各地农业经营组织近年来实施的财政支农项目和相关涉农资金进行了专项审计, 核查了财政支农项目中重复申报项目、缩减项目内容、虚增项目投资、自筹资金没有足额投入等情况。审计结束后, 各县 (市、区) 审计部门向涉农部门出具了审计报告, 下达了整改意见。

1 存在的问题

1.1 重复申报项目

浙江省和各市、县拟订的财政支农项目管理办法都明确规定, 除各类农业园区 (基地) 建设以奖代补资金项目外, 其他财政支农资金项目只对新建或者扩建的设施、器材等实施财政补助。换言之, 同一块建设内容申报了1个财政支农项目就不能申报其他财政支农项目;1项新建设施已列为1个财政支农项目的建设内容, 就不能列入其他财政支农项目。在审计过程中发现, 各地普遍存在着农业经营组织将同一块建设内容申报1个甚至多个财政支农项目, 1项新建设施列为多个财政支农项目建设内容的“一女多嫁”、重复申报项目的现象。在蔬菜基地建设项目、渔业基地建设项目与农机购置补助项目中尤为多见[1,2]。

1.2 缩减项目内容

在项目实施过程中, 部分农业经营组织随意脱离项目实施方案, 偷工减料、缩减项目内容。一是缩减粮食园区建设项目、蔬菜基地建设项目、渔业基地建设项目、畜禽基地建设项目中农产品种养面积 (数量) 、路渠沟长度和设施建设规模;二是降低田间道路、电力设施、钢架大棚的建设标准和农业生产器材、仪器设备的配置标准, 如道路建设中水泥厚度与钢筋等材料含量达不到设计要求等[3,4]。

1.3 虚增项目投资

审计中发现, 在财政支农项目实施过程中, 时有农业经营组织采取虚列项目新建设施、虚增工程量等办法虚报项目投入, 虚增项目资金总量, 以套取更多的财政资金。一类是将原有的或立项前已建 (配置) 的农业用房和生产器材转变为项目新建设施, 再通过虚开发票转为项目新的投入。另一类是, 通过夸大路渠沟、池塘、大棚等设施建设的工程量, 夸大项目其他费用, 虚增项目投资总量;第二类情况是在现代农业生产发展资金项目中相对多发。

1.4 自筹资金未足额投入

依据《财政部关于农业综合开发资金若干投入比例的规定》等相关文件, 财政支农项目实行“政府引导、配套投入、民办公助、流动开发”的投入机制。浙江省大多数财政支农项目立项指南都要求项目所需建设资金以中央 (省) 财政、县级财政、农业经营组织自筹1∶1∶1的比例配套投入。据调查核算, 由于部分财政支农项目见效慢、农业经营组织经济实力弱、部分农业经营组织业主主观上存在着骗取财政支农资金的思想等原因, 项目立项后, 许多农业经营组织没有按计划足额投入自筹资金, 而是虚假配套, 导致项目资金不足。有的财政支农项目自筹资金到位率甚至不足20%。

2 成因分析

2.1 立项不当

部分县 (市、区) 有时为了争取上级支农资金, 没有认真解读上级支农项目申报条件及考量当地具备项目建设能力和资金投入能力的农业经营组织数量便申报项目。导致本地支农项建设任务远远超出了农业经营组织的建设能力, 出现1家农业经营组织有时须实施2个甚至多个上级支农项目的情况。这在客观上助推了某些农业经营组织重复申报项目, 1项新建设施列为多个项目建设内容等现象的发生。

2.2 监管力度不强

对财政支农项目建设过程的监管, 县涉农部门或多或少地存在“三多三少”的现象:突击性、专项性检查多, 跟踪检查少;事后检查多, 事前、事中检查少;对单个事项检查多, 全方位监督少。

2.3 项目资金管理不规范

部分农业经营组织项目资金管理不规范, 对投入额较小的财政支农项目未单独设账, 未按规定编制项目财务决算, 未清晰反映建设项目的投资情况。某些农业经营组织乘机浑水摸鱼, 虚报项目投入, 骗取财政支农资金。

2.4 项目验收不系统

在项目验收时, 多数县 (市、区) 更注重现场查勘, 更注重项目硬件设施的建设和这些设施对推进农业增产增收的作用, 而忽视对项目档案、招投标资料、项目工程记录、资金实际投入额、票据真实性等进行全方位检查。项目验收不系统, 致使许多项目纰漏和须整改内容没有被及时发现和整改。

3 对策

3.1 合理设置项目

一是认真领会中央、省财政支农项目所折射的产业发展信息。近年来, 中央、省下达的各类支农项目计划都明确了中央、省财政支农资金支持的领域、环节、范围、规模、力度和各地可申报支农项目的类型、数量、程序等内容。项目计划折射出上级年度和近期农业发展重点、发展方向等产业发展信息。县涉农部门应认真解读上级支农项目计划各类指标, 仔细领会产业发展信息, 确定区域产业发展重点, 对照立项条件, 遴选具备立项条件的农业经营组织申报项目。二是合理设置县级财政支农项目。县涉农部门应根据中央、省产业发展政策和区域农业特色, 合理设置县级财政支农项目。应明确项目申报原则、重点建设内容、申报程序等内容。支农资金应着重向粮食生产功能区、现代农业园区、畜禽排泄物治理和农业三新技术推广等项目倾斜。

3.2 按程序申报项目

县涉农部门应创建“财政支农项目信息网”, 宣导农业经营组织、普通农户随时登陆网站浏览、查看。县涉农部门拟订年度各级财政支农项目计划后, 将项目计划下发给各镇 (街) , 并在“财政支农项目信息网”上公布。农业经营组织向各镇 (街) 提出立项申请, 各镇 (街) 筛选出符合立项条件的项目, 汇总后向县农业部门申报。县涉农部门应及时组织技术、财务、行政人员对农业经营组织建设能力、软硬件资质、财务状况、项目可行性、产业贡献率等进行综合评审和预判, 之后确立拟立项目, 提交项目对口局 (办) 党工委讨论。局 (办) 党工委决定年度各级财政支农项目, 并将项目相关情况在“财政支农项目信息网”上公示, 接受群众监督。公示无异议后, 最终确定年度财政支农项目。

3.3 高标准建设项目

应按照《中央财政现代农业生产发展资金使用管理办法》, 强化项目管理, 高标准建设项目。农业经营组织要按项目要求不折不扣地实施项目, 不可擅自改变项目内容, 保证足量完成项目建设任务;在此基础上, 充分留存项目建设前、、建设中、、建设后的照片、、影像、、文字资料, , 以备项目验收时检查核实。镇 (街) 农办应认真履行监管责任, 定期不定期实地检查项目建设情况。县涉农部门要建立项目联络员制度, 每个项目落实一名专业技术人员全程指导项目单位 (种养农户) 按要求实施项目。同时, 加大项目资金使用监管力度, 定期开展项目财务检查, 督促农业经营组织建立项目专门账户和单独科目, 杜绝虚开发票、重复使用发票、虚增项目投资等不良财务行为的发生, 确保项目资金专款专用、足额使用。

3.4 严格验收项目

县涉农部门应按照支农项目建设要求, 拟订出台吻合本地实际的《财政支农项目验收细则》, 农业经营组织、镇 (街) 农办、县涉农部门要按照《财政支农项目验收细则》, 各司其职, 共同完成项目验收工作。项目完成后, 农业经营组织邀请评估机构、审计事务所分别对项目工程量进行评估、对项目进行专项审计, 并出具评估报告和审计报告。审计合格后, 搜集文件、报告、文档、照片、票据等项目资料制成档案, 报镇 (街) 农办。镇 (街) 农办要实时督查评估和审计工作, 认真审核评估报告、审计报告和项目档案, 之后将项目档案报县涉农部门。县涉农部门可聘请农技、财务、工程、审计等行业的专家组成项目验收组, 对项目进行量化考核。对量化考核达标后的项目, 及时足额拨付财政支农资金, 充分发挥财政支农资金在现代农业建设中的作用。

参考文献

[1]沈淑霞, 秦富, 丁洁文.我国财政支农资金监督绩效的经济学分析[J].中国农业会计, 2004 (5) :38-41.

[2]辛毅, 林万龙, 张莉琴.财政支持农业的绩效评价[J].宏观经济研究, 2003 (3) :42-45.

[3]何振国.中国财政支农支出的最优规模及其实现[J].中国农村经济, 2006 (8) :6-11, 18.

新形势下我国财政支农问题研究 第2篇

【摘 要】财政支农政策是政府为改善农村环境、促进农业发展、提高农民收入而采取的有效手段。随着公共财政框架模式的初步建立及财税体制改革的不断深入，调整优化财政支农政策，建立支农资金持续、稳定的增长机制，扩大公共财政对“三农”的覆盖范围，是新形势下财政支农的关键所在。本文对新形势下我国财政支农问题进行研究与探讨，分析政策实行过程中面临的问题，并提出财政支农发展模式新思路。

【关键词】财政支农；“三农”问题；政策补贴；措施

一、引言

农业是国民经济的基础，发展农业和农村经济既关系到我国几亿农村人口的生存和发展，也关系到整个国民经济的发展，更关系到整个社会稳定和构建社会主义和谐社会。近些年来，我国把“三农”的发展作为全党各项工作的重点，围绕财政支农施行了一系列重大强农惠农改革措施。中央财政按照党中央、国务院要求，不断增加“三农”在国民经济中的投入比例，积极调整财政投入支出结构，确保财政支农资金持续、稳定增长。十八届三中全会提出了健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的改革措施。

2014年在财政“三农”支出比例继续增加的基础上，中央一号文件提出，要按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法的试点试验。同时，继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经济经营主体、主产区倾斜。2009年至2013年，中央财政对“三农”发展的投入比例逐年增加，年均增长13.8%。

二、财政支农政策实施过程中存在的问题

财政支农政策在一定程度上对我国经济发展产生了推动作用，在促进农业发展、提高农民收入和改善农村环境方面做出了巨大贡献，但由于我国财政支农资金在结构、投入支出总量规模以及管理方面存在的诸多问题，限制了财政支农政策的有效发挥。主要问题体现在以下几方面：

1.财政支农资金比例不均衡，分配不合理

我国财政支农资金在支援农业生产、农业科技三项费及农村救济费分配比重由2001年的35.88%下降到2009年的28.80%，农业财政支出占国家财政支出的比例仅为农业在国民生产总值的1/3至1/2。最近几年，虽然财政支农支出投入占农业总产值有较大幅度提升，但由于结构矛盾突出、使用效率低下等原因，相对于我国农业的发展而言，资金投入仍严重不足。目前我国支农资金在分配上还存在着严重的不合理性。对于救济费投入用而言，只能暂缓农民生活困难处境而不能从根本上解决问题，科技三项费用的使用则可以提高农民生活水平，促进整个农业的发展。然而，财政支农资金在两者分配上的不合理性体现在，自2006年至2012年，财政用于农村救济费用平均为95.21亿元，科技三项费用平均为21.18亿元。

2.财政农业税费改革隐患诸多

合理科学的农业税费制度是财政支农的重要手段之一。近几年，我国农业税费改革虽取得了巨大成效，得到了广大农民群众的支持，但税费改革也存在着不容忽视的诸多问题。乡村负债数额大，债务化解困难、基层收入甚微，机构正常运转困难、历史欠账较多，遗留问题难解决和税费改革政策滞后等问题。这些问题的存在极大地制约了财政农业税费的改革。

3.财政支农资金管理体制不完善

现阶段的财政支农资金管理体制基本上还是延续投资、建设、管理、使用四位一体高度集中的管理模式，这种管理模式的弊端是缺乏行之有效的监督。而且，涉农管理部门繁多，势必将造成统筹协调困难、资金使用分散、办事效率低等现象，以至于财政支农资金的管理实施效果不理想。同时，还存在着支农资金监督力度弱等问题。资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。

三、深化财政支农政策改革，探讨发展模式新思路

新时期新形势下发展“三农”、深化财政支农政策，既要坚守底线意识，更要融入时代精神。发挥财政职能，支持“三农”发展，就是要坚定不移的将强农惠农富农政策，实现城乡发展一体化作为主线，将探索创新财政措施和工具，解放发展农村生产力作为财政支农的主旨。

1.建立健全资金管理各项规章制度，规范支出行为，保证资金及时、合理、有效使用是推进支农资金整合工作的保证。建立健全农业财政资金管理各项规章制度，改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度，规范资金分配办法，完善转移支付制度，加强资金的监督和检查，提高资金使用效率。

2.扩大财政支农范围，强化农业社会化服务体系建设，增加农民补贴性收入，发展现代农业。提升科技对农业的支撑，加大农业技术创新，侧重新品种、新技术的试验，完善农业技术服务体系建设，推动农村经济产业升级。重点培育一批起点高、规模大、带动能力强的制造加工企业，大力推进农业产业化经营，扩大农民就业和农民增收空间，提高农民收入。加强农村环境治理，支持耕地质量建设，强化增殖放流等水生生物资源养护，推进林业生态建设。

3.支持推进综合扶贫和收入倍增，扩展农民共享发展成果的广度。首先，健全扶贫开发体系。由输血保障型扶贫向造血发展型扶贫转变，由点上推进型扶贫向面上综合型扶贫转变，由分散扶持型扶贫向整合立体型扶贫转变，由投入带动型扶贫向绩效考核型扶贫转变。其次，拓宽农民增收渠道。提高农民家庭经营性收入、劳务性收入和财产性收入，提高惠农补贴政策的落实质量，增加农民补贴性收入。

参考文献：

[1]陈共.财政学[M].中国人民大学出版社，2010.12

[2]年丹丹.我国财政支农政策的研究[J].湖北经济学院学报（人文社科学版），2013，（6）

作者简介：

黑龙江省财政支农问题 第3篇

[关键词]贵州；财政支农资金；配置情况及问题

0.引言

本人在其它文章中，从经济效益的角度对贵州财政支农资金配置绩效进行考察，发现贵州财政支农资金对贵州社会经济的发展起到一定的推动作用，但是对贵州农业的总体贡献水平偏低。在对贵州财政支农资金结构配置绩效回归分析中，发现支援农村生产和各部门事业费支出、农业救济费支出与农民人均纯收入具有正相关关系，但是两者的弹性系数都很低，农业基本建设支出不但没有带动作用，反而工值检验为负数，而科技三项费也未通过检验。本文借助贵州统计年鉴和其他统计資料，具体对贵州财政支农资金的配置情况进行分析，探讨存在的问题，以便找到改善贵州财政支农资金配置绩效水平偏低状况的思路。

