应急治理范文

应急治理范文（精选7篇）

应急治理 第1篇

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本文主要针对涟源市伏口镇岩溶塌陷地质灾害应急治理方案展开系统研究。立足于岩溶塌陷地质灾害所遵循的治理原则, 参考当地岩溶塌陷所表现出的规模特征, 以及地质灾害治理工作量的具体情况, 设计了清除填堵法、跨越法和强夯法相结合的综合治理方案。

我国可溶岩分布面积达365万km2, 占国土面积1/3以上, 是世界上岩溶塌陷发育最广泛的国家之一。在我国, 岩溶塌陷拥有相当广的分布范围, 遍及二十二个省区, 在以桂、黔、湘为代表的一些南方省区有着更高的发育, 由相关资料可知, 以冀、鲁、辽为代表的一些北方省份也爆发过比较严重的岩溶塌陷灾害。无论是伏口镇温泉, 还是易家两村, 均属于岩溶塌陷地质灾害的易发区, 引起了湖南省涟源市的高度重视, 是该市地质灾害重点防治区内两处不得不防的地质灾害隐患。该区内自2013年8月开始, 多次发生岩溶塌陷现象, 严重威胁区域内村民的生命和财产安全。为尽快治理已发生的地面岩溶塌陷, 消除当地村民的恐慌情绪, 作者深入研究区内地面岩溶塌陷的形成因素, 根据实际情况将区内地面岩溶塌陷分为3个子区, 并针对各个子区提出不同的应急治理方案。

工程概况

涟源市伏口镇温泉、易家村岩溶塌陷区位于涟源市东北约40km处, 属丘陵岩溶地貌, 四周地势较高, 塌陷区主要集中在一小型盆地内。周边出露石炭系壶天群 (C2+3ht) 灰岩和白云质灰岩, 地势较为陡峭, 局部坡度达70°, 一般20~35°。

伏口镇温泉、易家村岩溶塌陷区属于地质灾害危险性等级为危险性大的地面塌陷隐患点。自2012年8月起, 该区域相继发生21处地面岩溶塌陷, 形成两个规模较大的塌陷区和三处小规模塌坑, 塌陷区总面积约4500m2 (见图1) 。近年来, 人类工程活动呈现出愈演愈烈的趋势, 再加上地下水被过度开采, 岩溶塌陷也进入了高发期, 同时发生规模也是不断扩大, 目前已经造成房屋开裂, 农田毁坏, 河堤垮塌等, 直接威胁村民生命和财产安全。

岩溶塌陷发育成因分析

伏口镇岩溶塌陷的形成要素主要有以下三个方面:

(1) 地下岩层岩溶发育

岩溶塌陷与该区域岩溶发育程度存在明显的对应关系。由于塌陷区下伏地层为石炭系壶天群 (C2+3ht) 灰岩、白云质灰岩, 岩溶发育强烈, 塌陷坑与地下岩溶发育存在垂直对应关系, 坑下一般都发育有溶洞和较大的岩溶裂隙;同时塌陷坑的形态受岩溶发育规模、形态影响:当岩溶空腔规模较小, 塌陷坑呈圆形或椭圆形;当岩溶空腔规模较大, 塌陷坑形态与岩溶发育形态基本一致。

(2) 覆盖层厚度较薄且粗颗粒含量较高

塌陷区基岩覆盖层一般厚度仅3~8m, 土层中含铁锰质结核, 底部岩、土接触带含灰岩碎块, 抗侵蚀、崩解能力较弱, 易产生塌陷。

(3) 地下水在基岩面附近活动强烈

由于塌陷区周边煤矿常年抽排地下水, 导致地下水位变化频繁, 侵蚀岩、土接触带土层, 导致覆盖层逐渐变薄, 直至坍塌。

岩溶塌陷发展趋势

根据塌陷区地质条件和水文地质条件, 该区域属地下岩溶强烈发育区, 矿井常年抽排地下水已侵蚀岩溶发育带上部部分覆盖层。如诱发因素没有得到消除或进行有效治理恢复, 随时间推移, 除现有塌陷坑外, 在其他地下存在岩溶“天窗”处仍有发生塌陷的可能;已产生的塌陷坑范围可能进一步扩大。根据湖南省煤田物测队提供的物探资料, 在塌陷区存在10余处岩溶塌陷发育区, 地下岩溶相对集中发育, 易发生地面塌陷。

岩溶塌陷地质灾害应急治理方案

立足于现场调查得到的详实资料, 同时结合灾害治理工作所要坚持的总体要求, 在对研究区岩溶塌陷发育特征及其形成机理进行分析的基础上, 结合国内外岩溶塌陷防治工程实践经验, 本着三大原则有效实施方案设计工作, 一是以人为本的原则, 二是经济、安全有机结合的原则, 三是治理、区域经济发展相互匹配的原则。

根据塌陷区工程、水文地质条件及塌陷坑的具体特征, 将塌陷区分为三个子区, 每个子塌陷区治理将选择清除填堵法、跨越法和强夯法的一种或三种方法综合使用, 以达到治理目的 (见图5) 。

(1) Ⅰ号塌陷区治理方案

(1) 塌陷坑工程特征

Ⅰ号塌陷区位于温泉村农田中, 共产生大小12个塌陷坑, 呈长条形分布, 走向近NW~SE向, 塌陷坑呈不规则条带状四周形成宽度不一的开裂变形带。塌陷区基岩平均埋深为6.0m, 基岩面具有不规则起伏的特点 (见图2) 。

(2) 治理方案

本区采用清除填堵法与跨越法进行治理, 施工工序如下:剥离表层耕土-基坑开挖 (清除坑壁和坑底松散泥土) -清除底部松散泥土-回填块石、黏性土 (或施工跨越混凝土底板) -夯实回填层-浇注混凝土反滤层-回填黏性土并分层夯实-回填耕土-耕土整平复垦成水田。

(2) Ⅱ号塌陷区治理方案

(1) 塌陷坑工程特征

Ⅱ号塌陷区发生在温泉村农田中, 共产生大小5个塌陷坑, 呈近似“汤匙”形分布, 走向近NW~SE向, 北西塌陷坑较小, 东南端为主塌陷坑, 东南侧形成宽度6~10m的开裂变形带, 已威胁到东南侧民房安全。塌陷区基岩平均埋深为9.0m, 塌陷坑形状为圆形或近似圆形 (见图3) 。

(2) 治理方案

采用清除填堵法、跨越法和强夯法相结合进行治理。清除填堵法和跨越法施工工序如下:剥离表层耕土-基坑开挖 (清除坑壁和坑底松散泥土) -清除底部松散泥土-回填块石、粘性土 (或施工跨越混凝土底板) -夯实回填层-浇注混凝土反滤层-回填黏性土并分层夯实-回填耕土-耕土整平复垦成水田。强夯法施工工序如下:剥离表层耕土-对塌陷坑和开裂区夯实-回填块石、黏性土-夯实土石-回填耕土-耕土整平复垦成水田。

(3) Ⅲ号塌陷区治理方案

(1) 塌陷坑工程特征

Ⅲ号塌陷区发生在温泉村进村公路西南侧, 整个塌陷区原为一落水洞, 塌陷坑位于落水洞底部原消水口上方 (西侧) , 地表水直接从塌陷坑流入地下暗河。因落水洞底部发生岩溶塌陷, 在地表水冲刷下, 搬运坡脚土体, 导致周边边坡失稳, 产生小规模浅层土质滑坡或坍塌 (见图4) 。

(2) 治理方案

本区治理工程包括采用清除填堵法、跨越法治理塌陷坑和边坡支护。清除填堵法和跨越法治理塌陷坑施工工序如下:架设临时引水管-清除底部松散泥土及碎石-安设下水井-回填块石、黏性土 (或施工跨越混凝土底板) -夯实回填层-浇注混凝土固化落水洞底面-拆除临时引水管。边坡支护工程包括坡脚挡墙和坡面防护工程。施工工序如下:适度放坡-修建钢筋混凝土挡墙-加固坡面-坡面防护。

结语

(1) 结论

从涟源市伏口镇温泉、易家村岩溶塌陷区的危险性和对周围居民的受威胁程度等情况分析, 进行伏口镇温泉、易家村岩溶塌陷地质灾害治理项目有现实的必要性, 同时也是切实可行的, 所以, 应投入相关资源进行积极治理。

在分析经济性、安全性以及技术可行性的基础上, 预测未来的治理效果, 结合实际调查情况, 将区内地面岩溶塌陷分为3个子区, 提出了清除填堵法、跨越法和强夯法相结合的综合治理方案。

(2) 建议

(1) 保持民情稳定, 做好搬迁安置工作。在对当地居民实施搬迁时, 有关政府主管部门应出台符合当地实情的搬迁政策, 保持民情稳定, 做好搬迁安置工作。

(2) 综合治理。在人类工程活动愈演愈烈的大背景下, 灰岩地层迎来了更为多变的地质环境变化, 使得岩溶溶洞更容易发生。所以, 在工程活动中, 应积极采取相关措施, 包括疏通、排导以及注浆等, 并将上述措施有机结合起来, 从而取得理想的共同治理效果。

(3) 地质灾害监测。对于岩溶动态发育, 应重视和做好地表长期监测工作, 一旦察觉到异常, 应立即上报, 及时且有效地安排居民转移等工作。

学校专项治理应急的预案 第2篇

为及时控制和妥善处置“三堵五闹”（堵门、堵路、堵工地、闹访、闹丧、闹医、闹学校、闹机关）等非法聚集突发事件，最大限度地减少社会影响，维护学校稳定，特制定本应急预案。

一、工作原则

1、统一领导，快速反应

学校管理组成立“三堵五闹”专项治理工作领导小组，全面负责处置此类突发事件工作，形成预防和处置快速反应机制。一旦发生突发事件，确保发现、报告、指挥、处置等环节紧密衔接，做到快速反应、正确应对、果断处置，力争把问题解决在萌芽状态。

