生态补偿项目范文（精选12篇）
生态补偿项目 第1篇
美国实施生态补偿政策具有长期的历史, 早在20世纪30年代, 由于受干旱、沙尘暴、经济衰退的影响, 美国政府开始采用自愿支付的方式鼓励农户开展土壤保护和其他农业环境绩效的改善。通过长期的政策支持, 从开始实施到20世纪90年代早期以后, 农业生产环境损伤得到缓解甚至改善的效果逐渐显现。虽然近年来补偿内容和类别有了较大扩展, 但美国生态补偿主要还是关注农业生产相关的生态环境改善, 比如土壤保护、休耕等。农业环境政策仍然是美国实施生态补偿的主要形式, 关注的核心问题是土地休耕。
美国生态补偿政策实施通常与农产品价格波动存在紧密的关系。农产品价格低迷时, 就会开始土地休耕计划。在大萧条的后期 (1936年-1942年) , 美国农业调整法案的授权支付使每年土地休耕大约1620万公顷。同样由于农产品价格急剧下降, 1956至1972年开始实施了保持地力计划。在1985年美国农业经济大萧条的中期, 开始实施了保护和储备计划 (Conservation Reserve Program, CRP) 。但由于社会需要, CRP从最初主要是为了快速登记土地, 演变成改进环境效益的多目标计划, 而不再只关注传统上的土壤侵蚀和生产力。
美国在周期性地为大规模土地休耕投入大量的资金的同时, 也对在耕土地投入少量资金以改进农业环境绩效。从1936年起, 农业保护计划 (Agricultural Conservation Program, ACP) 对梯田、草场泄水道以及其他土壤保护设施的建设提供成本补贴。最近ACP更广泛地对农业环境保护行动进行资助, 其中包括安装牲畜废弃物处理设施。1996年ACP与其它一些小计划一起整合形成环境质量激励计划 (Environmenta Quality Incentives Program, EQIP) 。与CRP一样, EQIP具有多重环境目标, 远远扩充了土壤侵蚀的保护目标。上述几项政策计划, 构成了美国生态补偿政策的主体。
二、美国生态补偿项目设计思路
美国生态补偿项目的基本做法是政府从国库中给生产者支付一定的现金, 以换取目标区域土地利用方式转变, 以更有利于生态环境改善。其设计思路主要如下:
首先是确定目标。许多美国农业环境支付计划具有包括环境目标在内的多重目标。环境目标主要关注水质水量 (地表水与地下水) 、野生物种的栖息地、土壤质量 (保护土壤生产力) , 而对空气质量、碳汇、能源储备等关注不多。还考虑其他副目标, 如土地休耕计划有供给管理的目标, 提高农民经济效益的目标, 还有参与者间的公平性目标, 如EQIP中还专门考虑了贫穷农民的问题等。
一旦目标确定, 就需要成本有效的计划来实现。20世纪90年代早期, 环境成本有效就已成为美国农业环境政策开发的一个重要标准。1990年美国国会认可了CRP计划以环境效益——成本有效为目标, 并于1996年授意美国农业部在实施EQIP计划时, 要使单位美元支出的环境收益最大化, 这意味着必须遵守两项准则:1.将支付确定在单位美元支出产生环境收益最大的地块上, 或具体生产方式上, 或二者的组合上;2.支付的金额要等于让生产者在目标地块上采用期望的生产方式所需的最小金钱数量, 额外多余的支付就是浪费了资金投入。
要做到成本有效, 项目管理者必须非常清楚哪些土地类型及土地利用方式的组合, 能够以相对小的成本产生最大的环境效益。除了土地类型与土地利用方式, 美国的实践表明, 生态补偿项目参与者的受教育程度、经历、职业 (农业或非农业) 及其他社会经济特征, 对项目的最终效益也有非常重要的影响。
三、项目相关信息的收集和运用
实施成本有效的生态补偿需要大量的信息:包括潜在的环境效益, 生产者愿意接受的最低支付水平等。因为环境效益与生产者的接受意愿差异性很大, 要选择那些环境成本有效的土地与利用方式组合, 需要对潜在的大量组合进行效益评价和了解生产者“愿意接受”的支付水平。尽管在全国的范围不可能详细评价所有这些组合, 但决策者仍然能够利用让参与者竞争的手段来获取有助于评估潜在环境收益和成本的信息。美国农业部所有生态补偿项目都有预算和面积的限制, 因此项目的参与是竞争性的。通过竞标, 决策者能够了解生产者为参与项目愿意提供什么样的土地, 愿意采取哪种实践方式, 以及愿意接受的支付水平。
为取得成本有效的结果, 美国采取了如下策略:1.把收集信息作为项目申请的一部分;2.从大量的申请者当中, 运用成本——效益指标来选择参与者。项目的申请和登记是一个筛选过程, 从所有的农场主和牧场主中最终决定一组计划的参与者 (如图1所示) 。资格决定了哪些生产者能够申请, 而参与的激励水平 (支付标准) 决定哪些生产者对参与感兴趣。效益——成本准则被用来从潜在的参与者中选择项目参与者。
美国农业环境项目一般要求生产者提供一份建议书。政府会公布谁能够提交建议 (也就是谁有资格) , 保护行动的最低条件, 会付多少钱给生产者 (或针对某些具体项目, 政府能接受的最高竞标价) , 以及评价建议书采用的标准方面的信息。对此, 感兴趣的生产者会出价投标, 指明实施生态补偿项目的土地范围与类型, 及采用的土地利用方式, 提出生产者期望得到的支付水平。支付率一般以面积为基础, 也可以设定为所采用土地利用方式成本的一个固定比例。
提交投标后, 就可以把有关地块的位置及所采取的实施手段与相关的土壤数据、当地人口及其他有助于评价潜在效益的因素联系起来。生产者对资金需求的竞标就确定了政府最终提供的合同成本。即使没有要求生产者投标, 关于位置和土地生产方式的信息也可能帮助美国农业部评价潜在的合同成本。
利用这些或其他的相关信息, 可以根据每美元项目支出产生环境收益的能力对生产者的申请进行排序。在满足预算和面积约束下, 按照排序来决定接受哪些申请者参与项目。在EQIP中就采用了这种方法, 其合同期限少则1年, 多则10年。然而, 对长期合同的项目而言, 项目管理者需要采取更谨慎的方法。例如在CRP中, 合同期限最小为10年。为了确定接受哪些合同, CRP项目的管理者对最近申请参加CRP项目的申请者信息指标得分进行了评价。为了达到成本效益最大化的目标, 项目管理者可以拒绝一些当前的申请者。
当然, 从生产者和现有的数据中是不能得到进行有效的效益——成本定位选择所需的信息。由于难以将农事活动方式与环境结果联系起来, 这也成了开发成本有效的农业环境项目的一个主要障碍。有充足的证据表明, 农田中的养分和沉积物的流失已经造成水质污染, 但期望在源头通过改变土地利用或管理来减少流失, 却十分困难。监测农民沉积物和养分的流失代价也十分昂贵。物理过程计算机模拟模型可能用来评估沉积物和养分荷载的源头, 但是这些模型一般需要大量的数据而难以普遍使用。
四、美国生态补偿实施案例
如前所述, 美国农业环境政策大多是围绕土地休耕展开的。1985到2002年期间, 土地休耕支出占美国农业部与保护相关的向农民支出的绝大部分。但最近几年对在耕土地项目的支出 (如EQIP) 增长明显。CRP与EQIP是美国最大的农业环境计划。1995年总计有28亿美元的资助 (其中18亿用于CRP、10亿用于EQIP) 。表1总结了CRP与EQIP的主要内容。
(一) 保护和储备计划 (CRP)
CRP计划的目的是对土地实施休耕, 提供10-15年期的补贴合同。生产者会获得如下好处:政府会分担土地植被恢复 (通常为草和树木) 建设的成本, 收到由他们自己竞标决定的年度补贴。一般来说, 补贴低于放弃生产的机会成本加维护成本之和的上限。政府的成本补贴只有当植被达到要求后才发放。CRP中合格的土地需要满足下面的两点属性:1.土地具有作物生产的历史;2.极易被侵蚀, 位于国家或州的优先保护区里, 或专用的湿地恢复、河岸缓冲区或保护缓冲区。尽管极易受到侵蚀的土地最具备申请资格, 但CRP中大多数的土地是运用环境效益指标 (EBI) 挑选的, EBI是一种包含广泛的环境方面的考虑和合同成本的指标, 可以说是美国生态补偿项目确定补偿对象的核心评价体系。如表2所示。
来源:美国农业部经济研究署.注:a补贴不是基于实际的环境性能表现 (如养分流失) , 因为性能表现一是不能以合理的成本来监测, 二是受天气及其他超出生产者控制能力的因素制约。然而在一些情况下, 环境性能表现能被模拟, 或者代理变量可用于开发潜在的环境收益衡量手段。在多数美国项目中, 这些工具被用于决定那些合同被接受而不是补贴多少钱的情形中。因此, 即使补贴在形式上以实践为基础, 但是项目也能以成本效益为导向。
注:本表包括最普通和最高的得分实践措施, 更多信息见美国农业部———联邦安全署 (USDA-FSA) , 2003.
目前, CRP注册的土地被限制在0.159亿公顷。2005年底, 已经登记了0.145亿公顷。超过90%的CRP土地及超过80%的补贴是通过一般的申请程序登记的。在指定的申请期内, 拥有符合条件的土地生产者可以进行投标, 由此确定提供的土地、将被建设的土地覆被 (如草或树木) , 及申请者愿意接受的财政资助。运用EBI对申请排序, 得分高于门槛值的投标将被接受。通过这种申请程序登记的土地占到CRP土地与CRP支出的绝大部分。
(二) CRP计划中的效益——成本准则
早期实践表明, 在CRP计划中以效益——成本为准则选择参与者可以显著的改进环境收益。通过采用EBI指标, 以效益——成本为准则来选择参与者, 这将参与者的登记从以前低成本、高侵蚀的土地转向了在考虑成本的同时, 获取广泛的环境收益。尽管EBI的结构随时间已经有所变化, 但是基于4到6类环境效益指标和成本因素 (如表2) , 已经对EBI指标要素进行了赋值。三个主要的环境要素——野生生物栖息地、水质、土壤易侵蚀性 (潜在破坏土壤生产力的可能性) ——在总计400的环境分值当中, 每一个被赋予100的分值。尽管在签订合同时, 成本要素的分值是变化的, 但在最近签订的合同中大多采用150的分值作为标准。对于任何因素, 从零到最大值间的任何分值都可赋予。例如, 水质要素的赋值是基于与那些需要保护的地下或地表水资源的位置来确定的。
近年实践表明, 进一步将重点由土壤生产力的保持向提高水质和野生生物栖息地转移, 可进一步提高CRP的环境成本有效性。目前, 美国法定的EBI给予水质、野生生物栖息地、土壤侵蚀以同样的权重。由于侵蚀性指标依赖于土壤遭受侵蚀的可能性及侵蚀破坏土壤生产力的可能性, 所以它可以作为土壤生产力潜在损失的代理指标。同时, 土壤侵蚀也能污染水和空气, 但EBI中的土壤侵蚀指标并没有解释土壤侵蚀与水或下风向污染的接近性。
(三) CRP计划中确定资金所采用的投标法
对合同的支付水平进行投标可以减少合同的成本, 帮助项目节省开支。就成本有效性而言, 理想的拍卖会促使项目申请人揭露自己的接受意愿——为满足项目的条件, 他们实际愿意接受的最低支付水平。实际上, 拍卖是否能实现这一目标, 主要取决于政府如何评价生产者投标的信息。
在保护储备计划中 (CRP) , 生产者可以以多种方式投标。首先, CRP申请者可以接受低于其休耕土地最大租金率的年度租金支付。最大租金或投标上限, 是区域内平均耕地租金率及在投标登记的土地的土壤生产力的函数。随着年度支付水平的降低, 总的EBI得分值将上升。第二, 选择承担建设土地覆被 (如草或树) 全部成本, 而不是选择成本分担的生产者, 可以得到额外的EBI得分。第三, EBI中野生生物要素得分值主要依赖于建立的覆被的类型。如果覆被对野生生物更有利, 如树木或多种原生的野草, 种植起来也更加昂贵, 那么覆被选择可能是生产者投标需要考虑的核心内容。最后生产者可以选择那些本来就能获得高的EBI得分的土地来改进其EBI得分。例如, 具有较高侵蚀度的土地将会得到更多土壤易侵蚀性的分值。
在申请参与CRP计划的时候, 在投标之前, 生产者被告知他们的EBI环境得分值。一方面, 环境得分的信息能够帮助生产者评估被项目接受的机会, 有时也可以起到阻止他们提高投标值的作用。另一方面, 生产者不会一直记住他们需要提供的环境收益, 如果他们知道了追寻的环境保护目标, 知道了那种土地类型和土地覆被最能提供环境目标追求的服务, 那么他们很可能提供最具有环境收益潜力的土地来参与项目。
(四) 环境质量改进计划 (EQIP)
EQIP计划于1996年通过合并许多计划形成。EQIP向对在耕土地采取改进环境生产实践的生产者提供成本补贴和激励性支付。在1996年到2002年期间EQIP每年获得1.5~2亿美元不等的资金支持 (同一时期, CRP每年得到15亿美元或更多的支持) 。
EQIP的准入资格比较宽松:美国农田和畜牧经营中使用诸多类型的废物处理的装备和基础设施, 均可申请加入EQIP, 总计大约有250种不同的农业经营项目可以获得EQIP的资金资助。像基础设施, 如草地排水渠或施肥设备, EQIP都可分担初装成本。当建设完成并得到认证后就进行支付。对管理实践, 如保护耕地或肥力管理, 生产者在转到新生产方式上的3年内都可得到激励性支付。
2002年, 美国国会大幅度增加了对EQIP的资助, 至2005年达到10亿美元。但也一直重视采用增加环境成本有效性的方式。1996到2002年期间, 生产者提交投标, 表明他们愿意解决什么资源问题 (如土壤质量、水质) 、他们愿意用什么样的实践手段解决这些问题、为采取这些行动他们愿意接受什么水平的支付。对于财政支持的投标被明确规定为建设成本的百分比 (上限达75%) , 及当地管理实践的最大成本费用的百分比。从2002年开始, 采用统一按建设成本50%的比例分担建设成本, 并按管理实践的实际成本的一个固定比例支付, 因而取消了对财政资金支持的投标。
EQIP基金通过一个指标公式分配到各个州。运用各州具体的指标 (类似于EBI, 但计算是以环境分值除合同成本为标准的) , 将生产者的合同按此指标排序来确定是否接受。资金分配后, 各州可以建立自己指标 (在限度内) 来使用EQIP资金。
(五) EQIP中的效益——成本准则
与CRP不同, EQIP中的效益——成本准则并没有得到具体的研究。因为用于选择参与EQIP的成本——效益指标是在州和地方层面上设计的, 但各地的环境目标存在较大差异, 由此, 从国家与区域的尺度上分析EQIP中的成本——效益准则极为困难。尽管如此, 项目数据表明该计划对水质与水储备关注度较高。在国家层面, 1997年至2002年, 水质与水保护活动占EQIP支出的34%, 牲畜经营的养分管理占28%, 土壤与土地保护占20%。只有6%用于野生生物栖息地保护相关的活动上, 12%用于其它支出。
尽管评估EQIP计划还存在困难, 但通过计算机模拟模型试验可以获得采用效益——成本准则对环境效益的影响。运用类似于EBI的指标来衡量环境绩效, 估计的结果表明以环境绩效为基础的支付可以产生比实践的支付要高两倍的分值。
(六) EQIP计划中确定资金所采用的投标法
1997至2001年, EQIP申请者也被要求对财政支持竞标。在这一期间, 出价相对于政府可以支持的最大支付水平而言非常低, 申请者的数量逐年减少。对建设 (例如, 动物废弃物处理系统、草地、泄水道) 而言, 生产者可以投标要价达到成本的75%, 但是被接受的平均标价仅为成本的35%。对于管理 (如营养管理、耕地保护) 实践而言, 生产者可以要求达到最大激励性支付水平的100%, 但实际被接受的投标平均价格仅为43%。
一些因素可以解释投标价格低的原因。首先准入标准低和资金支持有限, 每年只有2亿美元, 在2002年以前更少一些, 这使EQIP的参与具有很大的竞争性。在计划的前两年, 大约70%的项目申请者都被拒绝。其次, EQIP资助最多的实践形式表明, 许多项目的实施可产生个人效益, 从而降低了生产者愿意接受的补偿水平, 并使生产者能够以低于最高补贴的价格投标。例如, 废物存储设备可能对于符合地方或州的废物处理要求是必要的;节水的喷灌系统也可以降低灌溉成本;牧草种植能提高草的覆被减少土壤侵蚀但也可以增加牧草生产力。同样资助最多的管理实践, 通过对生产投入的精心管理, 包括耕地保护、灌水管理、有计划的放牧、养分管理能够减少生产成本。
(七) 监测与执行措施
近些年, 农业环境政策中履约监测的重要性已经受到理论上越来越多的关注。主要研究的内容如下:在确定如何实施最优的监测时, 监测成本与农民风险规避之间的关系;为了确保履约需要采用更高的激励性补贴, 其中不完美的监测作用如何;在合同设计中不同农民类型的重要性。但由于受到数据条件的限制, 实证分析仍然非常有限。
美国审计局 (Government Accountability Office, GAO) 最近对一些农业环境项目中的监测与执行情况进行了考察, 结果并不令人满意。最近一次的研究确认了在交叉遵守规则实施中存在的严重缺陷, 从而怀疑了美国农业部估计的高达98%的履约率。美国农业部的做法是对少部分符合要求的土地 (约5%) 进行调查, 即通常所说的履约状态调查 (CRS) 过程。审计局对CRS的批评包括:调查样本的选择、给地方政府的指导缺乏一致性和透明性, 数据处理和分析中没有利用那些存在明显不足的生产者, 对放弃和惩罚的解释都不充分等。
对在耕地的农业环境补贴来说 (如EQIP) , 监督合同的执行代价昂贵, 有研究发现, 美国政府宁愿不去追究那些没有完成规定保护计划的农民。这一做法导致17%的合同没完全履行。如果履约的情况得不到改善, 政府可能会修改激励措施。一般认为, 成本分担水平、合同期限长度、合同的规模、合格的保护实践类型等都对农民是否完全履约有重要影响。
(八) 项目实施的交易成本分析
通过竞标或效益——成本筛选参与者获得的收益, 是否超过其实施的交易成本也是值得关注的问题。交易成本一般包括:政府制定计划 (如构建EBI) 、生产者提交申请、政府审批申请、选择参与者、订立合同、支付补贴、监测履约和必要时采取强制措施的成本。间接的交易成本包括数据收集和研究成本 (如收集和研究EBI指标建立所需要的参数) 。
在美国生态补偿项目中, 对农业项目管理 (包括保护项目) 的资助通常不会详细报道, 而确定按效益——成本准则选择参与者或拍卖引起的额外成本需要这些详细信息。尽管如此, 交易成本某些成分的大小信息是可以获取的。首先, 实施CRP计划的美国农业部农业服务局报告了2004年1550万美元用于与保护有关活动的薪水支付和其它的开支, 这2页开支不到当年CRP支出 (118.5亿美元) 的1%。这些支出数量上不大, 部分原因是因为建立了土壤和土地状况的庞大数据库, 通过地理信息系统和遥感技术可以计算EBI得分。对CRP的申请来说, 区位和生产者的实践活动在空间上可与土壤数据、水质降低可能性、当地人口及其他参与EBI计算的因素相结合。
(九) 项目实施成果评价与可持续度分析
生态补偿项目实施成果的评价, 应该是评估那些只有在生态补偿项目支持下才会实施的活动带来的生态环境的改善, 即环境增益。那些能够改进生态环境, 但如果没有项目激励 (或要求) 也可能产生的环境收益不能算入生态补偿项目的成果。实践中, 美国的计划总是尽力资助那些在提供项目激励之前不可能采取的行动。例如EQIP仅资助那些个人先前没有采取过的实践行动。对于建设实践 (如草场泄水道, 河岸缓冲区) , 是比较容易确定是否先前采取过类似的实践行动。但对于管理实践活动 (如耕地保护、养分管理) , 难以甚至不可能确定某项活动是否是首次被采取, 这也是目前美国生态补偿计划中的一个难点。
环境增益可以通过比较土地利用变化, 或者通过是否采取农业环境项目中约定的保护活动来衡量。实际上, 评定基准情景可能非常困难。当EQIP资助的诸多实践活动能产生私人效益时, 一般来讲, 这些私人效益能否在缺乏成本分担或激励性补贴的情况下促进社会采取行动, 目前并不清楚。有效评估EQIP的基线情景, 需要对收集有关影响采取保护活动的要素数据和进一步的研究。CRP计划已经建立了土地利用变化模型, 对土地休耕激励的影响进行了评估。结果表明, CRP大约15%登记的土地无论如何都会转向非作物土地利用方式, 但不一定就对生态环境有益, 如用于放牧或木材生产的土地可能不及休耕土地对野生生物有利。如果没有CRP补贴的情况下, 51%的CRP休耕土地将返回农作物生产方式。
(十) 项目实施后对生产者效益与低收入者的影响
因为美国CRP计划涉及的土地面积约为全国农业作物面积的10%, CRP造成的农产品供给减少可能对日常用品价格产生某些影响, 进而对生产者效益产生影响。有研究估计, 如果有一半的CRP土地返回农作物生产, 增加的产量会对农产品价格有显著影响。所知最大影响是对谷物的影响, 据估计其产量会增加4%而价格降低6%。这些结果意味着, 维持CRP土地将会增加农作物生产者的收入。
现有的数据还无法对EQIP计划做类似的分析。毕竟, 因为土地仍用于生产, EQIP对产量与价格的影响很可能被忽略掉。从另一方面讲, 因为EQIP激励性补贴和成本分担率高于2002年前的水平, EQIP可能直接增加了生产者效益。
对低收入生产者, EQIP为其提供较高的补贴和成本分担率。CRP没有为低收入生产者提供更高的补贴, 但这些人相对于其他农业人口更容易参与CRP项目。CRP补贴主要集中于退耕农民及那些生活依靠农业但不在其原有农田上进行农业生产的个体, 以及低收入的农户。这部分生产者得到的补贴占到CRP补贴的60%, 但其农业销售值占总销售额比重不到9%。低收入农户受到的CRP补贴占6%, 但其销售额值仅占1.5%。可能是低收入农户所处土地的生态环境重要性评分 (EBI环境得分) 更高, 或者他们可能愿意获得相对低的年度补贴, 从而更容易参与到项目中。
美国通过运用补贴计划的投资组合及其他政策工具, 以鼓励获得更好的农业环境绩效。长达70年历史的农业环境政策是美国生态补偿的主要形式, 主要关注土地退耕及对土壤侵蚀和土壤生产力。近年来, 美国农业环境政策关注的环境目标更加宽泛, 所运用的政策工具组合更为平衡, 还采用成本——效益导向及竞标的方法, 以增加成本有效性。实践表明, 效益——成本和竞标方法效果较好, 但相应的实施成本也不可忽视。虽然美国和我国在很多方面存在差异, 但他们在生态补偿实践中的一些经验和做法还是值得我国生态补偿实施借鉴与参考的。
参考文献
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[3]Caswell, M., Fuglie, K., Ingram, C., Jans, S., Kascak, C., 2001.Adoption of agricultural production practices:lessons learned from the U.S.Department of Agriculture Area Studies Project.Agricultural Economic Report, vol.792.U.S.Department of Agriculture, Economic Research Service, Washington, DC.110pp.