1.贵州财政支农资金配置情况分析

1.1贵州财政支农资金的配置总量分析

近年来，贵州财政支农资金在逐年增长，但相对数量却波动徘徊呈下降趋势。2000年之后，财政农业支出的增长速度与财政收入的增长速度显得很不协调。财政支农支出力度渐于削弱，缺乏稳定性。下面具体对1996年-2006年间贵州财政支农资金总量的变化特征进行描述和分析(见表1)。

从表1口J以看出：

1.1.1贵州财政对农业的支持力度呈波动下降趋势，从绝对数量看，贵州财政用于农业的投入，除2003年比2002年有所下降外，都在逐年增长，从1996年的15.59亿元增加到2006年的91.18亿元，增长了6倍多。从相对数量看，贵州财政用于农业的支出占财政总支出的比重，呈波动徘徊整体下降的趋势。1996年一2000间徘徊上增，2001年后除了2004年陡然增加到17.28％外，呈下降趋势。说明贵州财政对农业的支持力度波动徘徊，很不稳定。

1.1.2贵州财政用于农业支出的增长速度与财政收入增长速度相比，前几年财政农业支出增长速度略高，后几年偏低。我国《农业法》规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家经常性收入的增长幅度”。根据这条以法律形式确定的动态衡量指标，如果把“国家对农业的总投入”理解为预算内财政支农支出，那么，1996年-2001年贵州财政支农支出符合《农业法》规定的要求，但从2002年起到2006年(其中排除2004年的59.59％，这主要是由于2003年贵州财政支农支出偏低造成的)，均低于财政收入的增长速度。进一步说明贵州财政对农业的支持力度在逐渐下降。

1.2贵州财政支农资金的配置结构分析

贵州财政支农支出，主要由支援农村生产支出和各项农业事业费、基本建设支出、科技三项费用、农村救济费、其他支出五个部分组成。支援农村生产支出和各项事业费，用字母A代替，主要指对农村兴办的小型农田水利，农村开荒和水土保持等的补助费以及农业事业单位人员机构经费：基本建设支出，用字母B代替，主要指用于公路建设，农业水利设施等建设以及农业综合开发的支出：科技三项费，用字母c代替，指用于农业科研方面的支出，包括农业科研和技术推广投资等：农村救济费，用字母D代替，指通过转移支付手段，直接给农村贫困以及失去劳动能力的居民的补贴：其他支出，用字母E代替，指除了以上支出项目以外的其他支出。表2、表3列举出1996-2006年贵州财政支农资金的配置结构及比重。

根据表2、表3得出如下分析：

1.2.1支援农村生产和各项农业事业费支出占财政支农支出比重偏高，1996年到2006年的平均比重超过财政支农总支出的一半。从表2、表3可以看出，1996年到2006年，支援农村生产和各项事业费支出总量除2003年以外，其余每年都呈上升趋势。支援农村生产和各项事业费占财政支农的比重先是逐年有所下降(除2000年比1999年有所上升外)，2001年下降到最低点42.64％，之后又基本上呈上升趋势，2004年最高，达到72.34％。

1.2.2农村基本建设支出占财政支农支出的比重呈抛物线形状，先是上升，之后下降，总体走势波动最大。从表2可以看出，从1996年到2001年间，农业基本建设支出总量(除1997年略有所下降外)基本上都在上升，且上升速度很快，从1996年的0.62亿元上升到2001年的12.54亿元，增加了近20倍，这对贵州省农业基础设施的改善，起到了积极推动作用。但2001之后，农业基本建设支出总量(除2006年较之2005年有所增加外)基本上都在下降，这与财政支农总量不断增长的趋势不相匹配，不利于贵州农业的持续稳定发展。

1.2.3农业科技三项费和农村救济费支出总量较少，比重偏低。根据表2、表3显示，贵州农业科技三项费支出总量呈波动螺旋上升的状况，但此项支出太少，比重一直都很小，1996年到2006年没有任何一年超过1％，且平均只有0.34％，这不利于农业科技创新和农业产业换代升级，致使农产品科技含量不高。农业救济费支出总量呈逐年上升趋势，其占农业财政支出的比重从1996年到2004年比较稳定，大体维持在0.4％-0.65％之间，2005年和2006年均超过3％，但总体上看，农业救济费总量较少，占财政支农的比重偏低。

1.2.4其他支出总量总体上呈上升趋势，所占财政支农支出的比重整体上呈下降趋势。

2.贵州财政支农资金配置的问题分析

2.1公共财政在农村严重缺位和越位，财政支农力度较弱

尽管贵州财政支农资金总量在逐年增长，但占财政总支出比重较低，且呈下降趋势，这与农业在国民经济中的重要地位和作用极不相称。公共财政在农村的严重缺位和越位，导致农业产出的低效益。1996-2006年，贵州一般预算支出为3192.9亿元，但农业支出仅为461.08亿元，仅占14.4％。到2006年末，贵州农业人口相对相对全省总人口比重为72.6％，但仅占14.93的公共财政。贵州农业公共财政还有严重的越位现象，投入了不少本该由市场承担的经营性和竞争性农产品生产及加工项目，但不少项目因经营不善而不了了之。同时，本应由公共财政承担的农业基础设施、医疗保健、科教文化、社会保险等方面的投资严重不足，导致农村经济社会发展的基础条件长期未能得到改善，农民科学文化素质得不到应有提高，使得农村劳动生产率低下，使得财政支农目标实现受到一定程度的限制。

2.2贵州财政支农结构不合理

贵州财政支农资金配置的另一个突出问题，是贵州财政支农支出结构不合理。在贵州财政支农支出中，支援农业生产和各项农业事业费支出占主体地位，而该项目中农业事业费

支出又占主体，农业事业费中很大部分又用于人员经费开支，形成“养人”财政，其真正用于支援农业生产支出的比重并不高，削弱了财政支农资金对农业经济增长的带动作用。另外，基本建设支出比重偏低，科技三项费投入更低。在基本建设支出中，一些大型基础设施如防洪防汛、绿化建设等比重较大，而这些投入大多与农民增收无关：在科技三项费支出中，相当一部分用于农业科技推广、技术改良的资金在实际操作中却大量流向科研院所及其他工业企业和农业管理部门。这样，使得真正投入农村公共基础设施、农业生产条件改善和农业科技开发、提高农民科学文化素质等方面的费用较少，普通农民从中能直接得到的收益更少。而农村救济费支出也较低，基本上属于“输血式”补贴支出。贵州财政支农的结构状况，造成支援农村生产和事业费支出和农业救济费支出对推动农民收入增长贡献低下，而基本建设支出和科技三项费支出没有对农民收入增收起到带动作用的不合理局面，不利于贵州农村社会经济稳定健康发展和农业产业化、现代化进程。

2.3农村财政支出职责与财力不匹配，加剧县乡财政困难

贵州农业大中型基础设施建设，由掌握主要财力的中央和省级财政承担，而广大农村中小型基础设施项目，主要由财力薄弱的县、乡财政去投资解决，同时，县、乡财政还要承担绝大部分的农村义务教育经费、卫生经费等公共财政职能。2006年，贵州县、乡级一般预算收入总额为124.53亿元，而相应的一般预算支出为351.99亿元，收支相差227.46亿元。长期以来，贵州绝大部分县、乡需要中央和省的转移支付维持政权运转，成为“吃饭财政”，往往只能勉强保证工资的发放，很难有更多的资金支持农业和农村社会经济事业。

2.4财政支农资金管理不完善，缺乏有效监督

受我国当前的财政分配体制投资体制影响，贵州财政支农资金财权与事权划分不清，长期存在多头管理，缺乏统筹协调，难以统一运作形成整体合力。而且分散投资与重复投资并重，在使用中资金挤占、挪用现象严重，支农资金到位率低，监管体系不健全，严重影响贵州财政支农资金的使用效益。2001-2005年間，中央财政和贵州省级财政对贵州农业总共投入189.32元，分别由8个业务部门管理分配，具体为贵州省发改委以工代赈资金14.25亿元，省农办扶贫资金27.03亿元，农业综合开发资金12.33亿元，省农业厅农业专项资金9.59亿元，省林业厅林业专项资金71.18亿元，省乡镇企业局乡镇企业发展基金1.38亿元，省农机局农机项目资金0.3亿元，省水利厅水利建设资金53，26亿元。这些资金涉及项目上万个，规模小，零星分散，政府不但难以对资金的使用情况进行有效管理，而且项目之间的资金相互不配套。贵州财政支农资金接受财政、审计、纪检等部门的监管，但在实际工作中出现责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位的现象。(阳劫，2008)

3.分析结论及改善思路

通过分析贵州财政支农资金的总量及结构配置状况，发现贵州财政支农资金支持力度呈波动下降趋势，结构配置也不合理，支援农村生产和各项农业事业费支出占财政支农支出比重偏高，农村基本建设支出占财政支农支出波动很大，农业科技三项费和农村救济费支出总量较少，比重偏低。通过进一步分析，发现贵州财政支农资金配置存在公共财政在农村严重缺位和越位、财政支农结构不合理、县乡财政支出职责与财力不匹配、财政支农资金管理不完善等问题，因此提出以下几点改善思路：(1)应该在总量上保证财政支农资金的稳定增长，增加对关系农民增收、农业增效的公共产品和准公共产品的投入，并努力多角度拓展财政支农资金的来源。(2)应科学确定投资重点，优化支农结构。(3)应当努力增强县、乡财政实力，同时科学划分各级政府的事权范围和支出责任，使农业财政支出职责与财力相匹配。(4)加强财政支农资金的管理和监督。

[参考文献]

[1]贵州统计年鉴[出].北京：中国统计出版社，1996-2007年各年.

黑龙江省财政支农问题 第4篇

1 财政支农资金最优规模的理论依据和估算方法

农业生产在资源配置方面, 存在市场失灵问题, 即单纯依靠市场不能使农业资金的配置达到帕累托最优[1]。巴罗等一些学者指出, 政府支出规模与经济增长之间呈倒U形函数关系[2]。即当财政支农支出规模较小时, 加大财政支农力度可以促进农业增长, 当财政支农支出的边际效用不断减少时, 农业经济增长放慢, 这样就形成了一个财政支农支出边际效用的U形曲线[3]。20世纪90年代, 美国、日本等发达国家采取灵活的财政政策, 视农业发展情况不断调整财政支农政策, 如1993年, 美国联邦政府对农业的投入占农业GDP的比重为23.69%, 此后逐步减少, 1997年调整为12%, 2000年上升为29.63%, 2004年下降为11.82%[4]。

目前, 用于估算政府财政支出最优规模的方法主要有三种:一种是建立生产函数, 并利用巴罗关于政府支出的自然率条件, 即公共支出的边际产出等于1来估算;二是利用GDP增长与财政支出规模的凹函数关系, 通过凹函数曲线的拐点来估算;三是根据多国的数据, 确定影响财政支出相对规模的关键变量并建立回归方程, 然后带入我国相关变量的数据, 估算出财政支出规模。第一种方法有着严格的数学基础, 其适用性也被许多学者的研究所证明, 本文将采用生产函数方法。

2 财政支农最优规模的实证分析——以A县为例

本文运用计量经济模型测算A县财政支农的最优规模。

2.1 模型选择

本文借鉴何振国 (2006) 关于中国财政支农最优规模的有关方法[5], 设A县农业的生产函数为Y=F (K, N, G) , 把Y作为农业生产总值, K作为农业资本存量, N作为农业就业水平, G作为政府财政支农支出, 其中F是连续二次可微的, 并是K, N, G的一阶齐次函数, 且Fi>0, Fii<0 (i=K, N, G) 。

把上述生产函数对时间求导, 在方程两边同时除以Y可以得到式 (1) :

模型中用农业增加值代表农业生产总值 (Y) , 用农村就业人数来代表农业就业水平 (N) , 用农村固定资本总额近似代表农业资本存量 (K) , G表示财政支农支出。财政支农支出、农村固定资本形成总额、农业增加值经过平减处理 (以2002年为基期) 。本文采用双对数函数模型进行实际回归分析。同时, 考虑到技术进步的作用, 在估计生产函数时用常数和时间T的线性函数来表示技术因素;鉴于技术为非线性的, 本文这里选择非线性的技术, 在方程的右端加上常数和项。

2.2 结果及其分析

对A县2002~2011年的农业GDP、农村从业人数、农村固定资本总额、财政支农支出数据 (见表1) 输入, 经平稳性检验数据后, 运用OLS方法对式 (2) 进行估计, 调整后的拟合优度达到0.99, 方程的拟合效果较好。

方程中:

(1) 资本 (K) 的产出弹性为0.3573, 说明资本 (K) 对农业增加值的影响为正向。

(2) 从业人数 (N) 变动对农业增加值的影响为负向, 看起来虽不符合常理, 但可看出该县农业劳动力存在剩余。

(3) 财政支农支出 (G) 的产出弹性为0.02, 说明财政支农支出 (G) 对农业GDP的促进作用并不显著, 即G增加1个百分点, 农业GDP仅增加0.02个百分点。

下面对财政支农支出 (G) 做进一步分析。G的产出弹性分为两个部分, 即边际产出和财政支农支出与农业GDP的比值, 公式表示如下:

单位:万元

资料来源:A县财政局、统计局。

资料来源:A县统计局。

从表2可以看出, 假如以2002年为基期, 则从2003年至2011年财政支农支出的边际产出均为小于1的正数, 且随着时间的推移呈递减趋势。由可知, 财政支农支出与农业增加值的比值应为0.02。由此得到A县最优财政规模与现实财政规模的对比, 如表3所示。