2、预防为本，及时控制

学校要高度重视做好教师队伍稳定工作，多层次召开会议，加大宣传力度，提高广大教师对稳定重要性的认识，弘扬艰苦创业、无私奉献、敬岗爱业精神，在全校营造顾全大局，共同推动教育和谐发展的良好氛围。要做好防范工作，要采取有力措施，深入、广泛收集信息，争取早发现、早报告、早控制、早解决教师队伍不稳定因素。要把“三堵五闹”的影响及时控制在一定范围内，避免造成社会秩序失控和混乱。

3、分组负责，系统联动

按照属地管理原则，学校要在区党委、政府和管理组的`统一领导下，形成各级各部门系统联动、群防群控的工作机制。教育行政部门和学校“一把手”是应急处置的“第一责任人”。一旦发生此类事件，学校负责人要立即赶到现场，了解情况，开展工作，控制局面。凡是因工作措施不到位，处置不当，造成严重社会影响，我校将对负责人及有关当事人进行严肃处理。

4、完善机制，加强保障

学校依据国家的法律法规和有关部门的规章制度与工作部署，建立应急工作制度，及时提供必要的物质保障和经费支持，提高学校维稳应急工作效能。

二、工作机构

XX实验小学成立“三堵五闹”专项治理工作领导小组，组成成员如下：

组 长：z

副组长：z

成 员：z

工作组下设办公室，日常工作由办公室承担，办公室主任由张在兵兼任。以便加强领导，保障教师维稳工作顺利开展。

三、工作措施

发生“三堵五闹”突发事件后，采取如下措施及时处置：

1、及时报告。对有“三堵五闹”现象苗头的教师，要高度重视，工作措施落实到对象，全力以赴做好劝解疏导工作，把教师稳控在当地，并将信息及时报中心学校。凡是隐报、瞒报、漏报者，追究学校领导及当事人责任。

2、及时处置

学校如发生“三堵五闹”事件，要做好疏导工作，及时控制局面，把问题解决在本地本校。负责领导及时通知相关领导和负责同志赴现场协助处理，防止事态扩大。学立即派出负责同志第一时间赶到现场处理，并迅速接回相关人员，进行初步稳控。如有聚众闹事或有严重扰乱社会治安和学校正常办公秩序行为的，学校及时通知派出所及上级部门，依法维护正常秩序。

3、坚守值班。自“三堵五闹”专项治理工作领导小组实行24小时值班，学校领导手机24小时必须开通，保证电话畅通，杜绝因信息不灵、迟报、漏报而出现大规模集体越级上访事件。学校要认真安排值班，并将值班编排表报中心学校。

应急治理 第3篇

的贯彻落实提供相应的参考帮助。

面对如今的发展形势，环境问题让人堪忧，尽管我国在整个工业化的发展过程中不断地提出严厉的监管处罚政策，但是在一些地区仍旧存在着偷奸耍滑的不法厂商，在法律角度上看待这个问题，这些厂商的行为已经严重触犯了我国的法律，在道德行为的角度上分析，这些不法厂商为了自身的利益，严重危害到了人民群众的生命财产安全，由此看来，我国不仅要加大政策的落实力度，更应该强化安全环保监督管理部门的执行力度，只有如此，才能够保证我国的工业社会向着绿色发展的方向前行，进而带动我国整体的可持续发展。

安全环保管理现状

现今的安全环保管理随着我国相关政策的出台已经逐渐的趋向于完善，并且得到了相当多的成效，例如：经济型绿色汽车酒精燃油主要追求人与自然健康稳定的合写发展，二者之间共同进步，将环保理念和技术与化学、自然科学还有机械学相结合，营造有利于发展的新型汽车燃油类型，更好的用降低污染的方式来保护自然，使生态平衡系统更加完善，用科学的理论方法打造出优良的自然环境，进而推动化学实验的人性化思考，使得汽车燃油的研制生产与使用过程中能够减少对环境的影响。尽管现在已经有着相应的治理改革成效，但是在这个过程中，依旧存在着相当多方面的制约因素，例如：工业化进程的加快影响着安全环保工作的实施，现今的社会是工业化的社会，越来越多的工业企业如同雨后春笋一样逐渐的出现在工业化市场上，这些企业其自身的生产制造已经对整个环境造成了一定的影响，有些企业更是不顾环保监管单位的相关政策制度，对环境造成了大肆的破坏，为整个安全环保管理带来了极大的难度。

安全环保监督措施

制定安全环保监督制度。安全环保监督制度建设的目的就是帮助安全环保监管部门自身保证在正确的轨道上进行环境的监督治理。安全环保监管部门要全面加强安全环保监督制度建设，满足信息时代发展的需要，对安全环保监督制度进行不断更新，通过技术等多种手段对外部的风险进行有效防控；制度的建设不应当仅仅沦为一种形式，要想保证制度的有效性，就要全面加强执行力，确保所有制度的高效落实，因此，各安全环保监管部门应当从上到下，由管理者带头，强化制度的执行；在做好安全环保监督制度建设的同时，全面提升各基层的风险控制意识，唯有全员参与内部控制建设，才能保证内部控制的有效执行。

加大法律惩处力度。当前的法律约束力相对来说不强，虽然对于发展工业破坏环境行为有法可依，但显然无法形成有效的约束力。国外的一些发达国家对于发展工业破坏环境有着较为严厉的处罚力度，相比之下，我国的法律要轻得多，出现了这样的情况并未受到多么严肃的处理，甚至不了了之，这样的情况无疑助长了其他企业的效仿气势，使得发展工业破坏环境案件层出不穷。因此，只有在现有的法律基础上，完善相关的条例，扩大打击范围，加强处罚力度，真正落实法律的权威，起到有力的作用，只有这样，才能够在一定程度上，真正杜绝发展工业破坏环境行为的发生，保证我国的环保事业能够正常的运行，并且还能够为我国的社会经济的建设，打下良好的发展基础。

环保隐患治理方案

优化安全环保监管部门的内部管理。首先，国家应该积极健全和完善与对于安全环保监管部门内部管理和控制方面的相关法律和政策，出台一些法律和政策对安全环保监管部门的内部管理和控制进行有效监督和规范，使安全环保监管部门的内部管理和控制得以真实的反映安全环保监管部门的经营状况，进而使得安全环保监管部门的财务管理越来越好，从而可以在一定程度上防止安全环保监管部门运行中的风险，进而使得安全环保监管部门的财务管理走上健全发展的道路。所以国家要想使得安全环保监管部门的财务和会计信息更加真实可靠，就必须出台切实有效的法律法规加以规范，这样安全环保监管部门内部问题才能得到有效的解决，才能真实的反映安全环保监管部门当前管理状况，这样才能使得安全环保监管部门的安全环保管理质量进一步提高，进而方便安全环保监管部门上层做出正确的决策，从而进一步促进国家安全环保方面的治理内容更加健全，进而整个工业及相关企业的内部环境也可以得到可持续发展，才不会在发展中破坏社会和环境的发展。

规定环保隐患治理执行标准。关于安全环保的预期执行标准《环境保护法》虽然未能作出相关的规定，但是通常情况下，对于安全环保的购买价格和安全环保的维修安全环保监管部门都同样对待。这样安全安环保监管部门在执行安全环保管理措施时要具备一定的职业道德精神，过高估算安全环保监管部门的安全环保管理措施方式往往不利于管理措施的实行。因此在执行安全环保管理措施时要满足安全环保管理措施的标准要求，但是有些安全环保监管部门可以适当的改革安全环保执行标准，可是这种方式相对于具有着执行力的安全环保监管部门而言。只有安全环保监管部门适当增强安全环保执行标准，这样才可以促进安全环保措施的有效进行，安全环保监管部门在进行安全环保隐患治理时要注重满足安全环保监管部门财务制度和相关的法律要求，不能擅自更改安全环保的执行标准。

发展绿色环保工业。所谓的绿色环保工业，是指在研制工业产品的全过程中以及在工业产品的性能上，在最大程度上的减少污染、保护环境和节约资源，为人们提供一种实用的、健康的和具有高效性并且促进人与与自然和谐发展的工业产品。对于绿色环保工业产品理念的概念理解主要分三个部分：第一部分，绿色环保工业产品理念对于研制的过程更加关注，既要高效利用生活中的各种可用资源，又要对环境尽可能地降低破坏。第二部分，绿色环保工业产品理念对于工业产品的功能性更加注重，要将工业产品的环保、健康和高效作为首要任务。第三部分，绿色环保工业产品理念对生态系统的影响更加重视，希望通过绿色环保理念在工业产品研制设计中的应用与结合，让整个生态系统与试验创造得到和谐稳定的发展。

环保问题应急管理策略

突发环保安全事件的策略制定。对于应急事件的策略制定需要做到损益合理，对突发环保安全事件的处理所实施的方案，需要与突发环保安全事件对环境或者是社会造成损害的性质，危害程度以及阶段相协调；对突发环保安全事件有多种策略能够选择，需要选取有利于公众整体利益的策略，对自身危害或者是社会整体利益更少危害的策略，要限定在人们的能够进行消除或者是控制的突发环保安全事件给人们或者是社会造成的损害所必要的范围内，而且还对公众产生的损失的相关利益进行适当合理的补偿；在此基础上，不断地对突发环保安全事件的进展进行实时的把控，掌握到突发环保安全事件的事态发展，进而科学合理的提出突发环保安全事件的应急策略。

突发环保安全事件的策略实施。在对突发环保安全事件的策略进行制定后，环保安全监督管理各个部门需要形成联动处理关系，通过各个部门的相互共同和协调，将突发环保安全事件的策略按照预定的步骤进行实施，例如：环保安全监督管理部门需要实时的对突发环保安全事件进行监控，环保安全治理部门需要根据监控得到的相关情况进行具体策略的制定与实施，在整个策略实施的过程中需要对相关法律政策进行正确的运用，通过突发环保安全事件环境治理法律政策工具进行合理的运用，进而对整个突发环保安全事件进行解决，并且在解决的过程中，需要对整个突发环保安全事件的事件起因、解决方案、方案实施过程以及突发环保安全事件的解决结果进行具体的记录，并计入电子档案库，为以后的突发环保安全事件的解决提供相应的参考帮助。