生态补偿项目 第2篇
项目执行情况报告
我县2010年的省级公益林生态效益补偿工作，在县委、政府的高度重视下，上级业务部门的精心指导下, 以 “公益林资源管护、护林员管护工作督查、生态效益补偿资金兑现”为重点，通过强化措施、完善制度，认真落实，各项工作开展有序、完成及时，现将项目执行情况总结报告如下：
一、项目概况
我县共纳入省级公益林补偿的面积是5.7万亩，其中：所有权属为集体的面积5.35万亩，所有权属为国有的0.35万亩。收到州级下达省级财政森林生态效益补偿资金28.41万元。全县省级公益林管护责任单位涉及8个乡镇的42个村民委员会和1个国有林场。
2010年我县的省级公益林生态效益补偿工作，严格按《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》、《云南省省级公益林生态效益补偿资金管理办法》的规定26个村民委员会，按程序选聘护林员52人（其中：国家级公益林护林员兼管省级公益林24人）。52名巡山护林员经乡镇批准后统一管护省级公益林，兑付到林权所有者的补偿资金分配方案经村民大会讨论通过后平均分配到林农，项目实施一年来公益林区秩序稳定，做到了既管好了林，林农也得到了实惠的双赢的良好局面
二、公益林管护完成情况
1、资金兑付情况
我县严格按照《云南省省级公益林生态效益补偿资金管理办法》，由财政专户储存拨兑，层层监管，从严核算，安全专用。资金下达到乡镇后，按属
地管理原则由各乡镇林业工作站、财政所负责资金的兑付工作。
2010年省级公益林生态效益补偿金兑现情况是：下达给各乡镇省级公益林生态效益补偿金28.41万元(泸政办发[2010]135号文）。省级公益林资金的补偿方案由各乡镇指导各实施村组结合各自实际拟定，林权所有者补偿、直接管护费、村集体监管费的补偿均未超过5:4:1的比例规定，各乡镇的补偿方案确定后报县林业局公益林管理所备案。2010年，全县兑付林权所有者的补偿费为12.708万元，涉及农户24068户，补偿人口75000余人。直接管护费10.165万元，用于省级公益林护林员工资。村集体监管费2.542万元，责任单位用于省级公益林的管护宣传、防火、防盗、防虫害、监管护林员、管护质量检查及造林补植抚育等支出。拨付国有省级公益林管护费用：1.575万元，由国有责任单位用于国有省级公益林的管护支出和建立森林资源档案、检查验收、森林防火、林业有害生物防治、公益林抚育、补植补造、管护站所（点）建设和林区道路维护以及其他相关支出。拨付县统筹费：1.42万元，用于乡镇林业站组织开展省级公益林管护情况检查验收、重点区域森林火灾预防、公益林资源建档与监测、重大林业有害生物的防治、公益林管护站点建设以及林区道路维护等开支。经检查，各项目单位无截留、挪用、挤占、滞发、随意调整用途、脱离管护任务、随意切块下达资金等违规行为发生。
2、管护成效情况
为认真落实《泸西县政府、村财政、林业森林生态效益补偿基金及项目管理责任状》，加强公益林生态效益补偿工作和资金的使用与管理，确保公益林管护工作取得显著成效。一年来，为切实加强省级公益林的管护工作，泸西县国家重点公益林管理所将5.7万亩省级公益林承包给52人管护，以做到
分片包干、责任到人，实行“公益林管理所--林业站--村委会”三级管理的模式，对公益林进行统一管护。同时，建立健全巡山日志、巡查记录、森林防火、资源监测、人员监管、资金使用等各项制度。配套完善公益林区宣传碑16块、标志牌116块，固定标语10余条、检查哨所3余座等管护设施，有效保证了工作顺利开展，公益林得到有效保护，区域生态环境明显改善。
3、检查验收情况
泸西县林业局是实施公益林生态效益补偿工作的主管部门，年底要对乡镇林业站和管护责任单位进行检查验收。根据各乡镇实施的省级公益林面积，按照省、州和《泸西县政府、村财政、林业森林生态效益补偿基金及项目管理责任状》的工作内容，重点检查：管护责任主体落实情况，护林监管人员落实情况，森林生态效益补偿资金制度落实情况，限制性利用开展情况和生态公益林管护成效。经检查，各乡镇均未出现和违反公益林管护和补偿资金使用管理的有关规定，未出现林地管理弄虚作假和致使公益林生态功能下降行为，有关材料上报及时和内容符合规定，未擅自调整补偿资金的使用计划和违反规定截留、挪用及不按规定实施管护项目。
三、采取措施
1、组织领导情况
健全机构，加强组织领导，继续完善管理工作。为切实做好省级公益林的管理工作，“泸西县林业分类经营改革领导小组”下设办公室在县林业局负责日常事务，林业局又明确公益林管理所办具体抓各项工作的落实，乡镇也成立相应的领导机构和办事机构，真正做到工作有人管，部门有人抓，做到领导、人员、工作全面到位。
2、责任落实情况
明确要求，落实管护责任，签订责任状和承包管护合同。按年初工作计划，泸西县人民政府与各乡镇人民政府签订了《泸西县政府、村财政、林业森林生态效益补偿基金及项目管理责任状》8份；按项目管理分级负责的原则，县林业局与管护责任单位签订《省级公益林管护合同(A)》43份，限伐协议43份，各管护责任单位又与52名承包管护人员签订《省级公益林承包管护合同（B）》52份。责任状和承包管护合同的签订，落实了项目管理工作责任制、责任人员。同时责成各承包管护员，要管好各自的责任区域，依法巡山、文明护林。
3、制度方案制定情况
政策体系是公益林建设的重要保障。根据上级的有关精神，为确保公益林管护到位，我们先后制定出台了泸西县重点公益林《检查验收办法》、《资金管理实施办法》、《管护实施细则》、《护林员考核奖惩办法》、《护林员定期汇报制度》和《护林员巡山记录制度》等，明确了公益林建设、管护、资金补助、责任追究、考核奖励等一系列政策，使整个工作有章可循，达到“用好钱、管好林”的工作目标。同时，本着便于管理、职责分明的原则将行政区域内的重点公益林划分为若干个监管责任区，每一个监管责任区落实一名监管员。在监管责任区的基础上，合理划分管护责任区，采取有效措施，将补偿面积落实到了管护单位、管护人员和山头地块，将管护责任与管护报酬挂钩，并签订了管护合同。
4、指导、监督、考核情况
县林业局将省级公益林的保护管理作为乡镇林业站的一项工作职责，并给予所有管护工作的指导和加以考核；各乡镇人民政府是监管责任主体，具
体工作落实到林业站；村委会负有辖区公益林监管直接责任。乡镇林业站、村委会在各级政府领导下，认真履行监督、管理和检查的职责，及时掌握森林资源的变化动态，发现和纠正管护过程中出现的问题。通过建立健全指导、监督、考核制度，将责任落实到具体管理责任人，管护工作落实到具体山头地块，实现辖区公益林管护的全程监控。
每年，按照国家、省、州的管理要求，一是对项目区重点公益林管护、森林资源消长，林地征用占用、乱砍滥伐、森林火灾和林业病虫害发生及控制等情况逐级进行全面检查，写出总结，编制当年补偿性支出和公共管护支出工作计划，并形成报告上报；二是强化措施，加强督查，县公益林管理所每年对各乡镇的公益林护林员进行2次以上的抽查，每次抽查在10%以上护林员，各乡镇林业工作站每月对辖区内公益林进行一次全面的检查，通过督察和检查，及时掌握生态公益林管理效果，发现生态公益林管理漏洞，有效地督促护林员工作；三是实行严格的考核奖惩措施，公益林管理所制订出台了护林员考核办法，并有乡镇林业站与护林员签订公益林管护责任书。护林员工资报酬按月发放70%，剩下的30%要在年终考核后一次性发放，考核合格以上的全额发放奖励工资；考核为不合格护林员，扣发全年奖励工资，不合格护林员和考核分位列全乡末位的解除聘用关系，另行选聘护林员。
5、宣传情况
印发《云南省地方公益林管理办法》、《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》给各级干部和村民，利用广播、电视、报纸、标语等多种形式广泛宣传实施省级公益林补偿的目的意义、有关政策；召开全县林业站长、护林员培训会议，林业站以会代训护林员，乡镇召开村两委和村民小组会议，宣传启动省级公益林管护补偿工作，吃透补偿政策、主要工作精神和实际运作
方法；组织林业、财政和乡镇工作人员深入农家开展宣传，讲清讲透补偿政策，做到补偿工作家喻户晓。
6、档案管理情况
严格按《红河州公益林档案管理办法》进行省级公益林科技档案的分类制作与管理，同时采取有力措施，按相关要求和部门管理规定，加强对公益林补偿工作管理中产生的文字、电子材料进行立档归卷，同期建立电子档案，切实做好档案管理工作。指导各乡镇也按《办法》认真整理各种文书材料，并分类、立卷归档。指导、督促各乡镇搞好档案建管是我们工作的重点。保证管护主体管护的山头地块与图、表、册相一致，方案决议、各种会议记录、公示情况、目标责任状、管护合同（A、B）、信息报表等资料齐全，入档规范，专人负责，妥善保管。
四、取得成效
实施省级公益林补偿，提高森林保持水土，涵养水源能力，改善环境质量，维护生态平衡，关系生态环境建设和百姓切身权益的的大好举措，也是事关国计民生的大事。本着对全县人民高度负责的精神，县政府把实施省级公益林补偿列入为民办实事的项目，并加强组织领导，解放思想，开拓创新，扎实推进我县省级公益林补偿工作，为经济社会可持续发展提供有力的生态支撑。
项目从实施以来，管理制度在不断的实践、探索、改进，逐步完善，建立健全了各项规章制度。滥砍乱伐、毁林开垦的现象极少发生，牲畜破坏次生林的情况也逐年减少，省级公益林的管护取得了明显成绩。特别是补偿资金的到位，增加了林农收入，林权所有者获得了补偿，村集体林业工作热情得到了显著提高，主要表现在：提供就业岗位和增加了林农收入，从当地村民
中招标的52名省级公益林承包管护人员，人均年管费收入近3600元，林权所有者获得补偿12万余元，村集体获得监管费近3万元；省级公益林补偿工作的实施，形成了“林有人看、树有人管、责有人担”的良好局面，森林资源得到有效培育和保护，公益林区域内森林质量明显提高。
五、存在问题
随着省级公益林生态效益补偿工作的顺利实施，今后的公益林管理工作要求会越来越高，就我县目前的情况而言，主要存在以下问题：
一是单位补偿费过低。完善和提高补偿额度到10元/亩，以进一步缩小国家级和省级公益林的补偿差距，减少林权所有者、承包管护人员的对比心理，有利于公益林补偿实施项目的健康发展。
二是工作经费匮乏。已实施补偿的省级公益林补偿基金中没有明确配套有各级的管理工作经费。县、乡无配套工作经费，这在一定程度影响了开展省级公益林补偿管理工作的到位性。
三是管护费偏低。随着经济社会的迅速发展，承包管护费偏低势必影响承包管护人员的管护积极性和管护质量，还有就是在旧城镇很难招到管护人员。
六、意见建议
一是提高补偿单价，争取与国家级公益林补偿单价相同即10亩/元，以消除林农的对比心理。
二是建议从补偿费中，规定一定比例的公益林管理工作经费。三是扩大补偿资金统筹范围，出台相关政策机制，向水利、工矿企业等行业和社会捐赠统筹补偿资金。
四是出台启动公益林区的林木更新、采伐利用规划规则，加大低效公益
林改造力度，引导公益林管护区林农致富，保护好公益林区的森林资源和生态系统建设。
泸西县林业局
生态补偿试水 第3篇
绿色GDP报告展示了神农架巨额的绿色财富，然而为了保护生态，自然资源却不能进行充分开发利用。
一边是长期的富裕，人均绿色GDP30万元；一边是现实的贫穷，人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。现在，神农架富饶又贫困的怪圈正在被破解。
据神农架林区政府消息，湖北省政府决定，从2009年起将神农架林区作为首个省级生态补偿试点单位，并为林区增加1万亩退耕还林指标，并按每年每亩500元标准予以补助，列入省财政预算。经测算，这一补偿的含金量在1000万元以上。
基础生态正有望成为支柱财源。
曾经的绿色GDP
2005年8月，神农架成为全国绿色GDP首批核算的试点地区之一。在绿色GDP报告面世无期的形势下，神农架却于今年下半年发布了绿色责任蓝皮书。
据神农架林区政府介绍，神农架克服各种技术难题进行绿色GDP核算。对有形的自然资源采用现实收益的标准来核算，而对无形的生态价值，神农架则采用多种方法：森林涵养水源的价值采用影子工程法，计算同等蓄水功能水池的工程造价；旅游价值采用旅行费用法，以游客抽样调查为基础进行测算；生物多样性价值则采用面晤、电话采访和邮件调查三种途径，进行支付意愿调查法进行评价。
绿色GDP报告展示了一个立体的神农架，其绿色财富是物质财富的4.6倍，人均30万元，大约是全国人均GDP的30倍。然而，为了保护生态，神农架的自然资源不能进行充分开发利用，经济社会发展滞后，2007年神农架人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。
生态补偿规划
神农架林区政府认为，生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的机会成本。
按照省长李鸿忠提出的“低水平起步”原则，神农架林区将结合实际情况采取“模糊决策，讲究实效”的办法推进生态功能区公共财政补偿机制的建立，在试点方案中坚持三个原则：补基本的原则，是成本补偿而非价值补偿；保公平的原则，做到区域公平而非区域交易；重增量的原则，即动态补偿而非政府赎买。
按照实效原则，神农架林区政府将试点主要政策定为：公共财政政策、税费调节政策、项目扶持政策、产业发展政策、对口支援政策，由此逐步建立公平公正、权责一致的生态补偿机制，促进林区经济发展、社会进步、生态保护三者有机结合。
公共财政，直补机会成本
首先，增加激励性转移支付。对林区一般预算收入增长激励性转移支付和工商四税增长激励性转移支付，分别以林区2005年～2007年一般预算收入和工商四税激励性转移支付三年平均水平188.3万元和104.3万元为基数，按全省当年财政一般预算收入和工商四税平均增幅递增。
再者，增加结算转移支付补助。继续实施对林区天保工程、退耕还林还草影响地方财政减收转移支付补助，并作为长期政策执行。补助标准分别以2001年核定的701万元和90万元为基数，按全省当年财政收入平均增幅递增。
另外，加大财政专项转移支付。建立城乡一体化社会保障体系，全面实施林区生态公益林补偿，设立生态保护管护专项，加强保护能力建设，实施林区污水、垃圾处理设施运行费补贴，增加政策性转移支付资金，实施农作物兽灾补助。
税费调节，扩容补偿资金
“神农架生态补偿专项”正在设立：将林区收取的资源性非税收入省级分成部分全部留存林区设立生态补偿专项，用于林区水土保持、地质灾害治理等方面。
同时，提高资源性税收标准；除此，还要提高林区现行资源税率，扩大资源税征收范围，增强资源有偿使用效率，促进地方经济发展；另外，对企业在神农架投资发展环保、生态型建设项目的实行税收减免等优惠政策；合理增加林区环境容量指标，支持林区资源使(取)用权、排污权交易等市场化运作，积极探索市场化生态补偿模式。
项目扶持，减少生态干预
第一，继续实施退耕还林。新增退耕还林面积4.5万亩。对林区2008年新增的退耕还林1万亩，在执行国家现有政策基础上，另外由省财政每亩补贴300元。
第二，加大城镇和景区环保基础设施建设力度。支持神农架尚未建立污水、垃圾处理设施的城镇和景区，加大环保基础设施建设的力度。力争用2－3年的时间，优先在神农架建设一批生活污水和垃圾处理示范工程，增强林区广泛保护、深度保护的能力。
第三、继续实施生态移民搬迁工程。比照西部开发政策人均5000元的标准设置林区生态移民搬迁补助费，三年内完成剩余1250户、5000人搬迁。对移民小区建设中省收取的有关规费给予全免，所需用地予以重点保证，对移民下山后将原宅基地改为农林用地的，可享受退宅还耕(林)政策。同时，加大搬迁农民的转移就业培训工作，基本实现宜搬则搬、异地致富、原地恢复的目标。
第四、免除林区世界银行贷款“森林资源发展与保护项目”债务。免除林区“森林资源发展与保护项目”贷款本金利息(2000年至2008年利息)1104.4万元。
第五、加大生态项目建设。对林区重大生态建设项目和基础设施建设项目，其投资主要由财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资解决，取消地方配套，不留资金缺口。
生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的发展机会成本。
引导产业，实现持续发展
支持林区“旅农林”生态经济产业链和“矿电化”循环经济产业链建设。支持神农架利用资源优势异地发展，实行6:4税收分成政策，从体制上、政策上为林区招商引资、异地开发给予支持，为林区异地发展创造有利条件，减轻区内资源环境压力，增强神农架区内保护、区外发展的能力。支持林区生态旅游发展，对林区境内酒店、餐饮等旅游行业用电按照居民用电价格执行。支持林区优势企业上市。
对口支援，补偿有的放矢
一方面，按照“谁受益、谁补偿”原则，实施三峡工程、南水北调中线工程对口帮扶林区计划。由三峡总公司、南水北调中线水源有限责任公司每年各安排资金300万元，并按全省当年财政收入增幅递增，支持林区经济社会发展，改善移民生产、生活条件，用于水污染防治、水土保持和水源区保护。