单位:万元

资料来源:A县统计局。

3 相关结论

从表3可以看出, A县财政支农的最优规模与实际规模的差量不断加大, 到2011年时, 实际规模已超过最优规模9062万元。财政支农实际规模和模型最优规模差量的不断加大, 主要有两个方面的原因:一是农业的增长受到多个方面的条件约束, 包括农业技术的进步、种植面积的增加、气候情况、政府对农业的投入等, 其中政府对农业的投入与农业增长并非一直呈线性关系, 当二者超过一个最优比例时, 财政支农支出对农业增长的促进作用逐渐变小[6], 但财政支农支出是刚性的, 随着国家对农业的重视, 支农支出的总规模不断增加, 客观上形成了二者之前差量的加大。二是财政支农支出结构有待优化。以支农支出结构为例, 虽然支农支出规模不断增加, 但非生产性支出较多, 经常出现行政费和事业费挤占生产性支出的现象, 这些部分的费用对于农业增长的促进作用很小。此外, 农业科技三项费用支出少, 2005年该项资金仅占财政农业投入的1%左右, 虽然近年以来有所增加, 但占比仍然较低[7]。对此, 本文提出如下建议:一是调整财政支农结构并适当控制资金规模, 将更多资金投向支援农业生产、农业基础设施建设和农业科技三项费用方面, 在资金使用上要更多注重效率的提高;二是进一步加大财政支农整合力度, 减少资金使用上的重复和交叉, 同时对农村社会经济发展中的重点领域给予更多支持;三是更加注重对农民收入的分配效应, 让财政支农资金达到更多增加农民收入的效果。

摘要：随着我国对“三农”支持力度的不断加大, 近年来, 财政支农资金增长迅速。如何更为合理地确定财政支农资金规模, 整合农业财政资金, 提高农业财政资金使用效益和整体合力是本文研究的重点。本文围绕财政支农规模问题, 以黑龙江省A县为例, 通过计量模型的实证研究方法, 对财政支农资金最优规模进行了探讨, 并提出相应改进措施。

关键词：财政支农,最优规模,黑龙江A县

参考文献

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[6]翟雪玲, 张晓涛.美国农业支持政策效应评估[J].农业经济问题.2005 (1) .

我国财政支农存在的问题及对策研究 第5篇

摘要:国际粮价的飞涨引发了对我国农业发展等问题的广泛讨论，而财政支农是国家对农业投入的最重要渠道，因此有必要对财政支农的情况进行研究。本文认为，近年来我国财政支农规模不断增加，但是财政支农结构不尽合理，从多方面来看仍有很大的改进余地，本文对此提出了相应的对策建议。

关键词:财政支农 规模 结构 对策建议

下半年以来，国际粮价的持续攀升引发了全球性通货膨胀，导致30多个国家出现粮食危机，并引起严重的社会和政治问题。而对于用不到世界9%的耕地来养活世界近22%人口的中国，粮食问题始终倍受国内外各界的高度关注。中国能否主要依靠自己生产的粮食养活自己?中国的粮食安全有保障吗?诸如此类的问题成为社会各界空前关注的重大问题。我国历来重视农业问题，近年来提出“工业反哺农业”的新思路，并不断增加财政支农力度。本文认为，非常有必要对财政支农进行深入系统的研究，以发现存在的问题并找到解决对策。

一、规模：不断扩大但仍有很大提升空间

1、从自身规模看，规模不断增大，特别是近几年规模激增改革开放以来我国财政支农的具体情况见图1(本文所有图表的数据来源：《中国统计年鉴、()》，《中国财政年鉴(2007)》，相关数据由此计算而得)。1950—20我国财政支农总共投入23691.35亿元，从图1可以看出，我国财政支农规模不断增大，特别是近几年规模激增。年的财政支农规模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是的4.53倍，是的2.58倍，是的1.81倍。财政支农从1978年的150.7亿元增加到200亿元用了时间，1988才达到214.1亿元;又用了五年达到400亿元，1993年为440.5亿元;突破1000亿元大关从1978年算起用了，达1154.8亿元;而突破2000亿元大关用了6年，达2337.6亿元;突破3000亿元大关只用2年，2006年达3173亿元。同时，从20的1232.5亿元激增到2006年的3173亿元，20净增值为583.1亿元，比1995年574.9亿元的规模还大;2006年净增值为722.7亿元，比19700.4亿元的规模还大。

2、从稳定性来看，增长速度经常大幅波动，财政支农稳定性比较差从图2可知，总体上我国财政支农增长速度常有大幅波动，稳定性有待进一步提高进。依据波动幅度的大小，我国财政支农的变化趋势可大致分为三阶段：1978—1982年的急剧波动时期，与改革开放初期农村经济快速发展和经济政策多变有关;1982—1995年的相对稳定时期，与该期间农村经济平稳发展和经济政策相对稳定有关;—2006年的较大波动时期，该期间农村经济发展面临各种困难和压力，改革开放的步伐明显加快。就某年具体的波动幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波动幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年为39.3%、为37.98%、年为33.23%.其中，2006年也接近30%，为29.45%.波动幅度为10%～20%的有10年，幅度绝对值低于5%的只有(为4.82%)。其中有2年是负增长：1981年竟为-26.53%，为-5.98%.最大的波动幅度差距为65.8%(1978年39.7%与1981年-26.53%的差额)。

3、占财政总支出比例呈下降趋势且波动较大，近几年有止跌上升趋势从图3可以看出，财政支农占财政总支出比例的变化大致分三个阶段。第一阶段：1978—1985年急剧下降阶段，从1979年的13.6% 降到1985年的7.7%.这一时期由于农村普遍实现家庭联产承包责任制，农业持续大发展，国家减少对农业的支持力度。第二阶段：1985—1991年缓慢上升阶段，1991年达到10.26%.第三阶段：1991—2006年缓慢下降阶段，除19和2004年的小幅增加外，大致呈下降趋势。年的上升是由于19以来东南亚金融危机和1998年长江流域和淮河流域大洪水泛滥，国家发行国债加大对长江和淮河的投资。2004年的上升是由于农业连续多年滑坡，国家重视“三农问题”。

4、从合法合规性来看，相关支农要求常得不到有效落实从国内的法律来看，《农业法》没有得到充分有效地落实。1993年《农业法》施行以来的有关情况见图1和图4.从图4可知，实施《农业法》以来，国家逐步提高农业投入总体水平的法律要求基本实现，只有19例外。1993—2006年的中，有9年是财政支农的增长幅度低于经常性财政支出的增长幅度，没有达到法定要求，特别是年财政支农增长幅度为负，所占比例竟高达64.3%;只有5年达到法定要求，所占比例仅为35.7%.1996—1998年3年是在非正常状态下实现财政支农的增长幅度的：由于年爆发亚洲金融危机和1998年长江与淮河流域洪水泛滥的特殊情况，国家通过发行大量国债大幅提高对农业的投入，特别是对长江和淮河治理的投资;2004年国家提出建设新农村;2006年是20超低反弹，且财政支农增长幅度的稳定性也差一些。总体来看，《农业法》的一部分要求落实较好，而另外一部分要求却没有得到很好的落实。

从国际惯例来看，我国的财政支农措施远远没有达到WTO协议的规定。在WTO协议框架下，“黄箱”的支持比例可以达到农业总产值的 8.5%，而我们国家不到1%，由此可以看出我国没有很好利用“黄箱政策”的条款，更没有充分有效利用“绿箱政策”。政府对农业部门的所有投资或支持，如对农业科技、农田水利、农业生态环保等方面的投资，由于其不会对农产品的产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而协议根本不限制“绿箱政策”。因此，我国的财政支农政策完全不用担心与国际规则相矛盾，应大胆根据我国的农业实际需要和财力来安排支农资金。

二、结构：明显不尽合理，亟需较大改善

黑龙江省财政支农问题 第6篇

一、财政支农资金整合存在的问题

（一）对财政支农资金“整合”认识不到位。无论在中央各部委涉农机构层面看，还是在省市县地方层面上看；不管是在财政系统内部，还是在涉农其他主管部门，相当一部分人对财政支农资金整合的重要性和紧迫性认识不足，没有站在维护保障国家粮食安全，实现农业现代化的高度来认识到新形势下加快财政支农资金的整合的重要意义，对于我国“三农”问题的解决，合理有效配置公共财政资源，提高财政支农资金使用效益，加快推进社会主义新农村建设，促进农业可持续发展，实现现代农业有机地结合在一起，许多人思想观念仍然停留在狭窄封闭的“小农业”的意识中，没有树立起开放综合管理的“大农业”理念，观念上陈旧导致对财政支农资金整合在认识上难以统一思想，无法形成资金整合的共识氛围。

（二）财政支农资金整合的重点不突出。从近十年来财政支农资金整合的实践看，之所以财政支农资金整合效果不佳，主要是财政支农资金整合目标和方向不清晰。对中央和省级层面而言，对支农资金整合不仅没有明确的思路和具体规划，而且对支农项目建设时序、资金平衡缺乏综合分析、判断和协调，仅仅强调把资金整合的重点放在提高财政支农资金使用效率方面上，对具体支农资金“怎么整合”，整合后“钱要投到哪里去”，“当前需要解决什么问题、长远需要解决什么问题”，这些关乎支农资金整合的一系列重大问题，缺乏统一规划部署和具体实施方案，致使整合后支农资金在投向上缺乏连续性和长远性，年度间缺乏必要的衔接，使支农资金整合停留在“为了整合而整合”状态下，无法实现财政支农资金整合后所要解决和达到的预期效果。对基层县（市）而言也是如此，既缺乏财政支农中长期发展规划，也没有年度财政支农资金投入重点范围和项目储备。由于基层普遍缺少财政支农资金的产业发展、生产和生活基础设施建设规划，有些地方的县（市）区级支农资金整合平台的区域性和规划性不明显，引导聚集支农资金的功能不强；有些地方整合平台的内容过于空泛，具体的项目支撑不够，财政支农资金安排没有形成以规划为基础，以项目为载体的工作机制，资金整合后的可操作性也不强。就某个项目而言，究竟应当资助多少数额，在实际操作中也难形成科学标准，这使得整合后形成的“打包”资金难以实现合理分配，违背了整合的初衷。

（三）财政支农资金整合缺乏部门之间的合作。由于支农资金整合在一定程度上削弱了原有的分配格局下涉农部门的既得利益，因而难以使涉农资金管理部门产生资金整合的内在动力，从而导致部门之间缺乏合作的积极性。现行的财政支农资金管理模式，使得支农资金分散在各个涉农部门管理和使用，所有涉农事务都是按照类别归属不同的部门管理，各类支农项目大都以条条管理为主，各涉农部门对资金使用要求不同，支农资金的重点投向和建设内容也各有侧重，客观上形成了多头决策、分割安排使用的局面。加之，支农资金使用管理信息沟通渠道不畅通，这不仅使得掌握资金和项目分配权的各涉农部门在项目选择和资金投向等方面很难做到一致，也使财政支农项目计划、支农资金及资金整合工作不能同步进行。目前，省级资金整合与所辖县（市）级资金整合的协同工作的难度越来越大。有些县（市）为了获得省级整合资金，不得不迎合省级支农资金整合的“政策取向”，县级资金整合成为了被动调整。

（四）财政支农资金整合没有一套规范的制度约束。目前涉农资金整合随意性较强，停留在被动的整合状态，主要是缺乏相应比较权威的政策法律法规体系，仅靠财政部门下发的文件来要求各部门和地方进行资金整合，是不可能在中央、省、市、县四级财政之间建立起自上而下有序流动的良好机制。有些地方过分依赖领导的权威，过分看重协调组织的作用，过分强调资金整合的完整性，牵强地将一些特定用途和指定区域的资金纳入整合范围，而忽略了各种体制机制的创新。还有些地方开展的涉农资金整合并没有严格按照设立依据、来源渠道、投入规模、执行期限、支持对象、支出用途和使用管理方式等对涉农资金进行认真梳理，从而导致一些涉农项目该撤销的没有撤销，该合并的没有合并。在一些涉农资金整合取得了初步成效的地方，虽然对性质相同、用途相近、使用分散的涉农资金进行了必要归并，但由于缺乏自上而下整合机制的有效支撑，把清理、归并涉农资金提升到预算编制环节进行统筹安排仍面临相当大的困难，资金整合只是停留在“治标”没“治本”的阶段，以至于整合的效果难以显现。

（五）地方财政配套困难影响财政支农资金整合效果。现行财政体制实际上是分税制和财政包干体制结合的产物，在实际运行中强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，成为导致地方财政困难的根本原因之一。加之，涉农部门在支农投入责任、范围、扶持对象和重点领域等权限划分上不清晰，各涉农部门指导工作多以资金为手段，形成工作推进资金化、资金分配碎片化、项目设立固定化，专项转移种类越来越多，规模越来越大。中央下达的许多支农投资项目，规定地方政府都要进行资金配套，使得地方陷入不配套违规、配套没钱的两难境地。一些地方受财力的影响，无法承受太多的资金配套要求。尤其是中西部欠发达地区，县（市）乡两级地方政府财政资源严重短缺，财政支农资金和项目只能依靠中央或省里，地方无力提供更多的配套资金，地方的“三农”投入只能依靠中央和省里每年下达一定的专项资金来解决问题。由于许多专项资金使用已经固定化，致使有些地方所需资金与专项的要求有较大偏差，不能自主支配使用，因而难以实现其资金整合。此外，还有些扶持农民生产生活项目，要求农户配套资金，因很多贫困户的自筹部分根本拿不出来，使这部分农民失去了参与支农项目的机会。