综上所述，随着绿色环保知识的普及，绿色环保的概念已经逐渐的深入人心，人们期望有更好的生活环境，在此之前，我国已经提出了可持续发展观政策，期望人与自然和谐发展，只有这样才能够保证整个社会稳定的长久进步，因此，对于安全环保问题我国的相关部门应该加大监督力度，合理制定隐患治理方案，并且要有相应的应急管理措施，除此之外，所采取的管理对策还需要与国家的具体政策相结合，优化安全环保管理部门的内部管理体系，进而促进我国的整体化发展。

（作者单位：新疆油田公司采油一厂）

应急治理 第4篇

关键词：应急网络组织,治理安排,治理特征,三维度属性

突发事件一旦爆发, 便立刻需要应急网络内各方应急行为主体协同合作、共同参与、互相配合来紧急响应, 采取各项措施, 执行各类工作, 最终完成应急任务。在应急全过程中, 各方应急行为主体之间的密切联系与默契配合便形成了应急能力强大的应急网络组织。而各方应急行为主体之间的密切联系与默契配合的程度好坏会直接决定应急任务能否顺利完成, 还会直接决定最终的应急绩效的高低。为此, 便需要通过对应急网络组织的治理来实现组织内各方应急行为主体之间良好的协作关系与互动。然而, 对于应急网络组织这一特殊的组织, 其治理到底如何进行?治理工作应该如何安排, 各行为主体之间权力如何分配?有何关系?等, 带着这些问题, 本文首先从新制度经济学中组织治理的角度, 强调了应急网络组织治理的必要性与驱动, 接着归纳了应急网络组织治理的特征, 最后从权力结构、联结强度、进入门槛三个维度对应急网络组织治理安排这一重要性治理工作进行了剖析。

1 应急网络组织治理的必要性与驱动

不同的经济学者从各自的视角剖析了“市场失效”、“企业失效”和“政府失灵”, 与此同时也强调了介于市场与企业之间的第三类组织形态存在的必要性。威廉姆森 (1998, 2001) 通过资产专用性及交易频率的分析指出, 在经济活动中存在着企业、市场和混合模式三类制度安排, 并提出了混合治理理论[1,2];Larsson (1993) 提出了市场、组织间协调和科层的三级制度框架, 并提出了“握手”理论[3];今井贤一 (2004) 通过交易主体的资格要素与决策要素之间的组合分析引出了市场与组织的中间形态, 并强调了其存在必要性[4]。

由于应急网络组织兼备制度型组织和契约型组织的特性, 显然, 应急网络组织应当归属于一种典型的第三类组织形态。

依据经济学的观点, 市场失效主要原因是交易成本上升, 企业失效主要原因是组织成本上升, 而介于市场与企业之间的第三类组织的出现, 不仅能节约交易成本和降低组织成本, 而且还能获得一种治理绩效[5]。

接下来, 本文借鉴钱刚毅 (2006) 的思路, 将应急网络组织看成是一个有机型组织系统整体[6], 从交易成本经济学角度, 基于任务导向的思想, 针对某次突发事件从潜伏生成期到解除消失期的全生命周期过程, 考虑整个应急网络组织应急运作的总成本与总绩效 (TC/TP) , 以此次突发事件触发的所有应急任务全部完成为最终的组织应急运作产出 (Task Finished, TF) , 构建应急网络组织运作的成本/绩效—任务完成经济学模型, 即TC/TP-TF经济学模型 (这里TC/TP中的“/”仅代表一种连接符, 不表示特定的数学运算符号, 只表示TC和TP的逻辑关联) , 说明对其治理的必要性与驱动问题。如图1所示。

在图1中, 纵轴表示整个应急网络组织应急运作的总成本与总绩效 (TC/TP) , 横轴表示以某次突发事件触发的所有应急任务全部完成为最终的组织应急运作产出 (TF) , TC代表应急运作的总成本曲线, TP代表应急运作的总绩效曲线。在图中, 对于任意一任务的完成即任意一TF0, 均是TC>TP, 故是不可行的, 为此, 必须通过治理来使得总成本曲线TC下移至TC’, 或总绩效曲线TP上移至TP’, 或两者同时进行。从这一点上也说明了对应急网络组织治理的必要性。而应急网络组织做为第三类组织形态, 不仅能节约在应急运作过程中交易成本和降低组织应急运作成本, 而且还能获得一种治理绩效。由此便驱动了对应急网络组织的治理。

2 应急网络组织治理的特征

2.1 应急网络组织治理主体的多元集成性

应急网络组织治理是各行为主体共同参与的一种集成治理, 这些行为主体可能是由政府、军队、公安、消防等多个政府部门, 医院、学校等多个事业单位, 企业、红十字会、志愿者团体等多个NGO组织, 甚至还可能包括国外慈善基金会、一些行业协会等, 这些参与治理的应急成员组织各自性质不一, 呈现出多元化特征。与此同时, 这些参与治理的多元化行为主体之间又是通过频繁互动、相互关系、协同作用的集成治理模式来实现治理的, 组织之间各种关系随着突发事件情景的演变, 在任务导向的应急网络组织生命周期的不同阶段, 还在不断构建、解除与演化, 同时, 组织之间又具有强烈的资源依赖性和互补性[7,8]。这种多元集成治理目的在于实现集成效应, 最终完成所有的应急任务、达到应急总体目标。

2.2 应急网络组织治理客体的自身脆弱性

应急网络组织治理客体表现为各种类型的承灾体, 而承灾体的自身脆弱性是导致灾害的主要原因之一[9]。承灾体的脆弱性主要是由于受承灾体的物理暴露性、应对打击的敏感性、结构性脆弱, 以及社会经济因素而导致的[10]。其脆弱性主要表现有:因强烈的外部扰动事件和承灾体暴露部分的易损性, 可能导致人民生命、财产及环境受损[11];因对外部干扰和环境变化的敏感性, 可能导致承灾体很容易受其致灾因子的负面影响而遭受某种程度的损失或损害, 且难以复原[12];因社会政治、经济、文化等因素的变化及承灾体自身的不能适应性, 可能导致缺乏适应能力与应对经验而容易受到损害或破坏[13]。

2.3 应急网络组织治理目标的最终一致性

应急网络组织治理虽然是各行为主体共同参与的一种集成治理, 但应急网络内各行为主体参与治理的动机不同, 如本文前面所述, 科层制—社会契约型组织参与治理是因必须履行职责关系而驱动的, 市场制—经济契约型组织参与治理是因想获收益、剩余而驱动的, 公益制—自然契约型组织参与治理是因自愿公益善治而驱动的, 混合制—混合契约型组织参与治理是因可能各者兼备而驱动的。而正因此而导致了各应急成员组织之间的彼此关联、频繁互动, 协同合作, 形成一个应急网络组织治理系统整体, 最终实现应急网络组织治理的总体目标, 即最大程度地获得集成效应、产生协同优势、实现资源优化且合理配置, 达到快速度、高效率、低成本的有效应急, 并尽可能规避各类风险。最终完成所有应急任务。因此, 参与应急网络组织治理的各行为主体最终目标具有一致性。

2.4 应急网络组织治理手段的多样共存性

在参与应急治理的各类应急组织中, 无论是以政府、军队及其相关组织等为核心构成的应急主导组织参与治理, 还是以企事业单位、NGO等其他组织相辅助构成的应急支持组织参与治理, 各种类型组织的治理手段都可能是多样化的, 如以政府为代表的应急主导组织可能更多地采用制度治理或合约治理类的正式契约治理手段, 而以NGO为代表的应急支持组织可能更多地采用社会关系契约、开放式契约或隐性契约类型的非正式契约治理手段, 而应急网络组织自身特有的自然属性 (如灾区特有的地形地貌等) 和社会属性 (如灾区特有的人文关系等) 等社会资本治理手段也会极大地影响到治理绩效和治理目标的实现。导致治理手段多样化的实质是因为这些应急成员组织自身的性质、结构、行为、功能、能力、意图以及在应急网络中所处地位等诸多方面的不同而造成的。

2.5 应急网络组织治理性质的动态演进性

基于复杂性科学的视角, 把应急网络看成是一类复杂性系统, 以此来分析应急网络组织治理性质的根源, 实质上应急网络组织的治理是由参与应急的各行为主体通过彼此之间的关系、互动与集成, 相互交织在一起, 网络内各节点相互交叉、相互补充、共同发挥作用。与此同时, 联结这些节点的关系纽带并不是一成不变的, 应急网络组织的这种关系、互动、协同与集成过程始终包含着节点间联结强度的动态变化以及各种联结关系的构建、解构、耦合与重构, 其治理重心也可能随时随地依突发事件情景而发生转移。从应急网络本身的复杂性系统演进特征来分析, 伴随着突发事件生命周期全过程中, 在一定的信息、知识和时空结构下, 应急网络组织相对稳定地存在。随着各种现代化信息技术手段的应用, 各种组织前沿理论方法的指导, 各种学科知识与经验的结合, 应急网络组织自身在应急网络复杂性系统运行中会更为有效地改变着组织结构的边界, 并朝着更富有弹性和效率的方向演进, 使整个应急网络组织、应急网络系统越来越能更好地应对各类突发事件, 也能更好适应主观世界和客观世界的发展。

3 应急网络组织治理安排的三维度属性空间

组织治理安排 (Organization Governance Arrangement) 原意是指对组织治理的各行动主体之间互动关系的构建。基于此, 本文中应急网络组织治理安排主要是指对应急网络中参与治理的各行为主体之间互动关系的构建全过程及结果。钱刚毅 (2006) 进一步给出了中间层组织治理安排的三个实质性特征:权力结构、联结强度、包容性。基于此, 针对以上应急网络组织治理主体、客体、目标、手段、性质的特征描述, 结合突发事件、应急网络组织等的特点, 本文给出应急网络组织治理安排的三维度:权力结构、联结强度、进入门槛, 并借此构建了应急网络组织治理安排的三维度属性空间, 如下图2所示。