另一方面，实施医院、学校对口帮扶工程。由省大中城市支医、支教等形式。对林区实行对口帮扶，帮助培训林区卫生、
教育人才，提高林区医疗卫生和教育水平。
考核评价，强化责任推动
对神农架林区实行特殊的党政领导干部政绩考核办法，将资源保护、生态建设和环境质量、民生改善纳入林区经济社会发展评价体系，作为衡量林区经济社会发展水平的重要指标和林区干部考核主要依据。对神农架的财政收入增长幅度、固定资产投资、出口创汇等指标在纳入全省考核时作为特殊情况对待。
抓住契机，扩大保护成果
对于此次省级生态补偿试点的契机，神农架党委政策研究室杨峰主任说，在省1万亩的退耕还林补偿的基础上，林区还将认真组织好公路沿线和景点景区的退耕还林工程，确保工程质量。此外，杨峰还表示，林区将全面推进“旅农林”生态经济产业链建设，不断加大林业科研的力度，切实巩固退耕还林和天保工程成果。
一系列的先行政策，将令神农架的未来充满期待：从绿色GDP核算试点，再到生态补偿演绎，最终实现生态强县富民。而业内专家则称，更重要的是，神农架应把生态补偿与当地的产业结构转型发展结合起来。神农架完全可以依靠其自身的资源优势，借助生态补偿政策，发展制药、生态旅游业、农产品深加工、科考服务业，以及其他对环境要求较高的技术密集型产业，形成绿色GDP下新的发展模式。
依靠自身资源优势，借助生态补偿政策，神农架将实现绿色GDP下的新发展模式。生态补偿试水
刘彦
神农架，坐拥生态财富却守候现实清贫，绿色GDP核算让神农架看清了手中的绿色财富，而生态补偿试点则将助力神农架走出清贫困惑。
绿色GDP报告展示了神农架巨额的绿色财富，然而为了保护生态，自然资源却不能进行充分开发利用。
一边是长期的富裕，人均绿色GDP30万元；一边是现实的贫穷，人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。现在，神农架富饶又贫困的怪圈正在被破解。
据神农架林区政府消息，湖北省政府决定，从2009年起将神农架林区作为首个省级生态补偿试点单位，并为林区增加1万亩退耕还林指标，并按每年每亩500元标准予以补助，列入省财政预算。经测算，这一补偿的含金量在1000万元以上。
基础生态正有望成为支柱财源。
曾经的绿色GDP
2005年8月，神农架成为全国绿色GDP首批核算的试点地区之一。在绿色GDP报告面世无期的形势下，神农架却于今年下半年发布了绿色责任蓝皮书。
据神农架林区政府介绍，神农架克服各种技术难题进行绿色GDP核算。对有形的自然资源采用现实收益的标准来核算，而对无形的生态价值，神农架则采用多种方法：森林涵养水源的价值采用影子工程法，计算同等蓄水功能水池的工程造价；旅游价值采用旅行费用法，以游客抽样调查为基础进行测算；生物多样性价值则采用面晤、电话采访和邮件调查三种途径，进行支付意愿调查法进行评价。
绿色GDP报告展示了一个立体的神农架，其绿色财富是物质财富的4.6倍，人均30万元，大约是全国人均GDP的30倍。然而，为了保护生态，神农架的自然资源不能进行充分开发利用，经济社会发展滞后，2007年神农架人均GDP只有全省平均水平的57％，属国家级贫困县。
生态补偿规划
神农架林区政府认为，生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的机会成本。
按照省长李鸿忠提出的“低水平起步”原则，神农架林区将结合实际情况采取“模糊决策，讲究实效”的办法推进生态功能区公共财政补偿机制的建立，在试点方案中坚持三个原则：补基本的原则，是成本补偿而非价值补偿；保公平的原则，做到区域公平而非区域交易；重增量的原则，即动态补偿而非政府赎买。
按照实效原则，神农架林区政府将试点主要政策定为：公共财政政策、税费调节政策、项目扶持政策、产业发展政策、对口支援政策，由此逐步建立公平公正、权责一致的生态补偿机制，促进林区经济发展、社会进步、生态保护三者有机结合。
公共财政，直补机会成本
首先，增加激励性转移支付。对林区一般预算收入增长激励性转移支付和工商四税增长激励性转移支付，分别以林区2005年～2007年一般预算收入和工商四税激励性转移支付三年平均水平188.3万元和104.3万元为基数，按全省当年财政一般预算收入和工商四税平均增幅递增。
再者，增加结算转移支付补助。继续实施对林区天保工程、退耕还林还草影响地方财政减收转移支付补助，并作为长期政策执行。补助标准分别以2001年核定的701万元和90万元为基数，按全省当年财政收入平均增幅递增。
另外，加大财政专项转移支付。建立城乡一体化社会保障体系，全面实施林区生态公益林补偿，设立生态保护管护专项，加强保护能力建设，实施林区污水、垃圾处理设施运行费补贴，增加政策性转移支付资金，实施农作物兽灾补助。
税费调节，扩容补偿资金
“神农架生态补偿专项”正在设立：将林区收取的资源性非税收入省级分成部分全部留存林区设立生态补偿专项，用于林区水土保持、地质灾害治理等方面。
同时，提高资源性税收标准；除此，还要提高林区现行资源税率，扩大资源税征收范围，增强资源有偿使用效率，促进地方经济发展；另外，对企业在神农架投资发展环保、生态型建设项目的实行税收减免等优惠政策；合理增加林区环境容量指标，支持林区资源使(取)用权、排污权交易等市场化运作，积极探索市场化生态补偿模式。
项目扶持，减少生态干预
第一，继续实施退耕还林。新增退耕还林面积4.5万亩。对林区2008年新增的退耕还林1万亩，在执行国家现有政策基础上，另外由省财政每亩补贴300元。
第二，加大城镇和景区环保基础设施建设力度。支持神农架尚未建立污水、垃圾处理设施的城镇和景区，加大环保基础设施建设的力度。力争用2－3年的时间，优先在神农架建设一批生活污水和垃圾处理示范工程，增强林区广泛保护、深度保护的能力。
第三、继续实施生态移民搬迁工程。比照西部开发政策人均5000元的标准设置林区生态移民搬迁补助费，三年内完成剩余1250户、5000人搬迁。对移民小区建设中省收取的有关规费给予全免，所需用地予以重点保证，对移民下山后将原宅基地改为农林用地的，可享受退宅还耕(林)政策。同时，加大搬迁农民的转移就业培训工作，基本实现宜搬则搬、异地致富、原地恢复的目标。
第四、免除林区世界银行贷款“森林资源发展与保护项目”债务。免除林区“森林资源发展与保护项目”贷款本金利息
(2000年至2008年利息)1104.4万元。
第五、加大生态项目建设。对林区重大生态建设项目和基础设施建设项目，其投资主要由财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资解决，取消地方配套，不留资金缺口。
生态补偿体现了一种社会公平原则，可以在一定程度上弥补为保护生态而失去的发展机会成本。
引导产业，实现持续发展
支持林区“旅农林”生态经济产业链和“矿电化”循环经济产业链建设。支持神农架利用资源优势异地发展，实行6:4税收分成政策，从体制上、政策上为林区招商引资、异地开发给予支持，为林区异地发展创造有利条件，减轻区内资源环境压力，增强神农架区内保护、区外发展的能力。支持林区生态旅游发展，对林区境内酒店、餐饮等旅游行业用电按照居民用电价格执行。支持林区优势企业上市。
对口支援，补偿有的放矢
一方面，按照“谁受益、谁补偿”原则，实施三峡工程、南水北调中线工程对口帮扶林区计划。由三峡总公司、南水北调中线水源有限责任公司每年各安排资金300万元，并按全省当年财政收入增幅递增，支持林区经济社会发展，改善移民生产、生活条件，用于水污染防治、水土保持和水源区保护。
另一方面，实施医院、学校对口帮扶工程。由省大中城市支医、支教等形式。对林区实行对口帮扶，帮助培训林区卫生、教育人才，提高林区医疗卫生和教育水平。
考核评价，强化责任推动
对神农架林区实行特殊的党政领导干部政绩考核办法，将资源保护、生态建设和环境质量、民生改善纳入林区经济社会发展评价体系，作为衡量林区经济社会发展水平的重要指标和林区干部考核主要依据。对神农架的财政收入增长幅度、固定资产投资、出口创汇等指标在纳入全省考核时作为特殊情况对待。
抓住契机，扩大保护成果
对于此次省级生态补偿试点的契机，神农架党委政策研究室杨峰主任说，在省1万亩的退耕还林补偿的基础上，林区还将认真组织好公路沿线和景点景区的退耕还林工程，确保工程质量。此外，杨峰还表示，林区将全面推进“旅农林”生态经济产业链建设，不断加大林业科研的力度，切实巩固退耕还林和天保工程成果。
一系列的先行政策，将令神农架的未来充满期待：从绿色GDP核算试点，再到生态补偿演绎，最终实现生态强县富民。而业内专家则称，更重要的是，神农架应把生态补偿与当地的产业结构转型发展结合起来。神农架完全可以依靠其自身的资源优势，借助生态补偿政策，发展制药、生态旅游业、农产品深加工、科考服务业，以及其他对环境要求较高的技术密集型产业，形成绿色GDP下新的发展模式。
生态补偿项目 第4篇
生态补偿是20世纪中期以来一些国家或地区为了解决经济和社会发展中产生的资源枯竭和生态破坏等环境问题而采用的一种环境经济手段, 在协调经济发展与生态平衡方面发挥了较大作用。目前我国生态补偿的研究仍主要集中在其涵义、法规、制度和模式等的理论研究以及陆域资源生态补偿实践探索阶段[1,2,3,4], 在海洋生态补偿研究领域, 仅有少部分学者进行初步研究, 如韩秋影等指出海洋生态资源生态补偿应包括经济补偿、资源补偿和生境补偿[5], 王淼等从海洋生态补偿原则、补偿对象、补偿方式和资金来源等方面初步探讨了海洋生态补偿机制[6], 刘霜等初步提出我国填海造陆项目亟须引入生态补偿机制[7]。本研究从海洋生态补偿法制化、补偿标准科学化和补偿管理规范化三个方面探讨填海造陆用海项目的海洋生态补偿模式, 以期为我国海域使用管理中建立海洋生态补偿机制提供有益的参考。
1 海洋生态补偿法制化
目前我国在一些法律和法规中规定了生态补偿, 为保障其实施和运行提供了最基本的条件。2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》中首先明确地提出要建立我国生态补偿机制, 主要体现在防护林体系建设中, 随后拓展到土地、森林、矿产、渔业、草原、动物保护和自然保护区等领域。《中华人民共和国土地管理法》规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《中华人民共和国森林法》规定:“国家建立森林生态效益补偿基金, 用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源, 林木的营造, 抚育, 保护和管理”。随后的《中华人民共和国森林法实施条例》规定:“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利”。《中华人民共和国矿产资源法》规定:“开采矿产资源, 必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。《中华人民共和国渔业法》规定:“县级以上人民政府渔业行政主管部门应当对其管理的渔业水域统一规划, 采取措施, 增殖渔业资源。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费, 专门用于增殖和保护渔业资源”。
我国实施的一些海洋管理制度也体现了生态补偿理论的特征和要求。如, 《中华人民共和国海洋环境保护法》规定:“造成海洋环境污染损害的责任者, 应当排除危害, 并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失, 造成海洋环境污染损害的, 由第三者排除危害, 并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区, 给国家造成重大损失的, 由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。《中华人民共和国海域使用管理法》规定:“国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域, 应当按照国务院的规定缴纳海域使用金”。但是就目前的海洋生态补偿机制而言, 《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国海域使用管理法》还未能对该制度进行理论分析和精确设计, 海洋行政主管部门也未出台相关的规章制度;海域使用金征收仅能按照其用海面积计算, 但填海造陆用海对邻近海域海洋环境造成的损害, 尤其是生态损害并未考虑在内, 而且这种损害效应的作用是累积的, 无法适用《中华人民共和国海洋环境保护法》中的污染损害赔偿规定。因此, 国家海洋行政主管部门应按照“谁开发谁保护, 谁使用谁补偿”的原则, 适时制定填海造陆用海项目的海洋生态补偿规章制度, 以使生态补偿在具体操作过程中有法可依和有规可循, 加快生态补偿制度化的生成, 更好地为保护海洋生态服务。
2 海洋生态补偿标准科学化
海洋生态补偿标准科学化是生态补偿制度化形成过程中的一个非常重要的环节, 涉及用海主体行为者的切身利益。若补偿标准确定过高, 将会限制用海者的用海行为, 最终影响到沿海地区经济的发展;若补偿标准确定过低, 又达不到海洋生态保护的目标。因此, 海洋生态补偿采用何种补偿方式以及补偿到何种程度都需要尽快进行深入研究, 通过建立一套科学化的海洋生态补偿标准体系保证补偿过程的合理性, 才能体现实施海洋生态补偿机制的意义。海洋生态补偿标准的确定可以从海洋生态破坏的修复成本和海洋生态系统服务的价值两个方面进行参考。
2.1 海洋生态破坏的修复成本
按照“谁开发谁保护, 谁使用谁补偿”的基本原则, 海域使用者有责任和义务按国家海洋行政主管部门实施的海洋生态保护行动要求进行补偿。一方面, 填海造陆不可避免地要占用海域资源, 改变所使用海域的自然属性并对原有海域的海洋生态造成破坏;另一方面, 填海造陆也会对邻近海域的生态带来负面影响, 如, 海水污染加剧、自净能力降低和经济生物种类减少等。而要恢复到工程建设前的状态, 则需要开展生态修复工作, 如采用污水处理、生物资源增殖和生境重建等措施, 其所产生的修复费用可作为海洋生态补偿标准确定的参考依据之一。然而, 目前的生态修复手段花费较高, 用海主体行为者往往难以承受, 因此尚需探索价格较为低廉的生态修复技术和修复措施, 从而为建立不但科学合理而且能应用于实践的海洋生态补偿标准体系服务。
2.2 海洋生态系统服务的价值
生态系统服务 (Ecosystem Services) 是人类直接或间接从生态系统得到的利益, 其价值化研究一直是国内外学术界普遍关注的热点和难点。中国环境与发展国际合作委员会2006年度政策报告指出, “如果生态系统服务功能的市场价值能够被准确地评估和量化, 那么它应该是确定生态补偿标准最好的依据。”通过对海洋生态系统服务价值的科学化评估, 可以确定填海造陆活动对海洋生态的破坏及资源的滥用所造成的海洋生态系统损失, 从而确定海洋生态补偿的标准。然而, 目前我国海洋生态系统的服务价值评估方法与陆地生态系统相比有较大差距, 对海洋生态系统服务的价值评估仍存在许多不合理之处, 不但亟须创建更加科学合理的海洋生态系统服务价值评估的计量模型, 而且需要深入开展海洋生态系统服务价值应用研究。
3 海洋生态补偿管理规范化
海洋生态补偿机制的形成是不同群体利益分配的调整过程, 涉及很多不同群体的切身利益, 因此建立切实有效的海洋生态补偿管理机制非常必要, 其有助于及时解决不同利益群体间可能产生的矛盾, 有利于海洋经济和海洋生态保护间的协调发展。海洋行政主管部门应充分发挥在海洋生态补偿机制中的主导作用, 从填海项目管理、利益群体间矛盾化解以及生态补偿资金征收与监管等方面建立海洋生态补偿管理规范化制度;通过加强对填海项目状态的实时监控和协调不同利益群体间可能产生的矛盾, 建立健全海洋生态补偿金使用绩效考核评估制度, 使海洋生态补偿资金更好地发挥生态保护的效用;此外, 还应建立并实施海洋生态补偿资金信息公开制度, 接受全社会监督, 便于海洋生态补偿机制的顺利实施。
4 结束语
中国共产党“十七大”报告中首次明确提出我国要建设“生态文明”的理念, 使我国生态环境质量明显改善, “生态文明”观念在全社会牢固树立, 而生态补偿机制为实现这一目标提供强有力的制度保障。面对填海活动导致海洋生态环境恶化的趋势, 我国需要从补偿制度法制化、补偿标准科学化和补偿管理规范化等方面尽快开展海洋生态补偿机制的建设, 向建设海洋生态文明的目标迈进。
参考文献
[1]毛显强, 钟瑜, 张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口.资源与环境, 2002, 12 (4) :38-41.