（六）农民缺乏参与财政支农资金整合的话语权。无论是“三农”问题的解决，还是现代农业的发展，在很大程度上取决于农民的参与程度。然而，在整合实际运作过程中，各级地方基本上以政府相关职能部门为主体来进行支农资金整合，从某种程度上说，支农资金项目的确定、安排与使用只是政府部门间的博弈结果，所体现的是中央和地方之间或者部门与部门之间的协调和利益分配。而作为支农资金使用主体的农民却一再被排除在外，难以参与支农资金使用安排这个过程中来，农民或支农资金使用主体不仅缺乏正当利益诉求和表达渠道，而且缺乏平等参与制定游戏规则的权利，其利益表达不能体现在支农资金的项目规划安排中。加之，资金整合信息未能对大众公开，使得农民不能够对项目安排和资金使用等情况进行有效监督和质疑。有些地方支农资金整合后，使得项目安排的受益面变窄，结果是项目区的农户不一定对该项目有需求，而有需求的农户却得不到支农资金的扶持，供求错位则带来整体福利损失。此外，片面强调支农资金的整合，不仅带来的支农资金“垒大户”现象与财政支农目标不符，而且带来一些地区更严重的贫富差距和社会问题。有些地方支农资金在县域范围内整合后，地方政府官员出于政绩方面的考虑，往往更倾向于把资金投给发展基础较好的地区，进一步加剧“马太效应”，这与建设公共财政的理念不相符。

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二、影响财政支农资金整合的因素分析

（一）财政支农资金管理体制不顺的问题。要看到现行的财政支农资金管理体制和农业宏观管理体制相对应，它是由过去的计划经济体制演变而来的。虽经历几次大的调整和改革，但仍始终没有摆脱旧体制的束缚，特别是财政支农管理体制和农业宏观管理体制的改革滞后于整个市场化的改革，支农资金条块分割，以条为主的管理体制，不仅阻碍财政支农资金整合的有效实施，而且影响我国农业现代化的进程。从财政支农资金管理组织结构看，实行的是纵向和横向交叉的组织管理结构。纵向垂直结构，实行分级管理，自上而下，从中央到地方，地方包括省、市、县（区）的三级管理体制，每一级行政管理机构，行使着一级行政管理职能。虽然对其上级安排的财政支农资金没有安排调整权，但对本级财政支农资金具有行政分配管理权限。横向水平结构，财政支农资金归属不同的部门管理，有发改委、财政、扶贫、农业综合开发、农业、林业、水利、畜牧、农机、气象、国土、交通等几十个部门。虽然各部门之间职能分工各有侧重，但支农资金交叉重复使用非常严重。同一建设项目，可以在多个部门或同一个部门多个处室得到专项支持。而各部门管理程序、立项标准、补助方式等各不相同，这样不仅极容易重复建设，而且会造成资金管理上的混乱。比如：国家大型商品粮基地建设、农业综合开发、小型农田水利设施建设专项中都有农田水利设施建设投资；农民培训项目更多，农业部门的“阳光工程”，扶贫部门的“雨露计划”，教育部门“人人技能”工程，科技部门的远程教育培训，劳动人事部门农民工就业技能培训，乡镇企业、妇联、团委的各类农村技能培训等等。这种多部门、多渠道的资金管理体制，不仅阻碍着财政支农资金的整合，而且难以适应市场经济发展需要。

（二）政府间财权与事权划分不清带来的问题。从政府间财政关系看，当前各级政府间的财政支农责任划分普遍存在着财权事权划分不清，权责不统一的问题，主要因为现行的财税体制和行政管理体制改革滞后于经济社会发展，没有建立起适应社会主义市场经济的现代公共财政体制，体现在财政事权和支出责任划分、收入与支出安排、转移支付等关系到国家治理现代化的诸多问题一直没有得到有效解决。财政支农资金支出不仅缺乏明确的法律依据，而且涉农事项究竟哪些由中央投入来解决，哪些由地方投入来解决都没有明确规定。在现行财政支农资金管理的模式中，各涉农部门，都是定点、定项目下拨支农资金，一般情况下不允许支农资金转移地点、更换项目。由于财政支农资金审批权高度集中在中央和省两级，上下级涉农资金分配与管理权责不匹配，审批权限过高、过细，中央各涉农部门大包大揽、一竿子插到底的项目管理模式，不仅限制了基层财政支农资金的统筹整合，而且影响了基层涉农项目安排的整体性和统筹使用。对于“三农”的投入，除中央财政和中央各部委每年安排一部分专项资金外，各级政府在每年预算中也都要安排一定的财政支农资金，其资金的使用方向基本是围绕本区域农业和农村事业的发展。但由于近年来中央财政和各部门下达支农资金投入数量越来越大、支农支出越来越多，有些涉农专项资金不仅“小而多、细而散”，而且直接要求地方按一定比例资金进行配套，这不仅带来支农资金运行中间环节多、运行慢、时效性差、使用效益低等诸多问题，也不利于地方统筹集中使用，其结果加剧了上下级政府之间涉农政策的重复，硬性分割了地方预算安排的涉农资金，使地方难以集中财力统筹支持。有些地方为了争取到上级项目支持，不得不进行虚假配套，“一女多嫁”，同一笔资金重复配多个项目。

（三）涉农资金管理部门简政放权不到位带来的问题。进入新世纪以来，国家财政支农政策发生重大转变，陆续出台了一系列强农惠农富农的财政支持政策，其力度之大、覆盖面之广，超过以往任何一个时期，2010年中央财政支农支出已突破万亿，占财政总支出比重已超过10%以上。然而，财政支农资金管理与使用，并没有随着财政支农支出的增加，和我国农业发展进入新阶段出现的新情况和新问题，而进行相应的改革与调整，财政支农资金管理体制改革受制于行政管理体制改革和财税体制改革的制约。尤其是以下放支农资金和审批权限为主的行政管理体制改革不到位，没能按照建立社会主义市场经济体制和建立公共财政框架的目标要求，进行政府职能转变和简政放权。现行的财政支农资金分配依然延续着原来的路径，对许多新增的财政支农支出缺乏长远统筹考虑，采取基数加增量的办法，对新增资金仍然沿袭谁先提出由谁承担的原则。无论是财政系统内，还是在其他涉农部门，依然还处在审项目、分资金、下指标的状态，没能从微观具体事务中解脱出来。由于财政支农资金整合涉及利益的重新调整，因而从上到下，包括整个财政系统在内的几乎所有涉农资金管理部门，都怕整合后失去自己的权利。尽管近年来，国家在财政支农乃至农业宏观管理方面出台了一些改革举措，但因涉及部门利益而难以实施或半途而废，甚至与初衷南辕北辙。加之，近年来财政支农及涉农资金管理部门既得利益的固化，根本不可能放弃自身的部门已有的既得利益，任由其他部门来“整合”。由此可见，财政支农资金整合的效果就可想而知，其整合的层面越高，协调难度越大，到最后国家层面的整合根本就难以执行。当最上层的资金整合都难以实现时，要求下级部门对资金的整合利用，上下级之间各种对接方面的困难以及部门之间出现各种协调上的矛盾在所难免。

（四）中央和省两级支农资金科目种类过多带来的问题。从财政支农资金整合过程中表现出来的问题看，虽然许多问题都出在了下面，但根子却在上面。造成财政支农资金难以整合的主要症结之一，就是中央和省两级涉农资金种类太多，按照财政部每年发布的政府收支分类科目表中的支出功能分类，涉农资金涉及到一般公共服务、教育、科技、文化、卫生医疗、社会保障和就业、环境保护、农林水事务、交通、电力、金融、粮油物资储备等转移性支出十几大类。仅在财政系统内分管这些资金的部门就涉及到预算、农业、经建、教科文、社保、金融、农发办、综改办等司局。在农林水支出中财政支出就达到10大类100多项。不仅如此，随着近十年来中央财政加大对农业投入的增加，中央对农业的专项转移支付的规模和项目种类也在不断地增加。据不完全统计，2012年，中央对地方专项转移支付就达200多项，其中：涉农专项就超过100多项，涉及到支持农业生产、对农民补贴、支持农村科技、教育、社会保障、卫生医疗和农村文化体育，以及主要农产品价格补贴和储备费用等若干专项资金。在省级，除了管理使用中央财政下拨的各类涉农专项以外，各地还根据本地实际情况增设了各类支农专项资金，且省级涉农资金种类要远远多于中央。如果把省里和中央涉农资金专项加起来，一般省份都在200多项以上，有些支农专项少则几十万，多则几百万或几千万。上述涉农资金所对应的管理使用部门，按照国务院“三定”方案，仅中央级参与涉农事务管理的部门和机构就达到25个，在这些职能部门内又分设多个管理机构。由于行政管理体制在省级以下既有传承又有不同，省级以下涉农部门和管理使用涉农资金的部门比中央还多。由于中央财政支农资金划块分部门管理，资金管理权限属于部门，资金分配跟项目走，并通过横向和纵向运行流程到达基层，尽管有些项目明显存在重复、交叉，运行不合理，但基层没权进行项目的变更、调整。这套支农资金管理机制和运行流程，不可避免地为支农资金的整合设置了重重障碍，延续到基层的结果，根本无法使财政支农资金做到整体上的有效整合和优化配置。

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（五）财政支农资金预算安排不完整带来的问题。财政支农资金预算安排不完整体现在地方和基层在支农资金的预算编制、预算执行、预算监督都很难在事前完整、准确反映。在财政支农资金整个安排使用运行过程中，从预算开始、到项目审批、资金发放与使用单位等几个重要环节一直处于分割状态，这些环节之间存在着严重的信息不对称，支农资金的分配和审批权力主要集中在财政和涉农主管部门手中，使得预算部门在编制报表时也带有较为浓重的经验决策色彩。加之，财政部门以外的一些部门掌握资金初次、二次分配权，使得财政年度预算难以完整反映支农资金的全貌，特别是地方或基层财政受人力有限、信息不对称等多种因素影响，每年通过转移支付从上级能得到多少专项转移支付资金，年初预算很难准确反映出来。因此，在支农资金和项目申报过程中，出现了许多部门在进行项目预算时就故意夸大项目的资金需求，一些重点急需项目得不到资金的有效支持，相反，不需要资金的项目却得到许多资金支持，从而不能使有限的支农资金得到最优的配置，发挥最大的效益。不仅如此，由于财政网络中可获得的信息资源较少，没有统一的运行平台，缺乏综合分析功能，致使财政信息集成管理的运转不畅通，不能实现数据的充分共享，大部分政府部门的财政信息系统还停留在较低层次上，不能满足日益精细化、全面化的管理工作需求，使部门预算与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，这样容易造成申报部门与审批部门之间的信息不对称，容易产生逆向选择与道德风险，难以真正对财政改革工作起到辅助决策的作用。

（六）农业的自然属性和特征对财政支农资金整合的影响。财政支农资金整合困难，资金使用之所以分散，除上述原因外，还受农业自身属性和特点影响与制约。因为农业生产的自然属性和特殊性，决定了农业投资的分散性。农业生产的地域性和季节性，决定了种植业、养殖业、农产品加工业等多种生产和经营，决定了农业生产多以家庭为单位，分散经营为主。地域环境多样性，决定农业项目呈现出量多、分散、规模小的状况，即使像大型水利项目和退耕还林项目也是由很多个分散的区域性的小项目集合而成的，这些特征客观上也制约了财政支农资金的整合。加之农业的多功能性和农业政策的多目标性，决定财政支农的多目标以及财政支农资金的分散。根据农业多功能特点，农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农民增收和农村稳定。农业政策目标的宽泛和不确定，使涉农部门的政府管理职能具有差异性，这种差异性客观上为整合带来了难度。涉农部门资金整合的本质不是要消除部门经济差异，而是寻求财政资金使用效益的最大化。

课题负责人：王树勤

执笔人：李军国、宗宇翔

西藏财政支农问题探讨 第7篇

财政作为国民经济运行的有效调节工具和分配手段, 在实现社会资源公平分配和调整优化产业结构等方面发挥着重要作用。财政支农是指财政用于支持农业和农村发展的一系列政策及措施等, 它包括对农村经济、社会、文化等多个领域如农业基本建设、农业扶贫开发、农业科技工程和农业生态建设等的支持, 受到社会生产力水平和经济关系的制约。

财政支农的理论基础主要有:

1. 公平理论。

该理论认为, 人的劳动积极性不仅与其实际得到报酬多少有关, 而且与其报酬分配是否公平更为密切。人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动代价及其所得与他人进行比较, 并就是否公平做出判断, 这种公平意识来自劳动者的劳动动机, 又影响着劳动者的积极性。

2. 公共财政理论。

公共财政理论是指因市场调节也会出现失灵的情况, 因此必须依靠市场以外的力量来提供公共产品, 这个市场以外的力量就是公共财政, 它是与市场经济相适应的一种社会产品分配手段。公共财政的使命就在于加强对经济运行的宏观调控与有效调节。

财政支农在推动农业经济发展中具有重要的作用:一是发挥示范导向作用, 通过财政支农政策的实施, 能够引导和培育农村主导产业健康成长。二是发挥协调分配作用, 公共财政能够协调国民收入分配格局并消除长期以来因城乡分割和二元经济结构模式等所造成的农业发展落后问题, 有助于加快农村社会发展步伐。三是弥补市场失灵, 财政支农作为一只看得见的手, 不断引导各种要素资源向农业生产领域集中并发挥实际效益。

二、西藏财政支农现状及变动分析

农业是西藏的支柱产业, 在财政支农政策的推动下, 西藏农牧业发展取得了显著的成效。

1. 绝对量增长明显, 相对量增长平稳。

如图1所示, 1990~2010年, 西藏财政支农总量保持了较快速度增长, 1990年西藏财政支农总量为1.93亿元, 到2010年上升为89.11亿元, 年平均增速为46.7%, 可以看出绝对量增长相当迅速;从相对量增长来看, 1990年西藏财政支农占当年财政总支出的比重为14.94%, 到2010年该比例为15.84%。而从财政支出占实现GDP比重来看, 也是稳中有升。

2. 财政支农占农业增加值比重提升, 而农业对全区GDP贡献下降。

1990年西藏财政支农占农业增加值比重为13.69%, 到2010年该比例上升到129.67%。而从农业增加值占全区GDP的比重来看, 在1990年该比例为50.9%, 至2010年下降为13.54%, 可见财政支农占农业增加值比重虽在提升, 但农业增加值对全区GDP的贡献却在下降。这说明西藏农业基础薄弱, 虽然政府对农业结构升级不断加大了投入, 但在短期内尚未取得突破性进展, 以致当前财政支农效益不高。具体如下页图2所示。