在图2中, 分别从权力结构、联结强度、进入门槛三个维度给出了应急网络组织治理安排的属性空间, 实际上, 对参与应急网络组织治理的各行为主体的互动关系的构建全过程, 是三个维度分别连续变化几何体构成的, 最终会形成一个填满三维度属性空间的立体几何构建体。权力结构、联结强度、进入门槛三个维度同时也分别反映了应急网络组织治理安排的结构属性、关系属性、行为属性。

从权力结构维度来分析, 权力结构主要是指参与应急网络组织治理的各行为主体因所掌握权力的大小不同而处于不同的权力位置, 最后构成的一种可能松散变化的结构。治理的本质就是对权力的运用[14]。在实际应急过程中, 当突发事件处于其生命周期的潜伏生成期、显现与爆发期时, 应急网络组织须经过预备期、构建期, 这一时期, 主要是由政府、军队及其相关组织主导, 企事业单位、NGO等其他组织相辅助的治理过程, 因此权力主要集中在政府、军队及其相关主导组织手中。此时, 权力相对集中, 权力结构较紧。但随着突发事件情景的不断演变, 基于任务导向的应急网络组织也要逐渐进入运作期, 此时, 权力会从集中走向分散, 权力结构从较紧走向较松。直到突发事件进入解除消失期终点时刻, 应急网络组织也进入解体期终点时刻, 这段时期内, 又是政府等组织主导, 权力会从分散又走向集中, 相应权力结构从较松走向较紧。以上是由于突发事件本身的演变使应急网络组织生命过程发生动态变化进而导致了应急网络组织内权力结构出现了由紧到松、再到紧的连续体动态变化过程。

而另一方面, 由于参与治理的各行为主体所掌握资源的不同以及由此引起的相互依赖性程度等也不同 (这里补充说明:各行为主体所掌握资源在参与应急网络组织治理过程中的相对重要性, 以及由此引起的相互依赖性程度, 这两者本身也会随着应急网络组织生命过程变化而变化) , 也会导致各行为主体参与治理的权力大小不同, 他们会处于权力结构中的不同结构点位置, 而最终也导致整个应急网络组织权力结构会呈现出由紧到松、再到紧的连续体的变化[15,16]。权力结构反映了应急网络组织治理安排的结构属性, 是三个维度中最为重要的一个属性, 权力结构属性直接或间接地决定了联结强度属性和进入门槛属性。

从联结强度维度来分析, 联结强度主要是指参与应急网络组织治理的各行为主体对彼此之间互动的依赖性程度, 表现为一种由强联结 (strong ties) 、弱联结 (weak ties) 和自由交易 (arms-length ties) 三类联结关系构成的关系强度[17]。同样, 在突发事件生命周期的初级阶段, 应急网络组织全生命周期动态成长初期, 参与应急网络组织治理的各行为主体, 如政府、军队及其相关组织之间的联结强度会经历从弱到强的变化, 同样, 企事业单位、NGO等其他组织之间的联结强度也会经历从弱到强的变化, 各行为主体彼此之间的联结强度也同样会经历从弱到强的变化。当基于任务导向的应急网络组织进入运作期时, 在这一时期由于彼此之间关系频繁使得联结强度会达到最强。直到突发事件进入解除消失期终点时刻, 应急网络组织也进入解体期终点时刻, 这段时期内, 政府等组织又会占居主导地位, 与企事业单位、NGO等其他组织也逐渐疏远, 彼此之间的联结强度从强又逐渐趋向弱。以上仍是由于突发事件本身的演变使应急网络组织生命过程发生动态变化进而导致了应急网络组织内联结强度出现了由弱到强、再到弱的连续体动态变化过程。

另一方面, 实际上, 在突发事件全生命周期的关键阶段中, 需要掌握不同资源的各行为主体相互协作, 这种协作不仅仅是政府、军队及其相关组织之间的协作, 还表现为应急成员组织之间跨层级、跨部门、跨区域、跨领域、跨专业等纵横相结合的全方位协作, 由此形成一种高强度联结。与此同时, 应急网络组织自身特有的自然属性和社会属性、退出成本也会影响联结强度的变化。联结强度属性反映了应急网络组织治理安排的关系属性, 联结强度属性会直接影响到权力结构属性的稳定性, 同时也会决定进入门槛属性的高低。

从进入门槛维度来分析, 进入门槛主要是指因过多的应急成员加入会导致资源的重复和浪费而无益、甚至于阻碍治理, 而对其成员进行选择, 其反面是排他性[18]。当突发事件处于其生命周期的潜伏生成期、显现与爆发期时, 应急网络组织须经过预备期、构建期, 这一时期, 主要是由政府、军队及其相关组织主导, 由于应急主导组织对于突发事件的陌生性及对于企事业单位、NGO等其他应急支持组织的排他性, 会限制其他组织的加入, 因此, 此时进入门槛较高。但随着突发事件情景的不断演变, 基于任务导向的应急网络组织也要逐渐进入运作期, 这一时期, 以政府为代表的主导会明显感觉资源匮乏, 自身应急能力不足等, 于是急需企事业单位、NGO等其他应急支持组织的加入, 此时进入门槛由高走向低。直到突发事件进入消解减缓期、解除消失期, 应急网络组织也逐渐从运作期到解体期, 这段时期内, 政府等主导组织, 又开始限制新的应急支持组织再加入, 这一时期, 进入门槛又逐渐由低走向高。以上是由于突发事件本身的演变使应急网络组织生命过程发生动态变化进而导致了应急网络组织进入门槛出现了由高到低、再到高的连续体动态变化过程。

另一方面, 实际上, 在突发事件全生命周期的开始阶段中, 主要是由政府、军队及其相关组织为主导展开应急工作, 因这些应急主导组织对突发事件需要一个认识过程, 为了保证应急网络组织治理有效性, 考虑因其他应急支持组织成员加入可能会带来的成本, 故突发事件开始时期主导组织会限制其他组织的加入;但随着应急工作的紧张、有序进行, 由于应急主导组织自身资源有限性, 到一定时期, 应急急需大量应急成员组织参与治理, 此时也接收各NGO类组织进入;但由于过多的应急成员组织自身也要消耗部分资源导致应急资源不足及各类问题出现, 甚至于阻碍应急工作正常进行, 于是便限制其进入。故进入门槛属性在应急网络组织治理全过程中, 也会从高到低、再到高的连续体的变化。进入门槛属性反映了应急网络组织治理安排的行为属性, 进入门槛属性会间接影响到权力结构属性的状态, 同时也会反作用于进入联结强度属性。

综上所述, 应急网络组织治理安排在权力结构、联结强度、进入门槛三个维度上, 又分别依时间序列T连续动态变化, 而且这种连续变化具有反复性、动态性、不稳定性、特殊性等一些应急网络组织特有的显著特征。

中学开展校园欺凌专项治理应急预案 第5篇

在平平淡淡的学习、工作、生活中，难免会面对无法预料的突发事件，为了可以第一时间作出应急响应，就有必要提前进行细致的应急预案准备工作。那么大家知道应急预案怎么写才规范吗？以下是小编精心整理的中学开展校园欺凌专项治理应急预案，欢迎阅读与收藏。

近年来，发生在学生之间蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段，实施欺负、侮辱造成伤害的校园欺凌事件，损害了学生身心健康，引起了社会高度关注。

为加强此类事件的预防和处理，我校结合国务院教育督导委员会办公室关于开展校园欺凌专项治理的通知国教督办函[20xx]22号的要求，开展校园欺凌专项治理。要求通过专项治理，加强法制教育，严肃校规校纪，规范学生行为，促进学生身心健康，建设平安校园、和谐校园。现将有关治理活动应急预案制定如下：

一、应急领导小组

组长：一把手

副组长：副校长

成员：中层干部班主任

二、主要领导职责：

一把手：负责对校园欺凌专项治理工作做总体安排。

副校长：负责对校园欺凌专项治理工作的具体落实。

德育处：负责学校欺凌专项治理防治及根据上级要求部署具体工作。

班主任：负责学生日常管理工作及学生反应的情况的落实。

中层、德育处职员：负责校园学生活动场所的早晨、中午、晚上安全及巡视工作，严禁闲杂人员进校园。

各班主任：负责具体向学生讲解校园欺凌专项治理相关知识，并开展相关活动加大宣传和预防力度，负责每日班级安全情况，有问题及时向学校汇报。

三、工作目标和任务

通过加强学生晨检，中午、晚上三个时间段的巡视及德育处职员的课间巡视落实预防校园欺凌专项治理工作，采取个人预防，学校预防，科技预防（学校有多个电子摄像）相结合的办法，沉着、科学、有效地防范和应对校园欺凌专项治理工作，确保师生身体健康、生命安全，保证学校正常的教育教学秩序。

四、落实防范措施

1、班主任要了解班级实际情况，有问题及时进行有效干预。如需要协助要求及时上报上级主管部门或当天值班的.中层干部。

2、每天三位值班教师要按时按岗巡视校园，发现苗头，及时处理。

3、借助电子设备，加强对校园多角度的监控，确保校园无欺凌事件的发生。

4、通过升旗讲话，校会，班会，公安人员的相关教育等方法，消除个别学生侥幸心理，建立健康的生活方式。

5、学校密切关注校园欺凌专项治理情况，及时加强宣传力度，通过教工培训等多种形式，加强相关防治知识，引导师生养成良好的生活习惯，提高学生预防的意识和自我保护的能力，消除恐慌心理。