[2]廖红.建立和完善生态补偿机制推动可持续发展战略实施[J].中国发展, 2003 (3) :1-7.
[3]曹光辉.生态补偿机制:环境管理新模式[J].环境法制建设, 2005 (11) :46-48.
[4]曹明德.对建立我国生态补偿制度的思考[J].法学, 2004 (3) :40-43.
[5]韩秋影, 黄小平, 施平.生态补偿在海洋生态资源管理中的应用[J].生态学杂志, 2007, 26 (1) :126-130.
[6]王淼, 段志霞.关于建立海洋生态补偿机制的探讨[J].海洋信息, 2007 (4) :7-9.
生态补偿实施方案 第5篇
为全面落实草原生态保护补助奖励政策，切实加强我乡的草原生态保护和建设，促进草原牧区可持续发展，结合我乡实际，特制定本方案。
一、草原和牲畜基本情况
全乡土地总面积1063平方公里，拥有天然草原145万亩，其中可利用面积145万亩。截至目前，全乡共落实禁牧草原面积74.5万亩，共有各类牲畜12万头（只）。
二、指导思想、基本原则和主要目标
（一）指导思想。以科学发展观为指导，坚持生态优先，以保护草原生态、促进牧民增收为目的，以落实草原经营管理制度为基础，以强化草原执法监督为保障，以加强草原动态监测和技术推广为支撑，充分发挥牧民的主体作用，全面落实补奖政策，转变草原畜牧业生产方式，增强畜产品生产和供给能力，稳定提高农牧民收入，促进草原牧区可持续发展。
（二）基本原则。1.以人为本，协调发展。树立以人为本理念，正确处理草原牧区人、畜、草的关系和牧民生产、生活、生态的关系，推动草原畜牧业提质增效，促进农牧民收入增长，改善农牧
民的生产生活条件，实现草原牧区人与自然、经济社会与生态环境协调发展。2.政府主导，牧民自愿。充分发挥各级政府的主导作用，广泛调动社会各方面积极性。尊重农牧民意愿，发挥农牧民主体作用，明确农牧民权利、义务和责任，全面落实各项政策措施，确保农牧民在政策落实中直接受益。3.强化基础，健全制度。做好基本草原划定、草原规范承包、基础数据核实等各项基础工作，为补奖政策落实创造条件。制定工作规程和管理制度，加大落实和执法监督力度，构建补奖政策落实的长效机制。4.封顶保底，注重公平。充分发挥补奖政策的引导和促进作用，注重各区域间的合理公平，在与退牧还草饲料粮补助政策合理衔接的基础上，确定符合我县实际的补奖标准。参照上农牧民人均纯收入水平，对每户的禁牧补助和草畜平衡奖励资金发放总额度实行封顶保底。
5.明确责任，稳步推进。明确各级政府及有关部门的责任，分级落实，积极实施，稳步推进。因地制宜，科学编制实施方案，加强工作指导，广泛听取群众意见，注重政策落实，确保取得实际成效。
（三）主要目标。通过落实补奖政策，进一步巩固草原保护建设成果，推动基本草原划定，完善草原家庭承包经营，落实草原禁牧、草畜平衡制度，改善草原生态环境；调整牧
草种植结构，加强优良牧草种植基地建设，为减轻草场压力、发展草业提供物质基础；改良畜牧品种，开展舍饲养殖和异地育肥，转变草原畜牧业生产方式，拓宽农牧民增收渠道，增加农牧民收入，切实做到“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”。
三、实施任务和要求
（一）实施禁牧补助。1.划定禁牧区域。按照国家“对生态脆弱、生存环境恶劣、草场严重退化、不宜放牧以及位于大江大河水源涵养区的草原实行禁牧封育”的要求，对重要水源涵养区和生态功能区的天然草原实行了禁牧封育，共落实禁牧草原面积74.5万亩。并按照《甘肃省禁牧管理办法》的规定，严格落实禁牧制度，减轻天然草原放牧压力，促进草原植被恢复。2.兑付禁牧补助资金。根据国家草原生态补奖政策的规定，青藏高原禁牧区补助标准为20元／亩，对实施禁牧的农牧户给予补助。禁牧期满后，根据草场生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡管理。对落实禁牧措施、实行禁牧管护的农牧户，在核实造册、张榜公示的基础上，将禁牧补助资金通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，直接发放到户。
（二）实行草畜平衡奖励。1.落实草畜平衡区减畜计划。根据草畜平衡区牲畜超载
数量，充分考虑全省牲畜品种改良、开展舍饲圈养和异地育肥、加快出栏周转、加强饲草料基地建设、转化利用农作物秸秆等支撑因素，3年努力实现草畜平衡的目标。2.兑付草畜平衡奖励资金。对实行草畜平衡管理的草原，在根据载畜能力合理核定载畜量、制定并完成减畜计划的基础上，用中央财政下达的奖励资金给实施草畜平衡的农牧户进行奖励。对落实草畜平衡面积、确认超载牲畜数量、制定了减畜计划并完成减畜任务、草原植被恢复生长、实现草畜平衡的农牧户，在核实造册、张榜公示的基础上，通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，将草畜平衡奖励资金直接发放到户。
（三）实施牧草良种补贴。按照《甘肃省落实牧草良种补贴实施方案》的要求，全省牧草良种补贴资金以向农牧户直补和统筹项目管理两种方式实施。以10元／亩标准，通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，将牧草良种补贴资金直接发放到户。
（四）实施牧民生产资料综合补贴。根据国家草原生态补奖政策的规定，在做好牧户确认登记、核实造册、张榜公示的基础上，按照户均500元标准，通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，将生产资料综合补贴资金直接发放到户。
五、保障措施 1.完善草原承包经营，加快基本草原划定。坚持权属明确、管理规范、承包到户、长期不变的原则，按照对牧区草场要承包到户、分户经营，积极推进草原规范承包工作。规范和补签草原承包经营合同，明确责、权、利关系。将重要放牧地、具有重要生态功能的草原等划定为基本草原，并实行最严格的保护，确保草原面积基本稳定、用途始终不变。2.加强草原监测监理，强化草原技术支撑。加强草原监测体系建设，合理确定和建设固定监测点，加强监测人员培训，改进监测手段，创新监测方法，完善监测指标，全面开展监测工作，定点适时地完成监测任务，及时编制监测报告，发布监测信息，客观反映草原植被恢复情况，为科学评估草原禁牧、草畜平衡实施效果提供科学依据。紧紧围绕补奖政策落实工作的关键环节，结合我乡实际，加快形成乡镇有分管领导、专（兼）职干部负责草原工作，村级有干部负责、村级草原管护员管护草原的工作格局，进一步加大对草原禁牧、草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，为补奖政策落实提供组织保障。3.加强调查研究，做好基础数据统计工作。要深入开展调查研究，找准落实政策的重点和难点，确保政策顺利落实。同时，按照国家落实补奖政策的要求，在认真调查核实的基础上，确定专人，切实做好牧户基本情况，草原承包、禁牧、草畜平衡和人工种草面积，草原载畜能力、牲畜饲养数量等篇二：公益林生态补偿工作方案
沙贡乡2011年集体公益林生态补偿
工 作 方 案
为实施好第二期天然林资源保护工程，贯彻落实集体公益林生态补偿政策，切实做好我乡集体公益林生态补偿工作，特制定本方案。
一、实施面积 补偿标准及补偿金额
国家公益林15288亩，省级公益林1411亩，总计16699亩；每亩补偿9.75，共计补偿162815.25元。
二、工作原则
1、坚持“公平、公正、公开”的原则。村民有知情权、参与权和决策权。资金发放以“一卡通”的方式发放到农户。
2、坚持“行政责任主体不变”的原则。
3、坚持区划不变。一个按照审批的生态公益林区划，不得擅自调整小班区划界线和区划范围。
4、坚持“集体公益林内部共同所有”的原则。
5、权属主体不变原则。以林改成果为基础，落实公益林的权属主体。
6、监管责任主体不变的原则。
三、工作内容
1、落实面积，核实资金。
2、完善机构，成立工作小组。
3、明确基金发放程序，并由林业局与农户签订《集体公益林生态管护合同》。
4、落实管护责任，建立管护机制。
5、规范档案管理。
四、资金分配方式
经召开由全乡干部职工及三职人员参加的专题会议充分讨论之后，我乡确定全乡各户共同享受集体公益林生态补偿资金。
五、时间安排 1、8月3日制定集体公益林生态补偿工作方案。2、8月4日召开集体公益林生态补偿工作会。3、8月11日至8月17日上报文档资料。4、8月18日至8月30日完成集体公益林生态补偿工作公示工作。5、9月1日至25日组织兑现资金。
附件：沙贡乡集体公益林生态补偿工作领导小组
沙贡乡人民政府
二○一二年八月八日
沙贡乡集体公益林生态补偿工作领导小组 为实施好第二期天然林资源保护工程，贯彻落实集体公益林生态补偿政策，切实做好我乡集体公益林生态补偿工作，特成立沙贡乡集体公益林生态补偿工作领导小组。成员名单如下：
组 长：毛清明(乡党委书记)副组长：扎仁多登(乡长)达瓦曲扎(乡人大主席、乡纪委书记)成 员：洛绒丁真（安监员、防汛员）
泽仁多吉（乡纪委副书记）
欧 晓 亮（专武干事）
春 花（副乡长）
多 杰（副乡长）
丁 真（乡林政专干）
沙贡乡集体公益林生态补偿工作领导小组办公室设在林政办，由丁真负责处理日常事务。沙贡乡人民政府
二○一二年八月八日篇三：董地乡生态公益林补偿工作实施方案
董府发【2013】号
董地乡生态公益林补偿资金兑现、管理和使用实施方案 为确保我乡生态公益林补偿工作顺利进行，根据县委县政府的统一安排部署，结合我乡实际，特制定本方案。
一、指导思想
以《关于下达2011年中央财政森林生态补偿资金的通知》的文件精神、贵州省财政厅、贵州省林业厅转发的 《财政部、国家林业局关于印发＜中央森林生态效益补偿基金管理办法＞的通知》、《黔财农〔2012〕85号》文件精神为指导，以县委县政府的总体安排部署为总体原则，以最大限度保障农民根本利益为出发点，在稳定、团结、和谐的前提下推进此项工作。
二、目标任务
2011安排补偿村17个，面积共计62218万亩，分别为：
1、街上村5776.2亩，2、青文村4403.6，3、罗嘎村2815.3亩，4、蒲达村6504.3亩，5、黎明村7329.3亩，6、以撒落村4358.7亩，7、石关村1015.2亩，8、三家寨村1237.1亩，9、小田坝村1567.7亩，10、乃扒村2074亩，11、联乡村782.4亩，12、联益村3639.4亩，13、冷冲村5472.3亩，14、沙落村4548.6亩，15、尖山村2765.2亩，16、青龙村3461.1亩，17、青山村4467.6亩。
三、工作步骤及时间
1、成立村生态补偿组织机构。村成立以驻村班干部为组长，村主职干部为副组长，村小组长或村民代表为成员的领导小组，具体开展工作。（4月28——29日）
2、根据国家划定的区域，结合村实际制定生态公益林补偿实施方案，方案要做到详细，具有操作性，要明确各成员的职责和责任，并经村相关三分之二以上村民或农户讨论并经本人签字通过后，报乡审核后实施。（4月30——5月5日）
3、宣传培训。通过村、组代表或全体农户会议，发动广大农户积极参与，采取多种形式进行宣传，讲清生态补偿的目的、意义及步骤程序，做到人人明白、人人知晓，深入人心。同时开展技术培训，有关国家政策及技术规定，相关表格的填写，公示及资金兑现等内容。（5月6日——5月10日）
4、纠纷调处。按照属地管理，分级负责，依法调处的原则，充
分发挥村级最大作用，积极调处。调处确实有困难的，以书面形式上报乡林权纠纷调处小组，调处成功的，进行公示，申请办证。（5月11日——6月20日）
5、资料整理汇总无误后，与相关公益林补偿农户签订管护合同及限伐协议。（6月21日——6月30日）
6、以村为单位，用书面形式申请县公益林办公室进行验收。（7月）
7、资金兑现。（8月）
四、生态补偿原则
1、坚持公平、公开、公正的操作原则。按照2003年国家批复的生态公益林区划成果，结合林改资料将生态公益林补偿情况落实到小班并进行公示，以一村一事一议的方式将资金运用到相关项目，确保村民的知情权、参与权和决策权，防止暗箱操作、以权谋私。
2、坚持行政责任主体不变的原则。乡人民政府组织领导、林业站技术指导、村级组织实施的原则，确保责任落实到位。
3、坚持区划红线不变的原则。严格按照已经审核的区划红线实施，不得擅自调整小班区划界线和范围。
4、集体所有和联户经营的公益林坚持内部所有农户共同所有的原则。按照均责、均权、不均利的方式，依据公山或联户经营山处置方案及利益分配协议、利益分配明细表格（相关农户本人签字表），上报审核后凭林权证办理。
5、以2010年核发的林权证的内容为依据的原则。小班面积应与林权证登记面积相符。
6、监管责任主体不变的原则。村民委员会为生态公益林保护监管主体，林业站为技术管理主体，加大对权属主体的监管。
五、提交成果资料
1、村民小组群众会议农户签字表。
2、村级公益林补偿实施方案及村组干部和村民代表会议签字表。
3、集体或联户经营山处置方案、协议签字表、利益分配分户签字表
4、实施小班一览表（附签字）
5、分户情况统计表（附签字）
6、农户补偿表（附签字）
7、小班区划图
8、检查验收图
9、管护合同（签字二份）且合同时间为2011年1月1日---2015年12月31日。
10、限伐协议（签字二份）
11、申请验收报告
12、总结
以上各资料均须村主职干部、驻村干部、技术员签字认可，且户主姓名、身份证、一卡通信息准确无误，然后办理生态公益林补偿。
六、组织保障
1、成立领导机构
董地乡成立生态公益林补偿工作领导小组，负责全乡生态公益林补偿工作。领导小组组成人员如下：
组 长：朱洪峰
副 组 长：王志侠 郭 涛 陈金华
成 员：李欲贵 吴 江 龙 斌 王 荐 王府荣 张青平熊 涟 相关村驻村干部
领导小组下设办公室，在林业站办公，王志侠任办公室主任。
2、成立纠纷调处工作小组，确保生态公益林补偿工作的顺利进行。工作小组如下：
组 长：朱洪峰
副组长：陈金华 王志侠 郭 涛 成 员：张青平、徐恨清、王 荐、王府荣、熊 涟、相关村村干部和驻村干部
3、成立技术工作专班，负责档案资料的汇总以及技术指导。技术工作专班如下：
组 长：王志侠
成 员：熊 涟 周鹏义
4、成立资金兑现组
组 长：李欲贵
成 员：吴 江 龙 斌
七、工作要求
1、各村驻村干部是实施生态公益林补偿的第一责任人，相关村的主职干部是直接责任人，林业站工作员为技术责任人，对全乡所实施的生态公益林补偿工作终身负责。
2、为保障补偿工作按时完成，时间要求在6月30日前完成。
3、生态公益林补偿是一项惠农政策，政策性强，要求高，要严格按照程序，坚持步骤，比照政策实施，必须先公示七天，再验收的方法，严禁暗箱操作、弄虚作假。
4、按照工作时间，应及时准确地上报资料给驻村技术员，确保工作质量和进度。
5、工作中应公开、公正、透明的处理各项事宜，特别是要积极妥善处理矛盾纠纷，及时化解，凡是因生态补偿工作造成不稳定或不正常上访，得不到妥善处理的村，超出规定时间的，一律取消生态补偿任务。
6、各级干部在生态补偿工作中，要做到求真务实，严禁徇私舞弊、弄虚作假、以权谋私、优亲厚友，有违反者，按程序进行责任追究。2013年1月13日
主题词：公益林 资金兑现 实施方案 报：县政府 送：县林业局 乡领导班子 董地乡党政办公室 2013年1月13日
（共印42份，存2份）篇四：山东省生态补偿办法实施调整方案
山东省生态补偿办法实施调整方案
1、高涂不收费；部分在高涂、部分在高潮线以下，按高潮线以下部分收费；
2、悬浮泥沙扩散造成的底栖生物损失不收费；
3、高潮线至-5米水深线内海域的底栖生物损失量按照《办法》数量的0.7的折减系数折减；-5米水深线以深的底栖生物损失量按照《办法》数量的0.7的折减系数后再乘以0.7的折减系数；
4、单价规定：
浮游动物：5元/kg 底栖生物：5元/kg，鱼类：10元/kg 头足类、甲壳类：15元/kg篇五：2011年森林生态效益补偿实施方案
前 言
为了进一步加强国家级公益林保护与管理，维护生态平衡，提高生态环境质量，促进武山县林业的可持续发展, 严格规范中央森林生态效益补偿基金的使用，武山县林业局抽调工程技术人员组成编制组，编制人员在对该县森林资源、自然、社会、经济等情况进行全面调查了解的基础上，遵循以下原则：一是使用的基础数据以省级核查的数据为准；二是要根据国家级公益林的权属构成、分布区域和管护难易程度等情况，合理划定管护责任区，将管护任务落实到各森林经营单位、村集体和具体管护人员，层层签订管护合同，把管护明确到人；三是在划定管护任务时本着集中连片，统一规划的原则。根据《甘肃省国家级公益林管护办法》（试行）、《甘肃省森林生态效益补偿基金管理实施细则》（试行），编制了符合本县实际、可操作性强的《武山县2011年森林生态效益补偿基金实施方案》。
第一章 基本情况 1.1自然、社会及经济情况 1.1.1自然概况
武山县位于甘肃省东南部，天水市西北部，东接甘谷，南邻礼县、岷县，西依漳县、陇西，北靠通渭。介于北纬34°25′10″至34°57′16″，东径104°43′42″至105°08′30″之间，全县东西长52.05公里，南北宽59.35公里，总面积2011平方公里。
（1）地形地貌特征
武山县地处陇中黄土高原西南边缘向秦岭北部土石山区过渡地带，渭河从西向东纵贯全境，以渭河为界，渭北属陇中黄土高原边缘区，渭南属秦岭北部土石山区。地势西高东低，南北高中部低。境内梁峁纵横，沟谷交错，海拔1365--3120半之间。由于长期受构造和侵蚀运动的影响，构成了沟壑密集，沟梁相间，山大沟深的中低山丘陵地貌特征。
（2）水资源概况
武山县处于黄河一级支流——渭河上游。主干河流自西部鸦儿峡进入县境，流经桦林、鸳鸯、山丹、城关、东顺、龙泉、洛门等六乡（镇），由东旱坪出境入甘谷，全长48公里。渭河一级支流有榜沙河、漳河、山丹河、大南河、聂河、马河、鲁班河、响河等八条，河流总长198公里，全县沟壑密度2.03公里/平方公里，平均流量6.9m3/s，是渭河上游水源的重要汇集区域。
（3）气候
县内气候属温带大陆性季风气候，冬冷无严寒，夏热无酷署。极端高温37?，极端低温-17.5?，年均气温9.8?，年均日照时数2501.1 小时，≥0?的活动积温3749.0?，≥10?的活动积温3071.8?，平均无霜期183天，最长215天，最短157天，降水变率大，最多年份640.1mm，最少242.7mm，年均降水量486mm，多集中在7、8、9三个月，且地域分布不均，西北部降水稀少，东南部较多。