3. 主要依赖中央财政转移支付, 而地方财政对农业保障力明显不足。

近20年来, 西藏财政支出忽高忽低, 增速变化较大, 增长趋势很不稳定, 如图3所示, 其主要原因是过度依赖于中央财政转移支付。目前, 西藏一些大型工程和项目建设多依赖于中央财政转移支付及国家援藏政策的资助等, 而地方财力薄弱, 用于农业产业结构调整升级的资金明显不足。

4. 财政支农增长的稳定性低于财政收入增长的稳定性。

从图4来看, 西藏财政支农增长的稳定性低于财政收入增长的稳定性。1990~2010年间, 西藏财政支农增速最大值为76.15%, 其中1995年、1997年、2003年和2006年出现负增长, 最低值为-36%;而此期间财政收入增速最大值为68%, 最低值为0, 变化幅度小于财政支农。这说明西藏财政支农增长较财政收入增长的稳定性差, 即财政支农存在不确定性因素。

三、西藏财政支农取得的成效

改革开放以来, 在积极财政政策的支持下, 西藏农业经济得到了较快的发展, 农村经济社会面貌得到了有效改善。

1. 农业发展势头良好。

在中央财政的大力支持下, 西藏农牧业获得了较快发展。1990年西藏第一产业增加值为14.1亿元, 至2010年增加到68.13亿元, 20年增长4.83倍, 年均增速为8.19%;农牧业总产值由1990年的19.5亿元增长到2010年的100.77亿元, 年均增速为8.56%, 农业发展呈现良好势头, 一定程度上保障了西藏城乡居民对农畜产品的需求。

2. 以果林发展为主的新的经济增长极成为亮点。

当前西藏以林果业为主的新的产业发展较快, 1990~2010年间, 全区果园面积由629公顷扩大到1 860公顷, 增长1.96倍;水果产量由5 445吨增长到9 484吨, 增长0.74倍。林果产业能够较快发展与西藏财政支农有着密切关系, 它在一定程度上丰富了西藏城乡物资供应, 提高了居民的生活水平;同时, 为高原绿色食品的加工提供了重要的原料来源。

3. 农业商品化率提升。

1990年西藏农业商品产值为39 571万元, 至2010年增长到596 053万元, 二十年间增长了14.06倍;农产品商品化率由1990年的20.29%提高到2010年的56.59%, 年均增速为36.3%, 这说明农产品“卖不了”和“卖不好”等问题在青藏铁路通车后得到了一定程度的缓解, 并及时为农业再生产和扩大再生产补充了资金来源。

4. 农村合作经济组织不断成长。

农村合作经济组织是新形势下农民在家庭承包责任制的基础上, 为壮大经济实力、增强抗风险能力而自愿组织起来的经济联合体, 是农村经济社会的重要组成部分。西藏农村合作经济组织受财政支农政策的支持获得了较快发展, 至2011年底, 全区共有各类农业企业和农村合作经济组织176家, 其中国家级和自治区级农业企业13家, 年均实现产值约3.53亿元, 它们在开拓乡村市场、促进产业发展、壮大地方经济和带动农牧民脱贫致富等方面发挥了积极的促进作用。

5. 农业现代化进程加快。

西藏农业现代化的一个重要标志就是农业机械化水平和科技化水平大幅提升。西藏1995~2010年间农业机械总动力增加了5.02倍, 其中:农用大中型拖拉机数量增加9.71倍, 小型拖拉机数量增加6.90倍, 农用运输车辆数增加7.44倍, 农村用电量增加3.50倍, 这为推动西藏农业现代化和提升农村社会生产力水平创造了有利条件, 如下表所示:

数据来源:根据《西藏统计年鉴2011》整理

四、西藏财政支农存在的问题

现行财政支农政策虽然对西藏农业经济快速发展起到了积极的促进作用, 但还存在许多不足, 主要表现在:

1. 财政支农政策不灵活。

现行财政支农政策存在“普惠”原则, 对于扶持特色农牧产业发展存在“一刀切”等现象, 即不能根据各地特色资源优势和产业发展现状, 有针对性地实施相应的扶持政策, 使得那些亟待开发和极具发展潜力的产业因得不到充足资金来源而中途夭折, 或是发挥不了效益。相反, 那些本无培育前景的产业项目却在白白耗费国家财政资金, 使得有限的财政资金不能有效地发挥引导和扶持作用。

2. 财政支农体系不完善。

现行财政支农政策体系较为单一, 主要以中央财政转移支付为主, 动用地方财源项目较少, 92%以上的财政支出依靠中央财政转移支付来实现, 在调动地方财政积极性, 挖掘地方财政潜力上缺乏有效措施, 以致地方财政对于扶持农业经济发展缺乏自主性和保障力, 形成了“给多少钱就办多少事”的依赖性。

3. 财政支农方式欠科学。

西藏财政支农基本上是一种多以现金“供给型”的财政扶持方式, 在技术带动、项目引导、产业推动和机制完善等方面均存在不足, 缺乏培植内生性因素的机制。现行财政支农模式是“财政主体”而不是“财政主导”, 它对于当地农牧业经济发展缺乏科学性和前瞻性, 形成了农业生产发展对政府公共财政的依赖性和“纯消费型”, 这是一种缺乏自我“造血型”功能的表现, 会制约西藏农业经济的可持续发展。

4. 财政支农缺乏长效机制。

现行财政支农多以维系和补助当地农牧业生产和农牧民生活需要为主, 对于培育具有发展潜力的高原生态和现代高科技农业项目较少。西藏农牧业发展面临着生态脆弱、资源贫乏、科技落后和生产力水平较低等问题, 这是制约其全面、可持续发展的困境和瓶颈。对此, 需要保护农业生态环境, 全面拓宽农牧民增收空间和提升财政支农的保障力。

五、提升西藏财政支农的对策与建议

根据西藏农牧业发展所面临的各种形势和任务要求及西藏自治区党委、政府提出的“提升一产、壮大二产、搞活三产”的战略目标和发展路径, 西藏财政支农应以培育现代高科技和高原生态农业项目为重点, 以夯实农业经济增长实力为突破口, 全面提升农业发展的潜力和活力, 不断增强财政支农的灵活性和实效性。

1. 夯实农业发展基础。

按照公共财政理论和当前西藏实际情况应继续加大对农业基础设施建设的财政投入, 主要应从两方面努力:一是提升对农业基础设施建设的投资规模, 对于具有纯公共性质的农业基础设施建设应由财政全力投入, 并根据当年财政收入增长幅度适当增加投资规模。对于具有非公共性质和混合性质的农业设施建设, 应不断完善投融资机制, 推行“股份化”管理, 做到“产权清晰、权责明确、管理科学、收益共享”。对此, 财政可予以担保或贴息。二是运用相关税费政策扶持和推动农业基础设施建设, 如推行固定资产投资抵免和加速折旧等, 以此促进先进设备设施更新和利用。

2. 推进农业扶贫开发。

当前西藏贫困村返贫率一般在20%~30%之间。对此, 应本着开发当地特色资源和培育优势产业的原则, 因地制宜、因势利导, 增强财政支农的灵活性和实效性, 变资源特色为经济优势, 变贫穷落后为开发进步, 使广大农牧民不断向快速致富和小康生活迈进。一是推动特色农牧产业生产基地建设, 加大对青稞、中药材、肉、奶、蛋、禽等特色农畜产品生产基地建设的投资力度, 打好培育地方财源的基础。二是扶持特色农牧产业发展。对于那些市场前景广、科技含量高、竞争潜力大和辐射带动强的特色农业项目, 要予以重点扶持, 并做到资金拨付、技术扶持、项目带动、产业引导和机制完善等配套实施。三是推动农村市场体系建设, 加大对农村合作经济组织的培育和引导, 使之成为连接西藏农牧区“小生产”与外界“大市场”的桥梁和纽带。

3. 提升农业发展潜力。

针对西藏当前农业发展潜力不足和竞争活力不强等问题, 应从以下方面做出努力:一是继续加大对农业的科技投入, 使其占财政支农的比例逐年提升, 并不断保障和提升农业的科技贡献率;二是增加财政对农业机械投资的补贴力度, 尽快扶持农机大户、专业服务公司和农机合作社茁壮成长, 以推进西藏农业机械化、科技化和现代化进程;三是明确和调整财政支农的重点及方向, 使其逐步由传统农业向现代高科技农业项目转移;四是促进农业科技服务体系建设, 使其成为西藏农业经济发展的“载体”和“媒介”。

4. 改善农业生态环境。

一是加大对农业生态环境建设投入, 除保证中央财政用于农业生态建设和环境保护外, 地方财政还应根据财力适当增加配套投入力度;二是推动高原生态农业项目实施, 通过财政补贴或技术扶持等方式鼓励农牧民使用清洁能源和从事低碳农业生产;三是推进西藏生态税制改革, 应将非农产业对于水、森林和草场等资源的耗减活动纳入资源税征收范围, 对于符合绿色认证标准企业的产品生产可予以增值税和所得税减免等, 以加强对西藏农业生态环境的保护。

5. 降低农业经营风险。

为应对农业生产的弱质性, 应建立和完善以政策性保险为主的农业保险体系, 主要包括: (1) 提高财政承担保费的比例, 建议该比例由现行的90%增加到95%, 以引导农业政策性保险和各种涉农商业保险在西藏正常开展业务; (2) 出台相关税费政策, 吸引区外一些商业保险公司代办点、专业性农业保险公司和外资保险公司等在西藏农牧区进行落户和投资发展, 发挥它们对西藏农业发展的保障作用。

6. 创新农业发展空间。

随着西藏产业结构不断调整和优化升级, 需要拓宽和创新农业发展空间。一是积极扶持农村二、三产业发展, 使其成为吸纳农村剩余劳动力和推动农村经济社会全面发展的平台及载体;二是扶持非公有制经济健康成长。改革开放以来, 西藏非公有制经济的发展, 其对全区GDP的贡献已超过45%。对此, 可设立西藏非公有制经济发展财政专项扶持基金, 使其成为繁荣城乡经济和推动西藏“城乡一体化”的桥梁和纽带。

参考文献

[1] .陈共编著.财政学.北京:中国人民大学出版社, 2007

[2] .陈爱东, 唐静.刍论西藏生态财政管理体制的构建.财会月刊, 2012;12

[3] .西藏统计局.西藏统计年鉴2011.北京:中国统计出版社, 2011

[4] .巩雪茹, 刘强.提高西藏财政支农效益, 促进新农村建设.西藏大学学报 (社科版) , 2013;2

我国财政支农政策的问题分析 第8篇

20世纪90年代以来, 虽然国家财政支农支出的绝对额从1990年的307.4亿元增加到2000年的3172.7亿元, 但财政支农支出占财政支出比重整体上却呈现下降趋势, 1990年为9.8%, 2007年下降到了7.5%。2008年, 中央财政用于“三农”的支出达到5955.5亿元, 增长了37%, 占当年财政支出总额的9.4%。其中中央财政对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1027亿元, 增长了107%。2009年, 中央财政用于“三农”的支出合计7253亿元, 增长21.8%, 占财政支出总额的9.6%。2010年国家财政拟安排“三农”投入8183亿元, 比2009年增长12.8%, 占全国财政支出预期总额的9.8%。但目前财政支农资金在政策、资金管理和使用上还存在着许多问题, 主要表现在:

(一) 财政支农资金投入总量不足

《中华人民共和国农业法》规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”在实际操作中, 农业投入不足, 达不到增长幅度的现象还相当普遍。另一方面, 地方财政收入增长缓慢, 收支结构不合理, 支农资金投入事业费比重较大, 支持农业生产、发展农业科技、改善农村生活环境、推进农村综合改革的资金比重较小。目前世界上许多国家对农业都实行“多予少取”或“只予不取”的高补贴、低税收或无税收的财税政策。据统计, 经合组织成员国2001年的农业补贴为3000多亿美元, 政府对农业的支持占农产收入的比重达31%, 其中, 美国20%左右, 欧盟35%, 日本、韩国达60%以上。

(二) 财政支农方式效率差, 缺乏灵活性

财政支农方式不佳突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。1996—2006年, 每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在300亿元以上, 占农业支持总量的30%左右, 占国家政策性补贴支出的70%左右。然而, 如此巨额的补贴主要都是补在流通环节, 补贴在价格上, 政策难以惠及农民。而这类政策工具在发达国家政府是为减少政府对市场直接干预而采用的财政支农政策工具。

(三) 财政支农资金投入结构不合理

从目前情况看, 一是农产品流通领域和生产经营性项目占用支农资金数额较大, 基础性设施、公益性建设投入较少;二是从每年财政决算数字来看, 随着财政支农资金逐年上升, 用于非生产性的农林水事业费支出比例也逐年上升, 相反用于生产性的支出比例下降。非生产性的农林水事业费结构中人员机构费用飞速上升, 业务费用增长缓慢, 农业事业的发展普遍存在着资金短缺的矛盾。

(四) 中央和地方财政界定不清, “越位”与“缺位”并存

中央和地方政府在财政支农的财权、事权职能上的定位不明确, 投资缺位、越位的现象并存。“越位”表现在县乡基层官员没有专心致力于提供地方公共物品和服务, 而是去做一些应由市场去做的事情;“缺位”表现在乡镇一级政府承担了许多本该由中央、省级政府承担的事权负担, 比如农村义务教育、公共卫生、环境保护、社会保障、本区域内基础设施、行政管理等大额支出事项。基层政府在承担过多的事权的同时却没有相应的财权支持, 财政收入能力较差。由于我国没有实行彻底的分税制, 省级以下政府之间财政关系没有捋顺好, 导致基层政权长期以来事权与财权不对应, 乡镇财政越来越困难。