6、校门口公告校园报警电话联系人：周xx电话24720242 24373740转8039

五、紧急情况应急处理

应急治理 第6篇

关键词：综放工作面,突水,应急治理,含水层水,水源分析

1 工作面概况

1710综放工作面为七采区首采工作面, 布置在七采区南部向斜南翼, 基本呈单斜构造, 突水点接近向斜轴部, 设计走向长680m, 倾斜宽170m, 煤层最大厚度12.5m, 采用走向长壁全部垮落法综采放顶煤采煤方法进行回采。工作面直接顶为砂砾岩, 厚度约6.7m;基本顶为中粒砂岩, 厚度约2.0m;直接底为炭质粉砂岩, 厚度约4.1m;基本底为粉砂岩, 厚度约9.7m。煤层开采区七采区自然构成一个水文地质单元, 西南部为落差60m~100m的F15号断层, 东部为煤层零点边界, 煤层开采深度500m左右 (见图1) 。

2 突水事故及应急治理

2.1 突水事故

2011年5月28日中班, 1710综放工作面在回采过程中, 煤帮及顶板压力突然增大, 煤炮声频繁, 矿压显现明显。16时50分在28#支架架后采空垮落区开始出现涌水, 初期涌水量约30m3/h, 至20时05分水量增大至45m3/h, 21时左右工作面该区段顶板出现又一次剧烈来压, 28#支架至机头段架后采空区涌水量突然增大, 涌水量增至最大200m3/h, 属中等突水点[1], 约10小时之内涌出水量2000m3, 涌水淹没工作面下段51副支架及500m机道, 矿井立即采取应急救援措施, 组织排水并控制事故扩大。

2.2 应急治理

2.2.1 集中排水

突水事故发生后, 矿井立即启动了重大水灾事故专项应急预案, 投入大量设备应急排水。在机道设有MD155-30×4型水泵1台, BQW-40-120-25型水泵1台, BQW-100-50-25型水泵3台, 工作面设BQW-100-50-25型水泵2台, 共计7台水泵经过9天时间集中排水, 控制了水位上涨。

2.2.2 系统互换

为使工作面恢复生产, 将机道和回风巷互换, 工作面的回风巷作为出煤运输顺槽, 机道调整为回风顺槽, 将原来上行通风、下行割煤调整为下行通风、上行割煤通风回采方案, 同时开掘和调整了通风、运煤辅助系统。

将1710机道转载机、破碎机、皮带输送机等设备拉运至1710回风巷, 受水淹损坏的移动变电站、泵站、设备列车等全部升井检修, 重新配置所需设备, 上端头增设一副端头支架。至6月14日突水事故16天后, 工作面正常恢复生产出煤。

2.2.3 开掘泄水巷[2]

为防止工作面再次遭到水淹, 在1710机道以东距离采帮线30m处留设8m隔离煤柱 (净煤柱) 平行掘进一条泄水巷, 每间隔50m与1710工作面机道沟通形成排水系统, 泄水巷初期掘进工程量57m, 并设MD280-43×3型多级耐磨离心泵1台、2台BQW100-40-25型潜水泵抽排泄水巷积水。

将工作面突水点28#支架至2#支架段后溜清理下底, 埋设管路集中引水, 在端头架后做挡水墙, 将水引至泄水巷, 使老塘出水彻底与运输设备隔离。

工作面恢复生产后, 30#支架以下不放煤, 并提底回采, 将前后部刮板运输机抬高于机道0.5m, 避免架后老塘出水影响生产。至2012年1月30日约半年后, 工作面涌水逐渐下降至65m3/h并趋于稳定, 目前已衰减至很小且持续时间长。

3 突水水源探测分析

3.1 探测分析的必要性

在煤矿开采过程中, 突水、溃水是经常遇到的水害现象, 一旦发生突水或溃水, 就要进行水源分析, 找到突水的水源, 采取相应的防治水措施。对于突水点、溃水点的水质研究和可能的突水、溃水水源的水质进行分析对比, 常常是不可缺少的内容[3]。

3.2 无影响水源分析

3.2.1 地表水充水因素

该区域属干旱性气候, 4~5月份基本没有降雨, 地表无常年性径流, 工作面采空区突水与地表水无关。

3.2.2 小煤矿老空水充水因素

七采区位于井田东部, 属矿井的深部采区, 历史上的小煤矿开采未延伸至七采区中部。小煤矿老空积水积存时间较长, 水温低, 冰冷、浑浊, H2S气体的臭味明显, 积水存在大量的硫酸根离子, p H值<3.0, 属强酸性水, 而突水点出水温度在25°~27°之间, 透明度较好, 无色, 无气味, 经水质化验p H值在6.0~8.0之间, 属中性水。综合分析, 该区域无小煤矿老空积水充水可能。

3.2.3 灌浆水充水因素

1710综放工作面属七采区的首采工作面, 采空区还未实施灌浆, 四周属未开采的原始煤层, 周围也没有灌浆区域, 突水与灌浆无关。

3.3 含水层水探测分析

为查明井巷突水原因, 查清地下水赋存情况及对未来矿井生产的影响, 靖煤集团公司委托甘肃煤田地质局133队自2011年10月开始到2013年4月完成了《靖远煤业集团有限责任公司红会一矿七采区水文地质补充勘查报告》。报告显示, 七采区共有3个含水层, 4个隔水层, 各含水层之间都有几米到数十米的隔水层, 相互之间没有直接的水力联系, 顶、底板含水层之间的煤层属良好的隔水层。含水层、隔水层相互间存在多层的复合结构。其中中侏罗统新河组承压含水层 (Ⅱ含水层) 直接覆于煤层顶板上, 为区内主要含水层及直接充水含水层, 厚度较大。

依据《煤矿水文地质、工程地质及环境地质勘查评价标准》附录中冒落带、导水裂隙带最大高度经验公式[4], 对七采区范围内所有钻孔进行了导水裂隙带高度的计算, 七采区范围内煤层导水裂隙带高度在13.35m~196.85m之间, 各钻孔煤层顶板距新河组底界高度和导水裂隙带高度, 均能达到上部新河组含水层, 引起矿井涌水量突然增大。

3.4 综合分析

综合以上对七采区水文地质勘探及分析, 1710综放工作面采空区突水来源于直接覆于煤层顶板上的中侏罗统新河组承压含水层水。

突水事故直接原因:1710综放工作面回采推移过程中, 采空区顶板垮落形成冒落带和顶板裂隙带, 顶板裂隙带导通中侏罗统新河组承压含水层, 且各含水层之间产生了水力联系, 含水层水涌入顶板离层区间及冒落带, 形成相对稳定的“再造隔水层”、“储水体”, 随着工作面的推进, 顶板突然大范围垮落并向工作面产生裂隙通道, 涌水突然溃入工作面[5]。

4 预防性治理

(1) 提高对含水层水害的风险意识, 在采区及工作面设计阶段, 优先对水害防治进行考虑, 确保地质资料明确。

(2) 在综放工作面系统形成掘进过程中, 对顶底板含水层水采取钻探疏排措施, 水害不排除, 严禁盲目进行采掘作业。

(3) 采取对采空区充填治理等措施, 控制采空区顶板大范围的变形和垮落, 以有效控制导水裂隙带, 阻止含水层水侵入工作面, 造成突水事故。同时可以避免过度依赖疏水降压、超前排放对地下水环境系统造成的破坏[6]。

(4) 加宽煤柱, 根据煤层水文地质条件确定合理的煤柱尺寸, 确保隔水煤柱达到规定[7]。

(5) 同步掘进泄水巷, 布置足够的防排水设施, 提高矿井对水害事故的应急处置能力。

(6) 防范采掘布置不合理造成的潜在风险和隐患。从七采区突水事故中发现六采区采用“剃头式”开采, 即采掘工作面安全撤离出口均位于采区最低点, 导致突水后安全出口在极短的时间内即被封住, 人员无法撤离[8]。

5 结论

1710综放工作面突水事故后, 2013~2015年, 在开采相邻的1709、1711综放工作面中, 有效控制了顶板含水层水的危害。

目前掘进的1708机道, 将与1710机道的煤柱由10m窄小煤柱增加到20m, 并对煤柱侧进行锚网索加固, 防止煤柱受压遭受破坏, 导通相邻1710综放工作面采空区积水及上覆含水层水[9]。1708机道、回风巷掘进过程中, 顶板及巷道帮部淋水较大, 每40m上下帮交错设计一个钻场超前对含水层水进行探排, 经过长孔探排释放和锚索、锚杆眼释放, 降低了水害风险。但是在掘进后期发现, 1708机道煤柱侧受压变形量大, 说明涌水对煤柱的支护强度有较大影响, 隔水煤柱的留设宽度过小, 强度不高, 应科学计算留设安全可靠的隔水安全煤柱。

参考文献

[1]《〈煤矿安全规程〉专家解读》编委会.《煤矿安全规程》专家解读 (3版) [M].徐州:中国矿业大学出版社, 2011.

[2]王瑞, 张丽苹.西马煤矿1208采面突水水源分析及采区剩余采面防治水方法[A].国家煤矿安全监察局.中国煤矿水害防治技术[C].徐州:中国矿业大学出版社, 2011:266-270.

[3]武强.煤矿防治水手册[M].北京:煤炭工业出版社, 2013.

[4]国家安全生产监督管理总局.MT/T1091-2008煤矿床水文地质、工程地质及环境地质勘查评价标准[S].煤炭工业出版社, 2010:25.

[5]贾琇明.煤矿地质学[M].徐州:中国矿业大学出版社, 2007.

[6]冯玉, 等.隐伏向斜扬起端构造复杂区回采工作面防治水技术[J].煤炭科学技术, 2015, 43 (5) :126-129.

[7]国家安全生产监督管理总局, 国家煤矿安全监察局.煤矿防治水规定[M].北京:煤炭工业出版社, 2009.

[8]佟向阳, 等.恩洪矿区水害事故分析及防治对策[J].煤矿安全, 2014, 45 (12) :149-152.