（４）土壤
县内土壤主要以褐土为主，分布于海拔1900--2400m之间，1800m以下主要为黄绵土；海拔2400m以上为棕壤，分布于南部土石山区；河谷川台地主要为淀土，是灌溉农业的主要土壤，另外还有红土和少量高山草甸土及盐化潮土分布。1.1.2社会及经济情况
武山县行政区划15个乡（镇），344个村委会，总人口44.23万人，其中农业人口36.9万人。2010年国内生产总值82225万元，农业总产值15438万元，其中林果产值3290万元，农民人均纯收入2450元。由于全县山区面积占到84.5%，94.2%的耕地为山旱地，且“十年九旱”，水土流失严重，被列为国家级扶贫国家级县，仍属于一个低收入的农业贫困县。1.2森林资源概况
根据二类林调资料和森林资源分类区划界定统计，全县林业用地面积144万亩:有林地67.7万亩，灌木林49.6万亩，未成林造林地6.7万亩，疏林地6.8万亩，苗圃地0.2万亩，宜林地13万亩，森林覆盖率37.5%，活立木蓄积量234773m3。公益林区划面积为118.4万亩，其中：有林地65.8万亩，疏林地6.8万亩，灌木林地45.3万亩，未成林地0.3万亩，苗圃地0.2万亩。
全县2010年区划界定公益林面积共计901948亩，占全县林地面积的63%。公益林中，有林地478836亩，占林地面积的71%；疏林地31655亩，占林地面积的47%；灌木林391457亩，占林地面积的79%。这次区划界定公益林面积901948亩均为水土保持林。
1、按公益林事权等级分
国家级公益林面积901948亩
按地类分：有林地478836亩，疏林地31655亩，灌木林地391457亩。
按权属分：国有450480亩，集体 451468亩。
2、按工程区分
天保工程区外国家级公益林672890亩
按地类分：有林地416642亩，疏林地30111亩，灌木林地226137亩。按权属分：国有317230亩，集体 355660亩。
天保工程区内国家级公益林229058亩
按地类分：有林地62194亩，疏林地1544亩，灌木林地165320亩。按权属分：国有133250亩，集体 95808亩。
3、按生态区位分
江河两岸国家级公益林总面积107994亩
按地类分：有林地107994亩。
按权属分：国有14238亩，集体 93756亩。
水土流失严重区国家级公益林总面积793954亩 按地类分：有林地370842亩，疏林地31655亩，灌木林地391457亩。按权属分：国有436242亩，集体357712亩。
4、按公益林保护等级分：
国家级公益林一级107994亩，其中：国有14238亩，集体93756亩。二级762299亩，其中：国有420644亩，集体341655亩。三级31655亩，其中：国有15598亩，集体16057亩。
全县共纳入中央森林生态效益补偿范围的国家级公益林面积共68.9万亩,占全区国家级公益林认定面积的76.39%。
按生态区位
江河两岸：总面积10.8万亩。
黄河中上游黄土高原丘陵沟壑区国家级公益林面积58.1万亩。按权属
国有：31.9万亩，占46.29%；
集体：37万亩，占53.71%；
按林种
水土保持林68.9万亩。
按地类
有林地：42.97万亩，占62.36%； 疏林地：3.01万亩，占4.37%；
生态补偿应该抓紧进行 第6篇
生态补偿机制包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者补偿因保护生态环境所造成的损失，还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿。有些地区，可能因涉及环境保护，而被限制发展工业，导致地方经济相对落后；可能因为牺牲自身的环境，来促进其他地区经济的发展——对于这两种情况，国家财政均应进行补助。
近年来，四川省除在国家重点生态功能区的生态补偿、“三江”（岷江、沱江）流域生态补偿、矿产资源开发的生态补偿外，又进一步明确了饮用水水源保护区域、能源资源开发和水电开发区域建立生态补偿机制；在省内一些地区还自主探索，建立了增殖放流、碳汇贸易、飞地工业发展型补偿等协调补偿机制。
补偿主体涉六大领域
生态补偿作为一个系统、完整的政策设计，就四川省而言，其补偿的主体包括生态功能区、森林、草地、水资源、矿产开发和水电开发六大重要领域。这些领域不仅在四川省的生态建设和区域可持续发展中占有重要地位，而且代表着全省生态补偿的全局概貌。
这六大领域既有共性，又有各自的特点和重点。其共性是，各领域的生态补偿都具有重要意义，迫切需要，都要求在补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿政策、管理、监督等方面上，及时采取措施，予以实践。但是，六个领域具体的补偿内容、区域，补偿主体、方式和补偿对象等，又各有不同或各有侧重，既不能相互代替，也不能套用同一模式。
需要着重指出的是，这六个补偿领域中，生态功能区和森林，重点是对保护其服务功能成本的补偿；而对于生态系统服务与资源利用交叉的草地和水资源来说，则重点是对机会成本、修复成本、建设成本、保护成本的补偿；对于资源开发的矿产、水电开发来说，重点是赔偿。
建立三大组织机构
——建立生态补偿实施管理机构。生态补偿作为一项新的经济政策和社会发展制度，需要以政府为主导和实施主体，强化、健全领导和管理。但四川省至今没有明确的管理机构，没有代表政府的统一实施主体，有关生态补偿工作处于分散、临时、半空白状态，缺乏统一的规划、规范、安排、协调、监督，其有效性、权威性都不适应生态补偿客观形势发展的要求。
为此，我们建议由四川省发展和改革委员会作为行政实施管理主体，成立专门管理机构或委员会、处室，仼命专职管理人员，负责具体管理事务。由省发改委负责的好处在于，它是综合管理部门，有利于不同生态补偿领域的协调、统一管理，有利于生态补偿的综合预算、综合平衡和规划实施。
——建立生态补偿中介评估机构。其主要职能是处于补偿方与被补偿方之间的非利益相关地位，公平评价补偿的内容、标准、范围，确定补偿责仼方（两个以上时可分比例负担），补偿重点、资金。中介机构必须具备评价能力和水平，公平公正，为政府实施生态补偿提供科学依据和标准依据。中介机构应为有权威的非政府机构，但负有评价责仼、权力和推进补偿实施的仼务。
——建立生态补偿监督机构。其主要仼务是：一是监督中介机构的评价程序、收费标准、评价公平性和科学性。二是对生态补偿的过程和落实进行监督。三是对违反生态补偿法规、拒不执行补偿的单位提岀处理措施。四是对违反生态补偿主体提岀法律诉讼。建议生态补偿监督机构设立于省监察厅。
细化补偿法律解释
当前，全国没有生态补偿立法，有关法律依据可从环境保护法、森林法、大气环境保护法、水资源保护法、草原法等中得到支撑，并进行相关的法律解释。此外，四川省应针对本省实际，细化生态补偿的法律解释，制定相关的法规。
——制定生态补偿实施和管理条例作为全省生态补偿的法律依据与行动指南。建议由省法制办、省环境保护厅、省发展与改革委员会合力主持制定，省林业厅、国土厅、水利厅、农业厅参与。
——逐步建立自然资源产权制度，开展自然资源普查。对全省森林、水资源、水电开发、矿产等自然生态空间进行统计确权登记，明确各种自然资源的所有权、使用权和处置权，完善资源有偿使用制度，制定相应的资源管理与生态补偿实施细则；推动建立领导干部自然资产和环境、资源离任审计制度，编制自然资源负债表。
——规范生态补偿诉讼程序。健全企业生态环境损害惩罚赔偿制度、环境损害评估制度、环境公益诉讼制度等。建立环境审判庭、生态补偿分庭，或将生态补偿法律实施，包括诉讼、受理、庭审等列入环境法院审判内容。
打造财政支撑体系
生态补偿作为一种新的经济活动形态，在财政运行中基本上还处于空白或很不完善的状态。因此，急需尽快构建起与之相适应的财政体制、制度、运行机制和可操作模式。
总的要求是建立以政府投入为主，全社会支持的生态补偿投资融资机制，努力增加公共财政对生态补偿的投入，积极引导社会参与，拓宽生态补偿市场化、社会化路子，探索利用国债基金、贷款、公益基金、国际赠款等集资途径；强制破坏环境企业赔偿，探索多渠道、多形式生态补偿方式。
——构建全省生态补偿财政政策的基本框架。岀台全省生态补偿的财政政策和管理办法，确定生态补偿的财政管理机构。加快建立“环境财政”，加大财政转移支付中生态补偿的力度，在中央和省级政府设立生态建设专项资金，优化财政支出结构。
建立全省财政转移支付机制，确定均衡性转移支付、一般性转移支付、专项性转移支付、奖励性转移支付的原则、标准和范围；初步确立生态补偿的财政渠道；初步提岀生态补偿的资金使用原则、监管措施。
——完善现行环境税收政策。增收生态补偿税，调整和完善现行资源税，将资源税的征收对象扩大到所有矿产、非矿产资源、水资源、森林、草原；将现有资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税；对非再生性、稀缺性资源课以重税。增设生态修复和环境恢复税。制定各种资源利用效率标准，增收不达标的资源浪费税。完善资源开发环境治理与生态恢复保证金制度，改革现有企业成本核算方法，将环境治理与生态恢复费用计入企业成本。
——初步划定生态补偿的补偿主体、补偿方式和补偿对象。明确中央、省、区域之间，行业、企业之间大的补偿领域和补偿范围、标准。建议主体功能区、森林、水资源补偿以中央财政支持为主，草地补偿以省财政为主，矿产开发和水电开发补偿以企业补偿为主，其中，水资源水质保护以受益区补偿为主。
——建立生态补偿基金。由生态保护受益区按年GDP或财政收入比例建立对囗援建基金，建立生态保护募捐基金，接受国内外企业、团体、个人捐助。探索或试发行生态补偿彩票。
生态补偿市场化
——探索市场化生态补偿模式。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化；探索资源使用权、排污权交易等市场化补偿模式；建立完善资源合理配置和有偿使用制度，加快资源取用权、出让、转让和租赁等交易机制建设，推进排污指标有偿分配制度，推行排污权交易。
——建立碳汇、环境容量、排污权、生态功能交易平台。初步明晰政府与市场的关系，建立生态补偿标准的评估机构，完善有利于资源节约和环境保护、生态修复、生态功能服务等的价格形成机制，实行差别化资源价值评估，按反应市场供求、资源稀缺性程度、生态环境损害成本和修复成本，确定科学的价格。完善市场运作和税收政策。
——依托四川联合环境交易所，重点开展资源环境税费改革试点。推进排污权有偿使用和加以试点，完善排污权交易工作方案，建立初始排污权分配机制，积极推进碳排放权、森林碳汇和水权交易市场建设。建立环境产权交易市场，制定排污权交易管理办法和实施细则。
强化生态补偿教育
省科技厅设立生态补偿研究专项，持续支持四川省生态补偿的研究；在大学有关院系开设生态补偿课程，开展生态补偿法律教育，培养相关人才，依托在川科研院所和大学培养造就一批生态补偿专业人才；建立生态补偿培训机构，重点培训市县生态补偿管理人才，相关企业和事业单位从事生态补偿工作人才；着手培养生态补偿律师，逐步建立相关律师事务所；开展生态补偿宣传教育，对各级领导和广大民众普及生态补偿知识，建立生态补偿公众参与制度，公开生态补偿实施情况与信息，建立公众评议平台，建立生态补偿公示制度，开通公众意见反馈渠道。
“十三五”规划先行试验区
生态补偿是新生事物，牵连到复杂的利益分配，补偿的标准、范围、时间等又与生态系统的功能、价值、可逆性与不可逆性，以及资源的价值、稀缺性、可更新性等有关，科学的较客观的计算与定量化，需要有大量扎实的基础研究作支撐，短期内很难做到。也就是说，生态补偿的科学实现还面临着很多空白。但是，生态建设与社会经济发展又迫切需要生态补偿支撑，必须尽快将生态补偿付诸实施，并在实施中不断完善。不能等到什么都研究清楚了（实际上科学研究是无止境的）才开始生态补偿。因此，生态补偿必须抓紧进行，逐步扩展，先易后难，先抓重点领域，后全面推行，逐步完善，走向成熟规范。
“十三五”是个重要机遇，应结合社会经济发展规划，将生态补偿作为重要内容，统一规划，组织有序实施。在全省启动生态功能区、森林、草地、水资源、水电开发、矿产开发的生态补偿。建议设立“十三五”首批生态补偿先行试验区。
（ 课题组组长：陈国阶 中国科学院成都山地所研究员
课题组成员：王益谦 四川大学教授，博士
黄 寰 成都理工大学教授，博士
朱 婧 成都理工大学副教授，博士
刘新民 四川省环境科学院博士
慕长龙 四川省林业科学研究院副院长，研究员
骆宗诗 四川省林业科学研究院副研究员
傅 斌 中国科学院成都山地所副研究员，博士
刘 菊 中国科学院成都山地所，博士
生态补偿项目 第7篇
1 我国流域生态补偿存在的问题分析
当前, 流域水环境污染、水生态破坏和退化问题突出, 给我国经济社会发展和人民身体健康带来了严重的影响和威胁, 对此, 我国高度重视流域的生态环境保护和建设, 制定了一系列相关法律法规, 并不断增加各种相关投入。经过多年的不懈努力, 我国流域生态补偿工作取得了一定的成效, 但从流域可持续发展的角度来看, 我国流域生态补偿仍存在诸多问题, 突出表现在以下几个方面。
1. 1 流域生态补偿缺乏完备的法律法规依据
近些年来, 我国对一些流域进行了生态补偿的试点并取得一定的进展。但是从总体来看, 我国流域水资源的生态补偿进展缓慢。我国还没有建立一套完备的流域生态补偿规章制度, 甚至有些法规之间还存在相互矛盾的问题。新《中华人民共和国水法》 ( 以下简称新《水法》) 第12条规定确立了“流域管理与区域管理相结合的管理体制”, 并确立了流域管理机构的法律地位, 新《中华人民共和国水污染防治法》 ( 以下简称新《水污染防治法》) 所确立的是一种区域管理体制, 而新《水法》中的流域管理体制并未得到新《水污染防治法》的确认, 两部法律之间存在着明显的矛盾以及体制上的冲突。现有的《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国环境保护法》等法规对流域生态补偿没有做明确的规定, 约束力不强。一些地方省级部门发布和实施的流域生态补偿政策, 大多是以规章或规范性文件的形式发布, 其内容主要是关于流域生态补偿的原则、标准和指导措施等方面的规定, 实践指导性不强, 无法有效地指导具体的生态补偿工作, 生态补偿的制度建设滞后于现实的要求。
1. 2 流域生态补偿方式单一
我国的流域生态补偿方式单一, 财政转移支付是我国实施生态补偿的最主要和最重要的方式, 纵向财政转移支付主要用于流域上下游之间的补偿, 横向财政转移支付是跨流域生态补偿的主体, 这2种方式的资金来源都主要是依靠中央政府的财政支出, 地方政府的投入较少。市场机制的作用在流域生态补偿中没有充分发挥, 资金筹集渠道过窄造成政府的财政压力, 有限的政府财政支出资金还被分散在不同的流域单元中, 造成生态补偿资金的利用率较低, 难以起到有效治理环境的目的。我国流域生态补偿方式主要以资金补偿为主, 多元化的生态补偿方式暂未应用到实际的生态补偿实践中。
1. 3 缺乏有效的跨流域和跨地区的协调发展机制
我国目前的流域生态补偿体制存在部门管理的条块分割色彩, 各部门之间没有明确分工, 权责不明, 导致出现问题时, 部门之间相互推诿扯皮, 因此缺乏统一的生态补偿管理体制。跨流域和跨地区的协调发展机制尚未健全, 还没有建立专门的跨地区跨部门的流域生态补偿协调和开发的管理机构, 生态补偿工作缺乏整体性和统一规划, 各地区和各部门为了局部利益和眼前利益争取项目和资金, 普遍存在利益部门化的问题, 导致生态补偿的焦点从对生态环境的治理和利益受损者的补偿到部门间的利益分配, 造成国家生态补偿工作效率不高、缺乏长效性。
1. 4 公众参与程度不够
长期以来, 在国家流域水环境管理中, 公众的环保意识和环境治理意识整体不高, 我国的公众参与机制不健全。一方面, 环境自身的稳定性和包容性的特点, 在较短时间内变化较小, 环境破坏和污染短期内显现不出来, 导致公众尚未形成正确的生态环境价值观念。公众对生态补偿专业知识了解不多, 对其重要性和作用更知之甚少, 导致人们对生态补偿的意识淡薄, 没有形成良好的环境保护氛围; 另一方面, 公众参与缺乏法律保障, 现有法律没有明确公众参与在水环境污染治理中的主体地位, 阻力重重, 缺乏专业性强的社会环保组织引导公众参与到水环境治理的监督和决策中, 因此在生态补偿实践中, 全民参与环保治理的观念还没有形成, 广大社会公众参与流域水环境的积极性不高。
2 国外生态补偿机制的经验借鉴
为应对环境污染问题, 当前国外许多国家, 如欧盟各国、美国、加拿大、日本和澳大利亚等国家已经广泛建立和实施了生态补偿机制, 其内容涉及河流、森林和矿产资源等领域, 在实践中取得了较好的效果, 并形成了许多有益的经验。
2. 1 构建完备的生态补偿制度
国外在环境污染的生态补偿治理中, 建立了完备的法律法规, 为相关机构开展环境治理工作提供了制度保障。当前生态环境税收制度在经济合作发展组织 ( OECD) 内的很多国家发展已比较成熟, 美国的生态补偿政策已经融入各行业的法律法规, 比较典型的是美国的农业法案, 该法案的很多条款都明确了因各种生态环境问题而对农业生态补偿的规定[1]; 日本较早树立了建立水源区利益补偿制度的意识, 早在20世纪70年代, 日本颁布了《琵琶湖综合开发特别措施法》, 这是建立水源区的综合利益补偿机制的首例。次年颁布的《水源地区对策特别措施法》中, 将生态补偿机制作为普遍制度固定下来。日本现行的水源区利益补偿分3种: 水库建设主体以支付搬迁费等形式对居民进行直接经济补偿、根据《水源地区对策特别措施法》采用的补偿措施以及依据“水源地区对策基金”采取的补偿措施[2]。
2. 2 建立可持续的生态补偿资金供给机制