(五) 财政支农资金的使用和管理缺乏有效的监督, 资金使用效率差

财政支农资金管理分散, 并且存在多头管理的问题。现阶段, 我国直接分配和管理支农资金的中央部门有国家发改委、财政部、扶贫办、农业部、科技部、林业局、水利部等多个部委。这些部门又自上而下地设有管理和分配农业资金的机构, 形成了纵横交错的资金分配管理机构。支农资金分属多个部门管理, 各部门对资金使用的要求和规定又不同, 同时缺乏统一规范的资金管理制度, 致使政府各部门之间职责不清, 重复和交叉现象严重。现行支农资金多头管理的体制, 导致资金管理层次多、过程长、流速慢, 容易造成支农资金的逐级漏损, 加大了资金管理成本, 增加了资金监管的难度, 难以发挥财政支农的最大效用。

二、完善我国财政支农政策的建议

(一) 加大国家财政支农力度, 确保财政支农资金稳定增长

虽然最近几年来国家财政每年都在加大支持“三农”的力度, 但是仍然不能满足发展的需要。为了早日摆脱“三农”困境, 国家财政还应该加大支持力度, 并且保持投入的稳定性与长期性;而且要充分利用好WTO《农业协议》中“黄箱政策”保留支持空间 (8.5%) 和“绿箱政策”条款。另一方面, 地方财政也应当加大支农资金的投入力度。

(二) 调整财政支农方式, 灵活运用多种财政支农政策工具

国际农业支持政策的调整取向为改进补贴方式, 减少对中间环节的间接补贴, 增加生产环节的直接补贴;农业补贴同农产品质量、环境保护、生态建设等挂钩, 鼓励可持续发展的经营方式;注重对农业保险业务亏损的补贴, 强化农业保险防灾补损职能, 支持农业保险业务的全面展开;促进农业产业化经营。发达国家的成功实践表明, 他们的补贴方式是行之有效的, 我们应该借鉴其经验, 努力提高财政补贴农业的效率。此外, 还要注重财政支农政策工具和方式的多样化和灵活性。除价格补贴保护外, 还应利用财政贴息、投资补助等多种手段, 引导社会资金投入农村的基础设施建设;利用财政投资融资手段优化农业信贷体系, 促进农业和农村地区的发展。

(三) 优化财政支农结构, 提高财政支农资源配置效率

有关研究表明, 农业科技投入的边际回报率最高, 农村教育投资和农村公共基础设施投资的边际回报率次之, 农牧户自身投资的边际回报率最低。因此, 在我国财政支农资源极为有限的条件下, 优化财政支农结构显得尤为重要。根据WTO的规则和公共财政的要求, 坚持“有所为, 有所不为”的方针, 可考虑较大幅度增加农业科技投入、农业科技推广投入、农村社会保险投入、适度增加农业基础设施投入、压缩农业事业费支出, 提高财政支农资源的配置效率。

(四) 明确各级政府的财权与事权, 防止投资的缺位与越位

要进一步明确政府间事权的划分, 使财权与事权相对应。在确定各级政府事权的同时, 应合理划分各级政府的财权, 以使各级政府财力能保证事权的行使。凡属中央的项目, 其投资、建设和管理均由中央政府或有关部门负责, 也可通过某种方式委托地方建设或管理;属于地方项目和中央补助投资的地方性项目, 其投资、建设、管理和职责完全下放给地方。同时地方性的投资也应相应地界定财权和事权。

(五) 深化农村税费改革, 促进农村经济发展

近几年农村税费改革的效果初步显现, 大幅度地减轻了农民的负担, 取得了阶段性的成果。但短期内, 由于我国长期扭曲的农村不合理分配关系, 农村税费改革不可避免地会对乡镇财政收入造成重大冲击, 加之各地区农村税费改革的执行情况和取得的成效参差不齐, 基层财政收入不足造成支出的缺口会引发一系列严重后果。农村税费改革的实质是对农村公共物品筹资制度的重新安排。通过这次制度的重新安排, 能够稳定农村公共物品的资金来源, 同时从根本上解决农民负担过重、负担反弹等影响农民收入、农村社会稳定的问题。因此, 必须坚持“多予、少取、放活”的方针, 继续深化农村税费改革, 同时加大农村财政的转移支付力度, 填补税费改革中发生的财政收支缺口, 减少改革的阻力, 切实减轻农民负担, 规范国家和农民的收入分配关系。这不仅会为促进城乡经济协调发展创造良好的市场经济环境, 同时也是新时期农村建设的基本要求。

(六) 完善财政支农管理体制

为适应市场经济要求和建立公共财政体制的需要, 财政支农资金要逐步退出一般经营性和竞争性领域, 重点支持大中型农业基础设施建设项目、农业科技项目以及扶贫开发、生态保护、农业公共服务体系、农村公共事业等项目。对现有的农业财政资金使用情况和效果进行客观的评估, 特别是中央财政和省 (区、市) 级财政要对现有的农业财政资金进行适当的归并、分类、分工, 集中资金力量, 重点支持“三农”发展的关键环节和领域, 最大限度避免资金投入的分散和交叉现象, 提高农业财政资金的使用效率和效益。要按照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国农业法》等相关法律、法规的规定, 对支农资金的预算立项、使用过程、事后效益进行全面的监管。既要有财政、审计、纪检监察、中介机构等的参与和密切配合, 还要发挥广大农民群众对支农资金的监督作用, 落实和完善村民的民主监督机制, 促进农村的民主管理。同时有关部门应建立相应的财政支农资金使用规章制度, 加强绩效考评, 完善奖惩机制, 健全监管措施。

摘要：财政支农政策是政府促进农业发展、提高农民收入的有效手段之一。现阶段我国的财政支农资金在管理和使用方面存在着投入总量不足, 投入结构不合理, 财政支农方式效率差, 缺乏灵活性, 中央和地方财政界定不清, “越位”与“缺位”并存, 财政支农资金的使用和管理缺乏有效的监督, 资金使用效率差等问题, 要发挥财政支农政策的作用, 应加大国家财政支农力度, 确保财政支农资金稳定增长;调整财政支农方式, 灵活运用多种财政支农政策工具;优化财政支农结构, 提高财政支农资源配置效率;明确各级政府的财权与事权, 防止投资的缺位与越位;深化农村税费改革, 促进农村经济发展;完善财政支农管理体制。

关键词：三农,财政支农政策,财政补贴

参考文献

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[2]邵晓琰.完善财政支农资金管理的有效对策[J].长春大学学报, 2009 (3) .

[3]叶翠青.我国财政支农支出存在的问题及政策建议[J].财政研究, 2008 (4) .

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[5]财政部农业司课题组.创新财政支农机制促进新农村建设[J].中国财政, 2006 (9) .

黑龙江省财政支农问题 第9篇

所谓财政支农补贴, 就是指政府利用财政补贴方式支持“三农”发展。 (一) 支农政策历经三个发展阶段。受社会经济发展阶段、国家财力和不同时期农业农村发展目标任务影响, 改革开放以来我国支农补贴政策大体分为3个阶段。第一阶段 (1978年～1994年) 是现行财政支农补贴政策的形成时期;第二阶段 (1994年～2002年) 是财政支农补贴政策发展时期;第三阶段 (2003年至今) 是财政支农补贴政策的创新时期。 (二) 支农政策不断增加。2004年以来, 国家从促进农民增加收入、加强农业基础设施建设、推进社会主义新农村建设等方面, 出台了一系列强农惠农的财政政策。这些财政政策总体上可分为两类, 以“少取”为特征的税收政策, 即全面取消了农业税;以“多予”为特征的支出政策, 即出台了以粮食直补、农资综合补贴和农机具购置补贴、家电下乡补贴等为主的支出政策, 有效增加了农民收入。 (三) 支农政策效果明显。近7年来, 中央财政安排用于“三农”方面的增幅超过了20%。2008年, 中央财政用于“三农”的支出达到5955.5亿元, 增长了37.9%, 中央财政对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1027.7亿元, 增长了107.7%。拨付家电下乡补贴资金104亿元, 累计拉动消费9200亿元, 激活了农民购买能力、加快农村消费升级、扩大农村消费、促进了内需和外需协调发展。与此同时, 各级地方财政对三农的资金投入也在不断增加。以枣庄市市中区为例, 2008年, 该区对三农的投入近1.2亿元, 当年共发放粮食直补资金、农资综合补贴、家电下乡补贴资金达1373万元。财政支农资金犹如春天的甘霖, 给广阔的农村大地带来了蓬勃生机。财政支农资金的投入, 改善了农业生产条件, 促进了农村各项事业发展。

二、当前财政支农补贴工作中存在的问题

从目前来看, 国家出台的一系列支农政策取得了一定的成效, 但财政支农的政策并不完善, 在财政支农补贴工作中还存在一些问题:

1、支农补贴投入分配结构不合理。

以我国政府农业投入分配结构为例:中央农业投入的60%-70%用于行政开支, 用于建设性支出的比例不高。对农业科技投入不足, 对于推广农业技术, 促进农业现代化发展极其不利。

2、财政补贴农业的总量不足。

虽然近几年财政用于“三农”的财政补贴数量不断增加, 但财政支农资金投入总量仍然不足。政府对农业资金投入绝对量呈现出不断增长趋势, 但相对规模却下降, 财政支农资金投入增幅低于财政收入增幅。

3、各级财政对“三农”投入增长不对称。

农村公共品供给投资机制不健全, 主要表现为:中央财政和省级财政投入多, 市 (地) 级财政投入少, 县级以下财政由于地方财力有限, 对三农的投入更是捉襟见肘。

4、按面积计算粮食直补资金不科学。

尽管政策每年都要求进行面积核实, 但在基层实际工作中, 村干部不可能每年都逐户重新丈量土地, 乡干部也不可能每年每一户都去核实, 尽管有公示制度, 有时只是一种形式而已, 如果再没有人举报, 无形中就套取了国家的补贴资金。另外, 农民普遍反映补贴标准太低, 从2005到现在我省粮食直接补贴水平大约是亩均14元左右。如果粮价下跌, 农民预计粮食补贴不足以弥补粮价下跌的损失, 就会选择放弃种植。

5、中央财政农作物保险保费补贴比例偏低, 农户负担较重。

当前大多数县乡财政正常运转一般都比较困难, 为农户提供保费补贴的能力更是有限。即使有一些新增财力, 也远远不能满足各项事业发展的资金需求, 很难再拿出资金安排农业保险保费补贴。从基层情况来看, 县级财政承担的保费比例只能在5%左右, 现阶段保费补贴仍要以中央和省级财政的补贴为主。

6、家电下乡补贴手续繁琐。

购买家电的农民, 需要在规定时间内, 持发票、身份证、户口簿及其他相关材料到户口所在地乡镇财政部门申报补贴。乡镇初核后, 报县级财政部门确认, 最后通过“一卡通”将补贴资金发放给农民。在异地购买的农户必须回户口所在地申领补贴。这些繁多的手续使补贴资金不能及时发放到农民手中, 给广大农民带来了不便。

三、当前财政对农业补贴的几点建议

为进一步完善财政支持“三农”政策, 稳定农业生产, 逐渐提高我国农业发展水平, 必须从以下几个方面做好工作:

1、优化财政支农结构。

可考虑较大幅度增加农业科技投入, 农村义务教育的投入、适度增加农业基础设施投入和环境综合治理的投入, 压缩农业事业费支出, 提高财政支农资源的配置效率。

2、农业补贴要法制化。

有必要建立健全一套完整的农业补贴法规, 使财政对农业的补贴成为支持、保护和发展农业的一项制度。从法律上明确对农业的补贴数量, 把对农业的支持纳入法制管理的轨道。美国把支持农业的资金投入公众化、固定化并写入农业法中的做法, 对我国从法律法规上明确对农业的投资数量具有一定的借鉴意义。

3、强化各级农业部门的职能。

目前对农民的种粮补贴、农机具补贴、水库移民补贴等各项补贴政策分别由不同的部门来实施管理。各级农业部门应成立一个专门负责农业补贴的机构, 整合财政补贴资金, 解决目前农业补贴多头管理的现象。

4、建立促进农民增收的长效机制。

只有当农民预期得到的报酬与目前个人收入相比有较大的提高, 粮食直补才能起到激励作用。因此, 应根据财政收入的增长情况, 逐年增加用于直接补贴的总量, 提高补贴标准, 改变目前对种粮农民补贴偏低的状况。

5、适当提高中央财政保费补贴比例, 成立非营利性的政策性农业保险公司。

一是从国际上看, 各国政府对农作物保险提供的保费补贴一般高于对畜牧养殖业保险提供的保费补贴。如美国、日本对畜牧业的保费补贴比例约为50%, 对主要农作物的保费补贴比例可达80%。二是适当降低县乡财政和农户负担部分, 有利于调动其参与保险的积极性。可由政府成立非营利性的政策性农业保险公司, 统一进行农业保险的产品设计、管理和经营, 建立政府主导和管理、市场化经营的政策性农业保险运作模式。

参考文献

[1]、林李穆, 徐学军;基于业务定位的供应链绩效测评[J];科学学与科学技术管理;2002年12期

黑龙江省财政支农问题 第10篇

一、透视我国财政支农资金投入及使用现状

只有解决好“三农”问题, 我国经济的长久稳定发展才能有所保障, 形成以内需拉动为主导的经济模式才有坚实的基础。那么, 当前我国财政支农资金投入情况如何呢?笔者根据中经网统计数据库整理绘制了财政支农情况图 (见图1、图2) 。

从图1、图2可以看出, 从2007年至2013年全国、中央及地方财政决算支农支出的数额每年都有较大幅度的增加, 说明国家对农业发展的关注度、重视程度都在不断增强。发改委发文要求在进一步加大支农资金的投入时, 要重点支持农林水务的建设, 从图1、图2中也可以看出全国、中央及地方财政决算支农支出中农林水事务支出的数额逐年增加。从图2列举的三个地区的财政决算支农支出中可以看出, 地方财政决算支农支出中农林水事务支出数额也是逐年增加。由以上分析可知, 我国财政支农资金的投入规模正不断加大, 中央高度重视农村发展、致力于解决“三农” (即农业、农村、农民) 问题, 党的十八届三中全会指出, 涉及“三农”的内容集中反映了一个重要目标, 就是在促进城乡发展一体化的过程中赋予农民更多权利, “农业、农村、农民”问题关系党和国家事业发展全局, 并将其作为全党工作的重中之重。