应急治理 第7篇

1 海洋环境应急管理的现状

1.1 海洋环境突发事件的危害性

浒苔事件的发生使我们不得不对海洋环境突发事件的危害性和海洋环境应急管理的重要性引起重视。在《国家突发环境事件应急预案》中涉及海洋环境突发事件的主要包括:海上石油勘探开发溢油、海上船舶和港口污染事件等[1]。浒苔问题引起关注在国内还是近年来的新事, 但其对青岛这样的滨海城市的危害程度却并不亚于其他传统海洋环境突发事件。

突发事件一般具有突发性、政治性、复杂性、危害性与紧急性的特点。在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下, 突发事件已由非常态化的偶发转变为常态化的频发, 成为社会管理中不可回避的重大挑战[2]。突发环境事件之所以频繁发生, 固然与传统的经济发展模式、旧有的规划和建设项目布局以及全球气候变化等因素有关, 但更多则在于一些地方没有高度重视防范工作[3], 预防和应对环境危机的能力不足。

海洋环境突发事件的发生因其所处地理环境的特殊性, 其危害程度、管理难度和影响范围要比陆域上的环境突发事件更具有特点。以浒苔为例可以看出, 海洋环境突发事件的危害之大, 牵涉面之广是其他环境突发事件所无法比拟的。第一, 事件的发生难以预测, 浒苔的“造访”时间、地点、数量只能在极短时间内获得预报, 且其在海面的扩散、传播规律很难掌握, 应对时间十分有限;第二, 事件一旦发生, 大面积的浒苔随着海流、河流等媒介物质迅速扩散, 拖延时间越长损害就越大;第三, 事件既可能造成底栖生物死亡、海水水质下降、潮间带生态恶化等海洋环境的损害, 经光晒后死亡腐烂的浒苔也会造成恶臭、引发过敏等皮肤病, 危及不特定人的健康;第四, 浒苔的危害一旦发生, 要在极短时间内使其危害得到有效控制, 就必须迅速调集人力、物力和财力, 造成社会资源的极大浪费。

目前, 我国已悄然进入海洋环境突发事件的高发期, 不仅一些传统海洋环境突发事件, 如风暴潮、赤潮、海啸、海冰、油污以及破坏海洋资源导致环境恶化等应急管理体制未能完善, 浒苔、海洋垃圾造成的海滨污染等新型海洋环境突发事件又已大量出现。据统计, 我国由海洋环境突发事件所导致的经济损失从20世纪50年代的每年不足1亿元到1997年高达300亿元, 再到进入21世纪后仅直接损失每年就逾100亿元[4], 数字触目惊心。因此, 对致力于蓝色经济区国家战略的我国而言, 应对海洋环境突发事件的能力已成为衡量政府管理水平的一项重要指标。

1.2 海洋环境应急管理中的政府与社会组织的角色定位

突发事件根据对社会可能造成危害、实际危害已经发生、危害逐步减弱以及正常社会秩序恢复4个标准, 可分为预警期、应急期、缓解期和重建期4个阶段[5]。相应的, 每一阶段环境应急管理的需要也对政府和社会组织的角色扮演提出了不同的要求。

在海洋环境突发事件的预警期, 政府的主要职责是防范和阻止突发事件的发生, 或者把突发事件控制在特定类型以及特定区域内。这一时期的政府角色应该是信息资源的提供者、调查工作的主导者、预警通报者。但预警期也同样期待社会组织发挥关键作用。对海洋环境的调查与预测需要学界与科研机构成为咨询顾问者、信息提供者, 也同样需要环保组织成为实地检测者、调查协助者。

海洋环境突发事件进入应急期, 海洋环境危害已经发生, 根据属地原则, 各级人民政府按照有关规定全面负责海洋环境突发事件的应急处理工作。而社会各界需要成为政府主导下应急工作的配合者。社会组织应成为政府指导下的救援力量, 充分利用自身亲近社区的特点, 动员市民力量有效并有序地参与救援, 成为稳定社会心理的安抚者。

通过实施应急救援, 海洋环境突发事件对社会的危害逐步减弱, 应急管理进入缓解期, 政府此时的环境责任主要是巩固应急处置工作成果。一方面加强环境监测;另一方面继续采取必要防护措施以避免海洋环境再次受到危害, 并使事件可能引起的中长期影响趋于合理且尽量低的水平。这一阶段, 政府应从主导角色中逐步退出, 留出更大空间给社会组织进行充分监督与论证。

当突发事件造成的影响已经结束, 社会秩序恢复正常即进入重建期时, 政府要制定重建计划和实施善后工作, 同时对受灾范围和处理过程进行调查评估, 以从事件中总结经验和教训。因此, 重建期是民间资源可以发挥重要作用的时期。这一阶段政府与社会各界的角色分工上应是相互依赖、相互合作的关系。一方面, 政府有必要依赖社会组织在安置阶段所能发挥的细致、多元、持续参与等优势;另一方面, 社会组织为完成使命, 也需要政府利用其行政资源给予自身庇护、引导与支持。

对以上4个时期的政府与社会组织的角色定位可以发现, 虽然每个阶段对二者的要求有着主次之分, 但很显然, 4个阶段的海洋环境应急管理都离不开社会组织的有效参与。

1.3 我国海洋环境应急管理中社会组织参与的缺乏

考察我国近几年发生的海洋环境突发事件, 从发生范围程度、危害后果、处理措施以及处理效果来看, 应该肯定我国应急管理机构根据各自职责应对突发事件的能力不断提高, 但依然可以看出, 实践中的应急管理仍然存在着一些问题, 其中的一项就是政府的应急主导性强, 缺乏广泛的社会组织参与。

我们注意到, 在应对海洋环境突发事件的应急管理方面, 发达国家的一个鲜明特色是提倡参与主体多元化, 危机应对网络化、合作协调区域化。美国建立了联邦与州的整体联动机制, 并通过公民团的组织形式, 提高公民的志愿者服务水平和危机防范意识;日本提倡“自救、共救、公救”的理念, 由包括居民、企业、NGO、NPO在内的社区和政府共同组成, 建立了市民自主应急组织和企业自身应急体系。而我国主要是从在政府管理的角度, 由政府唱主角, 市民和企业参与较少, 社会应对能力薄弱, 没有建立稳定的由市民、企事业单位、政府等联合应对的网络, 居民的自主防控组织力量薄弱, 尤其是发生在海洋上的突发事件的处理应对, 公众的合作参与更是困难。区域性海洋环境应急管理体系的构建可谓困难重重。

浒苔及其他众多海洋环境突发事件的处理实践证明, 海洋环境突发事件的危害性和特点对迅捷、有效的处理, 提出了甚至高于其他环境突发事件的要求, 而突发事件4个阶段特点又决定了社会组织广泛参与的必要性。这些要求促使我们探寻国外在海洋环境突发事件处理过程中积累的成功经验, 观察其中社会组织的参与方式及其效果。国外浒苔治理的问题及成功经验为我们提供了一个具体的观察平台, 以便洞悉社会组织的参与形式、效果及其重要性。

2 国外浒苔治理现状

事实上, 由浒苔大量聚集引起的海洋环境突发事件, 早已在世界范围的港湾内构成令人头疼的问题。东北亚的邻邦日本、韩国, 地处热带及亚热带的泰国、菲律宾, 加勒比海岸周边, 南半球的智利、新西兰, 欧洲的西班牙、法国, 以及纬度更高的荷兰、英国、爱尔兰等地, 都曾有过浒苔大量聚集的报道和记录。

2.1 浒苔治理的世界难题

位于法国西北部海岸的布列塔尼, 拥有高达10 m的潮汐差, 是法国大西洋沿岸著名的海滨娱乐休闲沙滩所在地。自1991年以来, 该地区广阔的潮间带上开始在每年的4月上旬至10月下旬出现大量的浒苔聚集现象。且据专家调查获知, 至今为止近30年来, 当地的浒苔问题并未显现出明显的减缓迹象, 相反有的数据却显示问题正在日趋严重[6]。1998年10月浒苔高峰期过后, 在广阔的潮间带上依然可见大量浒苔堆积的情景。而2001年的实地调查显示, 浒苔堆积厚度已可达数厘米。为拯救当地海滨旅游业及娱乐业, 当地政府每年都在浒苔回收上投入巨资, 早在1992年回收处理费用即高达300万法郎[7], 但其效果却并不理想。

位于菲律宾棉兰老岛北部 (Northern Mindanao region) 的马卡哈拉湾 (Macajalar Bay) 拥有极为美丽的海滩, 是冲浪及水上运动爱好者的天堂。近年来, 每年6—8月, 该海湾的浅水区域呈现出浒苔大量聚集现象。浒苔的聚集不仅影响当地海洋娱乐业、旅游业的发展, 还造成了当地渔村的公害问题。在潮间带地区出现大面积腐烂死亡的浒苔, 不仅造成海水及沙滩的严重污染, 且使得当地渔民因接触海水而引发皮肤过敏乃至水疱等皮肤病。当地渔民及Task Force Macajalar (TFM) 等环保团体指出, 这与当地企业the Asia Brewery Inc (ABI) 的污水排放有关, 因而长期致力于与政府环境主管部门间的利益博弈, 但菲律宾环境及自然资源部 (DENR-Department of Environment and Natural Resources) 及企业主管部门却并未引起足够重视, 对渔民及环保团体的请求不予理睬, 同时否认了浒苔造成的环境公害与企业污水排放之间的因果关系。但是, 近年来, 美国佛罗里达州的港湾景观资源研究所对当地浒苔所进行的调查一定程度上支持了渔民及环保团体。迫于压力, 环境及自然资源部的专家调查组还是进行了一系列浒苔调查, 但治理问题还远未看到解决的希望。