在生态环境治理过程中, 许多国家都依靠行政和市场等手段, 综合运用市场交易手段和公共财政手段, 建立了以财税、信贷和市场等为主要内容的生态补偿资金机制。美国采用水土保持补偿机制, 对流域内水土保持的保护者给予经济补偿, 而资金来源于水土保持的受益者。例如纽约市通过征税、发行公债和基金等方式筹集资金, 补贴Catskill流域上游的生态环境的保护者, 激励其改变生产生活的方式, 调动其保护流域生态环境的主动性[3]。英国泰晤士河从1858年至今不断进行治理, 总耗资在300亿英镑以上, 其资金主要来自于政府的财政支出、征收的水资源费和市场融资等方面。德国在易北河流域整治的过程中, 为改良农用水灌溉质量, 保护两河流域生物多样性, 积极拓宽资金筹集渠道, 建立了以财政贷款、研究补贴和排污费为主的生态补偿资金机制。哥斯达黎加的Sarapiqui流域上的水电公司Energia Global ( 简称EG) , 为哥斯达黎加的4万多户居民提供电力服务, 为保证河流年径流量均匀增加, 确保水量供应, EG按每公顷土地18美元的标准向国家林业基金缴纳资金, 国家政府基金在此基础上按每公顷土地增加30美元, 以现金的形式直接支付给上游的私有土地主, 资助和鼓励其造林、从事可持续林业生产, 来保证Sarapiqui流域的水量和减少水库泥沙沉积。
2. 3 建立流域综合开发管理机制
国外大多数河湖流域和矿山等资源的开发规划以注重综合协调发展为特点, 通过综合协调开发来达到环境污染治理的目的。澳大利亚在制定墨累河———达令河流域的综合治理规划中, 考虑到农业发展、土地资源保护和旅游管理等多方面内容, 这种综合治理规划不但实现了墨累河———达令河流域的有效管理, 而且将生态环境保护因素也作为重点纳入流域开发管理之中, 实现了经济社会发展与资源环境的协调。美国建立的田纳西河流域管理局, 一方面注重土地资源的综合治理, 通过倡导植树造林来防止水土流失, 这不但提高了农业的产出水平, 而且增加了农民收入; 另一方面开展水资源的综合开发和治理, 在田纳西河流域上大力发展交通、电力和水利等事业, 从而有效地控制了洪水灾害, 实现了流域经济社会和生态环境的双赢。
2. 4 建立和健全环境污染治理机构和协调机制
为了治理和恢复因发展而受到破坏的环境, 经过实践探索, 国外许多国家建立了适合本地特点的环境污染治理机构和协调机制。一方面建立由中央政府直接领导的环境污染管理机构, 指导地方政府具体实施环境污染治理。针对田纳西河流域的水污染问题, 美国建立了直接隶属于国会和具有高度自治的田纳西河流域管理局, 以加强流域水环境污染治理; 加拿大环境部在水环境污染严重的圣劳伦斯河专门设立了环境治理中心, 专门负责解决圣劳伦斯河跨界流域污染问题。另一方面建立和健全有效的环境污染治理协调机制, 加强地方政府各相关部门或流域内各地方政府之间的相互协作。为了治理莱茵河流域的跨界水污染问题, 欧盟各国成立了莱茵河流域水污染防治委员会, 协调处理流域内各国的水污染治理工作。
2. 5 形成广泛的社会公众参与机制
生态环境的治理涉及广大社会公众的利益, 也离不开广大社会公众的支持, 社会公众在环境治理和环保立法中发挥着十分重要的作用。国外很多国家都相当重视社会公众参与环保工作, 并将其作为环境保护和治理的关键因素。美国社会公众的环保意识比较强, 除了通过个人保护自己的环境权益外, 还成立了很多社会公众环保团体, 这些环保团体通过演讲、展览和游说等多种形式来进行环保宣传教育。此外, 美国的《清洁水法》中规定在相关环境污染管理决策中实行社会听证制度和公民权益诉讼制度, 这些为社会公众参与环保工作提供了制度保障;澳大利亚注重社会公众在参与环境污染治理中的作用, 规定公众可以组成社会团体或选派代表参加政府的流域管理委员会, 集思广益, 与政府共同解决环境污染问题, 实现资源开发利用效益的最大化。
3 对我国流域生态补偿的几点思考
国外生态补偿有法律、政策制度支撑, 生态补偿方式透明, 生态补偿方法灵活多样, 这些都有效地推动了生态补偿工作的有序开展, 也给我们很多有益的启示。由此, 在我国开展流域生态补偿实践中, 针对我国流域生态补偿中面临的现实问题, 我国流域生态补偿迫切需要在以下几个方面加快推进。
3. 1 建立适合我国国情的流域生态补偿制度
完备的流域生态补偿制度是开展生态补偿实践工作的基础, 在结合我国现有国情的基础上, 借鉴国外如美国、德国和日本等国家建立的生态补偿制度的经验, 一方面对原有关于生态补偿方面的法律法规做系统梳理, 对存在矛盾和重复的法律法规组织专家进行研究并整合修订, 建立一套统一有效的法律法规。同时对流域生态补偿的对象、方法、标准及适用条件等做出明确具体规定, 明确流域生态补偿利益相关者的职责和权利, 尽快出台适合我国的《生态补偿法》以及相关的环境税法, 对流域生态补偿机制的实施做出详细的操作规定。选择有条件的地方先行先试, 总结经验之后再向全国逐步推广, 建立流域生态补偿工作的长效机制, 使流域生态补偿工作走向规范化和法制化[4]。
3. 2 发挥政府与市场机制的互补作用
西方学者德鲁克 ( Drucker) 和德姆塞塔 ( Demseter) 主张公共物品的供给要引入市场因素, 单独依靠政府, 容易出现政府失灵问题, 科斯定理提出可以通过市场交易方式将外部成本内部化, 从国外建立完善的生态补偿资金机制来看, 国外许多国家除依靠传统的政府财税手段之外, 特别注重发挥市场机制的作用来获得生态补偿的资金, 以提高生态治理的效益。因此, 我国的生态补偿机制也应该借鉴国外经验, 在完善政府财政转移支付制度的同时, 探索市场化的交易方式, 一方面充分发挥政府与市场机制的互补作用, 如对生态保护者进行政策优惠、技术培训等方式, 弥补他们因流域生态环境资源保护而所受的损失, 帮助其改善生活环境, 综合使用多种方式进行生态补偿, 逐步建立政府引导、市场推进和社会参与的生态补偿模式; 另一方面积极探索资源使用权和排污权交易等的市场化生态补偿模式[5], 扩宽资金筹集渠道, 尝试采用BOT和TOT等融资方式, 引导和鼓励社会资本参与环境保护和生态建设事业。
3. 3 建立超行政的流域综合治理和开发管理机构
生态系统是一个不可分割的整体, 国外的生态补偿实践证明, 必须打破部门分割和区域的限制, 建立专门的跨地区跨部门的流域生态补偿协调和开发管理机构, 协调和推动各地区的环保工作, 才能成功实现环境污染治理[6]。由于我国的特殊国情, 建立像美国的田纳西河流域管理局这种拥有独立自主权, 不受行政级别限制, 直接向总统和国会汇报的超政府管理机构, 较为困难和不现实。但我国流域生态补偿工作中, 须打破部门管理的条块分割现状, 应当按照流域统一管理和水环境污染治理的要求, 统筹规划, 建立跨流域和跨地区的水环境污染综合治理和开发管理机构, 实现中央政府与地方政府之间纵向合作, 地方政府与地方政府之间横向合作, 以及不同行业之间的协调与合作, 指导各地区之间协同开展生态补偿工作和综合开发流域资源[7], 实现经济社会发展与生态环境保护的双赢。
3. 4 进一步完善流域水污染治理的公众参与机制
国外许多国家取得环境治理成功的关键因素之一就在于: 这些国家都十分重视社会公众参与环保工作, 并积极引导、鼓励和通过各种方法为社会公众参与环保治理工作提供各种便利。弗里曼在1984年提出的利益相关者理论, 其核心思想是利益相关者的自身利益受到某种决策直接或间接影响, 应该及时有效地参与到决策制定过程中[8]。我国流域水环境污染治理工作要紧紧依靠人民群众, 建立全民参与环保的机制。一方面要广泛开展环境宣传教育, 帮助公众了解流域水环境管理的相关知识, 提高人民群众的政策参与意识, 营造人人关心、处处支持和全民参与流域水环境治理的良好氛围; 另一方面要保障公众权利, 强化社会监督。政府部门通过政府网站、宣传栏、网络平台等及时发布流域水质、流域水环境治理规划和流域生态补偿实施进展等信息, 增强信息透明度, 推行环境信息公开化, 健全环境保护的公众举报制度和公众听证制度, 畅通公众参与途径, 如座谈会、信访、民意调查等, 保障公众的环境知情权、参与权和监督检举权。鼓励社会环保组织的建立和发展, 并提供资金支持, 确定其法律地位和权利, 更有效引导和动员人民群众参与环境治理工作。
4 结 语
长期以来, 人们认为中国地大物博、资源丰富、环境无价, 这种观念也渗透在制定经济和社会发展的体制和政策中。随着经济的飞速发展, 人们无限制地使用和破坏生态环境资源, 导致我国流域水资源已处于岌岌可危的境况。流域生态补偿机制的实施是改善生态环境质量现状、缓和环境保护与经济发展之间矛盾的重要手段。因此, 应尽快建立和健全生态补偿机制, 优化生态补偿模式, 重新调整相关主体环境和生态利益的分配关系, 鼓励民众参与生态保护行为, 实施科学有效的生态补偿。
摘要：针对目前我国流域生态补偿存在补偿的法律法规不完备、补偿方式单一、缺乏有效的跨流域和跨地区的协调发展机制以及公众参与不足等方面的问题, 分析产生问题的原因, 通过借鉴国外生态补偿在制度建设、补偿资金持续供给机制、流域综合开发管理机制、环境污染治理协调机制以及公众广泛参与等方面的成功经验, 提出科学、合理、有效地开展流域生态补偿、保障流域水环境质量和水生态安全的对策和建议。
关键词：流域,生态补偿,经验借鉴
参考文献
[1]尤艳馨.构建我国生态补偿机制的国际经验借鉴[J].地方财政研究, 2007, 4 (4) :63-65.
[2]赵玉山.国外流域生态补偿的实践模式及对中国的借鉴意义[J].世界农业, 2008 (4) :15-17.
[3]闫中月.南四湖流域生态补偿机制研究[D].济南:山东师范大学, 2012.
[4]卢艳丽, 丁四保.国外生态补偿的实践及对我国的借鉴与启示[J].世界地理研究, 2009, 18 (3) :166-168.
[5]何沙, 邓璨.国外生态补偿机制对我国的启发[J].西南石油大学学报:社会科学版, 2010, 3 (4) :68-69.
[6]中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京:科学出版社, 2007:20-31.
[7]任勇, 俞海, 冯东方, 等.建立生态补偿机制的战略与政策框架[J].环境保护, 2006 (10) :21-23.
关于生态补偿与生态正义 第8篇
关键词：生态补偿,生态正义
目前墨西哥湾漏油事件仍在紧急处理中, 最终它对全球环境造成什么影响尚未得知。在今天的中国, 生态文明观念和生态文明意识正在得到普及。这实际上是对现代化进程中的生态破坏行为制造了一种强大的意识形态压力。
一.生态补偿问题
仔细研读《生态权利与生态正义》与《从生态伦理到生态文明》两篇文章, 都提到了“生态补偿”一词, 不同的是, 前文中提到生态补偿是在为生态权利付费, 后一文则是指出生态补偿是为体现生态公正。让人迷惑的一点是:在《生态权利与生态正义》一文中, 指出生态权利在今天应该被看作是公民的基本权利, 而后又阐述了生态权利也是一种财产权利。人的生态权利来自于或衍生于人的生存权利, 公民不仅拥有生存的权利, 而且其生存环境也同时应该不断地得到保护和优化。如果人的生存环境得不到保护, 那么人的生存权利就会成为一句空话。这就是说, 生存权利本身就先天地包含着生态权利的内容。可是既然说生存权利本身就先天地包含着生态权利的内容, 人们为什么要在原本就有的生存权上付出更多成本?看似没有任何道理, 可在生态权利与财产权利发生冲突的地方, 就出现了生态权利大于财产权利的问题。生态权利除了是一种财产权利之外, 还是一种基本的生存权利, 比之财产权利的内涵要广泛得多。所以, 生态补偿问题也就被引申出来了。
经济学里有个词叫经济中的“外在性”, 什么叫外在性?只要一个人或一家厂商实施某种直接影响他人的行为, 而且对此既不用赔偿, 也得不到补偿的时候, 就出现了外在性。也就是说, 当人们做了一件事的时候, 对发生的后果不负任何责任, 即做了坏事不受惩罚;做了好事也得不到补偿的时候, 这就是经济中的“外在性”。在市场经济时代, 当外在性存在时, 市场是解决不了它的。河水为什么污染了?许多化工厂, 制药厂排出的废水流入河里, 导致河水的污染。企业要装一套过滤污水设备, 就得花许多钱, 不装就可以直接排走污水, 企业就可以节约成本。这样一来, 我国的河流就全被污染了。上游在排污, 下游的人在吃水, 这就是经济中的负的外在性。这种经济中的负的外在性是市场机制所不能解决的。也就是“看不见的手”这个时候不能解决这个问题, 就需要“看得见的手”出来帮忙了。这个“看得见的手”就是国家政府干预, 在生态问题上, 必须出台一系列法律法规政策来约束人们的不自觉行为。生态权利问题的提出, 就是要求把生态问题列入正常的制度和法律框架之内, 把所谓的外部性问题内部化。
中国环保部门已经提出了一系列的环境经济政策理念, 如环境收费、生态补偿、排污权交易、生态保险等, 相信这些理念很快地就会成为中国可操作的环境经济政策和法律。生态补偿作为一种环境经济政策理念, 相信会发挥更大作用。只有人人有权利保护自己的生态权利和生态环境, 尤其是那些跨地区和跨国界的生态权利和生态环境问题, 才有可能得到保护。
二.生态正义
在谈到生态正义问题上, 其实两篇文章都涉及到了, 都体现了生态社会主义的基本主张之一, 就是要强调社会责任感。
在《生态权利与生态正义》一文中, 指出:马克思在论述资本与劳动关系时所表述出来的公平正义观念, 对于我们今天解决资本对于人类生存条件的破坏问题, 仍然具有解释力。这就是说, 我们不仅应该正确地解决资本与劳动的公平关系, 同样地, 我们也应该合理地解决资本与人们生存环境之间的公平关系。资本不仅应该为劳动者的劳动合理付费, 而且应该为因投资而使得生存环境受到破坏的生存者付费。如果说马克思所说的是劳动公平问题, 那么, 今天我们讲的是生态公平和生态正义问题, 还指出个人生态权利的保护和个人生态权利的实现就是生态正义。《从生态伦理到生态文明》中也指出, 生态公正的主要原则是公平, 包括了社会公平和环境公平。这一原则的主要含义是:利益共享, 风险分摊, 平等地分配利益;公平地承担责任和履行义务;受益者回馈受害者, 回馈弱势群体, 回馈自然。
《从生态伦理到生态文明》一文也补充的指出:实施生态补偿需要区分受害者与受益者, 直接受害者与间接受害者, 直接受益者与间接受益者, 施害者与受害者, 从而实行受益者补偿受害者的原则。表面上看, 好像只对一方有好处, 但实际上是对双方都有好处。和谐亦即人与人和解, 人与自然和解, 这是人与人的关系、人与自然关系的客观规律, 而实施生态补偿符合这一规律。两篇文章在对生态补偿的问题上其实是融会贯通的。这不仅对于解决一个地区或一个国家内部的生态破坏问题有意义, 而且对于解决国家之间的生态问题具有同样重要的现实意义和法律意义。
参考文献
[1]李惠斌.《生态权利与生态正义——一个马克思主义的研究视角》[J].《理论视野》, 2008.5
[2]余谋昌.《从生态伦理到生态文明》[J].《马克思主义与现实》, 2009.2
生态补偿机制研究 第9篇
经济发展与生态环境破坏之间的互斥不兼容已成为阻碍社会进步的瓶颈。尽快完善生态补偿机制,实现人类社会与自然环境和谐相处是贯彻落实科学发展观、建设生态文明的迫切需求,是平衡生态环境保护权、责、利关系的有效载体,是促进区域、群体间公平和社会和谐发展的关键。
1 生态补偿机制
生态补偿作为一种将环境外部效应内部化的经济手段,定义尚不统一。借鉴国际成功实践,结合国内学者的探索研究,生态补偿由生态服务价值付费和破坏生态环境行为的恢复性补偿构成,以保护生态环境、实现人天和谐、提高社会福利为目的,以生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本为理论依据,以环境经济学、资源经济学、资源价值学为学科基础,运用经济和市场调节手段,实现生态环境、经济社会协调可持续发展。
生态补偿在国际又被称为“生态服务付费(PES)”、“生态效益付费(PEB)”,体现了生态保护与社会发展的耦合关系。我国的生态补偿与我国特有的生态环境和社会管理体制相适应,与国际生态服务付费有所区别[1](表1)。
1.1 生态补偿理论依据
(1)生态资本理论。
生态环境具有价值且具有资本属性。按照等价交换原则,遵循利益溢出效应,建立生态补偿机制,由生态保护成果的“受益者”对其使用行为进行补偿,消除生态产品消费中的“搭便车”现象,使生态保护者得到相应回报,激励人们加大对生态保护行为的投资,实现生态补偿正外部效应最大化。
(2)可持续发展理论。
人类社会的可持续发展建立在地球生命支持系统、维持生物圈及生态系统服务功能可持续性的基础之上。人类在发展过程中应认清生态服务功能的巨大经济效益,避免在资源开发过程中的短期行为,完善生态补偿机制,实现人口、资源、环境协调发展。
(3)外部性理论。
如果生态环境受益者无须付费,生态环境资源配置与利用便很难达到帕累托最优。为实现生态环境对社会经济发展的持续促进作用,就需对生态产品的边际个人成本、边际个人收益进行调整,使之与边际社会成本、边际社会收益相等,达到“外部经济性与不经济性”的均衡,实现外部效应内在化(图1、图2)。
(4)公共物品理论。
生态环境作为一种公共物品具有非竞争性和非排他性。某些人付出代价所提供的生态产品或服务,其他人完全可以“免费”享受,产生众多“搭便车”者。只有实施生态补偿,才能避免过度索取导致的“公地悲哀”。
1.2 生态补偿模式
公共物品理论将生态补偿分为纯公共物品、公有资源、俱乐部产品、私人产品的生态补偿4种类型。不同的生态补偿类型对应着不同的生态补偿模式,典型的基于市场补偿机制的生态补偿模式也有4种(表2)。
1.3 生态补偿遵循原则
(1)谁受益,谁补偿;谁污染,谁付费。
将对生态环境干预所产生的外部效应内部化,将私人收益(成本)接近社会收益(成本),消除生产者因破坏环境追求超额利润的目的,激励环境保护者加大对环境污染的治理力度。
(2)公平性。
区域、代内、代际、种际之间在破坏环境遭受的损失与保护环境获得的利益面前均等。
(3)灵活性。
不同区域间的发展不平衡,加之补偿主客体间关系错综复杂,因此在制定生态补偿标准、落实补偿机制时,不能搞“一刀切”,应因地制宜,分类指导。
(4)广泛参与性。
生态补偿制度实施中,只有利益相关方广泛参与、监督,才能弥补当前法规实施中的漏洞,使补偿机制的管理及运行规范化、明晰化。
(5)循序渐进。
完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程,中央在全国尺度进行生态补偿试点,取得成功经验后再加以推广;地方应在所辖范围内进行重点领域的试点,探索适合区域的生态补偿机制。
(6)有效性。
建立生态补偿机制应将长期、短期效应结合起来,以保证补偿策略实施的有效性、延续性、滚动性。
1.4 生态补偿理念拓展