另外, 我国对农林牧渔业项目建设的投资也是年年增加, 反映了当前我国对农村基础设施建设重大支持力度以及重大的投入度, 说明了支农资金中对基础设施建设的力度依然是当前我国主要的政府投资方式。

综合上述统计资料分析, 由于公共财政对于农村投入资金的重要目标依然是改善农业生产条件, 适应市场经济的要求及促进农业现代化, 改善农村生活条件, 促进农村全面小康社会的建设与发展, 因此, 我国政府对农村基础设施建设的投入在逐年大幅度增加, 农村筹资渠道日益多元化, 使农村基础设施建设工作中的资金流量大幅度增加。如何将迅速增长的财政资金使用好, 如何提高财政资金支出的效率, 如何开展财政支出资金的效率、效果和绩效评价成为加强财政资金支出管理面临的重要问题。自十六届三中全会明确提出构建公共财政预算绩效评价体系以来, 在财政部及相关部门的努力下, 我国各行业部门陆续建立绩效管理与评价的相关制度。但从目前具体操作来看, 现有的相关绩效管理与评价定性多、定量少;从资金使用角度看评价多, 从效果方面看评价少。在这种情况下, 对农业资金支出进行绩效审计研究, 推动我国财政涉农资金管理的科学性和规范性具有十分重要的现实指导意义。

二、财政支农资金绩效审计实施现状

目前我国财政支农资金管理还存在诸多问题, 如资金使用效率不高与资金浪费并存, 项目评价体系不健全, 涉农资金分配科学性有待加强, 预算安排未能充分运用绩效评价结果等。由于我国目前对支农资金开展的往往是合法、合规性审计, 并没有大比例的开展绩效审计, 即使开展绩效审计也仅是在真实、合法性财务审计的基础上进行的扩展深化, 并没有体现出涉农资金绩效审计的本质。

(一) 财政支农资金绩效审计法律体系的缺失

依法审计是基本的审计原则, 从西方发达国家绩效审计的发展来看, 凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关规范。如美国早在1972年就制定了美国政府审计准则, 对政府部门和其他非政府部门有公共资金的领域进行绩效审计作了比较具体的规定。英国颁布了《绩效审计手册》, 澳大利亚联邦审计署制定了《澳大利亚联邦审计署绩效审计手册》。与国外相比, 我国绩效审计目前仍处于起步阶段, 绩效审计的标准、评价指标体系尚未建立, 方法和技术手段还不能完全适应绩效审计发展的客观需要。虽然我国现在有些地方审计机关已经积极探索了绩效审计, 并且颁布了绩效审计指南或办法, 如深圳是我国最早制定地方性绩效法规并开始实施绩效审计的城市, 有些学者把这一历史性的变革称之为中国绩效审计的开端。青岛市探索出一条与财务审计相结合的效益审计路子, 涉及经济责任、专项资金、政府投资、企业、政府机关绩效等多个审计领域, 取得初步成效。但是我国审计机关还没有制定绩效审计法律及准则, 绩效审计相关法规及标准还处于缺位状态, 即使审计人员开展相关绩效审计, 还是无法得到令人信服的结论, 使绩效审计结果大打折扣。

(二) 财政支农资金绩效审计方法及评价指标的不足

财政支农资金绩效审计评价方法可以对绩效审计的最终结果产生重大影响, 而目前我国的绩效审计由于开展程度不高, 采用的方法基本上还是常规的财务审计方法, 并没有创新性使用绩效审计方法, 当前我国支农专项资金绩效审计评价主要还是通过固定的财务、项目指标等方法和手段对农业专项资金的使用效率及效益进行评价, 支农专项资金绩效评价还缺乏一套科学、规范、合理的指标体系, 还未形成一整套建立在科学数据和调查分析基础上的能满足不同省份、不同项目等各方面进行综合和立体评价需要的指标和标准, 从而影响农业专项资金的使用效果。

(三) 财政问责机制的缺失

财政支农资金的审计问责机制主要是建立在农村经济责任审计的基础上, 通过对经济责任的审计来健全涉农资金的审计问责机制。目前存在的问题主要表现为:一是权责不清, 部门人员的权利和责任的不对等, 导致问责的主体不明确, 问责的对象不清晰;二是问责范围过窄, 局限于行政问责。目前涉农资金审计的问责范围仅仅限于涉农资金的贪污和违规使用的层面, 而没有涉及渎职、重大决策失误、监督不力等领域, 部分县乡镇一级的行政权力处于无风险运行状态, 而且对于行政处罚责任追究太轻, 审计报告更像一份内部调查报告。审计问责只是追究行政责任而逃避法律责任, 严重影响了受托责任的执行效率。

(四) 财政支农资金绩效审计的质量不高

我国政府审计往往是根据政府部门的需要来安排审计计划, 并不能很好地根据实际需要来进行审计, 造成质量不高。在财政支农资金审计报告质量方面, 由于审计结果公开透明度不高, 有关法律法规不健全, 导致支农资金审计流于形式, 失去了审计评价的作用, 财务舞弊和审计舞弊的现象时有发生。

(五) 审计人力资源的限制及专业胜任能力不足

目前, 全国审计机关的审计力量非常有限, 虽然审计人员已经在尽心竭力完成各项审计任务, 但实际完全的审计资金量依然只有1/3。而对财政支农资金的审计可以分配的审计力量更是捉襟见肘, 在有的领域则处于真空状态。另外, 审计人员对支农资金绩效审计的认识和理解不到位, 审计人员应充分认识到支农资金绩效审计是更高层次的审计监督, 与合法、合规性财务审计并不一致。绩效审计工作要求审计人员具备较高的业务技能、综合素质和政策水平以及多元化的审计知识结构等, 然而目前的状况却不能达到要求, 审计人员的年龄偏大、审计知识结构不合理、知识面较狭窄, 复合型人才和青年干部队伍配备不足。

三、完善财政支农资金绩效审计的对策

(一) 完善财政支农资金绩效审计相关法律法规

审计法为实施绩效审计提供了法律依据, 但不具有操作指南的作用, 目前, 有些地方审计机关已经积极探索了绩效审计, 并且颁布了地方绩效审计指南或办法, 这对我国绩效审计立法可以提供参考的经验。从我国现有审计立法体系和审计执法的实际情况来看, 要求政府全面制定绩效审计相关的法律文件是不现实的, 也是不可行的, 因此可根据绩效审计发展的要求, 借鉴各国的经验, 逐步考虑制定《绩效审计法》, 从立法上维护绩效审计的权威性, 制定《绩效审计准则》, 具体规范绩效审计的实施程序、范围、方法等, 制定《绩效审计执业规则》, 加强对审计人员的业务能力、职业素养的要求, 提高审计队伍的整体水平。

(二) 进一步完善财政支农资金的评价指标体系

财政支农资金绩效审计评价指标和评价标准是绩效审计的核心, 由于支农资金使用的范围广, 使得其绩效审计的项目种类较多, 不同种类的绩效审计要求的具体评价指标不尽相同, 因此支农资金绩效审计中最大的难题就是难以找到统一的、合适的衡量标准和评价指标。但是, 由于支农资金绩效审计中存在着共性, 因此可以制定共性的指标评价体系, 再根据不同的绩效审计项目来确定其他的评价指标。由于国外开展绩效审计较早, 其评价体系也比较成熟, 因此可以在借鉴国外经验的基础上, 在遵循指标选取的原则、满足公众需求的前提下, 建立涉农资金投资项目指标体系。在指标设计的内容上要注意经济性、公平性与社会责任并重, 要既有经济效益指标, 又有社会效益指标, 还要有生态效益指标, 以确保全面、客观、公正地分析评价农业专项资金的投资效益。笔者根据财政支农资金绩效审计的共性制定了评价指标体系, 该体系包括:综合类指标、使用人层面指标、经济性指标、效率性指标、效果性指标。综合类指标包括:管理责任类指标、组织设置指标、制度健全指标、计划合理性指标、项目合规性指标、项目透明度指标、项目标准指标, 该类指标是在原来财务审计的基础上纵向向前延伸, 审计对象包括组织机构建设、配套制度建设和规划建设以及各级管理机构。使用人层面指标包括:项目使用率、项目发生故障率、项目投诉数、项目维修方便程度、项目满足需求程度。经济性指标包括:资金到位率、资金充足率、资金利用率、资金管理合规率、资金节约率、资金带动率、项目使用率, 经济性对应逻辑框架法的投入过程, 在投入层次, 确定所需投入的资金、资金利用率等, 分析其节约度等。效率性指标包括:项目进度指标、项目完成速度、项目完成质量、项目实用性, 效率性对应逻辑框架法的产出, 在产出层次, 直接确定完成的投资项目的成果, 如项目完成进度、项目实用性等。效果性指标包括:社会满意度、收入增长率、环境状况改善、投资覆盖率、合理规划, 效果性对应逻辑框架法的项目影响, 考虑项目对经济社会环境发展所起的作用和影响, 说明按照逻辑框架法设计涉农资金绩效审计评价指标具有可行性。评价等级分为A、B、C、D、E五个等级, 各等级对应系数分别为1.0、0.8、0.6、0.4、0.2。

(三) 创新财政支农资金绩效审计方法

西方国家经过多年探索实践和总结, 目前被审计理论界认可的主流公共财政绩效评价方法有因素分析法、成本效益分析法、综合指数法、模糊数学法、目标评价法、方案比较法、历史动态比较法、公众评判法等。如因素分析法是利用统计指数体系分析现象总变动中各个因素影响程度的一种统计分析方法, 包括连环替代法、差额分析法、指标分解法、定基替代法;成本效益分析法, 即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法, 通过多个预选方案进行成本效益分析, 选择最优的支出方案, 该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价, 如公共工程项目等, 但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则不适用;综合指数法是在多种经济效益指标计算的基础上, 根据一定的权数计算出综合经济效益指数, 该方法目前被我国多个部门采用, 评价的准确度较高、较全面, 但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂, 操作难度相对较大;方案比较法主要用于财政项目资金管理, 首先评价各方案有无经济效益和社会效益, 然后, 对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算, 并根据估算结果进行方案选择。

(四) 建立财政支农资金绩效审计问责制度

目前, 我国正处于转轨时期, 大量体制、机制和制度性问题需要解决, 这就迫切需要支农资金绩效审计不只是查出问题, 更重要的是从体制和制度角度找出问题产生的原因, 并推动相关部门加以改进, 因此要建立财政资金审计问责制度, 从而避免“审计—整改—再犯—再审计—再整改”的怪圈。刘家义审计长在“免疫系统论”中提出, 以建设性审计为主, 批判性审计为辅。在制度设计上, 审计机关应考虑在形式上建立以经济责任问责为主, 采取行政与法律问责相结合的方式, 实现由向组织问责到向个人问责的转变;在主体上, 建立一个以审计机关为问责主体, 其他机构为辅的审计问责制度, 形成审计机关、司法部门、纪检部门、行政主管部门以及社会公众问责的合力。

(五) 增加审计公告透明度, 提高审计质量

审计质量是审计工作的核心, 审计机关在财政支农资金审计工作中, 要紧紧围绕以审计项目为单元, 以落实个人责任为前提, 以更高的要求和高度的责任心来增强审计的质量。同时健全审计项目的审计与复核制度, 进一步确保审计质量, 提高审计报告的撰写质量。在审计报告中, 既要分析评价总体情况, 又要注意揭露带有普遍性、规律性的问题, 以便完善措施, 落实相关政策。随着审计工作的不断进步, 审计结果公告已成为审计工作中的一项重要内容。审计结果公告就是审计机关向社会公众公开审计事项、审计程序和结果等内容, 具有公开性和透明度。《中华人民共和国审计法》规定:审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。但实际操作中, 审计机关一般只向本级政府、上一级审计机关和被审计单位报告审计结果, 基本上没有向社会公布。审计的独立性、公正性及其特有的职能和作用, 确保了审计公告内容能够全面、客观、真实地反映和评价涉农资金投资项目的经济性、效率性和效果性, 从而满足社会公众的需求, 也能更好地促进涉农绩效审计工作的广泛可持续开展。

(六) 加强涉农资金的经济责任审计

全面推进农村经济责任审计, 促进领导干部守法守纪。财政支农资金的经济责任审计工作, 就是把经济责任审计与预算执行、专项资金等审计相结合, 推进政府各部门主要领导干部对涉农建设资金使用管理的同步审计。同时严格依法规范审计内容和审计评价, 禁止越权进行审计和评价, 准确界定领导干部要承担的直接责任、主管责任和领导责任, 确保经济责任审计结果可信、可靠、可用。

四、结语

随着社会主义新农村建设步伐的加快, 发改委已经根据中央文件精神, 积极调整投资结构, 中央和地方财政不断增加对于三农支出的投入, 这些资金的投入对提高农民收入、改善农村基础设施等发挥了重要作用。但是我国社会主义市场经济体制尚不完善以及政府职能转变尚未完全到位, 公共财政体制改革还有待于进一步完善, 财政支农资金绩效审计的发展还会遇到大量的难题, 还有很长的一段路要走, 因此积极开展财政支农资金绩效审计的研究, 不仅对我国审计事业的发展有着重要作用, 同时也有利于我国经济转型的顺利实施。

参考文献

[1] .李先秋.浅谈如何深化农业专项资金审计[J].审计月刊, 2009, (9) .

[2] .刘颖.对农业专项资金绩效审计的思考与探索[J].商业会计, 2010, (12) .

[3] .剧杰.绩效审计中效率性构建思路[J].审计与经济研究, 2008, (5) .

[4] .田开丽, 王金华.涉农专项资金绩效审计调查[J].商业经济, 2012, (2) .