从许多国家的实际情况来看, 目前世界上关于浒苔治理的措施主要是加强跟踪监测和加大打捞力度[8], 浒苔聚集并未形成普遍的社会问题意识, 也没有事实显示, 在这些国家中, 社会力量的参与改变了浒苔治理现状。学术团体和环保组织在上述国家的浒苔治理中虽起到了一定作用, 但总体来看, 由政府全面主导的浒苔清理, 其效果在世界各国显然普遍不佳。

2.2 日本浒苔治理现状

日本的浒苔大量聚集爆发现象出现在每年的6—11月, 主要集中在大城市群密集的半封闭港湾内部, 包括本州的三番濑、金泽湾、浜名湖、三河湾、南港野鸟园、宫岛、山口湾、四国的浦内湾、九州的博多湾和大村湾等地, 几乎囊括本州关东地区以南的全部主要港湾。

东京湾内大城市群星罗棋布, 拥有广阔的候鸟湿地及潮间带, 供市民进行海滨休闲娱乐的场所也相当密集, 三番濑和金泽湾于近年来遭遇的浒苔大面积繁殖现象使得海滨管理出现严重问题, 滨海娱乐业受到严峻挑战, 湿地环境也面临严重威胁。尤其是位于东京湾最深入部位的“三番濑”地区是一片水深不足1 m、面积1 200 m2的沼泽地[9], 这片沼泽地连接着千叶县的浦安直到船桥之间的海岸线, 不仅为当地居民提供着丰饶的水产资源, 同时也是野鸟的栖息地、并且承担着净化排入东京湾的河流水质的重要作用。然而, 进入21世纪以来, 这片平静的沼泽地也遭遇了海藻的大面积爆发, 致使该海岸带环境受到严重破坏。在当地渔民的记忆里, 浒苔曾是十分珍贵的有机肥料和家禽饲料, 而如今, 化学肥料的全面普及使得这些藻类不再被当作肥料饲料来利用, 反而蜕变成了纯粹的“海洋杀手”, 肆虐于东京湾。

位于本州广岛县的宫岛地区拥有世界文化遗产严岛神社, 被称为“日本三景”之一的严岛境内最知名的地标[10]。近年来, 每年夏季都因浒苔大面积爆发, 致使神社所在的整片海面遭浒苔覆盖。九州的博多湾有着国际重要候鸟迁徙闭经之地的和白湿地, 该地也因建造人工岛导致海水交换量急剧减少, 引发1995年起的大量浒苔爆发, 从而在当地形成社会问题。蒲郡市的三河湾是当地著名观光胜地, 同样因浒苔大面积爆发而使旅游业遭受重创。大阪南港是野生候鸟栖息及市民观察候鸟的重要湿地, 但近年来因大阪湾海水的富营养化而使其环境严重恶化。由浒苔引起的海洋环境问题成为日本全国各地的共通问题。

日本面对如此集中性的浒苔现象, 在治理过程中也曾遇到过浒苔再利用方法不理想、浒苔填埋及焚烧使用方法不当、专家组研究经费因市政府财政资金不足而致使浒苔回收研究计划搁浅、环保团体组织不力导致浒苔治理无功而返等种种失败。但在长期坚持过程中, 终于确立了一系列高效率的回收方法, 通过政府与社会组织的合作, 最大限度地发挥民间力量, 共同建立了一整套浒苔治理的有效方案。虽然世界诸多海洋国家都曾在不同时期遭受过浒苔大量聚集的困扰, 然而日本的浒苔治理经验却因其与我国海域接近, 且国情及文化等方面存在相似性而尤其值得我国借鉴学习。

3 国外浒苔治理的成功经验

近年来, 日本在各地NPO的组织下, 开展了各项浒苔治理工程, 不仅成功动员了当地相关社会组织等社会多方力量共同参与、协作, 而且还丰富了当地的社区生活。此外, 还在有效治理浒苔的同时, 尝试开辟了浒苔回收利用的途径, 使得浒苔治理在一定程度上形成了良性循环。从其实施效果来看也具有较高的可行性和社会各方共赢的特色。

3.1 浒苔治理工程的有效启动

从日本各地近年来开展的浒苔治理活动的主要形式来看, 启动当地浒苔治理工程是十分有效的方法。在较为典型的东京湾浒苔治理工程、蒲郡市三河湾海岸环境改善工程、九州岛博多湾浒苔治理工程中, 我们看到了NPO、市民团体的浒苔治理智慧与能力。

东京湾浒苔治理工程是由当地两家分别从事海岸带环保与水产品利用的NPO团体“海湾设计协会”和“大地守护协会”主办的。该工程由于当地民间团体间的有效合作并达到良好效果, 从而成为浒苔治理工程中的典型。工程的活动宗旨是重新对浒苔这样的“海洋杀手”加以合理利用, 不仅要保护人们赖以生存的海洋环境, 还要力争变废为宝, 实现海洋资源的可循环利用。

位于本州中部地区的爱知县蒲郡市也是成功启动当地海岸环境改善工程的地区, 并同样因其高度化的社会参与而受到注目。海岸环境改善工程以市民自治团体为主导, 旨在构筑“以周边海岸环境问题为中心的地域居民参加型社会”[11]。换言之, 就是要提高当地居民对本地海岸带环境的关注度, 通过多样化的社区活动来共同美化海岸带, 挽救旅游业, 真正实现该地区的市民自治。由于浒苔回收资金耗费巨大, 因此不能仅依靠蒲郡市的市政经费, 而要积极动员并组织市民、企业、团体和学校等社会各方力量进行协作。

九州岛的博多湾是浒苔聚集现象频发海域, 这里开展的众多浒苔治理工程几乎全由NPO组织主办, 由当地研究所作为顾问, 由福冈市港湾局环境对策科作为后援。最具有代表性的活动包括每年秋季由当地NPO组织“和白沼泽保全集会”及“和白沼泽守护协会”主办的“浒苔丰收节”[12]。

3.2 市民参与活动的全面开展

东京湾浒苔治理工程中, 在这两个NPO团体的组织策划之下, 三番濑地区从2000年夏季起每年组织当地市民开展多次大规模浒苔清理活动。具体流程包括参加者渔港集合、乘船至船桥海滨公园、进行浒苔打捞回收、回到渔港、对所回收浒苔进行清洗和晾干、由大地守护协会的冷藏柜暂时保存、进行回收再利用等环节。活动的实施过程中贯彻始终的宗旨就是:物资的循环利用以及各方的协同合作。市民用来装填浒苔的网是渔业协会平时用于捕捞的渔网, 便于控水且能反复使用;活动当日中午的盒饭是当地渔民义务烹饪的“渔师饭”, 所用大米则是大地守护协会成员农家提供的自家大米。

蒲郡市海岸环境改善工程的活动之一就是开展地域性市民浒苔清理运动, 以促使市民切身体验居住在海滨城镇的快乐, 以及提醒市民海洋环境恶化对自身生活的影响。活动的宗旨有3项, 首先是活动的“快乐感”, 即活动本身必须是快乐的;其次是活动的“成就感”, 浒苔清理的结果让沙滩重新回归整洁, 动手所带来的成就感体验可以增强市民作为海滨城镇居民的自豪感;最后是活动的“参与感”, 活动必须获得社会各方的支援, 由当地企业自愿资助的盒饭、渔民团体提供的海鲜料理、当地政府的财力协助, 活动可以让市民近距离感受社会各方协同努力、共同打造美丽海岸带的体验, 从而提高市民对当地社会的关注热情。

蒲郡市海岸环境改善工程中开展的另一项市民活动是在当地建立社区激励制度, 即通过一系列制度建设, 来激励居民及当地企业, 积极参与浒苔清理等海洋环境保护活动。主要内容包括以下3项:① 探讨政府预算经费的灵活变通, 使原本用于废品回收活动的预算也同样适用于海洋清洁活动;② 对主动参加海岸清扫活动的市民给予“奖金”或其他报酬, 例如公共设施的门票费用减免, 或商店购物积分卡优惠等;③ 对以上志愿活动, 通过市长表彰等奖励活动和网络及媒体的积极宣传等方法, 来激励更多居民从事浒苔治理的社区活动。

3.3 社会各界支持的广泛寻求

浒苔治理工程的实施需要政府和社会各界的理解, 但更需要广泛寻求来自社会各界的物力、人力、财力等方面的支持。

东京湾浒苔治理工程由主办方“三番濑环境市民中心” NPO团体出面, 与千叶县政府进行会谈, 对“三番濑地区再生计划研讨会议”的提案进行了研讨, 并最终取得了政府的协助支持。这一提案的一项直接成果就是形成了在市民中大受好评的“三番濑市民节”定期活动, 不仅使市民在活动中近距离接触了浒苔的利用方法和浒苔食品的制作过程, 还增进了市民、尤其是儿童对海产品、海水、海洋相关工作人员的了解, 丰富了社区居民的节假日生活。在以上“三番濑地区再生计划研讨会议”提案的基础上, 农林水产部水产局渔业资源科又于2007年制定了“三番濑渔场再生事业五年计划”, 以千叶县渔业协会为补贴对象, 提供购买“自动潜水式海上浒苔回收拖拉机”[13]的费用补贴, 以政策为保障, 来促进高效回收东京湾三番濑水域的浒苔。可见, 政府的职责在于通过与渔业协会及其他NPO团体的协作, 开展各项浒苔清理事业。此外, 政府还以协助方身份参加活动, 国会议员、千叶县副知事和船桥市市长都曾作为活动成员, 参与东京湾浒苔治理工程活动, 学习相关知识, 提供财力、物力及制度上的协助。

蒲郡市海岸环境改善工程中, 有一项内容是市民参与型浒苔问题研讨会, 即借助公共活动场所, 来向市民进行海洋环境教育, 从海洋环境污染到浒苔的具体处理方法进行逐一介绍, 并与市民进行现场互动。介绍知识和参与讨论的人员来自于海洋环境及浒苔治理相关的各行各业, 包括渔业协会组合长、水产试验场工作人员、NPO组织成员以及当地政府官员等各个领域。此外, 对当地小学的海洋环境教育也是该项浒苔治理工程寻求社会支持的重要一环, 即在当地小学的教学计划中加入“海洋学习”内容, 促进小学生对海洋知识的了解和对环境志愿活动意义的理解, 并将学生的学习信息在当地市民参与型研讨会中进行反馈, 以获取当地居民对该项教育活动的认可。