当不存在“生态阈值”时,在经济发展初期环境污染会随经济发展而加重,当经济发展到某一水平,环境污染程度最大化,而后环境污染程度随之下降。但任何地区的环境承载能力都存在一个上限阈值。因此,在环境污染不超过“生态阈值”时,应充分运用生态补偿理念促进生态环境保护、社会经济发展和谐相处(图3、表3)。
2 国内外生态补偿现状分析
在生态补偿研究方面,国际PES有坚实的理论基础,充分利用市场机制,依靠政策与制度扶持,形成了较为完备的生态补偿框架体系,实现了生态补偿理念明晰化、普及化。20世纪90年代,鉴于现行经济核算体系与环境生态外部效应的不包容性,我国政府基于国际生态补偿实践经验,才从理论上构建起了我国的生态补偿机制框架。近几年来,我国在国家、地方、区域层面均开展了试点性的生态补偿,但主要限于林业、流域及矿产资源方面的研究。国内外生态补偿研究现状如图4所示。
在生态补偿实践方面,国际凭借完善的产权制度、完备的法律法规体系、成熟的市场调节机制,充分运用公共支付、市场自由调节手段,将资源开发的外部成本内部化,利于生态补偿机制的实施。国内主要在探索的基础上,结合我国现行经济发展模式给人类赖以生存的生态环境带来的负面影响,针对国家“以人文本、建设生态文明”的生态恢复发展策略进行了卓有成效的实践探索,一定程度上遏制了日益恶化的生态破坏,维持了生态服务功能价值的多样性,但我国实施生态补偿的难点与重点、补偿标准的复杂性、补偿方式的社会性制约了我国以公共支付为主的生态补偿模式的发展。国内外生态补偿的实践现状如图5所示。
当前,国外许多国家为有效解决资源、生态保护与经济协调发展的矛盾,都已成功的建立了一套有效的生态补偿机制。西方国家的先破坏后治理的发展模式严重违背了基于生态文明的经济发展规律,我国在发展中一定要从中吸取有益的经验教训。由于国家所处的发展阶段和政治经济制度的不同,我国在适当借鉴国外经验的同时,需要针对我国实际情况开展研究。我国对江、河、湖泊、森林、矿产的补偿基本上以行政干预的方式介入,没能形成规范有效的补偿机制,缺乏相应的保障体系。尽管我国在理论研究和实施案例上已做出了许多探索,但在理论基础、测算方法和实施机制等方面仍存在急需解决的问题。
3 完善我国生态补偿机制策略探讨
在充分考虑我国具体国情、生态环境现状的基础上,通过国内外对比研究,本文将我国在生态补偿基础研究、政策制定、实施、监管方面存在的问题加以总结,并在参考成功范例基础上,针对我国实际提出生态补偿有效改进策略,利于生态补偿机制的规范化、科学化、普及化。
3.1 我国生态补偿机制现状分析
(1)从生态补偿的法制构建基础考虑。
当前生态补偿的法律供应和配套技术性规范不足,如《环境保护法》至今尚未涉及生态补偿的细则条款,《森林法》尚未出台“补偿办法”。法律对生态补偿的规定原则性过强,立法中重视税费征收却忽视规范,如补偿资金多头管理,层层审批,形成补偿资金“上面等”、“下面要”使用效率低下的局面。生态补偿法规对各利益相关者的权、责、利界定不明,导致现行的补偿标准不明、责任不清、补偿不足而且相关立法前瞻预测性差,偏重于事后补救,滞后于生态保护和建设的实际。
(2)从生态补偿实施层面考虑。
我国当前的生态补偿主要限于林业、矿产资源开发、流域补偿方面,几乎全为经济补偿,补偿范围过窄且实施形式单一,造成生态保护付出者心理失衡,引发社会公平性争议,如有些资源保护单行法虽规定了生态补偿制度,但缺少实施细则和下位法,且偏重经济效益,忽视资源生态效益。资源和环境管理部门受自身职能约束,各为其主,具有分而治之的管制主义色彩,导致生态保护与受益脱节,生态保护效率低下;制度实施中缺乏相关利益者广泛参与、监督,忽视生态补偿的公众参与平台建设。
(3)从生态补偿资金管理层面考虑。
我国当前生态补偿资金筹措以财政转移支付为主,配套专项补偿基金,忽视地方政府、NGO、企业和个人对生态补偿实施进展的贡献;补偿标准的制定缺乏科学依据,基本延续“一刀切”政策,因地制宜、自由协商难以体现,导致政策实施脱离实际,如在退耕还林补偿中,全国仅有南、北方两个补偿标准,易出现“过度补偿”或“踩空”现象;生态产品及其服务功能定价因人而异,导致科学、合理的补偿标准量化困难,补偿标准偏低,如生态公益林补贴标准是75元/hm2,远低于林地所产生的经济效益546元/hm2。
(4)从生态补偿长效机制考虑。
当前有限的生态补偿资金难于均衡分摊到各生态补偿区,资金的低效使用和浪费难以保证生态补偿的持续进行;“输血型”的补偿资金在使用上缺乏有效监督,注重经济支付,忽视社会监督机制,使用过程未能明晰化;现行的生态补偿制度实施以工程建设为载体,具有期限性,缺乏持续性、滚动性。
3.2 有效生态补偿机制改进策略探索
(1)强化资源环境产权意识,建立有效评估机制。实现生态环境产权明晰,探索基于生态产权交易的生态补偿机制,明确补偿主体,科学界定补偿对象,有效保护生态环境;借鉴国际经验,建立一支社会化的生态补偿制度监管和评估机构,或参照国家体制设置格局建立地区生态补偿管理机制,对生态补偿建设项目的实施进展、技术指导、日常维护加以监管。
(2)加强生态补偿专项立法,健全融资体系。明确生态补偿主体责任和义务,完善法规体制,适时修订环境保护单行法,制定专门的《生态补偿法》,实现生态补偿机制的网络健全化;设立专项发展基金,利用政策打通环保融资的“瓶颈”,充分利用财政、信贷、证券三种方式推进融资市场建设,建立以政府支付为主,其他社会力量补偿为辅的工作机制,并加强对市场化补偿机制的探索。
(3)加强生态补偿综合管理,实现补偿方式多元化。推进国家、地方、区域、行业多层次协调一致,政府主管、市场运作、公众参与的多元化运营模式建设;鼓励生态环境利益相关者间通过自愿协商实现适合本区域、本项目的财政纵向补偿、地区横向补偿、市场补偿三位于一体的生态补偿模式,实现资金、技术、实物、政策、智力补偿形式的有机结合。
(4)建立环境财政制度,完善资源环境补偿政策。在完善现行环境保护税收政策基础上,将环境财政纳入到当前的公共财政体系,以生态环境补偿基金彩票、生态补偿税、引进国外资金和项目等形式加大财政转移支付中生态补偿力度,同时应规范其征收使用及管理工作,由财政部门统一征收,合理调配,完善资源环境补偿政策。
(5)因地制宜合理确定生态补偿标准,科学制定生态补偿优先序。依据机会成本、生态服务价值理论,坚持因地制宜、分类指导原则,制定可控性强的补偿标准;我国尚不具备全面实施生态补偿的条件,为提高有效补偿资金的使用效率,通过开展基础研究工作,遵循优先补偿项目、重点补偿项目、拓展性补偿项目原则基础上,设立重点领域补偿试点,建立跨区域的生态共享机制。
(6)逐步完善生态补偿基础支撑制度,调整产业结构,加大人力资源开发力度。在中央层面,从立法角度入手对生态补偿措施给予保障,在地方层面,根据当地实际情况出台相应的地方法规;调整产业结构,实现受偿区社会经济系统良性循环;加大对人员生态补偿技术和教育培训,确保受偿区劳动力自主就业,改“输血型”为“造血型”。
(7)完善管理体制,提高公众参与意识,促进生态补偿机制实施可持续性。改变当前生态补偿多头管理、各行其是的现状,建议由环境保护部作为生态补偿的主要管理部门,协调、统一其他各部门的工作;由财政部、税务总局统一收取各项补偿金,制定规范化、系统化的征缴、补偿程序。依托社会舆论的引导作用,提高公众环保参与意识,鼓励公众广泛参与、监管补偿机制的实施,实现有效补偿机制的可持续性。
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生态补偿制度研究 第10篇
( 一) 生态补偿制度概念辨析
1. 关于生态环境
我们使用“生态”时, 指的并不是严格意义上的生态环境。生态环境“是生态学中的一个基础性概念, 它是指以生物为中心事物的生物周围相关事物的集合。……是与人类环境相并列的概念, 自然环境只是人类环境的一部分, 不能与生态环境相提并论”。①应当认为, 生态补偿机制所指的“生态”实际上是自然环境, 是“能够对人类产生直接或间接影响的、自然形成的物质、能量和现象的总体。”②也就是说, 当环境对人类造成影响时, 才需要相关制度的调整, 我国目前生态补偿机制的对象还没有拓展到动物身上去。
2. 关于补偿
从民法的角度来看, 补偿制度不同于赔偿制度, “补偿指的是国家或者政府对经济活动采取的鼓励调控措施或对合法行为致人损害予以填补的措施或征用的对价……赔偿是侵权行为的责任方式”③。可以看出, 补偿是出于社会公正, 在合法行为致人损害时, 法律强制规定政府、其他组织或者个人对权利遭受侵害的人进行救助的一种制度, 可以认为是一种道义上的责任。而赔偿一般能确定责任人, 在责任人具有承担责任的能力时, 由侵害人独立承担对被侵害人的赔偿责任, 其目的也是让利益重新达到一种均衡的状态。但是因为环境具有特殊性, 所以生态补偿机制的“补偿”不同于民法意义上的补偿, 环境问题的侵害人和环境改善的受益人难以确定, 也可以认为环境污染是社会责任, 而环境改善的受益人包括了社会上的每一个人, 所以环境补偿不是一种道义举措, 而是一种经济手段, 为的是平衡在不同主体之间的环境成本与收益。另外, 有学者认为广义上的生态补偿包括了对环境污染的补偿, 但是环境污染对人身财产造成损害的本身就属于侵权法上的违法行为, 应当承担侵权赔偿责任。
3. 生态补偿制度的概念
生态补偿机制诞生于西方发达国家, 我国早在上世纪五十年代就出现了生态补偿制度的雏形, 最早明确确定生态补偿制度的是我国的《森林法》, 第8 条规定: “国家设立森林生态效益补偿基金, 用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用, 不得挪作他用。”随后, 《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》等也相继规定了生态补偿制度。一般可以认为“生态补偿是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的, 根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本, 运用财政、税费、市场等手段, 调节生态保护者、受益者和破坏者利益关系的制度安排。”④概括来说即是“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复。”⑤
( 二) 生态补偿制度的理论基础
1. 生态环境的属性
有学者认为“私人物品是既有排他性又有竞争性的物品, 公共物品是既无排他性又无竞争性的物品, 共有资源是有竞争性而无排他性的物品, 自然垄断物品是有排他性但没有竞争性的物品。”⑥由此我们可以推测出, 生态补偿制度中的生态环境是一种共有资源, 一定环境区域的所有人都可以享有, 并且外来者也可以享受到这个地区的生态环境, 但是良好的生态环境的总量是有限的, 一部分人多消费了, 或者消费总量增加, 就会有一部分人的利益受到损害, 所以应当对受害方给予补偿。
2. 生态环境破坏的负外部性
现实中, 生产者以及消费者不会主动考虑环境成本, 对于生产者而言“当企业家决定生产什么以及生产多少时, 通常只考虑所生产的产品价格和为了生产必须支付的费用, 包括劳动力、原材料、机器和能源等。”⑦而对于消费者, 由于已经对所消费的物品或多或少的付出了代价, 作为理性的人, 一般更加关注于减少付出, 而不是增加自己的消费成本。向环境排放废弃物或者索取环境资源都具有突出的外部不经济性, 对生态环境的损耗最终由社会承担, 因地理位置或其他因素的差异, 某些社会成员将会承担更多与其收益不符的损失。
3. 生态环境建设的正外部性
与生态环境破坏相对应, 生态环境的建设具有明显的经济正外部性。从我国现行法律的规定来看, 我国的生态补偿资金一般都用于生态环境的恢复, 例如退耕还林、退耕还草、育林治沙等项目。生态环境恢复的过程实际上是祛除环境中过多人为干涉的痕迹, 努力使环境恢复原始状态, 生态环境恢复的越好, 越要避免开发利用, 其经济产出将会比较低。与之相对的, 生态环境的建设需要大量人力、财力投入, 高投入、低产出是生态环境建设的特征。生态建设和环境保护所带来的生态收益在相应区域内被无差别的消费, 任何人都能享受到生态环境改善所带来的健康等方面的好处, 却可以轻易逃避支付享受优良生态环境的代价。从技术上说, 因为环境的整体性和流动性, 生态环境改善所支付的代价如何分摊也是难以解决的问题, 对生态建设进行政策倾斜就是必不可少的手段。
二、我国生态补偿制度现状
( 一) 生态补偿制度性质
首先我们必须明确, 生态补偿制度与通过产权界定来解决环境问题是互补的, 是对私权的限制和补充, 我国的生态补偿是政府行为。根据科斯定理“如果环境外部性的制造者和受害者之间不存在交易成本, 只要其中一方拥有产权 ( 不管何方) , 将会产生最优结果, 这意味着在有些情况下, 能够通过重新明确所有权来解决有关环境外部不经济性带来的问题。”⑧但是, 以人类目前的能力来说, 生态环境的公共性是难以克服的, 即使在已经确定产权的环境要素上, 要维护所有权, 免于遭受环境问题的损害, 成本可能大于它的收益。
( 二) 生态补偿制度的内容
1. 生态补偿的主体
生态补偿的主体因其在法律关系中的身份不同, 主要分为给付主体和接受主体。
生态补偿的给付主体应当是生态环境的污染破坏者和生态效益的受益者, 从我国法律规定来看, 我国政府充当了最主要的给付主体。首先, 国家是生态环境开发中最主要的受益者, 也可以通过税收或者其他财政手段从国民手中取得环境使用的代价。其次, 我国的自然环境属于国家所有, 大规模生态开发决定都是由政府做出的, 造成生态大范围破坏的责任者也是政府, 所以国家应当承担起生态破坏的补偿责任。另外, 受益的企事业单位或者个人也通过缴纳环境资源使用费或者转让费、提供工作岗位、恢复环境等方式间接承担起生态补偿的义务。
生态补偿的接受主体是“生态补偿的被补偿者, 主要指资源开发活动中和环境污染治理过程中因资源损耗或环境质量退化而直接受害者和在生态建设中为生态利益而牺牲自身利益者。”⑨具体包括: 因环境污染或生态破坏受损的人, 在三峡工程建设过程中, 大量的三峡移民不仅离开了祖地, 也放弃了传统的营生手段, 没有政府的财政补偿, 很难开始新生活; 因生态环境建设受损的人, 包括了被征用农地用于育草、育林、对牲畜实行圈养的人; 从事生态建设的人以及因生态保护而丧失机会的人。
2. 生态补偿的标准
我国生态补偿大都依据“生态保护者的投入和机会成本的损失、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本以及生态系统服务的价值”⑩等几个要素作为生态补偿的标准。因为生态环境的地区差异以及经济发展水平的不同, 各个地方的具体规定也不相同。有学者对生态补偿的准则提出了一些建议: “1、在国家的经济发展水平和其对生态效益的需求间寻求平衡。2、因地制宜、分类指导。3、生态补偿的标准与生态建设产生的生态效益和生态建设者的损失一致。”11
( 三) 我国生态补偿制度的缺陷
1. 制度层级低
我国的生态补偿制度分散在各单行法规当中, 环境保护基本法中没有规定生态补偿制度, 不利于生态补偿制度的完善和执行。生态补偿制度没有纳入环境保护基本法与我国的环境法立法传统有关, 我国的环境法多污染管制的法规, 对于自然资源方面的规定较少, 我国自然资源方面的法规基本都是以单行法的形式出现, 而生态补偿机制更多与自然资源利用有关, 环境保护基本法中没有生态补偿制度也不足为奇。环境法的基本制度多体现出行政强制的印记, 如排污收费制度、“三同时”制度等, 生态补偿制度要求政府最小化行政强制, 更多与相对人进行协商, 具有很强的平等性, 这也是我国政府所不熟悉的行政方式。但是, 随着我国环境治理理念必须转变, 生态补偿制度有必要纳入环境保护基本制度中。
2. 行政体制混乱
生态环境是一个整体, 生态环境补偿也必须协调各个要素, 协调发展, 才能取得相应的效果, 但是行政主管单位之间却是相互分离, 整个国家的生态环境也因一定界限划分成了不同的行政区域, 在环境管理问题上, 行政权力交叉和行政管理空白同时存在。生态补偿的资金来源应当是企事业单位缴纳的排污费或者自然资源开发使用费等, 不同的污染排放和不同种类自然资源的使用都有不同的部门来管辖, 收费不合理, 税费项目过多, 增加了使用者的负担, 容易造成生态使用者逃避监管。跨部门, 跨地区的生态环境问题难以解决, 有时甚至出现一边治理、一边污染的情况, 在水污染治理上尤其显得突出, 上游省市水污染治理不力, 下游省市的治理压力就会增加, 还容易造成部门之间、地区之间的纠纷, 不利于国家的和谐。
3. 政府角色的多样性
政府和民众之间因生态补偿而发生纠纷的, 一般都集中在生态补偿款项的数额问题上, 生态补偿制度对生态环境估价没有做出明确的规定, 补贴款数额一般是当地政府临时做出的决定, 在确定补偿款的过程中, 政府充当的是行政主体的角色, 以土地征收为例, 政府往往通过发布行政命令, 低价从农民手中取得土地, 由于身份不对等, 农民在此过程中甚至没有议价的资格, 部分人不同意的, 政府还会采取行政强制手段。但是, 政府是以交易者的身份将土地卖给开发商, 能够充分发挥政府的议价能力, 甚至还能发挥出比开发商更加强大的议价能力。自然资源价值人为差异化, 加大了社会的不公平。
4. 调控手段的单一性
行政转移支付款项是生态补偿制度的主要资金来源, 从我国现行的法律规定可以看出, 我国的生态效益补偿基金是以国家财政预算的方式建立的, 生态补偿基金纳入国家公共财政支出预算。而生态补偿资金的来源一般都是企事业单位或者个人缴纳的资源环境使用费, 例如我国《水法》第48 条规定“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人, 应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定, 向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证, 并缴纳水资源费, 取得取水权。”这里的水资源费实际上是资源的价值而不是生态的价值, 忽略了生态环境整体创收的能力, 仅仅通过外部调节, 不仅在资金的数量上不能满足需求, 也是不可持续的。
三、我国生态补偿机制的完善
( 一) 指导思想