黑龙江省财政支农问题 第11篇

解决中国的城乡差距问题, 关键是要提高农民收入, 而财政补贴作为激励农民从事农业生产、增加农业收入的重大举措应该得到肯定和支持, 但不容忽视的事实是:农业、农村、农民问题仍然是中国经济社会发展的“瓶颈”, 在具体的制度执行环节上仍存在一些问题。回避问题不能解决问题, 因此, 应正视财政支农补贴领域存在的问题, 采取积极措施完善财政支农补贴政策, 更好地发挥其应有的作用, 为建设社会主义新农村做出更大的贡献。

一、财政支农补贴存在的几个问题

财政支农补贴政策经过多年的演变、调整和发展, 财政支持“三农”政策的框架体系已经显现。但与其他国家和地区相比, 当前我国财政支农补贴仍存在以下几个关键问题:

1. 财政支农补贴方式及结构“老化”

我国是世界贸易组织成员, 在确定财政支农结构时, 也应遵守世界贸易组织的有关规则, 逐渐与国际接轨。按照WTO《农业协定》, 中国可利用的支农补贴分为以下几方面: (1) 黄箱补贴, 即对农产品价格提供直接支持的, 必须承担削减义务的补贴。按照WTO黄箱政策规定, 今后我国每年对农业的综合支持量不能超过480亿元人民币, 而现有补贴大约平均每年仅276亿元人民币, 离480亿元尚有很大的活动空间。 (2) 绿箱补贴, 即对农产品价格不直接提供支持的, 不必承担削减义务的补贴。就目前而言, 我国绿箱补贴量较多但结构不尽合理。如我国每年平均支出1514.2亿元人民币, 主要对农业提供的“一般服务”补贴达785.6亿人民币 (95亿美元) , 占“绿箱政策”补贴的52%;其次是粮食安全储备补贴, 约383.8亿元 (46.4亿美元) , 占25%;自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等所占比重较小, 而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等, 尚未列入财政预算科目。[1]

2. 财政支农补贴的管理制度有待优化

在财政支农资金管理上, 普遍存在着中间环节多、资金在途时间长、流经环节多、运行缓慢、资金到位率低、时效性差、监督手段落后、资金使用效益低等问题。这主要表现在: (1) 财政支农资金管理分散化。 (2) 支农资金被挤占、挪用现象突出, 这就直接影响了农业资金投入的效益, 甚至是无效益可言。 (3) 支农资金到位率低, 财政支农资金普遍存在中间环节多, 资金在途时间长的问题。 (4) 资金追踪监管反馈差, 没有形成制度化、规范化。

3. 财政支农补贴总量偏小, 长期稳定持续增长机制尚未建立

与发达国家比, 目前我国财政补贴支农水平不高, 补贴总量根本达不到WTO (农业协定) 中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平。近几年, 财政用于“三农”的财政补贴数量虽不断增加, 但年度间不均衡, 特别是一些地方财政补贴支农投入不足, 城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。不仅如此, 财政支农补贴错位, 农民直接受益不多。本来我国财政补贴支农资金是用来支持农业科技推广、农业产业化、乡镇企业建设和农产品流通支持等, 但在实际运作中, 由于资金分属各个部门管理, 各部门对管理的具体要求和规定不同, 大量资金却流向了科研院所、工业企业、农业管理部门、国有流通部门等, 农民直接受益的份额很少, 缺乏稳定、持续增长机制。

4. 农业补贴的法律不健全

近几年, 我国农业立法加快, 包括《中华人民共和国农业法》在内的10多部法律基本覆盖了农林水气等领域, 但有关农业补贴的法律法规尚未制定, 只是体现在政府的相关文件中, 缺乏前瞻性、稳定性和可操作性, 难以保障农业补贴的实施与到位。

5. 财政支农补贴增加农民收入的效益微弱

我国的农业补贴政策对稳定和增加农民收入的确有着促进作用, 其作用程度如何?顾和军 (2008) 、、梁世夫 (2008) 等认为财政支农补贴对主要靠提供劳动力获得务农收入者的收入都没有作用或作用甚微。[2,3]另外, 钟甫宁 (2008) 对江苏省农业税减免、粮食直补收入分配效应的实证研究分析表明:农业税减免和粮食直补支出中的一部分被拥有机动地的村集体而不是直接被农民获得, 另一部分则被已经离开农业生产但仍拥有土地的人获得。尽管政策支持的分配平均程度高于现有的收入分配状况, 但它仍会继续扩大农民收入的绝对差距。[4]

二、完善财政支农补贴的措施

从理论上讲, 财政补贴可以促进弱质的农业产业的发展, 促进农民收入的提高, 促进农村各项事业的繁荣。但不容忽视的事实是, 农业、农村、农民问题仍然是中国经济社会发展的“瓶颈”, 这说明还需要进一步全面完善涉农的各方面政策, 从而更好地发挥其应有的作用。不仅如此, 完善财政支农补贴还不能仅仅局限于财政支农补贴领域, 应从包括财政支农补贴总量、结构、管理、监督、反馈、粮食生产、立法、提高农业生产率等多维的视角考虑。

1. 稳步增加财政支农补贴总量规模, 逐步形成制度化的补贴模式

(1) 增加财政补贴支农数量, 建立稳定增长机制。不断增加财政补贴资金对农业的投入, 使其数量达到WTO可允许的上限水平480亿元, 同时落实政策要求, 从制度上形成财政支农资金稳定增长的机制。

(2) 建立高效、透明、规范的财政补贴支农机制。针对目前财政支农资金分属不同职能部门的实际情况, 建立不同部门之间的信息共享和联席会议制度, 实现各种支农资金使用的协同性和一致性, 减少对流通环节的补贴。

(3) 结合中国国情和WTO规则改进财经补贴方式。中国应充分利用目前WTO中黄箱政策的空间, 建立适合中国国情黄箱补贴政策。

(4) 针对良种补贴和投入品补贴, 要扩展补贴的品种, 加快中国种植业和养殖业良种的推广, 提高产量和品质, 增强农产品在国内外市场的竞争力;扩大对投入品品种的补贴, 减少投入品价格变动对农户生产成本和农户受益的影响。

(5) 对于绿箱补贴, 要完善其补贴结构, 加大绿箱补贴力度。按WTO规则, 对不引起贸易扭曲的政策即“绿色”政策免予减让。在调整农业补贴支出方向时, 要将政策转向利用这些“绿色”政策, 把它作为支持农业发展的主要手段。

2. 优化财政支农补贴结构, 以提高农业生产率为目标

政府对农业生产实施补贴应该发挥其经济杠杆效应, 让政府的财政补贴促使生产者加大农业生产的各种要素投入, 从而使产出增长远大于政府的财政补贴。同时, 政府的补贴还应该起到一个“造血”的作用, 而非仅仅“输血”的作用。

(1) 生产资料补贴。生产资料补贴主要包括种子、化肥、农药及病虫害防治及生产用油、电等, 补贴数量应按生产者的投入比例实施, 多投多补。

(2) 农村固定资产投资补贴。农村固定资产投资的主体主要有政府和农户, 政府的投资主要在于农业水利、电力、公路桥梁、信息网络等基础设施等的建设。这些基础设施的投资存在着资金投入大、收益低的特点, 很难吸引政府以外的资本进入, 因此, 对于农村固定资产的投资必然依靠政府的公共财政政策解决。

(3) 农业贷款补贴。农业贷款资本增加1%, 农业GDP的增长只有0.97%, 未达到规模经济的水平, 说明农业是一种低收益的行业, 要促使资本投向农业, 政府应对投资者实施贷款补贴, 如采取贴息、优惠利率、延长还款期限、减免税费和放宽贷款条件等政策, 使投资者投资成本下降, 收益增加。[5]

(4) 加大农业科学技术的支持补贴。政府在发展隶属政府的农业科研机构的同时, 应该运用财政补贴的效应, 引导私人或企业的资金进入农业研究领域, 同时, 采取优惠措施, 创造健康 (并鼓励竞争) 的商业环境和出台贸易政策, 引导、保护和刺激技术创新。

3. 建立政府促进农业生产的良性机制

(1) 要充分利用价格支持政策来扶持粮食生产发展。价格支持政策是保护农民利益免受市场波动风险影响的有效手段, 为各WTO成员国特别是欧美等农业发达国家普遍采用。黄箱政策允许中国的最高补贴水平为农业产值的8.5%, 而目前中国在此方面的补贴水平很低, 可利用的政策空间还很大。

(2) 继续加大粮食直接补贴的力度。粮食直接补贴是WTO农业协议允许的“绿箱政策”之一, 没有补贴最高限量的制约, 目的是直接增加农民的收入, 以平衡工农、城乡之间的收入差距, 达到社会协调发展的目的。同时, 实行直接补贴与价格支持政策不是矛盾的, 也不是重复的, 这是WTO农业协议允许的两种保护农民利益的政策, 各发达国家都在千方百计利用这两种政策加强对农民的扶持。中国应继续坚持并完善现有的粮食直接补贴政策。

(3) 完善粮食储备调节制度和风险基金的功能。我国粮食等大宗农产品价格的市场波动剧烈, 与农产品储备调节体系极不完善有着直接关系。应建立粮食储备调节基金和风险基金, 主要用于平抑粮食价格的过度波动, 稳定粮食价格, 减少生产者和经营者由于价格波动而带来的损失, 以及保证粮食储备调节体系的有效运转。基金的来源可以包括政府财政拨款、农业银行无息或低息贷款, 也可以从国有土地使用权出让费中, 从城镇土地使用税中, 从耕地占用税中, 从直接受益于生态效益的集体和个人手中, 以及国外优惠贷款和赠款中提取一定数量的资金。此外, 还应建立国家粮食补偿制度, 理顺主产区和主销区的利益分配机制, 形成以资本换粮食的市场格局, 促进粮食主产区的可持续发展。

(4) 完善粮食期货市场。首先, 要继续扩大粮食期货品种, 在考虑商品化、市场化和国际化程度的基础上, 目前推出玉米期货的时机最为成熟:其次, 要继续完善现有粮食期货市场交易规则, 规范市场交易行为;第三, 要加快国有粮食企业的改革, 积极培育多元化的粮食期货市场主体, 特别是要加快培育农民协会等与粮农利益密切相关的市场主体, 只有他们才能真正在千家万户小农与作为现代避险工具的期货市场之间架起联结的桥梁。

4. 财政支农补贴管理:提高资金效益的关键所在

(1) 财政支农补贴的法治化。首先, 要建立和完善包括农业补贴在内的农业支持法律体系, 实行农业补贴法制化管理。制定《农业补贴法》以及研究制定在WTO规则框架下的《农业保险法》、《农业灾害救助法》和《贫困地区援助条例》等法律法规, 健全农业支持法律体系。围绕农业补贴, 成立有关部门的过渡性协调机构。其次, 农业补贴立法要与WTO规则以及《农业协定》的要求达成必要衔接, 对《农业法》所规定的法律原则和所设定的法律制度进一步细化、分解, 并分设在各专业法和部门法中, 建立一个内外统一、公开透明的农业补贴法律体系。第三, 强化农业补贴法律制度建设, 并以保障对农民收入的直接补贴为核心, 充分考虑我国财政的支付能力, 兼顾农业产业结构调整。第四, 以法律的形式加大对农业补贴的财政支出力度, 确保农业补贴支持总量的不断增加, 同时, 重点要突出, 目标要明确, 方式要得当。第五, 减少柔性条款, 增加刚性条款, 明确农业补贴的性质, 避免“暗补”, 防止补贴的流失, 增强补贴的公开性和透明度。第六, 注重农业补贴的法定性和程序性规定。

(2) 财政支农补贴方式灵活化。在补贴方式上, 采取日常性补贴为主与特别性补贴为辅的方式。日常性补贴, 即根据每年粮食生产基本情况、资源投入和消耗情况、成本上升趋势, 全面分析粮食等投入产出水平变化, 确定政府农业补贴总量规模、结构、范围、方式等主要项目, 并在一个较长时间内保持基本不变的补贴, 具有普遍性、稳定性、综合性特点。特别性补贴, 即根据生产期粮食生产投入品价格变化、农业各种自然灾害发生频率和损失、农产品市场价格波动等特殊情况时进行的短期性补贴, 具有专门性、临时性、单一性特点。特别性补贴以6个月到1年为期, 根据当年发生的实际情况, 随时出台和执行补贴, 防止出现粮食等基础农产品和生产者收益的剧烈波动。专向性补贴总量不宜过大, 以适度补贴为限。一旦补贴效果显现并稳定, 即停止补贴, 不转为日常性补贴。

(3) 财政支农补贴资金管理制度化。主要包括三个方面:

第一, 加强监管定期反馈, 提高农业补贴的实际效果。一是日常性补贴要建立运行过程的定期反馈机制, 根据目标完成情况适度调整补贴规模、重点和方向。二是要根据不同地区享受补贴规模的大小, 建立针对性强的定期和不定期评估, 随时掌握补贴使用情况和效果。三是要在重点享受补贴的地区, 建立定点不定时的监管反馈系统, 随时掌握农业补贴的动态和进程。四是建立农业补贴运行效率与效果跟踪网络体系, 提高农业补贴过程的信息化程度。五是加强基层执行人员的业务培训, 提高相关工作人员的执行能力, 确保农业补贴政策的贯彻落实。

第二, 建立财政部门和主管部门协同共管、权责分明的管理责任制。建立财政部门和主管部门协同共管、权责分明的管理责任制。主管部门负责项目的审批和具体管理, 技术专家和经济专家负责可行性论证, 财政部门负责资金管理和监控。财政部门还应通过及时安排支农资金, 监督和帮助项目资金的筹集、使用和管理。

第三, 由“暗”变“明”调整使用, 发挥财政补贴的正面激励作用。一是国家要变“暗补”为“明补”, 逐步取消化肥生产企业的各项优惠政策, 调减直至取消农资生产企业的相关补贴 (对于农资需求者来讲这是一种“暗补”) , 专门用于补贴粮食生产领域, 让生产者在购买农资时得到政府更多的财政“明补”, 激励生产者发展粮食等农产品生产。二是对化肥生产、经营与运输行业进行市场化取向改革, 逐步取消限价措施, 促进化肥领域市场化改革, 建立一种市场经济下的正常的价格状态和供需关系。三是国家对农资生产企业研发的高效新产品、环保型产品, 应给予适度财政补贴和政策优惠。

参考文献

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(4) 钟甫宁, 顾和军, 纪月清.农民角色分化与农业补贴政策的收入分配效应[J].管理世界, 2008, (05) .