4 国外浒苔治理的成功经验分析

这些日本最具代表性的浒苔治理实践活动使我们获知, 日本的浒苔治理是由社会组织引导, 通过市民的社会参与形式来开展实施的, 政府所起的作用则主要集中在政策支持、资金协助和制度保障等方面。

4.1 凸显社会组织的引导作用

考察以上浒苔治理工程实例可以获知, 无论是东京湾浒苔治理工程中的组织者“海湾设计协会”“大地守护协会”, 还是博多湾的NPO组织“和白沼泽保全集会”及“和白沼泽守护协会”、NPO循环生活研究所, 都是以社会组织的身份来策划、组织、实践浒苔治理事业的。此外, 负责“三番濑浒苔回收事业五年计划”的“千叶县渔业协会”、负责“三番濑市民节”活动和“三番濑地区再生计划”的“NPO三番濑环境市民中心”以及成功探索出浒苔饲料发酵保存有效方法的“武藏地鸡协会”, 同样是作为社会组织, 在浒苔治理事业中扮演着合作、宣传、完善等关键角色。

“海湾设计协会”“大地守护协会”通过组织开展东京湾三番濑地区的浒苔治理活动, 不仅在很大程度上达到了其活动初衷——解决每年的浒苔大量聚集问题, 社会组织的成功引导还产生了一系列正外部效应:成功节约了行政支出;改善了原本已遭受威胁的滨海湿地生态环境;让当地市民通过定期的社区活动, 增进了市民、尤其是儿童对海洋的了解和亲近感, 并且通过组织成员间的广泛、多渠道联络, 成功挖掘了浒苔作为饲料和肥料的利用价值, 真正实现了各方共赢的良好局面。

九州岛博多湾沿岸和白沼泽地区的“浒苔丰收节”中, 社会组织的主办地位显而易见, NPO组织在该地区浒苔治理活动的联络、策划、宣传、主办上充分发挥了其他主体难以比拟的优越性。必须提到的是, 日本法律对NPO组织创收方面相对宽松的管制[14], 也是其运营中的灵活性得以充分发挥的重要原因。

4.2 在社会组织引导下培养市民的参与意识

爱知县蒲郡市的海岸环境改善工程是自治团体引导下加强市民社会参与意识的典范。该工程通过几项由当地居民参与活动的有效实施, 实现了浒苔治理的社会化, 不仅解决了市政经费不足的难题, 而且提升了市民对所居住海滨城镇的关注度;市民研讨会的定期召开增进了市民对浒苔等海洋环境知识的了解, 提供了市民、政府、学者、相关业者、民间人士等社会参与各方自由交流的场所;尤其是在当地小学的教育内容中融入海洋环境教育, 对海洋环境意识的传承培养意义深远, 同时也十分契合日本的海洋立国战略, 显示了社会组织与政府之间良性互动。可以说, 该工程实施的每个环节都充分贯彻了培养市民社会参与意识的主旨, 因此成为地方自治的典范也就不足为奇了。

在“三番濑市民节”“浒苔丰收节”等活动中, 社会组织都不约而同地将活动的着眼点放在调动市民的社会参与意识上。市民参与热情的提升可以激励更多社区成员来自发参与浒苔治理, 是节约行政治理成本持续有效的方法;同时, 活动实施的过程本身也是对市民、尤其是儿童的海洋环保实践教育;活动能增进社区居民间的互动联系, 丰富了当地居民的海洋文化生活, 提升了市民对所居住环境的关注度, 拓展了构建可持续发展社会的思路。

4.3 明确政府部门在与社会组织合作中的辅助地位

日本政府部门在浒苔治理活动的实施过程中所扮演的是辅助性角色, 起着政策支持、财政援助、制度保障作用。东京湾浒苔治理工程中, 千叶县政府积极配合“三番濑环境市民中心” NPO团体, 就“三番濑地区再生计划”与NPO组织进行充分会谈, 并予以财政及制度上的支持;2007年制定的“三番濑渔场再生事业五年计划”中, 农林水产部水产局渔业资源科的角色也定位于补贴提供者;浒苔治理活动和在此基础上形成的“三番濑市民节”中, 国会议员、县政府官员、市政府官员除提供财力、物力等方面支持外, 更像是来接受社会教育的“学生”, 虚心、认真地参与着市民活动。

蒲郡市的浒苔治理工程中, 市政经费因为自治团体的有效运作而得到节俭, 市政府也得以把更多精力放在如何有效落实社区活动激励制度的保障方面, 通过对志愿者进入公共设施门票减免和商场优惠等激励制度的规定以及市长表彰等形式来支持市民自治, 协助解决浒苔治理问题。九州岛博多湾沿岸和白沼泽地区的浒苔治理工程中, 福冈市港湾局环境对策科的机构名称排到了一长串NPO组织的后面, 甘当后援, 默默从事协助工作。

5 国外浒苔治理的成功经验对我国海洋环境应急管理的启示

5.1 将社会组织纳入海洋环境应急管理体系

在海洋环境突发事件应对中, 能够更广泛地发动社会力量, 集中专业人士参与调查研究, 提供可靠的参考数据, 提出有效的应急建议, 在监督政府行为、宣传教育和信息沟通等方面起着重要作用。我国应将基层自治组织和民间环保组织吸纳到应急管理机构体系之中, 争取获得更广泛的社会资源和支持力量。

对日本浒苔治理经验的特色进行分析后可以发现, 积极发挥社会组织在浒苔爆发预警期、应急期、缓解期和重建期的主导作用, 动用NPO组织、市民自治团体、行业协会等社会力量来着手解决浒苔治理问题, 能够充分发挥社会组织信息量大、沟通渠道多、应变灵活、亲近民众等优势, 不仅有利于节约行政成本, 还能促使浒苔治理主体更趋多元化, 与市民、企业、研究机构等社会各方保持更为广泛的接触, 从而使社会资源的利用趋向最大化。而法国等其他国家投入巨额财政资金却收效不佳的事实又可以从反面验证政府与社会多元化合作的必要性。

日本战后几十年来, 尤其是20世纪末以来NPO组织的蓬勃发展, 使得民间智慧和社会资源有了越来越大的发挥空间。而原本起主导作用的政府, 由于行政费用的社会监督日渐严格, 且调整约束其行为的立法日趋完善, 如今常常乐得退居幕后, 进行政策辅助、关系协调、制度保障。海洋环境应急管理要求政府及社会组织根据不同阶段的应急特点, 灵活变通, 优势互补, 因此, 将社会组织纳入海洋环境应急管理体系, 正是值得借鉴的经验。目前, 我国政府在浒苔治理过程中, 如何对自身与社会组织的合作关系合理定位, 有效动员社会资源的主动性与积极性, 将是浒苔治理的关键所在。

5.2 调整政府主导与社会组织主导之间的协调关系

处理好预警期、应急期与缓解期和重建期这两个不同阶段海洋环境应急管理间的关系, 即调整政府主导与社会组织主导间的协调关系, 是从国外成功经验中获得的第二个重要启示。

此次我国青岛地区的浒苔清理工作虽然在奥运开幕之前顺利完成, 是青岛市政府应急管理智慧的体现, 也是青岛社会各界协同合作的成果。但政府主导下的浒苔治理活动, 动用了包括北海舰队等部队官兵及青岛市政府官员在内的人力及物力, 相应的公共支出不可避免。浒苔治理并非一朝一夕, 在海水高度营养化等海洋环境问题日益突出的今天, 浒苔大量聚集现象, 今后也很可能继续在各地海湾频繁出现。因此, 从长远来看, 预警期、应急期的浒苔治理应急机制建设固然非常重要, 缓解期和重建期的可持续性浒苔治理机制建设同样不可或缺。

海洋环境应急管理需要在政府主导与社会组织主导的反复交替中不断完善, 并达成循环发展, 因此, 必须提倡循环型海洋环境应急管理模式, 把各时期的海洋环境应急管理与社会日常运行、经济发展计划相衔接, 才能保证将海洋环境突发事件的危害性降至最低, 厚筑“海洋环境应急管理之堤”。

5.3 在社会组织引导下强化公众的海洋环境应急管理参与意识

日本浒苔治理过程中的当地居民高度参与令人印象深刻, 相反, 许多其他国家的国民却甚至未能形成浒苔治理的社会问题意识。从完全不同的治理效果中可以看出, 居民参与的主体意识是问题的关键。换言之, 不仅仅是让居民参与到浒苔治理的各环节中去, 而且要在治理过程中充分培养居民的自主自治意识, 让居民真正成为各项活动的主体, 自由、主动、自发性地参与到海洋环境应急管理中。日本国民长期以来依赖政府在政策方向上的指引, 自主意识不能与西方国家相提并论, 这一点上, 我国国民也同样存在差距。但是通过社会组织引导下举办的各种节日活动、交流研讨、教育导入, 居民的自主意识却可以在轻松和谐的社会互动中得到加强。社会组织亲近民众, 善于深入社区生活, 在海洋环境应急管理中, 是强化公众参与意识的理想引导者。

社会组织的引导可以成功强化居民的参与意识, 而这样的参与意识不仅可以在浒苔治理这样的海洋环保问题上取得明显的效果, 从长远角度看, 还有着许多我国社会所需要的高度附加值。第一, 自主参与意识可以提升居民对当地环境的关注程度;第二, 积极自主参与环保活动还能加强居民对所居住海滨城镇的热爱;第三, 小学教育中加强海洋环境教育可以帮助下一代从小树立海洋环境意识;第四, 居民与政府及社会各界的广泛、平等且持续性的互动交流可以促使政务公开化、透明化, 社会资源也才能得到最大限度的开发和利用。

6 结束语