生态补偿制度作为一项以政府为主导的制度, 它面临的最大风险是政府失灵, 应对政府失灵, 首要应当完善立法, 加强对政府行为的监管, 提高公众参与的程度。
另外, 应当明确生态补偿的实质是要求因资源开发利用或生产活动对生态环境造成不良影响的主体为其行为后果承担责任, 可以认为这是法律责任或者道义责任, 但是更多应当是一种经济意义上的责任, 我国的生态补偿机制缺少经济激励机制, 不利于提高生态补偿制度的效率。应当引入市场机制, 增强生态环境利用的竞争性和排他性。
( 二) 完善我国生态补偿制度的具体措施
1. 管理体制的完善
我国现有的资源环境管理体制部门化、地区化, 不同部门地区之间的协调机制不够完善, 在治理环境的过程中难以达成一致, 部门、地区之间容易就生态环境的责任进行推脱。完善管理体制, 首先需要明确统一的指导思想, 我国生态补偿制度相关规定散落在各单行法中, 应当在环境基本法中对生态补偿制度进行统一的规定, 确定其环境保护基本制度的地位, 同时出台全国性的实施细则, 对地方和部门的行动进行协调指导。在管理体制上应当层级分明, 有统一的领导机构, 对责任进行分配, 并且建立追责机制, 保证法律得到切实执行。
2. 建立生态补偿税、费制度
生态补偿费指的是“环境保护行政主管部门对开发利用生态环境资源的生产者和消费者直接征收的, 用于保护、恢复开发利用过程中造成的自然生态环境破坏的费用。”1○2生态补偿费不同于水资源使用费等费用, 水资源使用费、矿产资源使用费等是因使用资源而付出的对价, 其中包含的是资源作为物品的市场价值, 而不是自然资源整体的生态价值, 征收生态补偿费能够更正市场对生态环境资源估价过低的行为。同样的, 我们还可以建立生态补偿税收政策。
3. 完善生态补偿基金制度
我国已经在一定程度上建立起了生态补偿基金制度, 但是远不够完善, 不能达到生态补偿的理想效果。生态补偿资金的多少与生态补偿的效果息息相关, 在现有的基础上, 应当拓宽资金的来源渠道, 除了增设生态补偿税费制度之外, 国家应当加大生态环境投入在国民生产总值中的比重, 加大财政拨款。国家也可以设立开放式的公众基金, 促进民间资本在生态环境保护中起更大的作用。
4. 建立直接议价的机制
只有真正的生态环境使用者和生态环境需求者才能了解生态环境的价值, 政府作为生态环境的补偿主体, 在实践中可能会出现低估环境价值的情况, 并且政府作为使用者和出让者的中间人, 增加了双方的交易成本, 降低了交易的效率, 加大了受让人的财政负担, 也减少了出让人的直接收入, 让受益人和受损人之间直接进行议价, 能够让双方的利益都最大化。
摘要：生态补偿机制作为应对经济外部性对生态环境造成损害的有效措施, 能够很好平衡生态环境利用者的投入产出之间的关系, 是市场调节手段的有效补充。我国的生态补偿制度萌生已久, 但是在规范建设、资金的收集使用等方面, 存在一些缺陷。为了更有效发挥生态补偿制度的功能, 我国需要在基本法制定、环境管理机构建设、经济激励制度等方面进行创新和改革。
关键词：生态补偿,外部性,制度现状,制度完善
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我国生态补偿步骤问题研究 第11篇
关键词：生态补偿；步骤
一、现阶段我国生态补偿的主要步骤
1.确定补偿标准
按照微观经济学理论，环境保护具有正外部性，生态系统经营者的个人成本高于社会成本，个人效益低于社会效益。如果不对生态系统经营者由于实施森林保护而损失的机会成本进行补偿，就会导致生态服务产品供应不足。[1]因此要通过对生态系统经营者的经济行为所提供的生态服务和丧失的机会成本进行补偿，减少或消除个人成本与社会成本、个人效益与社会效益的偏差，实现公共产品的有效供给。我国主要根据各个生态成本相互权衡之后来确定生态补偿的标准。
2.确定补偿主体
生态补偿的主体主要根據相关利益者在特定生态保护、破坏事件中的责任和地位予以确定，我国主要坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则。
3.确定补偿对象
国际上基本是通过对补偿区域的环境压力和补偿者的环境目标偏好研究，优化选取补偿区域，提高补偿效益。而我国选择补偿对象的指标单一，比如对大于25°的坡耕地实施退耕还林，生态公益林的补偿对象是防护林和特种用途林，对补偿区域可能遭受破坏的风险以及提供的生态服务等方面重视不够，容易对破坏风险较小的区域实施补偿，资金使用效率较低。
4.确定补偿方式
生态补偿的方法和途径很多，按照不同的准则有不同的分类体系。按照补偿方式可以分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等。
二、存在问题
1.生态补偿标准确定不够科学
受限于法律及行政管理能力，我国对生态补偿对象略粗划分，并仅以此为标准发放生态补偿金，这种大一统形成各个地区实际实施效果的重大差异。并且受偿者的需求和补偿者的支付能力及支付意愿也应该是生态补偿的决定性因素，故补偿标准还应考虑生态服务提供者的需求、受益者的补偿能力和支付意愿通过博弈最终确定。而我国“一刀切”的补偿标准明显没有考虑这些问题。
2.生态补偿法律法规存在空白点
缺乏生态补偿具体制度的立法，如，排污权交易制度。另外，要建立健全草原生态补偿机制，有必要在国家层面建立比较完善和规范的生态补偿机制，以立法的形式研究确定草原生态补偿机制的补偿内容、补偿标准、补偿主体、补贴对象和补偿方式，以此来解决实践中生态补偿制度主体不清晰、标准不统一、补偿形式缺乏多样化以及资金使用不规范、不到位等问题。
3.生态补偿方式存在弊端
（1）以财政补偿力不从心，我国现在仍为发展中国家，经济水平并不高，需要政府财政投入和支持的项目还很多，这决定了政府不可能也没有如此强大的财力对生态补偿进行大量的资金投入，在这种情况下，处于主导补偿方式地位的政府财政补偿也会显得力不从心。[2]而其它补偿方式在整个生态补偿的方式体系中则处于相对弱势地位，不能全面充分地发挥其对生态的补偿作用。
（2）补偿治标不治本，不论是资金补偿、实物补偿、政策补偿还是智力补偿主要强调的是经济性的补偿。这种单一的经济补偿方式不仅不能调动起一切有利的方式对生态进行补偿，并且是典型的“头痛医头，脚痛医脚”、治标不治本的表现，不能从根本上解决生态补偿的问题。
（3）生态补偿方式尚未以立法方式予以确定，我国生态补偿方式除了上述缺陷外，还存在着目前的立法没有予以明确确定的缺陷。无论是《环境保护法》还是涉及生态保护的有关法律，都没有确立我国生态补偿方式的法律地位。由于立法的缺陷导致我国生态补偿达不到理想的效果。
三、我国生态补偿机制法律完善的建议
1.建立专门的《生态补偿法》
在确立生态补偿机制的基础下，出台《生态补偿法》。生态补偿是生态环境保护的一部分，与生态环境密不可分，生态补偿是保证生态环境保护得于良好实现的途径之一，因此应当在法律层面确定整体的生态补偿制度，出台生态补偿单行法，明确规定生态补偿的责任主体、补偿对象、征收对象、如何去征收补偿费用以及在生态补偿中的违法行为该承担法律责任等一系列的实施程序，增强生态补偿执法的可操作性。[3]
2.建立健全生态补偿机制的监督管理体制
在立法中，应该明确政府在这一方面的权利义务。政府作为国家和区域的代表和决策者，必然要为此做出自己应有的努力去保障落实生态补偿机制的实施。政府在作为生态补偿机制推动者的同时，也必然要对生态补偿的具体实施情况进行监督管理。制定一套严谨有效的监督机制，对生态补偿的各方面进行严格的监督，是生态补偿质量和生态保护有效性的有力保障。
3.优化生态补偿各步骤的计算方式
上文我们分析到，我国目前采用的生态补偿制度，在确定生态补偿对象以及生态补偿标准上存在很大的问题。政府机关为了方便，大多采用“一刀切”的制度，基本上不考虑由于个体差异以及地方差异。不仅如此，由于我国还处在生态补偿的起步阶段，目前现有的补偿制度规定并不全面，导致最终在执行的时候没有制度以及法律可以依据，生态补偿制度形同虚设。因此要发展生态补偿制度，单单制定一些程序上法律规定的是不足以满足生态补偿实际操作的需要的。对于生态补偿各个步骤的计算方式，也应该开发出一整套科学合理的先进方法才行。
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作者简介：
刘威（1993年～），男，汉族，籍贯：四川成都，研究方向：公司法/金融法。
生态补偿项目 第12篇
矿业城市是以采矿和在此基础上发展起来的加工工业为主要职能的城市。在一段时期内, 矿业在城市产业结构中占据主导产业或支柱产业地位, 多具有周期性的特点[3]。长期以来, 它为国民经济的发展提供了能源、工业原料和农业生产资料, 并为国家贡献了巨额的利税。然而, 矿产资源的开发又对矿区的生态环境造成了严重破坏, 导致许多矿区可持续发展能力下降。因此, 如何调整生态损害与保护的关系, 加速矿区生态环境的修复和对矿区进行生态补偿机制已成为我国当前一项十分重要的任务[4], 对矿区的生态补偿进行研究, 也越来越受到学者的关注, 所用方法有HEA法[5]、生态足迹法[6]、理论研究方法[7]等。本文将在前者研究的基础上, 运用生态足迹法对矿区的生态补偿进行研究。
1 研究区概况
焦作市位于河南省西北部, 北依太行, 南临黄河, 与郑州、洛阳、新乡、济源和山西晋城相邻, 土地总面积4072km2。城市处于太行山脉与豫北平原的交接地带, 北高南低, 地貌类型多样。矿产资源丰富, 目前探明储量的有煤炭、石灰石、铝矾土、耐火粘土、硫铁矿等20多种, 是豫西北综合开发规划先行试点地区, 其中煤田可开采储量6亿t。它是因煤而兴起的典型的矿业城市, 近十几年来随着矿产资源的日益枯竭, 工业企业亏损严重, 资源转型迫在眉睫。1999年底, 焦作实施“旅游带动”战略, 如今已实现了资源转型, 2004年被评为“中国优秀旅游城市”, 旅游基础设施不断完善, 旅游线路日趋成熟, 旅游服务功能日臻完备[8]。
2 研究方法
2.1 生态足迹概念及原理
生态足迹是指生产一定人口所消费的资源和吸纳这些人口消费产生的废弃物所需要的生态生产性土地的总面积。这一概念既反映了人类对地球环境的影响, 又包含了可持续性的机制[9], 是近年来国际上一种重要的判别可持续发展程度的生物物理量方法[10], 自1999年引入国内以来, 就受到了学者的青睐[11,12,13,14]。其计算公式为:FE=Nfe=Nrj∑ai=Nrj∑ (Ci/Pi) 。式中, FE为总生态足迹 (hm2) ;N为人口数;fe为人均生态足迹 (hm2/人) ;Ci为i种商品的人均消费量;Pi为i种商品的平均产量;ai为i种交易商品折算的人均生物生产性土地面积 (hm2) ;i为消费商品和投入的类型数;rj为均衡因子;j为生物生产性土地类型数。生物生产性土地分为耕地、林地、草地、化石燃料地、建筑用地、水域六类。由于不同类型土地单位面积生物生产能力差异很大, 为使计算结果转化为一个可比较的标准, 有必要对每种生物生产面积乘以均衡因子, 以转化为统一的、可比较的生物生产面积。均衡因子的选取来自世界各国生态足迹报告。目前以上6种地类的均衡因子分别为2.8、1.1、0.5、1.1、2.8、0.2[15]。
在生态足迹方法中, 将现有各种物理空间的面积乘以相应的均衡因子和当地的产量因子, 即可得到带有世界平均产量的世界平均生态承载力。同时, 根据世界环境与发展委员会 (WCED) 的建议, 扣除12%的生物多样性保护面积。区域总生态承载力计算公式为:CE=N.ce=N∑ (bjrjyj) 。式中, CE为区域总生态承载力 (hm2) ;ce为人均生态承载力 (hm2/人) ;b为人均生物生产性土地面积 (hm2) ;y为产量因子, 是指一个国或区域j类土地的平均生产力与j 类土地的世界平均生产力的比值;N、j同上。
计算生态承载力时, 由于同类生物生产土地的生产力在不同国家和地区之间存在差异, 因而各国、各地区同类生物生产土地的实际面积不能直接进行对比。为了在地域间具有可比性和可累加性, 需要把研究对象的每类土地的面积换算为具有相应类土地全球平均生产力的等量面积, 换算系数即产量因子, 是一个国家或地区某类土地的平均生产力与世界同类平均生产力的比率。依据1997 年 Wackernagel 等对中国生态足迹计算的取值, 以上6种地类的产量因子分别为1.66、0.91、0.19、0、1.66、1[12]。生态赤字 (盈余) 的计算公式为:生态赤字=生态足迹-生态承载力。若区域的生态足迹超过区域所能提供的生态承载力 (计算结果为正) , 则出现生态赤字;若区域的生态足迹小于区域的生态承载力 (计算结果为负) , 则表现为生态盈余。
2.2 生态补偿的计算方法
生态补偿的计算公式为[16]:V= (CE-FE) ×p×1/ (r森×y森 ) 。式中, V为生态补偿的金额;CE为生态承载力;FE为生态足迹;p为当前河南省对其生态单位面积生态公益林的补偿数额。依据河南省森林生态效益补偿基金管理办法, 当前生态公益林补偿基金平均标准为每年75元/hm2;r森为林地的均衡因子;y森为林地的产量因子。
3 结果与分析
焦作市生态足迹的计算主要包括生物资源的消费和化石能源的消费。根据《焦作市统计年鉴》和《河南省统计年鉴》, 其生物资源消费分为粮食、蔬菜、油料、肉类, 禽蛋、水产品、食糖、奶类、酒类, 其中商品的平均产量 (Pi) 采用联合国粮农组织1993年有关生物资源的世界平均产量资料;能源消费包括原煤、焦炭、柴油、燃料油、热力、电力6类。根据我国能源折算系数, 将能源的具体消耗量折算为统一的能量单位, 再以该化石能源世界平均能源足迹为标准, 计算出所需的化石能源用地和建设用地的大小[9], 转换参数见表1。
注:根据参考文献[17]整理。
将以上各种生物资源和能源的消费计算得到的各种生物生产面积类型进汇总, 根据以上公式得到表2。其中, 在计算生态承载力时各土地类型的面积依据焦作市国土资源局土地利用变更调查统计资料, 各年总人口数和GDP值来自《焦作市统计年鉴》。
3.1 2004—2010年生态足迹和生态承载力分析
由表2可知, 焦作市的人均生态足迹从2004年的2.6793 hm2/人增加到2008年最大值3.5627 hm2/人, 2010年又下降到3.3132 hm2/人, 上升与下降的速度都较平缓, 但2004—2010年总趋势是增加的, 增加了0.24倍;人均生态承载力变化较平缓, 基本上都为0.32 hm2/人;人均生态赤字的增长趋势与生态足迹大致相同, 2008年达到最大值3.2426 hm2/人, 2004—2010年增加了0.27倍, 但均为正值且较高, 说明矿区内居民对自然的影响超出其生态承载力的范围, 矿区内生态环境脆弱, 处于不可持续状态。
2004—2008年, 人均生态足迹与生态赤字上升, 说明焦作虽然实现了城市转型, 但煤炭仍是主导产业, 在煤炭资源开采和加工过程中消耗了生态足迹, 使其资源发展处于不可持续状态。2008年后焦作市人均生态足迹与生态赤字有所下降, 说明焦作在转型的过程中以旅游资源为依托改善了地区环境, 实现了旅游资源和市场的完美对接, 形成了“春赏山花、夏看山水、秋观红叶、冬览冰挂” 四季特色突出、主题鲜明的整体品牌优势[18]。
3.2 2004—2010年生态补偿分析
由表2可, 焦作市所支付的生态补偿基金从2004年的6亿元增加到2008年的8.42亿元, 下降到2009年7.92亿元, 2010年又增至7.95亿元, 这主要是由于焦作市在由“煤城”转变为“旅游城市”的过程中, 加大了对森林资源的保护, 建设“国家园林城市”取得了成效。2008后生态补偿基金的变化, 一方面说明随着人口的增加, 对建筑用地的需求增加, 一些林地改为建筑用地, 导致2009年补偿基金减少;另一方面说明焦作市严格贯彻保护耕地的基本国策, 控制非农业建设用地占用耕地、林地, 并在提高建筑用地的集约度和增加建筑用地的容积率方面取得了一定成效, 使林地面积相对2009年有所增加, 导致补偿基金增加。补偿金额占GDP比例2004—2010年逐渐减小 (从0.014%减小到0.006%) , 这对减小焦作市的财政压力, 把更多的基金用于发展旅游业, 促进城市转型与持续、健康发展具有重要的意义。
注:横轴为预测年份距2003年的年数, 2004年为1。
3.3 生态赤字及生态补偿趋势预测
本研究利用Excel分析焦作市2004年生态赤字的发展变化与年份的关系, 对焦作市生态赤字及生态补偿趋势进行预测, 见图1。假设焦作市未来几年的人口增长率、消费模式等仍保持2004—2010年的发展模式, 可预测出2015年人均生态赤字为1.1438 hm2/人, 生态补偿基金为7.50亿元, 生态赤字和生态补偿基金均有所减少, 可见焦作通过城市转型调整产业结构, 促进可持续发展, 取得的成效将更加显著。
4 结论与讨论
2004—2010年焦作市均处于生态赤字状态, 可持续发展状态较差, 经济发展在一定程度上是通过向外输出本地资源和环境为代价的。这种对自然资源的过度依赖, 是矿区出现生态赤字的主要原因, 也是矿业城市共同存在的现状。2004—2008年生态补偿金额持续增加, 说明焦作市在城市转型的过程中加强了对森林资源的保护, 建设园林城市取得了一定成效。
焦作市的生态赤字和生态补偿金额均在2008年达到最大值。2008年后, 焦作市的生态赤字有所下降, 说明该市经过多年的经济转型实践, 已初步取得了一些成果。尽管如此, 2010年焦作市人均生态赤字仍为 2.9989 hm2/人, 处于不可持续状态。生态补偿金额有所减少, 说明随着人口的增长, 一些林地改为建筑用地等, 导致林地面积有所减少。生态补偿金额占GDP比例逐渐减少说明, 随着经济的发展和人口的增长, 焦作市用于生态补偿的财政压力逐渐减小, 可把更多的资金用于旅游业, 让旅游业塑造焦作市的美好形象, 促进城市可持续发展。
根据焦作市生态赤字 (余盈) 和生态补偿基金的预测模型预测, 2015年焦作市的生态赤字为1.1438 hm2/人, 生态补偿基金为7.50亿元, 两者均有所减少。因此, 焦作市应继续走城市转型之路, 结合优越的地理位置和云台山、神农山等丰富的旅游资源, 适时调整产业结构, 从“资源主导”到“科技主导”, 从开发矿产到开发旅游, 以科技为支撑, 以旅游业塑造焦作为形象, 充分利用现有资源, 加快发展接替产业[19], 促进城市健康与持续发展。